摘要：對國家正式規(guī)則之外的要素的吸納及運用，客觀存在于基層執(zhí)法過程中。以基層土地執(zhí)法的經(jīng)驗來看，源自國家的、結(jié)構(gòu)性的不足，導(dǎo)致執(zhí)法過程需要建構(gòu)并運用執(zhí)法關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)建基于執(zhí)法者個體能力之上，體現(xiàn)出執(zhí)法者的個體能力差異，具有助推或阻礙法律規(guī)則實施的雙重功能，并以此提升或削弱法律規(guī)則的穩(wěn)定性及權(quán)威性。由此，需要正視基層執(zhí)法過程中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，通過提高執(zhí)法過程的制度化程度、合理劃分基層執(zhí)法主體、有效配置基層的執(zhí)法資源與執(zhí)法權(quán)限，以及規(guī)范執(zhí)法流程、保障制度供給等方式來提升基層執(zhí)法的權(quán)威性與公信力。

關(guān)鍵詞：基層執(zhí)法過程;執(zhí)法者;執(zhí)法關(guān)系網(wǎng)絡(luò);法律實施方式;條件基礎(chǔ)

基金項目：國家社會科學(xué)基金重點項目“法治建設(shè)的社會基礎(chǔ)研究”（20AFX001）;云南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃青年項目“云南省基層土地執(zhí)法的困境與對策研究”（QN2016017）

中圖分類號：D922.8? ? 文獻標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2021）01-0130-08

一、提出問題

作為法律實施的一種重要方式，如果執(zhí)法難以有效開展的話，則法律功能的實現(xiàn)，乃至于法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)的目標(biāo)都將難有保障，法律存在的意義也將大打折扣。因此，如何通過有效的執(zhí)法達成立法目標(biāo)，實現(xiàn)依法治理，進而建構(gòu)良好的社會秩序，始終是中國法治建設(shè)的一個挑戰(zhàn)。近10多年來，針對執(zhí)法在不同的領(lǐng)域面臨的嚴(yán)峻問題，學(xué)術(shù)界亦從執(zhí)法的角度，就政府管理活動及其基礎(chǔ)展開了一系列的討論，地域空間上覆蓋了從城市到鄉(xiāng)村，部門領(lǐng)域上涉及了交通、公安、土地、工商、城管、食品藥品安全、環(huán)保、建筑安全等，研究議題上涵蓋了執(zhí)法的環(huán)境、執(zhí)法的過程、執(zhí)法的效率，以及執(zhí)法的后果等方面。這其中，如果我們把執(zhí)法活動視為一個連續(xù)性的整體來看待的話，執(zhí)法過程是一個承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是來自于執(zhí)法環(huán)境的多重因素凝結(jié)在執(zhí)法過程中，深刻地塑造著執(zhí)法過程的性質(zhì)與樣態(tài);二是執(zhí)法過程又直接決定著執(zhí)法目標(biāo)的實現(xiàn)與效果達成之程度。因此，通過對執(zhí)法過程的研究，不僅可以檢視執(zhí)法環(huán)境中的結(jié)構(gòu)性因素及缺陷，同時也能改進執(zhí)法的效果。

在關(guān)于執(zhí)法過程的討論中，一個恒常的論題是執(zhí)法過程對于國家正式規(guī)則之外要素的吸納及運用，且強調(diào)來自于國家的、結(jié)構(gòu)性的缺陷和不足導(dǎo)致了這一問題。其中，尤以執(zhí)法的資源、執(zhí)法所處的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)為典型。具體而言，執(zhí)法資源不足是基層執(zhí)法中存在的普遍性問題，主要表現(xiàn)為執(zhí)法的人力、物力、財力，以及制度供給的不足，難以有效應(yīng)對紛繁復(fù)雜的執(zhí)法事項，這種情況普遍存在于基層的土地管理①、公安②、食品安全③、城管④等多個執(zhí)法領(lǐng)域。而行政權(quán)力結(jié)構(gòu)則指向了條塊關(guān)系及其碎片化作為執(zhí)法的基本條件和環(huán)境，“行政執(zhí)法人員只能在特定的行政結(jié)構(gòu)所提供的環(huán)境中去行使權(quán)力，因而行政執(zhí)法行為必然會受到行政結(jié)構(gòu)深刻而持續(xù)的影響”。⑤ 基層執(zhí)法中的“孤島現(xiàn)象”普遍，不同機構(gòu)之間難以有效合作⑥;執(zhí)法機構(gòu)對于屬地政府的資源依賴⑦;治理體系碎片化導(dǎo)致行政執(zhí)法過程中部門博弈常態(tài)化等⑧，都是這種行政權(quán)力結(jié)構(gòu)影響執(zhí)法過程的典型表現(xiàn)。并且，當(dāng)前的國家治理模式下，在一定的地域范圍內(nèi)，屬地政府可以經(jīng)由對經(jīng)費和其他物質(zhì)性資源的控制與約束，就執(zhí)法機構(gòu)的人員結(jié)構(gòu)與規(guī)模、執(zhí)法的權(quán)力與事項作出影響，導(dǎo)致資源與行政結(jié)構(gòu)問題通常交錯而生。任何組織系統(tǒng)的存續(xù)與運轉(zhuǎn)，都離不開相應(yīng)的資源保障，這是一個組織系統(tǒng)最為基本的需求。沒有任何一個組織是自給自足的，所有組織都必須為了生存而與其環(huán)境進行交換，“組織根植于相互聯(lián)系以及有各種各樣的聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)之中，所需要的各種資源，包括財政資源、物質(zhì)資源以及信息資源，都是從環(huán)境中得到的，因此組織不得不依賴這些資源外部提供者”⑨。正因如此，基層執(zhí)法過程中呈現(xiàn)出的嵌入、搖擺、彈性、依賴情形才具有了需求上的依據(jù)。除此之外，執(zhí)法場景也是影響執(zhí)法過程的一個誘因，其可以被理解為基層執(zhí)法在特定時空中的現(xiàn)場“實戰(zhàn)”態(tài)勢，比如執(zhí)法中要面對的形形色色的群體，這里更加注重的是執(zhí)法的經(jīng)驗性、應(yīng)變性和靈活性。

“結(jié)構(gòu)”對于“行動”的影響毋庸置疑，尤其是在基層執(zhí)法這樣的國家法實施過程中。然而，并不能因此忽略了作為法律實踐者的執(zhí)法者的主動思考、主動行動能力對于執(zhí)法過程的影響、對于既有結(jié)構(gòu)的回應(yīng)，乃至于創(chuàng)造出新的結(jié)構(gòu)作為行動的依據(jù)。正如有研究所指出的：“作為法律實踐的真正主體的人，首先是普通人，是生活在常識、常情、常理中的有生命的現(xiàn)實的人，其次，他們中的一些人會成為法律人，法律人更要具有洞察人的生活常識、常情、常理的能力，并且還有能力實際地運用法律解決社會生活中的人性難題，是法律知識的駕馭者而不是被法律知識捆綁與束縛的人，更不是運用法律知識挑戰(zhàn)生活常識的人。”⑩ 事實上，在當(dāng)代社會科學(xué)的探索中，結(jié)構(gòu)與行動之間是充滿張力的：或強調(diào)結(jié)構(gòu)深刻地塑造著行動者的意識和行為取向;或強調(diào)行動者的主體性和能動性經(jīng)由實踐得以展現(xiàn)，并影響甚至是創(chuàng)造結(jié)構(gòu)。{11} 例如，布爾迪厄提出了“慣習(xí)”的概念。他認(rèn)為，“同樣占據(jù)某一結(jié)構(gòu)位置或階級位置的個人有著類似的重復(fù)的精力，這些精力產(chǎn)生了一種共同的慣習(xí)，反過來，慣習(xí)建構(gòu)了他們的社會實踐——為個人設(shè)定原則和界限但又允許個人創(chuàng)新。因此，個人既不是完全自由的主體，也不是社會結(jié)構(gòu)的被動產(chǎn)物;社會生活既不是完全主觀的或者是僅由意義和資源行動構(gòu)成的，也不是完全客觀的或完全受社會結(jié)構(gòu)過程驅(qū)動并在感覺上是受限制的或強制的”。{12} 而吉登斯在其“結(jié)構(gòu)二重性”觀點中則進一步強調(diào)：“社會結(jié)構(gòu)必須同時被理解為行動的必要條件和作為行為的整體的累積結(jié)果”{13}，“相對于個人而言，結(jié)構(gòu)并不是什么‘外在之物：從某種特定的意義上來說，結(jié)構(gòu)作為記憶痕跡，具體體現(xiàn)在各種社會實踐中，‘內(nèi)在于人的活動，而不像涂爾干所說的是‘外在的”。{14} 這其中，結(jié)構(gòu)的意義指向了“作為社會系統(tǒng)的特性組織起來的規(guī)則與資源，或一系列轉(zhuǎn)換關(guān)系”。{15} 可以看到，作為個體的行動者在創(chuàng)造著結(jié)構(gòu)的同時，亦為結(jié)構(gòu)所制約，而正是在兩者的互動過程中，結(jié)構(gòu)才具有了生命，個體的行動也才能夠被理解。

由此我們說，在基層的執(zhí)法過程中，來自于國家的、結(jié)構(gòu)性缺陷與不足主要是作為執(zhí)法活動的前提條件和宏觀背景而存在的，執(zhí)法者如何回應(yīng)這些結(jié)構(gòu)性的問題，如何吸納與運用正式規(guī)則之外要素的過程，體現(xiàn)的是其對于問題的洞察、權(quán)衡乃至于駕馭能力，執(zhí)法者經(jīng)由主動思考與行動，在受到結(jié)構(gòu)影響的同時亦在創(chuàng)造著新的結(jié)構(gòu)，并以這種新的結(jié)構(gòu)作為行動的重要依據(jù)。在中國，注重構(gòu)建與維護關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，是彌散于社會中的一種厚重生存經(jīng)驗，對關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的注重不僅深埋于每個社會個體的思維中，并深刻地塑造著個體、社會乃至于國家機構(gòu)的運作。在論及“政府過程”的問題時，有研究已注意到：“對當(dāng)代中國政府執(zhí)行的結(jié)構(gòu)—功能關(guān)系的考察，不僅要注重黨政組織的體制化結(jié)構(gòu)的功能，也不能忽視人格化結(jié)構(gòu)的作用。在雙軌行政結(jié)構(gòu)—功能系統(tǒng)下，行政整合程度從體制上雖然不高，但如果黨的一把手和政府的一把手有著和諧的人際關(guān)系，則可在一定程度上彌補這種體制化行政結(jié)構(gòu)整合的不足。反之，人格化結(jié)構(gòu)整合不佳，將會進一步瓦解體制化行政結(jié)構(gòu)的整合性，對政府執(zhí)行的效果產(chǎn)生干擾。因此，如果說體制化行政結(jié)構(gòu)的整合程度對執(zhí)行功能有關(guān)鍵性的影響的話，那么人格化結(jié)構(gòu)同樣會產(chǎn)生這種影響?！眥16} 這也進一步提示我們，在關(guān)于基層執(zhí)法過程的研究中，一個為學(xué)術(shù)討論所忽視，但卻發(fā)揮著重要作用的，正是建基于執(zhí)法者個體能力之上的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。下文將以執(zhí)法者個體能力為出發(fā)點，就基層執(zhí)法過程中執(zhí)法者的思考與行動這一個體能力，及其關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)運用做經(jīng)驗性的闡述及理論提煉。

二、執(zhí)法者個體能力的內(nèi)涵

通常，在社會科學(xué)領(lǐng)域的研究中，對于某個既有研究結(jié)果或結(jié)論的剖析，可以從四個層面入手：一是呈現(xiàn)該理論在推導(dǎo)結(jié)論時所遵循的邏輯有錯誤;二是說明該理論賴以成立的前提假設(shè)有錯誤，或者并不重要;三是指出所觀察到的經(jīng)驗現(xiàn)象與理論所作出的結(jié)論不相符;四是提出比既有理論能更好地解釋某一經(jīng)驗現(xiàn)象的其他理論。這其中，對于經(jīng)驗理論的剖析通常以后兩種方式來展開。{17} 就過往的研究來看，專門從執(zhí)法者個體能力的角度來分析執(zhí)法過程的經(jīng)驗性研究并不多。曾有學(xué)者在討論基層工商執(zhí)法過程的性質(zhì)時指出，最受歡迎的基層執(zhí)法人員是那種被稱之為“老法師”的人，“經(jīng)驗”是這類執(zhí)法者行動的重要依據(jù)。在長期和其他人打交道的過程中，“老法師”在溝通協(xié)調(diào)關(guān)系方面和對情勢的判斷方面積攢了豐富的經(jīng)驗。這些“老法師”工作年月足夠長，分得清是非，搞得定當(dāng)事人。{18} 還有研究在分析城管執(zhí)法沖突的社會情境時，就城管執(zhí)法的形象，以及城管執(zhí)法者在沖突場景中的行動方式作出過生動的描述。{19} 這些都為我們提供了非常有益的研究基礎(chǔ)。

何謂本文所要討論的執(zhí)法者個體能力呢？這里，我們借助組織社會學(xué)的分析來予以說明。在組織社會學(xué)的視域中，與組織的合法性密切關(guān)聯(lián)，有這樣兩個命題：其一，“如果一個組織在正式結(jié)構(gòu)中融合了社會承認(rèn)的理性要素，就會提高自身的合法性，增加資源和生存能力”。其二，“在制度化的組織中，由于控制和協(xié)調(diào)活動的企圖導(dǎo)致了沖突和合法性的喪失，所以結(jié)構(gòu)要素就與運作分離，而且結(jié)構(gòu)要素之間也分離?！倍鳛檫@種“分離”過程的體現(xiàn)：“人際關(guān)系變得很重要。組織的正式結(jié)構(gòu)無法協(xié)調(diào)活動，因為一旦運用正式規(guī)則，就可能產(chǎn)生不一致。因此個體就只能非正式地解決技術(shù)上的相互依賴。協(xié)調(diào)與規(guī)則不一致的事務(wù)的能力——即和其他人相處的能力——就具有很高的價值?！眥20} 換句話說，一方面，合法性對于組織的存續(xù)至關(guān)重要，是組織獲取資源并提升生存能力的關(guān)鍵所在;另一方面，在組織系統(tǒng)謀求合法性的過程中，個人處理關(guān)系的能力是應(yīng)對與消解正式結(jié)構(gòu)之缺陷與不足的重要手段，并集中體現(xiàn)了組織系統(tǒng)的能動性與主動性，是正式結(jié)構(gòu)的要求得以貫徹、目標(biāo)得以實現(xiàn)的重要保障。由此，結(jié)合組織合法性的理論視角及調(diào)查經(jīng)驗{21}，我們將執(zhí)法個體能力主要定位于：在執(zhí)法所承載的、源自國家的結(jié)構(gòu)性張力中，執(zhí)法者處理組織機構(gòu)間關(guān)系，建構(gòu)有效的執(zhí)法關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并以此為基礎(chǔ)創(chuàng)造良好執(zhí)法環(huán)境與條件，彌補執(zhí)法資源不足、提升執(zhí)法行動效能的能力。

作為法律實踐的主體，不論法律實施的環(huán)境與執(zhí)法組織如何變換，執(zhí)法者始終是作為國家法律規(guī)則得以落實的主體保障而存在的，離開了執(zhí)法者個體的活動，執(zhí)法機構(gòu)的運行將無從展開。而在對執(zhí)法者個體活動與機構(gòu)運行的關(guān)系解讀中，相較于內(nèi)心活動、生活經(jīng)歷等一類較為隱私的因素，執(zhí)法中的關(guān)系親疏、交情深淺等是可以被感受和觀察到的。在基層執(zhí)法機構(gòu)協(xié)調(diào)不同主體與資源的過程中，正是經(jīng)由建基于執(zhí)法者個體能力之上的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的微妙作用，才使得凝結(jié)于基層執(zhí)法中的、來自于資源或行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的張力或得以消解，或被加劇。也正因如此，我們說現(xiàn)有研究中呈現(xiàn)的“強結(jié)構(gòu)—弱能動”解釋模式是有一定限度的，其忽略了執(zhí)法者的個體能動性，即執(zhí)法者主動建構(gòu)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)并以此作為行動依據(jù)的能力。

同時，選取基層土地執(zhí)法為主要觀察對象是因為：首先從理論方法上來說，采取的是“理論—經(jīng)驗—理論”的進路。從“結(jié)構(gòu)—能動性”這一理論視野出發(fā)，經(jīng)由對基層土地執(zhí)法者及其執(zhí)法關(guān)系網(wǎng)絡(luò)這一特定問題的分析與詮釋，就執(zhí)法者及其執(zhí)法關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對于執(zhí)法過程的影響機制予以概括，實現(xiàn)一般的理論與特定執(zhí)法領(lǐng)域的互動，達到對理論的回應(yīng)和發(fā)展，從而凝煉出具體領(lǐng)域執(zhí)法問題在理論層面上的一般性意義。這種進路更多地源自走出個案的思考與探索：它是用一種潛在的比較意識，來看待這個特殊的個案，并對其重要方面作出描述和概括。這種概括之所以有意義，不在于這種概括本身，而在于它與其他相關(guān)理論的比較。{22} 其次，在不同領(lǐng)域的執(zhí)法中，土地執(zhí)法具有非常重要的現(xiàn)實意義和研究價值：對于中國國家而言，土地不僅是財源的重要保障，更是國家借以鞏固權(quán)力基礎(chǔ)合法性所依托的核心資源。20世紀(jì)90年代以來，雖然國家采取了多重機制，但土地利用的秩序與效能并未得償所愿，違法用地并未得到有效的遏制。這除了關(guān)涉規(guī)劃、計劃，征轉(zhuǎn)、儲供等土地利用機制外，與土地執(zhí)法的監(jiān)督特點關(guān)系甚密，正因如此，才有了從公共行政、國家治理等角度出發(fā)，把土地執(zhí)法的運作模式提煉為“嵌入式執(zhí)法”{23} “彈簧上的行政”{24} 等類型的研究。而從調(diào)查的情況來看，土地執(zhí)法尤其是在基層執(zhí)法中{25}，集中體制、地方政府或土地管理系統(tǒng)等所傳遞的壓力，以及源自國家的、結(jié)構(gòu)性因素對于不同層級的土地執(zhí)法之影響程度是有差異的?；鶎油恋貓?zhí)法過程中的乏軟，乃至于執(zhí)法過程對于執(zhí)法規(guī)則的偏離，一方面反映出執(zhí)法的既定目標(biāo)、功能實現(xiàn)與執(zhí)法的條件如資源配置、行政權(quán)力結(jié)構(gòu)、政策規(guī)則等之間難以有效契合;另一方面則說明，在基層執(zhí)法紛繁復(fù)雜的過程中，執(zhí)法者們需要處理不同類型與性質(zhì)的關(guān)系。于執(zhí)法者而言，執(zhí)法并非簡單被動地套用法律規(guī)則，一個執(zhí)法決定與行動作出的背后，除了包含對國家正式規(guī)則的吸納外，更蘊含著經(jīng)由實踐經(jīng)驗、職業(yè)慣習(xí)、時空場景、“地方性知識”等所共同累積出來的思考評估與行動能力。在面對結(jié)構(gòu)性缺陷與制約時，執(zhí)法者的這種思考與行動能力直接關(guān)乎執(zhí)法實效，關(guān)乎源自國家的、結(jié)構(gòu)性的因素對于執(zhí)法過程的影響及其表現(xiàn)。

三、執(zhí)法過程對個體能力的需求動因：法律實施的條件有限性

在基層執(zhí)法的過程中，我們會看到這樣一類“執(zhí)法者”，他們熟悉“地方性知識”，有著長年的工作經(jīng)驗及磨練，熟悉屬地的工作環(huán)境，善于捕捉當(dāng)事人的心理，在場景的形勢判斷方面積攢了豐富的經(jīng)驗，能夠有效地協(xié)調(diào)各方關(guān)系，找到解決問題的有效辦法。對于這樣的執(zhí)法者，有研究稱其為“老法師”{26};亦有研究把這類執(zhí)法者的工作策略解釋為正式權(quán)力的非正式運作。{27} 顯然，基層執(zhí)法并不僅僅是依靠法律的完備、立法技術(shù)的改進就能夠得以保障的，單純的法治論并不能完全解決執(zhí)法實效的問題。無論什么樣的執(zhí)法過程和效果，都離不開“人”這一能動的要素。缺少了這一依托，法律法規(guī)等國家正式規(guī)則的實施，以及執(zhí)法機構(gòu)的運轉(zhuǎn)都將難以維系。

從基層土地執(zhí)法的實踐來看，無論是實踐中所強調(diào)的“執(zhí)法軟”“執(zhí)法難”，還是研究者們所總結(jié)的諸種執(zhí)法類型，都反映出法律規(guī)則與制度在實施過程中的不穩(wěn)定性。而這種不穩(wěn)定性，與執(zhí)法資源的不足、執(zhí)法職權(quán)的專屬密不可分。從組織合法性的角度來說，土地執(zhí)法的出現(xiàn)與存續(xù)首先是源自國家經(jīng)由土地使用秩序的有效建構(gòu)，來避免統(tǒng)治風(fēng)險與危機，并尋求國家政權(quán)整體穩(wěn)固的治理目標(biāo)。在這樣的治理需求下，基層土地執(zhí)法的功能定位于監(jiān)控和消除違法兩大方面。然而，與此種功能不匹配的是：由于土地行政管理體制與資源供給機制間錯位、執(zhí)法機構(gòu)在整個土地行政系統(tǒng)內(nèi)部的資源配給中處不利位置，通?；鶎油恋貓?zhí)法所需要的人、財、物資源并不能得到有效的保障，且缺乏穩(wěn)定的預(yù)期?；鶎油恋貓?zhí)法機構(gòu)自身的力量、資源并不足以有效地監(jiān)控、遏制與消除違法。{28} 因此，在處理不同類型違法用地的過程中，執(zhí)法履職壓力下的資源需求會導(dǎo)致執(zhí)法對于屬地政府、社區(qū)村組等基層組織的資源依賴被激活。

而正是在這種資源依賴前提下，為了降低執(zhí)法過程中的資源壓力，面對復(fù)雜的執(zhí)法場景及執(zhí)法環(huán)境時{29}，執(zhí)法者的個體能力才有了生長的需求。換言之，如果將資源供給與履職要求間的脫節(jié)視為相對穩(wěn)定的關(guān)系結(jié)構(gòu)的話，那么，正是經(jīng)由執(zhí)法者的主動評估和行動，我們才會看到基層土地執(zhí)法過程的不同樣態(tài)。以最為基層的國土所（執(zhí)法中隊）為例，其不僅是最基層的土地執(zhí)法機構(gòu)，同時也是整個土地管理系統(tǒng)在最基層的延伸，其所承擔(dān)的工作內(nèi)容涉及土地管理的多個方面。國土所長（執(zhí)法中隊長）的工作環(huán)境復(fù)雜，需要應(yīng)對不同類型與層次的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。因此，所長的個體能力在執(zhí)法中顯得尤為關(guān)鍵。調(diào)查中就有這樣兩位國土所長，其個體能力差異對執(zhí)法效果的影響甚為顯著。其中，所長J因?qū)俚丨h(huán)境、關(guān)鍵人物、土地使用情況的熟悉程度非常高，加之工作的年頭較長，能夠有效地動員與借力屬地基層政府機構(gòu)的資源與力量，來應(yīng)對麻煩、化解矛盾，避免問題的上交和嚴(yán)重，不僅得到了上級主管部門的肯定和褒揚，同時，也與屬地政府機構(gòu)保持著有效的協(xié)作關(guān)系。J所長就認(rèn)為，在行政級別上，自己和街道辦的主任是平級的，從這個角度說，國土所并無必要聽命于屬地街道辦。但是，由于國土所的多項工作，從土地的執(zhí)法到管理，從日常工作到處理維穩(wěn)上訪等，都需要街道辦及屬地各個部門的配合支持，因此，仍然需要維系好相互間的合作關(guān)系。而在另一個國土所，所長P則因未能對轄區(qū)內(nèi)的土地利用情況、工作環(huán)境、重要的人地關(guān)系做到“心中有數(shù)”，導(dǎo)致所負(fù)責(zé)的執(zhí)法工作力不從心，不僅難以有效執(zhí)行相關(guān)的法律規(guī)定、上級主管部門的工作要求，與屬地政府機構(gòu)之間的關(guān)系調(diào)適也不佳，加之未能有效調(diào)動國土所內(nèi)部人員的工作積極性，導(dǎo)致自身的工作常常陷入被動，更讓所在區(qū)域成為了土地違法的負(fù)面典型，面臨極大的身心壓力和問責(zé)風(fēng)險。該國土所的執(zhí)法隊員都曾強調(diào)，國土所和屬地政府機構(gòu)的關(guān)系并不理想，街道辦等并不支持國土所的工作，而這正是導(dǎo)致該區(qū)域成為C市違法用地重災(zāi)區(qū)的一個關(guān)鍵原因——缺乏屬地政府機構(gòu)的支持配合。而與此相印證，在區(qū)縣一級的、C市市轄區(qū)的一位執(zhí)法大隊長看來，執(zhí)法成效與執(zhí)法者個人的能力、水平關(guān)系甚密，比如，掌握法律的水平、說理的水平、說服別人的水平、工作的方式等等。正如有訪談對象所說的，“國土所長的水平是有差距的，有的所長遇到違法只會上報，而有的就會去協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)政府部門等，處理違法的效果就好很多。執(zhí)法一方面要履職，另一方面要有效果。要想執(zhí)法有效果，必須靈活性與原則性相互結(jié)合”。{30} 不難看出，在基層土地執(zhí)法過程中，執(zhí)法機構(gòu)的體量規(guī)模是較為有限的，當(dāng)其面對執(zhí)法資源壓力與履職需求間的矛盾時，執(zhí)法者的個體能力顯得尤為重要。而這種能力的一個重要體現(xiàn)正是“協(xié)調(diào)組織機構(gòu)間關(guān)系的能力”。此種能力的高低，直接地建構(gòu)或瓦解著基層土地執(zhí)法過程的環(huán)境與條件，對于基層土地執(zhí)法實效至為重要。

而從屬地政府機構(gòu)、社區(qū)村組等組織的角度來說，鑒于基層土地執(zhí)法機構(gòu)在土地使用上所具有的監(jiān)管職能，以及基層土地部門在土規(guī)修編、用地報批、征地拆遷等方面所具有的專屬職權(quán)，屬地的用地事宜是離不開土地部門及其執(zhí)法機構(gòu)的協(xié)調(diào)配合的。再加上屬地的人情世故、利益格局、派系政治{31}等要素與執(zhí)法活動的穿插交織，著眼于相互間的關(guān)系調(diào)和，屬地政府、社區(qū)村組等組織通常是會接納并維護與執(zhí)法機構(gòu)間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的。而這亦是執(zhí)法個體得以彰顯能力、建立關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的又一基本前提。

四、執(zhí)法過程中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)融入及其功能

雖然我們以執(zhí)法者的個體能力為出發(fā)點來展開討論，但這種討論的前提仍然是源自國家的、結(jié)構(gòu)性要素對于執(zhí)法者的影響。正如格蘭諾維特在論及行動主體的行為選擇時所指出的，除了行動主體自由的意志、理性的算計、特別的偏好之外，亦同時在一個動態(tài)的互動過程中作出。在行動主體與社會網(wǎng)之間，“不斷地交換信息，搜集情報，受到影響，改變偏好，所以行動者即是自主的，也是鑲嵌在互動網(wǎng)絡(luò)中，受到社會脈絡(luò)的制約……社會結(jié)構(gòu)為個體行動者互動過程中的情境與結(jié)構(gòu)性條件，而非決定性力量，行動者既不是像獨立原子一樣運行在社會脈絡(luò)之外，也不會奴隸般地依附于所屬社會類別賦予的角色……行動者具有目的性的行動企圖實際上是嵌在真實的、正在運作的社會關(guān)系系統(tǒng)之中的?！眥32} 顯然，這里強調(diào)了個體行動是處在復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中的，個體并不可能置關(guān)系網(wǎng)絡(luò)于不顧地任意而行，亦不會任憑關(guān)系網(wǎng)絡(luò)牽引而行。在基層土地執(zhí)法中，出于資源依賴與履職需求之張力，建構(gòu)執(zhí)法關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不僅意味著執(zhí)法者調(diào)和結(jié)構(gòu)性要素與自主性的努力，更表明執(zhí)法者通過自身的主動思考與行動，在受到結(jié)構(gòu)影響的同時亦在創(chuàng)造著新的“關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”，并以這種新的結(jié)構(gòu)作為執(zhí)法活動的重要依據(jù)。從基層執(zhí)法的實際來看，如果缺少了能供執(zhí)法者所用的執(zhí)法關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，那么，包括法律在內(nèi)的正式制度實施，機構(gòu)的運轉(zhuǎn)都將失掉基礎(chǔ)。

關(guān)系網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)及其運作在中國各類組織中的普遍存在，是一個客觀的社會事實{33}。從基層土地執(zhí)法的過程來看，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)同樣是普遍存在的，并且執(zhí)法者們對關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)、依賴和運用，已經(jīng)使關(guān)系網(wǎng)運作在執(zhí)法中呈現(xiàn)出了常態(tài)化的一面，執(zhí)法通常離不開與屬地關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的嵌合。在執(zhí)法的過程中，除了依靠國家的正式規(guī)則之外，執(zhí)法者需要融入、維護并疏通好屬地的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，通過與屬地政府機構(gòu)、社區(qū)、村組，乃至于相對方建立協(xié)調(diào)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來彌補執(zhí)法資源的不足，應(yīng)對執(zhí)法履職的壓力，以此作為一種有效的“執(zhí)法之道”。例如，在執(zhí)法文書的送達這一并不復(fù)雜的過程中，如果執(zhí)法者與村（組）集體的關(guān)系不協(xié)調(diào)，即便發(fā)現(xiàn)了違法用地，在違法主體不露面的情況下，缺少了村（組）集體的配合指認(rèn)，這一過程將頗費周折，文書的送達是難以完成的。于執(zhí)法履職而言，時間和精力的成本都會增加不少。送達執(zhí)法文書尚且如此，在實施制止、查處，乃至于消除違法用地的過程中，如果缺少了屬地政府部門的人力、物力的投入，如果缺少了村（組）的居中協(xié)調(diào)和對接，單憑土地執(zhí)法者的有限資源與力量，執(zhí)法過程的阻力和風(fēng)險可想而知。而實際上，在基層土地執(zhí)法本身的信息、資源、制度依據(jù)有限的情況下，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)作為一種替代性執(zhí)法資源融入執(zhí)法過程不可避免。為了彌補執(zhí)法資源的不足，提升執(zhí)法的效能與權(quán)威，借力于屬地政府機構(gòu)系統(tǒng)、村組等基層組織是執(zhí)法過程中的常態(tài)。

在這樣的情形中，對于執(zhí)法者來說，他們既是個體，又代表執(zhí)法機構(gòu);既代表私，又代表公。正是在這樣的關(guān)系與身份交織中，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)會滲透到制度規(guī)定中，進而演變?yōu)閳?zhí)法過程中的隱性規(guī)則。而關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)本身，即是基層執(zhí)法過程的一種重要機制。從表面上看，這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的運作并不具備一般意義上的規(guī)則與規(guī)范功能，然而，由于執(zhí)法者既代表自己，又代表基層的執(zhí)法機構(gòu)，所以，在此種經(jīng)由關(guān)系網(wǎng)絡(luò)而實施執(zhí)法的過程中，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)運作與機構(gòu)運作是相互協(xié)調(diào)且密不可分的。這樣一來，執(zhí)法中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)會在執(zhí)法過程中被賦予“規(guī)則”的意義。

而當(dāng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與執(zhí)法過程關(guān)聯(lián)起來后，一方面，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的常態(tài)化、穩(wěn)定化會有助于規(guī)則制度、政策法令的推行。在執(zhí)法者面臨窘境時，經(jīng)由關(guān)系網(wǎng)絡(luò)運作實施執(zhí)法是正式規(guī)章制度得以實現(xiàn)、化解潛在的風(fēng)險與矛盾、實現(xiàn)更為穩(wěn)定的執(zhí)法預(yù)期的依托。也正因如此，基層執(zhí)法者們才會反反復(fù)復(fù)地強調(diào)要與屬地的不同機構(gòu)、組織搞好關(guān)系的重要性。調(diào)查中，C市市轄區(qū)國土分局執(zhí)法大隊長就強調(diào)：基層的土地執(zhí)法機構(gòu)與屬地的政府機構(gòu)是需要互相幫助的，比如，在征地拆遷、用地報批等方面，屬地政府機構(gòu)需要土地部門的幫助與支持;而土地部門需要屬地政府提供辦公地點等辦公條件。同時，執(zhí)法中除了要遵循法律的規(guī)定、按照規(guī)范外，還要考慮工作時的社會矛盾，社會穩(wěn)定等風(fēng)險問題，這些都需要屬地政府部門予以支持。所以，必須處理好與屬地政府的關(guān)系。處理好了，還會給予土地部門很多實惠和福利。{34} 而在C市所轄另一縣的調(diào)查中，執(zhí)法者所舉例子同樣說明了維護部門間關(guān)系的重要性?！叭魏侮P(guān)于土地執(zhí)法機制、制度的實施，僅僅靠國土系統(tǒng)自身是難以完成的，需要國土與其他部門相互銜接與協(xié)調(diào)，執(zhí)法的機制、制度才能夠有效實施。比如，國土局要給執(zhí)法部門津貼，但是，如果不與財政部門協(xié)調(diào)的話，是不可能實現(xiàn)的。同時，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、政策的變化對于制度與機制的實施也有著非常大的影響，比如，執(zhí)法部門的津貼，在不同領(lǐng)導(dǎo)手上有不同的情況?！眥35} 顯然，執(zhí)法者們都很重視對執(zhí)法關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，并視其為促進執(zhí)法過程順利實施的重要資源。這些關(guān)系網(wǎng)絡(luò)已然成為了應(yīng)對基層執(zhí)法壓力與困境的重要保障。而另一方面，相較于正式規(guī)則的呆板，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)運作的靈活性在提升基層執(zhí)法者行動能力的同時，會削弱正式制度規(guī)則所具有的穩(wěn)定性。這是因為，通常的基層土地執(zhí)法關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，是執(zhí)法者與屬地不同組織間因工作交往而引發(fā)、維持和發(fā)展的，大多從工作中的互動關(guān)系開始。而正是由于工作交往的基礎(chǔ)作用，才使得此種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)為工作交往與私人交往相互交織的格局，或者說，是一種公—私交織的關(guān)系格局，這會加劇基層執(zhí)法過程的復(fù)雜性。尤其是當(dāng)正式制度規(guī)則與執(zhí)法過程需求相左時，熟諳關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)法者會“權(quán)衡”執(zhí)法的需求與規(guī)則，甚至利用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)沖破既有規(guī)則制度的束縛。這種情況類似于有研究所指出的：“一個真實社會的建構(gòu)是一個自主的行動者與社會規(guī)范結(jié)構(gòu)相權(quán)宜的產(chǎn)物，也就是說，當(dāng)社會個體無形或被迫接受社會先于自己的那些社會角色和社會位置，而在相應(yīng)規(guī)范的制約下又打算有自己的意圖要表現(xiàn)時，他會采取一種同社會結(jié)構(gòu)相變通或相權(quán)衡的行為方式來行動?！眥36} 從執(zhí)法者的角度來說，這種權(quán)衡可以被理解為因作為“‘角色叢的結(jié)合體”，需要穿梭于不同類型的角色與社會關(guān)系之間的過程。{37} 而正是在這樣的過程中，執(zhí)法者對于正式規(guī)則的吸納，會因?qū)﹃P(guān)系網(wǎng)絡(luò)的“權(quán)宜”而不同程度地降低，而執(zhí)法過程對于正式規(guī)則之外要素的吸納及運用會相應(yīng)地增加。

可以說，在資源依賴、履職壓力與執(zhí)法場景的共同作用下，正式的制度規(guī)則和執(zhí)法者所建構(gòu)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，都是執(zhí)法過程中的關(guān)鍵性資源，兩種機制是同時運行的。相較于規(guī)則制度的剛性，以及行政體系本身的繁瑣運行成本，這種公私交織的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)具有更為便捷的可操作性，但也更為隱秘。從基層土地執(zhí)法的實踐來看，雖然有一整套自上而下的規(guī)則制度作為依據(jù)，但實際執(zhí)法過程并不僅僅遵循于此，而是同時潛藏于執(zhí)法者建構(gòu)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的能力及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中。這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對于執(zhí)法者動員、協(xié)調(diào)不同主體與資源，乃至于執(zhí)法過程的有效展開而言，所發(fā)揮的作用不可小覷。執(zhí)法過程會穿梭于剛性的規(guī)則制度與柔性的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之間，當(dāng)規(guī)則存在并提供了關(guān)系網(wǎng)絡(luò)運作所需的空間，且關(guān)系網(wǎng)絡(luò)有利于規(guī)則作用的發(fā)揮時，兩者間就能夠有效地互動并形成合力，比如在基層土地執(zhí)法的“共同責(zé)任”{38} 制度中，由于該制度設(shè)計并沒有提供具體而細(xì)致的操作機制，在此情況下，以執(zhí)法者日常所建構(gòu)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，進行運作與協(xié)調(diào)，就能夠有效地彌補這種不足。又如，在基層土地執(zhí)法與屬地社會互動的過程中，受基層社會組織力量（如社區(qū)、村組）、人情世故，以及信息不對稱等因素的影響，國家規(guī)則的效力在實踐中是較為有限的，執(zhí)法過程的有效展開，離不開屬地社會民眾及其“領(lǐng)袖”的配合，在此種情形中，執(zhí)法者建構(gòu)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)同樣會顯現(xiàn)出富于效率的一面，有著更大的實施空間，而這背后所隱含的是雙方的互有所需。而當(dāng)執(zhí)法過程面對因結(jié)構(gòu)性不足與缺陷所導(dǎo)致的執(zhí)法阻力時，熟諳關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)法者會“權(quán)宜”執(zhí)法需求與正式制度規(guī)則、執(zhí)法關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系，評估關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的各方力量與位置，運用所建構(gòu)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，軟硬兼施，靈活運用正式、非正式的制度，尋找平衡的空間，朝向執(zhí)法目標(biāo)來展開執(zhí)法過程。相較于照章辦事的執(zhí)法模式，建基于執(zhí)法者個體能力之上的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在這種情況下會得到更為充分的運用。進言之，基層執(zhí)法過程需要充分地適應(yīng)屬地的力量格局和場景情勢，才能得以展開。實踐中的大多數(shù)執(zhí)法者都深諳這一問題的重要性。并且伴隨時間的推移，這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資源會不斷累積，具有越發(fā)頑強的生命力，持久地發(fā)揮著作用，成為基層執(zhí)法過程應(yīng)對執(zhí)法壓力與困境的重要機制。而之所以能夠形成這種執(zhí)法關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資源，與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中所隱含的“一致性”聯(lián)系甚密，或者說，這些執(zhí)法關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的形成，是以經(jīng)由時間打磨的利益、觀念、認(rèn)知的一致性作為內(nèi)在支撐的。站在這個角度來說，基層執(zhí)法過程中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)融入，實際上是屬地不同力量在長時間的互動過程中達成的一種隱性共識的結(jié)果。

五、結(jié)語

執(zhí)法過程對于國家正式規(guī)則之外要素的吸納及運用，不僅僅存在于基層土地執(zhí)法的過程中，“釣魚執(zhí)法”{39}、“彈性執(zhí)法”{40}、執(zhí)法博弈{41}、嵌入式執(zhí)法{42}、政策執(zhí)行偏差{43}等亦是此種情況在交通行政執(zhí)法、藥品安全執(zhí)法、城管執(zhí)法、環(huán)保執(zhí)法等領(lǐng)域的不同形式表現(xiàn)，源于國家的、結(jié)構(gòu)性的缺陷與不足是生成這些執(zhí)法過程樣態(tài)與性質(zhì)的前提。而國家的法律制度在實踐中所遭遇的這些后果，在很大程度上都取決于制度的執(zhí)行者如何理解、吸納與運用規(guī)則，乃至于創(chuàng)造新的結(jié)構(gòu)作為行動的依據(jù)。這正如個體主義思想的倡導(dǎo)者韋伯所認(rèn)為的，行動及其主觀意義解釋才是我們理解社會的起點。

從基層土地執(zhí)法的實踐來看，執(zhí)法的過程不僅僅取決于法律規(guī)則本身的完備與否，經(jīng)由執(zhí)法者個體能力所建構(gòu)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，會促使執(zhí)法者把自身放到一定的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中來思考如何行動，并以此引導(dǎo)執(zhí)法過程的方向與執(zhí)法效果。作為一類法律規(guī)則如何實施的問題，執(zhí)法過程的樣態(tài)與邏輯深受建基于執(zhí)法者能力之上的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)塑造。此種情況也進一步說明，包括執(zhí)法在內(nèi)的法治現(xiàn)代化機制中，雖然國家有一整套的法律規(guī)則與實施機制，但這些所表明的僅僅是一種改變傳統(tǒng)的、穩(wěn)定新的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的嘗試，并不足以讓法律的實施繞開社會中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

需要引起重視的是，基層執(zhí)法過程對于正式規(guī)則之外的要素吸納與運用，除了能夠促進執(zhí)法實效之外，也隱含著負(fù)面的風(fēng)險：即不依照確定的規(guī)則，不以穩(wěn)定的方式加以實施，讓基層的執(zhí)法行動成為一種“脫離法律”的實踐，減損國家法律等正式規(guī)則賦予執(zhí)法者的職責(zé)任務(wù)，可能導(dǎo)致國家通過法律實施治理的目標(biāo)落空，而更為嚴(yán)重的后果則是政府公信力的動搖，以及國家法治權(quán)威性的流失。{44} 因此，如果說法律作為一種治理方式不應(yīng)當(dāng)孤立存在的話{45}，那么，在執(zhí)法關(guān)系網(wǎng)絡(luò)這一非正式、隱性化機制客觀存在的情況下，通過正式制度的設(shè)計完善來提高執(zhí)法過程的制度化程度，合理地劃分基層執(zhí)法主體、配置基層的執(zhí)法資源與執(zhí)法權(quán)限，設(shè)置執(zhí)法的流程，進而降低剛性的規(guī)則與柔性的執(zhí)法者能力之間的摩擦損耗，提升執(zhí)法的權(quán)威性與公信力，對于基層執(zhí)法的成效尤為關(guān)鍵。

注釋：

①⑦ 甘霆浩：《資源依賴與保護性執(zhí)法——基于基層土地執(zhí)法機構(gòu)運作的解釋》，《思想戰(zhàn)線》2017年第4期。

② 張偉珂、李春華：《法治公安視域下公安執(zhí)法規(guī)范化實證研究》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2015年第4期。

③ 吳元元：《信息基礎(chǔ)、聲譽機制與執(zhí)法優(yōu)化——食品安全治理的新視野》，《中國社會科學(xué)》2012年第6期。

④ 劉昕、劉穎等：《破解“城管困境”的戰(zhàn)略性人力資源管理視角——基于對北京城市管理綜合執(zhí)法隊伍的調(diào)查研究》，《公共管理學(xué)報》2010年第2期。

⑤ 呂尚敏：《行政結(jié)構(gòu)影響行政執(zhí)法的機理分析》，《行政論壇》2011年第1期。

⑥ 陳柏峰：《城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)違建執(zhí)法困境及其解釋——國家能力的視角》，《法學(xué)研究》2015年第1期。

⑧ 王清：《行政執(zhí)法中的部門博弈：一項類型學(xué)分析》，《政治學(xué)研究》2015年第2期。

⑨ [美]杰弗里·菲佛、杰勒爾德·R·薩蘭基克：《組織的外部控制———對組織資源依賴的分析》，閆蕊譯，東方出版社2006年版，前言第4頁。

⑩ 葛洪義：《法律的實踐屬性與旨趣》，《浙江社會科學(xué)》2020年第2期。

{11} [英]奈杰爾·拉波特等：《社會文化人類學(xué)的關(guān)鍵概念》，鮑雯妍等譯，華夏出版社2009年版，第1頁。

{12} [美]史蒂文·塞德曼：《有爭議的知識：后現(xiàn)代時代的社會理論》，劉北成等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第95頁。

{13} [挪威]托馬斯·許蘭德·埃里克森：《小地方，大論題——社會文化人類學(xué)導(dǎo)論》，董薇譯、周大鳴校，商務(wù)印書館2008年版，第114頁。

{14}{15} [英]安東尼·吉登斯：《社會的構(gòu)成：結(jié)構(gòu)化理論大綱》，李康等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998年版，第89、89頁。

{16} 胡偉：《政府過程》，杭州：浙江人民出版社1998年版，第301—302頁。

{17} 趙鼎新：《社會與政治運動講義》，社會科學(xué)文獻出版社2014年版，第161頁。

{18}{26} 王波：《執(zhí)法過程的性質(zhì)——法律在一個城市工商所的現(xiàn)實運作》，法律出版社2011年版，第88、88頁。

{19} 陳柏峰：《城管執(zhí)法沖突的社會情境——〈城管來了〉為文本展開》，《法學(xué)家》2013年第6期。

{20} 張永宏：《組織社會學(xué)的新制度主義學(xué)派》，世紀(jì)出版集團、上海人民出版社2007年版，第13、17頁。

{21} 這種情況在調(diào)查中有很清晰的體現(xiàn)。下文所用的調(diào)查材料來自于筆者2017年8月、2016年3—4月、2015年8—9月在D省N市、C市，C市的2個市轄區(qū)及其下轄的2個國土所，以及C市的3個縣的共三個層級的土地執(zhí)法機構(gòu)調(diào)查。

{22} 盧暉臨、李雪：《如何走出個案——從個案研究到擴展個案研究》，《中國社會科學(xué)》2007年第1期。

{23} “嵌入式執(zhí)法”指：“在中國國家體系中，土地執(zhí)法部門被深深地嵌入在集中體制及其建構(gòu)的中心工作中;在中心工作完成過程中，土地執(zhí)法部門真正完成的并非其職能目標(biāo)，而是集中體制的目標(biāo)。何艷玲：《中國土地執(zhí)法搖擺現(xiàn)象及其解釋》，《法學(xué)研究》2013年第6期。

{24} “彈簧上的行政”強調(diào)的是各級地方政府、土地行政部門等正式組織中的正式制度與非正式制度間的此消彼漲，以及相互競爭、相互補充的互動關(guān)系。參見謝志巋《彈簧上的行政——中國土地行政運作的制度分析》，商務(wù)印書館2015年版，第19頁。

{25} 文中的基層執(zhí)法主要指國家土地管理機構(gòu)中的基層執(zhí)法部門，包括縣（區(qū)）一級的執(zhí)法大隊，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級的國土所（執(zhí)法中隊）所進行的、監(jiān)督涉土法律法規(guī)執(zhí)行情況的活動。

{27} 參見孫立平：《軟硬兼施：正式權(quán)力非正式運作的過程分析——華北B鎮(zhèn)收糧的個案研究》，載謝立中：《結(jié)構(gòu)—制度分析，還是過程—事件分析？》，社會科學(xué)文獻出版社2010年版，第180—184頁。

{28} 執(zhí)法資源的不足與匱乏并非基層土地執(zhí)法所獨有，這一問題廣泛存在于城管、公安、環(huán)保、食品安全等多個領(lǐng)域的執(zhí)法中，已有大量的研究予以討論，在此不一一贅述。

{29}{40} 陳柏峰：《鄉(xiāng)村基層執(zhí)法的空間制約與機制再造》，《法學(xué)研究》2020年第2期。

{30} 資料來源：對C市HW區(qū)國土分局執(zhí)法大隊長的訪談。

{31} 參見田先紅、羅興佐：《派系政治與農(nóng)民上訪的邏輯》，《思想戰(zhàn)線》2017年第2期。

{32} [美]馬克·格蘭諾維特：《鑲嵌：社會網(wǎng)與經(jīng)濟行動》，羅家德譯，社會科學(xué)文獻出版社2007年版，譯者序第11頁、第15頁，正文第8頁。

{33} 就中國社會中的人際關(guān)系問題，費孝通提出了“差序格局”概念，金耀基、黃光國等則就人情觀念與人際關(guān)系模式，關(guān)系、人情、面子與中國人行為等進行了討論。這些研究大多以傳統(tǒng)文化作為分析的依據(jù)，強調(diào)關(guān)系作為一種非制度的因素在組織人際關(guān)系和權(quán)力組織運作中的作用。

{34} 資料來源：對C市國土LP區(qū)執(zhí)法大隊大隊長的訪談。

{35} 資料來源：對C市NJ縣國土局執(zhí)法大隊長，以及分管執(zhí)法的局副書記的訪談。

{36} 翟學(xué)偉：《個人地位：一個概念及其分析框架——中國日常社會的真實建構(gòu)》，《中國社會科學(xué)》1999年第4期。

{37} 參見王啟梁：《國家治理中的多元規(guī)范：資源與挑戰(zhàn)》，《環(huán)球法律評論》2016年第2期。

{38} 通常的共同責(zé)任機制分工格局為“政府領(lǐng)導(dǎo)、國土部門牽頭、政府職能部門密切配合”，實施屬地管理的原則。具體而言，各級政府、管委會、街道辦是轄區(qū)內(nèi)土地保護的主要責(zé)任主體，其負(fù)責(zé)建立土地執(zhí)法聯(lián)合機制，并由國土部門牽頭，各職能部門（單位）協(xié)同行動，共同遏制違法用地及違法建設(shè)。

{39} 桑本謙：《“釣魚執(zhí)法”與“后釣魚時代”的執(zhí)法困境：網(wǎng)絡(luò)群體性事件的個案研究》，《中外法學(xué)》2011年第1期。

{41} 王清：《行政執(zhí)法中的部門博弈：一項類型學(xué)的分析》，《政治學(xué)研究》2015年第2期。

{42} 劉磊：《街頭政治的形成：城管執(zhí)法困境之分析》，《法學(xué)家》2015年第4期。

{43} 冉冉：《中國地方環(huán)境政治：政策與執(zhí)行之間的距離》，中央編譯出版社2015年版。

{44} 王啟梁：《執(zhí)法如何影響政府信任的生成》，《光明日報》2016年11月9日。

{45} 關(guān)于法律的孤立及其治理實效不足的論析，參見王啟梁：《國家治理中的多元規(guī)范：資源與挑戰(zhàn)》，《環(huán)球法律評論》2016年第2期。

作者簡介：甘霆浩，云南大學(xué)法學(xué)院副研究員，云南省高校系統(tǒng)新型智庫法治云南研究中心研究人員，云南昆明，650500。

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