洪興旺

所謂政策性審計項目，并不是一個規(guī)范性項目名稱，而是作者結(jié)合近幾年組織并參與的扶貧、鄉(xiāng)村振興等審計項目概括稱呼的，不一定妥貼。但這不是重點，重點在于探討如何做好這類審計項目。

這類項目有個特點，就是政策性強，資金點多面廣線長，子項目眾多，多數(shù)條塊分割管理，自成體系，可視為由若干個子項目組合成的綜合型大項目。其審計目標通常是圍繞政策目標任務(wù)，以“政策”“資金”和“項目”為主線，通過揭示各項政策措施落實不到位和資金分配管理使用中存在的突出問題，推動黨中央、國務(wù)院的決策部署貫徹實施，促進政策措施落地生根，維護資金安全和使用，提高項目建設(shè)運營績效，促進項目切實發(fā)揮實效，并深入分析發(fā)現(xiàn)問題體制機制制度層面的原因，提出改進和加強資金項目管理、完善相關(guān)制度措施的意見和建議。現(xiàn)以本人連續(xù)三年組織的扶貧工作審計為例，就如何做好此項審計談點認識。

一、審計組織模式

一般采取自上而下模式。在縣級層面搜集中央、省、市、縣與扶貧相關(guān)的政策文件，資金標準，采集各類相關(guān)數(shù)據(jù)，將資金、項目分割到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，整理數(shù)據(jù)，關(guān)聯(lián)比對各類數(shù)據(jù)獲取疑點，然后下鄉(xiāng)鎮(zhèn)村核對資金、現(xiàn)場查看項目實施情況，進村入戶核查農(nóng)戶一卡通資金入賬情況等。

二、扶貧政策文件搜集

1.收集資料。一般在政府辦收集全縣當年脫貧攻堅方案、總結(jié)、中央省市政策文件、考評報告、上級檢查報告（包括巡視巡察報告、審計報告、第三方評估報告等），以及相對應(yīng)的整改報告等;在財政部門查看扶貧項目庫建設(shè)情況，收集各類方案、工作總結(jié)、資金標準、政策文件、扶貧資金績效考評報告、整改報告等;在十大扶貧工程主管部門收集相關(guān)扶貧工作方案、總結(jié)、考評報告、資金種類、資金標準、政策文件等，對巡視巡察、以往扶貧審計發(fā)現(xiàn)問題等的整改情況。收集扶貧資金分配、管理、使用等方面的文件資料。

2.整理消化。對收集到的資料進行消化。將十大扶貧工程分類存放，逐份文件消化，提取文件重點內(nèi)容，理清各項扶貧工程的資金種類、標準和規(guī)模，整理成冊。分十大扶貧工程、分資金種類、分個人和項目，列出清單，做好取證（包括各項工程、各類資金規(guī)模、去向等）。

3.關(guān)注重點。

（1）扶貧扶志：是否出臺文件及具體實施情況。

（2）信息化建設(shè)：各部門單位的大數(shù)據(jù)信息化建設(shè)情況。

（3）財政貼息信貸：是否用于生產(chǎn)支出，是否用于購置生活用品，是否逾期未歸還貸款，利率是否高于同期貸款基準利率，大戶帶動貧困戶貸款（是否多為村干），大戶貸款貼息、貧困戶貼息是否按規(guī)定執(zhí)行，是否不應(yīng)該享受政策的享受了貼息政策，是否以脫貧攻堅名義融資舉債。風(fēng)險防范措施，關(guān)注金融辦文件。

（4）陽光扶貧。政策文件、資金分配、管理制度、工作進度等是否在縣政府網(wǎng)公開公示，關(guān)注公示發(fā)布時間。

（5）產(chǎn)業(yè)扶貧是一塊短板，貧困人口自我發(fā)展能力、脫貧人口對政策的依賴性、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)劃引領(lǐng)作用、扶貧產(chǎn)業(yè)針對性可操作性、水稻制種產(chǎn)業(yè)、竹產(chǎn)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等規(guī)劃均應(yīng)關(guān)注。

（6）光伏扶貧“一哄而上”，全省已建成和規(guī)劃的裝機容量204萬千瓦，納入國家補貼的只有73萬千瓦，導(dǎo)致部分貧困戶收益減少的問題。

（7）非貧困村與貧困村幫扶力度不平衡、進度不同步。少數(shù)縣非貧困村的貧困戶總量雖然大于貧困村的貧困戶總量，但脫貧攻堅工作精力主要向貧困村傾斜。部分非貧困村發(fā)展相對緩慢，貧困戶扶貧乏力出現(xiàn)“倒掛”的問題。

（8）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠，相關(guān)部門數(shù)據(jù)共享、信息溝通不暢，核實金融資產(chǎn)、房產(chǎn)、工商注冊等個人信息方面困難較大，影響扶貧數(shù)據(jù)實時性、精準性的問題。

（9）是否過分要求全覆蓋、100%？留痕主義？

三、扶貧資金情況

1.掌握規(guī)模。在財政部門取證當年扶貧資金收支規(guī)模和結(jié)存情況。

收入規(guī)模：上年結(jié)轉(zhuǎn)+中央+省+市+縣本級當年安排+社會幫扶貧資金。搜集核對相關(guān)文件。

支出規(guī)模及去向：分十大扶貧工程、分資金種類明細（分個人、項目），并與十大扶貧工程主管部門資金核對，看是否一致。

結(jié)存情況：分十大扶貧工程、分資金種類，是否有資金滯留滯撥。

2.整理分割數(shù)據(jù)。對十大扶貧工程各種類資金進行匯總整理，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、分村、分資金種類將扶貧項目資金進行分割（輔助賬）。

3.關(guān)注。關(guān)注一卡通發(fā)放情況，包括發(fā)放不成功和二次發(fā)放情況。

四、采集數(shù)據(jù)

扶貧審計具有涉及政策多、領(lǐng)域多、行業(yè)多、審計對象復(fù)雜、點多面廣等特點。各類數(shù)據(jù)龐大，靠傳統(tǒng)的人工審計精準找出問題所在，就如同大海撈針，無從下手，必須開展扶貧大數(shù)據(jù)審計。圍繞“精準、安全、績效”的審計目標，有針對性地采集和整合分散在不同領(lǐng)域、不同部門、不同層級、不同類型、不同結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)資源。采集數(shù)據(jù)時，既采集反映總體情況的宏觀數(shù)據(jù)，又采集最基層的微觀數(shù)據(jù);既采集靜態(tài)數(shù)據(jù)，又采集動態(tài)數(shù)據(jù);既采集公用領(lǐng)域的行業(yè)數(shù)據(jù)，又采集與扶貧工作相關(guān)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和財務(wù)數(shù)據(jù)。除了扶貧項目庫、扶貧資金計劃和分配等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)外，扶貧大數(shù)據(jù)審計常用的分析數(shù)據(jù)主要涉及二十多個部門。

1.基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

大約涉及10個部門15項數(shù)據(jù)，如：戶籍數(shù)據(jù)、車輛數(shù)據(jù)、死亡人員信息數(shù)據(jù)、村干部數(shù)據(jù)、財政供養(yǎng)人員數(shù)據(jù)、不動產(chǎn)數(shù)據(jù)、企業(yè)工商個人數(shù)據(jù)、納稅征管數(shù)據(jù)、住房公積金數(shù)據(jù)、離退休人員數(shù)據(jù)、養(yǎng)老信息數(shù)據(jù)等。

2.業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。

如：建檔立卡人員信息數(shù)據(jù)、易地搬遷項目信息數(shù)據(jù)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療參保信息數(shù)據(jù)、雨露計劃扶助對象信息數(shù)據(jù)等。

3.財務(wù)數(shù)據(jù)。

如：扶貧小額貼息貸款發(fā)放數(shù)據(jù)、雨露計劃發(fā)放數(shù)據(jù)、貧困人員住院醫(yī)療報銷結(jié)算數(shù)據(jù)、殘疾人補貼發(fā)放數(shù)據(jù)、農(nóng)村五保低保發(fā)放數(shù)據(jù)、困難學(xué)生助學(xué)金發(fā)放數(shù)據(jù)等。

五、核查準備

1.掌握十大扶貧工程政策規(guī)定和資金標準。

收集扶貧政策文件資料時，這項工作已做，要了熟于心，完全掌握，否則不知從何入手。

2.分割項目。對采集到的項目財務(wù)數(shù)據(jù)進行整理，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、分村分割，并分層打包。

3.關(guān)聯(lián)比對，獲取疑點。數(shù)據(jù)采集后，按照“集中分析、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核查、系統(tǒng)研究”的數(shù)字化審計模式，利用數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)比對，將扶貧領(lǐng)域“數(shù)據(jù)孤島型、業(yè)務(wù)封閉型、模式單一型”的信息數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)化為“數(shù)據(jù)一體化、業(yè)務(wù)一體化、模式一體化”的信息數(shù)據(jù)，完成數(shù)據(jù)分析、獲取疑點線索，最終達到核實疑點、鎖定問題的目的。數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)比對，對個人部分，無非就是要解決兩類問題：一是該你得的你是否已得到，二是不該你得的，你是否也得了。前者如果你沒有得到，那就要責(zé)成相關(guān)單位補發(fā)給你;后者如果不該你得的，你得到了，那你就得吐出來，問題嚴重的就得倒查，追究相關(guān)承辦人的責(zé)任。將關(guān)聯(lián)比對獲取的疑點分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、分村、分資金種類分割。可將關(guān)聯(lián)比對結(jié)果提前發(fā)給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)核查，審計在鄉(xiāng)鎮(zhèn)核查的基礎(chǔ)上，確定抽查對象。核查很費時間，一定要求提前分發(fā)下去。

六、核查

按照分割好的項目數(shù)據(jù)和疑點數(shù)據(jù)，到項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村、農(nóng)戶核查，核查分三個層面：

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面。

（1）可提前將確定抽查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧資金報表（輔助賬）分發(fā)到相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，讓他們提前準備，將相關(guān)資料、賬、證、表等準備齊全，并與縣財政提供的扶貧輔助明細賬比對。

（2）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所審查扶貧資金去向，查看賬、證、表，按核查比例確定需要現(xiàn)場抽查的扶貧項目。

（3）根據(jù)各項資金明細表和數(shù)據(jù)比對的結(jié)果，按核查比例確定進村入戶名單，查看相關(guān)資金、政策落實情況。

（4）易地扶貧搬遷。查看項目選址情況，安全性，基礎(chǔ)設(shè)施是否到位，項目工程實施情況，是否超面積，是否少于人均25平，是否拆舊，是否入住，入住率，是否改變了易地扶貧安全的性質(zhì)，如實際是作為敬老院，關(guān)注里面住的是什么人，是貧困戶？同步搬遷戶？負債是否超1萬，移民搬遷點建設(shè)規(guī)劃是否科學(xué)，是否有衛(wèi)生間和廚房。

（5）電商。查看門頭牌，查看室內(nèi)是否有電商的基本設(shè)施設(shè)備，是否開展電商工作，揭示項目績效問題。

（6）合作社?？春献魃缋娣峙?，產(chǎn)業(yè)規(guī)模及場地，利益聯(lián)結(jié)機制、協(xié)議合同（帶動貧困戶，查看貧困戶利益收入）。查看扶貧戶的一卡通，與其本人見面核實真實性。

（7）社會幫扶資金情況。

（8）貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)干部提拔難、基層公務(wù)員招錄難晉升難問題突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部補充是否暢通，是否有因扶貧壓力大而辭職現(xiàn)象。

（9）鄉(xiāng)村小學(xué)營養(yǎng)餐真實性。學(xué)校是否有食堂，學(xué)生是否真實享受了營養(yǎng)餐。如是套取資金，關(guān)注套取資金去向，是否入賬？是否構(gòu)成小金庫。

2.村級層面。

（1）新農(nóng)村建設(shè)、村莊整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。查看扶貧專賬，從賬上發(fā)現(xiàn)疑點，如項目多，就抽查，從疑點確定抽查對象，如項目少，就全查看。從扶貧專賬上理清項目情況，記錄基本要素，便于現(xiàn)場查看。查看項目資金與實際項目是否對應(yīng)，是否真實實施，如果未真實實施，追查資金去向。關(guān)注新農(nóng)村建設(shè)理事會賬目管理情況。

（2）光伏。主要是查看項目選址是否科學(xué)，是否能保證充足的日照時間，揭示項目績效問題。另外，查看安全情況，是否有圍欄，周圍是否做了排水溝，揭示安全情況。收益分配情況。

（3）健康衛(wèi)生情況。是否有藥品，是否有醫(yī)生坐診？是否閑置，尤其是新建的衛(wèi)生院，關(guān)注資金的來源，是否在扶貧專賬上反映。

（4）貧困村出列程序。是否符合規(guī)定和流程。

（5）行政村是否公示貧困戶信息及項目資金情況。

（6）村級財務(wù)管理情況，村級是否重復(fù)申報項目套取扶貧資金，將各部門項目明細與村建設(shè)項目比對。

（7）扶貧車間：查看就業(yè)扶貧推動力，貧困村是否有扶貧車間，扶貧車間的各項投入和補貼及小額信貸戶貸是否到位，有無農(nóng)村勞動力培訓(xùn)等。

（8）蔬菜大棚：查看蔬菜基地、獎補力度、經(jīng)營狀況。

（9）打造的扶貧樣板村，產(chǎn)業(yè)扶貧項目、健康扶貧項目、文化活動室等是否存在“鐵將軍把門”、遍地灰塵，已成“凋謝的盆景”。村級活動場所長期閑置，難以發(fā)揮教育引導(dǎo)黨員群眾的政治功能。貧困村黨支部建設(shè)情況。是否存在村小、衛(wèi)生室、文化活動室、村委會辦公樓，舊的不用又建新的，不少場所“鐵將軍把門”，浪費了大量資金。

（10）是否存在對農(nóng)村意識形態(tài)工作重視不夠?；浇淘谪毨У貐^(qū)私設(shè)聚會點和擴建教堂，爭奪陣地、爭奪人心。

（11）關(guān)注村級集體經(jīng)濟薄弱、負債過高現(xiàn)象。

3.農(nóng)戶層面。

（1）產(chǎn)業(yè)直補情況。是否真實，是否產(chǎn)生效益（查看手冊）產(chǎn)業(yè)收益。抽查數(shù)量、金額相對大的，查看是否真實實施了，是否是貧困戶，順便問問貧困原因。如養(yǎng)牛的，那就看看是否有牛欄，養(yǎng)雞的，查看雞圈等。

（2）危房改造。是否是貧困戶？是否超面積？是否已拆舊？關(guān)注五保戶的房子保暖情況，是否人字結(jié)構(gòu)。維修C級、改造D級（注意時間順序，有的根本沒有先鑒定為D級就給予改造指標，做人情），是否真實新建，是否真實維修。

（3）抽查貧困戶出列程序，是否符合規(guī)定和流程。

（4）抽查貧困戶住院報銷情況，是否按上級政策規(guī)定足額報銷？是否層層加碼，報銷比例過高，貧困戶不用出一分錢，造成了非貧困戶覺得不公平的現(xiàn)象。補充保險是否到位，是否“一站式”結(jié)算。財政負擔(dān)參保費是否執(zhí)行到貧困人口。

（5）關(guān)注貧困學(xué)童輟學(xué)情況。查看國網(wǎng)系統(tǒng)查看是否應(yīng)學(xué)年齡未入學(xué)現(xiàn)象，教育扶貧國家補助是否按規(guī)定執(zhí)行到位。

（6）關(guān)注殘疾人扶貧：貧困戶殘補是否到位。

（7）是否有信貸，資金用途，真實性，是否戶貸企用？（小額貸款、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款）

（8）就業(yè)扶貧。交通補貼、生活費補助、求職補貼、社保補貼等真實性。

（9）土地流轉(zhuǎn)真實性，包括流出、流進。

（10）創(chuàng)業(yè)直補真實性。

（11）低保，是否將將不符合條件的對象納入低保范圍。低保評定是否規(guī)范，是否存在分戶?；虻捅＿`規(guī)二次分配現(xiàn)象。

（12）交鑰匙工程，特困農(nóng)戶核定是否精準，是否超量實施住房兜底“交鑰匙工程”，還添置家電、家具，造成部分群眾“等靠要”思想。

（13）是否有錯評錯退現(xiàn)象。

（14）關(guān)注易地搬遷情況，是否超面積，或少面積（20～25平/人）。

七、撰寫審計報告

在審計過程中，要緊扣目標，突出重點，以“政策”“資金”和“項目”為主線，圍繞精準扶貧、精準脫貧基本方略，對照脫貧攻堅任務(wù)目標，突出“精準、安全、績效”。因此，審計報告的問題部分，將各類問題對號入座，可分三大塊來反映：

1.聚焦精準，檢查脫貧攻堅政策措施落實情況。

關(guān)注是否聚焦“兩不愁、三保障”的基本任務(wù)目標，有無提高或降低扶貧標準的問題;關(guān)注產(chǎn)業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷、就業(yè)扶貧、危房改造、教育扶貧、健康扶貧、綜合保障扶貧、貧困殘疾人脫貧和扶貧扶志等政策措施是否全面落實到位、是否具體有效，反映影響政策作用發(fā)揮的突出問題，梳理推進脫貧攻堅過程中存在的突出困難和“短板”，總結(jié)在扶貧開發(fā)過程中經(jīng)得起實踐考驗和可持續(xù)的脫貧經(jīng)驗做法。

2.突出安全，查處扶貧資金管理使用中的違紀違法問題。

重點關(guān)注扶貧領(lǐng)域的腐敗和作風(fēng)問題，圍繞扶貧資金的分配、管理和使用等環(huán)節(jié)，嚴肅查處貪污挪用、截留私分、虛報冒領(lǐng)、強占掠奪扶貧資金等行為，揭示脫貧攻堅領(lǐng)域的風(fēng)險隱患。關(guān)注債務(wù)風(fēng)險、金融扶貧領(lǐng)域風(fēng)險，加強對風(fēng)險隱患的綜合評價，提出防范化解風(fēng)險的審計建議。關(guān)注村級財務(wù)管理、扶貧資金分配管理使用是否嚴格落實了公告公示制度，公告公示的責(zé)任是否明確、內(nèi)容是否完整、時間是否及時、渠道是否規(guī)范等。

3.強化績效，檢查脫貧攻堅相關(guān)資金和項目績效。

關(guān)注跨部門、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域整合使用涉農(nóng)資金情況，重點關(guān)注扶貧資金的使用效率。資金使用方面，綜合考慮短期效益和長期效益，總體評價扶貧資金的使用效益。項目管理方面，重點關(guān)注項目建成后效益發(fā)揮情況，是否存在因前期論證不充分、管護責(zé)任不明確、管護資金未落實，導(dǎo)致項目建成后閑置甚至形成損失浪費等問題。關(guān)注是否按照要求對扶貧資金實施績效管理，是否制定了符合當?shù)貙嶋H的績效管理辦法，是否開展了績效評價。

政策性項目審計全過程大致如此，扶貧審計更為復(fù)雜全面，有的項目則省卻了中間諸多環(huán)節(jié)。如：鄉(xiāng)村振興審計條塊分割更明顯，有的子項目之間完全沒有任何關(guān)聯(lián)，但收集政策文件資料、掌握資金情況、采集分析數(shù)據(jù)，整理消化文件資料，核查核實疑點等，這些過程都是一樣的，都是以“政策”“資金”和“項目”為主線。

（作者單位：九江市審計局）