□廖祖君 侯宏凱

一、引言

“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”早在我國“九五”計劃中即被提到，20 余年來眾多學(xué)者的研究不斷豐富了其理論內(nèi)涵和評價標準。范恒山（2011）[1]認為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展核心在于縮小區(qū)域間差距；覃成林等（2011）[2]在此基礎(chǔ)上強調(diào)了區(qū)域間的經(jīng)濟聯(lián)系與合理分工；魏后凱（2011）[3]提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不局限于經(jīng)濟，而是經(jīng)濟、社會、生態(tài)、環(huán)境的全面協(xié)調(diào)發(fā)展；孫久文（2018）[4]將公共服務(wù)均等化、區(qū)域發(fā)展機會均等化和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展納入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究。結(jié)合前人觀點，本文認為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是指不同的區(qū)域單元之間結(jié)構(gòu)與功能互補、效率與公平兼顧、有機聯(lián)系、相互促進的經(jīng)濟增長。

但在現(xiàn)實世界里，經(jīng)濟空間的非勻質(zhì)性使經(jīng)濟活動在少數(shù)具有區(qū)位優(yōu)勢的區(qū)域集聚成為普遍現(xiàn)象，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展背后隱含著公平與效率的取舍、中央與地方的博弈、機會與風(fēng)險的權(quán)衡。我國幅員遼闊，山河縱橫，人口眾多，不同地區(qū)稟賦結(jié)構(gòu)和初始條件有較大的差異，發(fā)展的不平衡不充分問題比較突出，以致統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展從來都是一個重大問題。發(fā)展的“不平衡”表現(xiàn)在地域上就是區(qū)域之間發(fā)展差距過大，發(fā)展的“不充分”表現(xiàn)在地域上就是部分區(qū)域尚有較大的發(fā)展空間。

關(guān)于我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策，學(xué)術(shù)界已有較多討論。劉秉鐮、朱俊豐、周玉龍（2020）[5]從理論層面梳理了我國區(qū)域經(jīng)濟的演進歷程；肖金成（2019）[6]、王曙光、王丹莉（2019）[7]和張首魁、趙宇（2020）[8]等則從實踐層面分析了我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的變革與發(fā)展趨向；孫久文、蘇璽鑒（2020）[9]著重探討了新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論創(chuàng)新和實踐探索；胡榮濤（2019）[10]則更為具體地構(gòu)想了新時代背景下區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的新機制；此外，針對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)實證研究也十分豐富。但目前看，相關(guān)文獻對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式與機理層面的探討并不常見。本文在回顧歷史、總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，擬重點分析我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在機理，并對未來發(fā)展趨勢進行展望。

二、新中國成立以來我國推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的探索歷程

對于我國這樣一個人口占世界總?cè)丝?2%、國土面積達960 萬平方公里的發(fā)展中國家，探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效模式是一個“摸著石頭過河”的巨大工程，既沒有成熟的理論可供指導(dǎo)，也沒有成功的案例可以照搬。本文根據(jù)不同階段的政策目標和形式，將我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展歷程劃分為四個階段：

（一）1949-1977 年：重大項目投資推動區(qū)域均衡發(fā)展階段

新中國成立初期，國內(nèi)輕重工業(yè)70%分布在沿海地區(qū)，大部分內(nèi)陸地區(qū)還是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，生產(chǎn)力分布極不平衡；在國際上，我國面臨嚴峻的經(jīng)濟封鎖和來自超級大國的戰(zhàn)爭威脅。當(dāng)時，中央借鑒馬克思“大工業(yè)在全國范圍內(nèi)均衡分布”和列寧“生產(chǎn)力合理布局”的理念，以國家動員和計劃管理的方式集中調(diào)配資源，將絕大多數(shù)工業(yè)項目部署在內(nèi)陸地區(qū)。

毛澤東在《論十大關(guān)系》中指出：“新的工業(yè)大部分應(yīng)當(dāng)擺在內(nèi)地，使工業(yè)布局逐步平衡，并且利于備戰(zhàn)，這是毫無疑義的?！薄耙晃濉逼陂g，156 項蘇聯(lián)援建工程、694 個大中建設(shè)項目悉數(shù)布局在東北與內(nèi)地，其中35%和31%部署在東北，原因是東北地區(qū)毗鄰蘇聯(lián)，又具有相對完備的工業(yè)基礎(chǔ)。1964 年，中蘇關(guān)系進一步惡化讓我國漫長的北方邊境承受著巨大的戰(zhàn)爭壓力，美國在臺海和越南的軍事行動則讓我國東南沿海陷入緊張局勢。因此，我國開始了以戰(zhàn)備為主要目標的跨度近20 年的“三線建設(shè)”，將原先集中于東北、華北的軍重工業(yè)轉(zhuǎn)移至西北、西南更具縱深的戰(zhàn)略后方。“三線建設(shè)”期間，我國在涉及中西部13 個?。ㄊ?、區(qū)）的“三線”地區(qū)投資2052.68 億元，占到同期全國總投資的40%，建成千余所工礦企業(yè)和科研院所、45 個重大工業(yè)產(chǎn)品科研、生產(chǎn)基地以及襄渝鐵路、青藏鐵路一期、成昆鐵路、川黔鐵路等交通干線。在項目布局和選址過程中，工業(yè)區(qū)位理論和聯(lián)系效應(yīng)理論起到了一定的指導(dǎo)作用，工業(yè)布局呈現(xiàn)“大分散、小集中”的特點。

這段時期，生產(chǎn)力分布極不平衡的現(xiàn)象得到很大改善。內(nèi)陸地區(qū)出現(xiàn)攀枝花、德陽、六盤水、十堰等一批新興的重工業(yè)城市，成都、重慶、蘭州、西安等內(nèi)陸城市實現(xiàn)了工業(yè)化水平的飛躍，內(nèi)地交通、水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施水平也明顯提高，我國初步建立起橫貫東西、縱跨南北的交通主干線，商品和生產(chǎn)要素國內(nèi)大循環(huán)的成本顯著降低。雖然這些投資在市場經(jīng)濟的視角下是缺乏效率的，但卻讓內(nèi)陸地區(qū)實現(xiàn)了工業(yè)化從0 到1 的突破，為之后的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，是后續(xù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策的現(xiàn)實和邏輯起點，具有特殊的歷史意義。

（二）1978-1998 年：逐級開放引導(dǎo)東部地區(qū)優(yōu)先發(fā)展階段

20 世紀70 年代末，國際國內(nèi)環(huán)境發(fā)生了深刻變化，一方面，和平與發(fā)展逐漸成為世界發(fā)展的主題，另一方面，經(jīng)濟建設(shè)取代階級斗爭成為黨的中心工作，我國迎來了改革開放的契機。在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略上，鄧小平敏銳地意識到區(qū)域均衡與區(qū)域增長的矛盾短期內(nèi)是不可調(diào)和的，于是構(gòu)想了“兩個大局”的區(qū)域發(fā)展方案：中央優(yōu)先支持東部地區(qū)發(fā)展，待時機成熟則由東部地區(qū)反過來支持中西部地區(qū)發(fā)展。

1979 年，我國在深圳、珠海、汕頭、廈門試辦出口特區(qū)，次年改稱為經(jīng)濟特區(qū)，以外向型經(jīng)濟為導(dǎo)向率先進行經(jīng)濟管理體制改革，實施一系列政策傾斜主動引進國外先進技術(shù)和現(xiàn)代企業(yè)管理體制，打造我國對外交流的窗口。在經(jīng)濟特區(qū)的實踐取得顯著成效之后，國務(wù)院于1984 年設(shè)大連、秦皇島、煙臺等14 個港口城市為沿海開放城市，允許其在對外經(jīng)濟活動中實施部分經(jīng)濟特區(qū)政策。1985 年，長三角、珠三角和閩南三角地區(qū)被設(shè)為沿海經(jīng)濟開放區(qū)，以對外貿(mào)易為目標發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)原材料生產(chǎn)。1988 年，國務(wù)院增設(shè)海南為經(jīng)濟特區(qū)，并進一步擴大了沿海經(jīng)濟開放區(qū)的范圍。20 世紀90 年代，我國宣布在浦東實行部分經(jīng)濟特區(qū)政策，正式開發(fā)開放浦東，并進一步推動沿江沿邊開放，逐步形成了寬領(lǐng)域、多層次、有重點的對外開放格局，掀起了引進外資、開放發(fā)展的熱潮。

這段時期，我國沿海地區(qū)依靠“后發(fā)優(yōu)勢”，發(fā)展勞動密集型的制造業(yè)，不斷融入國際貿(mào)易體系，逐步成長為世界制造業(yè)基地，極大地提高了生產(chǎn)力水平，釋放了我國的經(jīng)濟潛力。與此同時，由于中西部地區(qū)在外向型經(jīng)濟下的區(qū)位劣勢，東中西部的經(jīng)濟差距不可避免地逐漸增大。隨著中西部要素在市場作用下不斷向東部流動，這種差距被進一步放大。

（三）1999-2011 年：多種政策手段推動內(nèi)陸地區(qū)加速發(fā)展階段

20 世紀末，亞洲金融危機重創(chuàng)我國外向型經(jīng)濟，東部地區(qū)生產(chǎn)能力出現(xiàn)過剩，國內(nèi)通貨緊縮，亟需擴大內(nèi)需；同時，改革開放20 年使我國經(jīng)濟總量實現(xiàn)了快速增長，但區(qū)域發(fā)展不平衡的問題愈發(fā)凸顯，2002 年西部地區(qū)人均GDP 不足東部地區(qū)的40%。世紀之交，中央開始沿著鄧小平“兩個大局”的構(gòu)想，著手推動內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展。

1999 年，中央作出西部大開發(fā)的戰(zhàn)略決策。2000 年，國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，隨即實施了寧西鐵路、渝懷鐵路、西部公路、西部機場等建設(shè)工程，次年青藏鐵路全線正式開工。西部大開發(fā)以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點，通過中央政府投資和市場機制引導(dǎo)，以區(qū)域政策為抓手，為西部地區(qū)的騰飛注入了充沛動能。據(jù)不完全統(tǒng)計，2000 年至2008 年，中央對西部地區(qū)累計轉(zhuǎn)移支付近1.5 萬億元，東部地區(qū)企業(yè)在西部投資總額達1.5 萬多億元，西部地區(qū)保持了11%的GDP 增速。2004 年，中央相繼提出中部崛起和東北振興戰(zhàn)略，推動中部地區(qū)和東北地區(qū)開展新一輪工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。在社會主義市場機制下，中央綜合使用財政、產(chǎn)業(yè)、土地、投資、稅收、金融等政策，積極推進中西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)資本、技術(shù)、人才不斷向中西部流動。鐵路、公路、機場、電力、通信、廣播電視、天然氣管道、水利工程等一大批基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為中西部經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了起飛的條件，同時進一步完善了貫通全國的運輸體系。中西部地區(qū)借此機會，主動發(fā)揮比較優(yōu)勢，優(yōu)化投資環(huán)境，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，打造優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，發(fā)展科技教育，改善生態(tài)環(huán)境，提升人民生活水平，中西部與東部的發(fā)展差距呈現(xiàn)出逐漸縮小的態(tài)勢。

（四）2012 年至今：新發(fā)展理念指導(dǎo)下的區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展階段

我國經(jīng)濟數(shù)十年的快速增長不可避免地帶來一些問題：一方面，GDP 的增長往往以生態(tài)破壞、資源枯竭、環(huán)境污染為代價，造成了負外部性，這種發(fā)展模式注定是不可持續(xù)的，并且損害了國家和人民的長遠利益。另一方面，各級地方政府為發(fā)展本地經(jīng)濟，大搞投資建設(shè)，大建工業(yè)園區(qū)，導(dǎo)致區(qū)域間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和惡性競爭嚴重，整體投資效率低下。在這樣的環(huán)境下，2013 年中央指出我國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，不再把GDP 增速作為國民經(jīng)濟發(fā)展的硬指標，并于2015 年提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。2017 年，黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。

中央一系列新的論斷說明我國對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的認識達到了新的理論高度。2011 年，國務(wù)院正式發(fā)布《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，對國土空間進行了科學(xué)劃分和系統(tǒng)布局，這是中央提高區(qū)域調(diào)控水平、提升區(qū)域發(fā)展效率的重要舉措；2013 年，“一帶一路”倡議的提出，有效促進了產(chǎn)能合作，重塑了我國區(qū)域開放的格局。2015 年以來，隨著《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》和《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》等國家級區(qū)域規(guī)劃的制定和實施，新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實踐比以往更有系統(tǒng)性，更具力度和針對性，更強調(diào)動能提升和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

三、新時代我國推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要模式

在新時代我國推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實踐中，以系統(tǒng)觀指導(dǎo)下的區(qū)域分工為核心理念、以主體功能區(qū)劃分為主要手段的國土空間支撐體系建設(shè)是中央對于區(qū)域發(fā)展的頂層設(shè)計和長遠安排，在此基礎(chǔ)上中央綜合統(tǒng)籌不同層面的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，促進區(qū)域經(jīng)濟一體化建設(shè)。對于發(fā)展條件不同的區(qū)域，中央采取區(qū)別化的政策，一方面推動有條件的地區(qū)加速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程，高質(zhì)量打造中心城市、城市群和都市圈，建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的動力機制，另一方面支持貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的均等化建設(shè)，完善區(qū)域間轉(zhuǎn)移支付、對口援助和生態(tài)補償?shù)戎贫冉ㄔO(shè)，建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的互動機制?；诖?，本文將推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的做法概括為以下五種模式：

（一）模式一：立足主體功能區(qū)優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)

作為一個大國，我國具有多維度的目標體系。除經(jīng)濟發(fā)展，糧食安全、國防安全、生態(tài)安全都觸及國家根本利益。在整體和局部的關(guān)系上，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要求不同區(qū)域依據(jù)其自身特點，在國民經(jīng)濟和國家發(fā)展中承擔(dān)特定的職能；更進一步地，各區(qū)域下轄的子區(qū)域也應(yīng)依其稟賦條件和比較優(yōu)勢承擔(dān)相應(yīng)的功能。我國早期的發(fā)展實踐一度片面強調(diào)GDP 的增長，對于各區(qū)域的功能定位不是很清晰，造成了大量的資源錯配和浪費，區(qū)域功能雷同現(xiàn)象較為突出。主體功能區(qū)戰(zhàn)略的提出，逐步扭轉(zhuǎn)了這種粗放的國土空間開發(fā)模式。

依據(jù)開發(fā)方式的不同，我國把國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類。優(yōu)化開發(fā)區(qū)指發(fā)展條件較好、發(fā)展程度較高的地區(qū)，主要強調(diào)轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)能級；重點開發(fā)區(qū)是指發(fā)展條件較好但開發(fā)程度不足的地區(qū)，主要強調(diào)推進新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進人口集聚；限制開發(fā)區(qū)重點強調(diào)保護糧食安全和生態(tài)安全，限制大規(guī)模的人口和經(jīng)濟集聚；禁止開發(fā)區(qū)包括自然保護區(qū)、森林公園和重要水源等，著重強調(diào)生態(tài)保護和生態(tài)修復(fù)，為國家和人民提供生態(tài)產(chǎn)品。

主體功能區(qū)的劃分在提高整體經(jīng)濟效率的同時，客觀上限制了部分地區(qū)的發(fā)展權(quán)利，需要一系列的財政政策、轉(zhuǎn)移支付、投資政策、人口流動政策相配合，也需要政府績效評價體系的相應(yīng)升級。主體功能區(qū)戰(zhàn)略的落實，需要強大的中央政府凝聚各方共識，平衡各方利益，致力于最終實現(xiàn)國家、民族和人民的最大利益。主體功能區(qū)戰(zhàn)略以宏大的視角為我國國土空間開發(fā)規(guī)劃了藍圖，是國家永續(xù)發(fā)展的千年大計，在新時代我國協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的實踐中具有提綱挈領(lǐng)的作用，其他區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的提出和落實都應(yīng)以主體功能區(qū)戰(zhàn)略為基礎(chǔ)展開。

圖 我國推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在機理

（二）模式二：“點”“線”“面”相結(jié)合統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略

統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一項長期復(fù)雜的工作。自21 世紀以來，我國相繼推出西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先發(fā)展的四大板塊戰(zhàn)略，從“面”的角度奠定了我國協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的總體方略；進入新時代之后，結(jié)合新的發(fā)展需要，進一步提出了京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長江經(jīng)濟帶共抓大保護、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)等區(qū)域戰(zhàn)略；除此之外，各級政府還制定了眾多區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃。這些戰(zhàn)略規(guī)劃更側(cè)重“點”“線”層面的謀劃，是對四大板塊戰(zhàn)略的深化和細化。綜合統(tǒng)籌這些區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的有序有效對接，能夠?qū)崿F(xiàn)“點”的突破、“線”的聯(lián)動、“面”的覆蓋，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進入新的局面。

這些區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略在空間上有所重疊，但是各有側(cè)重，相互補充，互為表里和映照。作為東部地區(qū)乃至全國經(jīng)濟的重要增長極，京津冀、長三角和珠三角是“東部率先發(fā)展”的橋頭堡和先鋒隊?！熬┙蚣絽f(xié)同發(fā)展”以疏解北京非首都功能，解決“大城市病”為出發(fā)點，長三角地區(qū)緊扣“一體化”和“高質(zhì)量”兩個關(guān)鍵，嘗試建立更有效率的區(qū)域合作機制；粵港澳大灣區(qū)則著力探索內(nèi)地與港澳地區(qū)的合作新模式，加大加深對外開放。這三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略充分發(fā)揮了引領(lǐng)示范作用，以“點”帶“面”，打造了“東部率先發(fā)展”的新格局。西部大開發(fā)實施20 年來，西部地區(qū)已然做好了“起飛”的準備，但是經(jīng)濟和人口分布過散限制了進一步的發(fā)展。建設(shè)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈，是提升西部地區(qū)發(fā)展能級，推動西部大開發(fā)邁向新臺階的關(guān)鍵舉措，同樣起到了“以點帶面”的作用?！伴L江經(jīng)濟帶共抓大保護”和“黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展”以“線”串“點”，以“線”連“面”，圍繞生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展，創(chuàng)新上下游地區(qū)協(xié)商合作機制，共同推進生態(tài)修復(fù)和生態(tài)保護，推動沿江沿河產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)升級，培育轉(zhuǎn)型發(fā)展的創(chuàng)新驅(qū)動帶。

（三）模式三：以城市群和都市圈建設(shè)引領(lǐng)周邊地區(qū)發(fā)展

城市群是指以1-3 個特大城市和大城市為中心，通過發(fā)達的交通、通信網(wǎng)絡(luò)連結(jié)在一起的結(jié)構(gòu)緊湊、聯(lián)系密切的城市群體；都市圈則是超大城市和特大城市所輻射的1-2 小時通勤范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)化空間。城市群和都市圈的高度集聚通過學(xué)習(xí)、匹配、共享等多種方式提升了經(jīng)濟的效率。

在當(dāng)今世界，高度集聚的城市群和都市圈是經(jīng)濟增長、人口集聚、產(chǎn)業(yè)升級的主要載體和推動方式。美國排名前三的波士頓-華盛頓城市群、芝加哥-匹茲堡城市群、圣地亞哥-舊金山城市群占據(jù)了美國50%的人口和70%的GDP，以東京、名古屋和大阪都市圈為核心的太平洋沿岸城市群分布著日本超過半數(shù)的人口和超過7成的GDP。無論經(jīng)濟和人口的密度還是經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量，我國的城市群與都市圈與之相比都有一定差距。

近年來，我國明確提出以中心城市引領(lǐng)城市群、以城市群帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新模式。以北京、上海、廣州、成都、重慶、西安、武漢、鄭州等中心城市帶動京津冀、長三角、珠三角、成渝、關(guān)中平原、長江中游和中原城市群發(fā)展，進而帶動四大板塊相互融合。截至2019 年，我國已經(jīng)批復(fù)10 個國家級城市群，圍繞城市群和都市圈展開新一輪的投資建設(shè)，成為我國當(dāng)前和未來一段時期城鎮(zhèn)化的主要方式之一。在我國人口不斷向城市群和都市圈集聚的趨勢下，針對城市群和都市圈的投資從長期來看具有較高的效率，也更有利于發(fā)揮對周邊地區(qū)的輻射帶動作用，同時其投資本身也是我國經(jīng)濟的重要增長點。

（四）模式四：破除行政壁壘和市場分割推動區(qū)域經(jīng)濟一體化

行政區(qū)域是依據(jù)自然、歷史、經(jīng)濟、政治、民族等諸多因素劃定的行政管轄的范圍，經(jīng)濟區(qū)域則是具有較為完整的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和一定內(nèi)聚性的地域空間。由于二者空間上并不完全重合，商品和要素基于市場作用常常傾向于跨行政區(qū)域流動，以實現(xiàn)其最大效率，而地方政府為保護地方利益，常常以行政力量對商品和要素的流入流出進行干預(yù)。例如：對本地的企業(yè)采取某種優(yōu)惠、對外地企業(yè)的進入設(shè)置準入和審批上的門檻、招工時對戶籍進行限制、進行大量重復(fù)低效的投資、抑制本地資本和勞動力的流出等等，由此形成了行政壁壘和市場分割。行政壁壘和市場分割的存在，抑制了微觀主體的活力，阻礙了區(qū)域之間要素的自由配置，也阻礙了區(qū)域之間的進一步合理分工，影響了全國統(tǒng)一市場的形成和區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

隨著區(qū)域間經(jīng)濟聯(lián)系的日益密切，商品和要素要求在更大范圍內(nèi)尋求更高效的配置。黨的十九大報告指出，要讓市場在資源配置中起決定性作用，打造要素流動自由、價格機制有效、競爭有序公平、企業(yè)優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境，表現(xiàn)在空間上，就是要著力打破行政壁壘和市場分割。京津冀、長三角、珠三角、成渝等地區(qū)的一體化發(fā)展都涉及了跨省級行政區(qū)域的經(jīng)濟合作，區(qū)域間的協(xié)調(diào)由城市間自發(fā)合作逐步走向國家推進。例如：長三角一體化的概念始于1982 年，中央政府設(shè)上海經(jīng)濟區(qū)以協(xié)調(diào)上海、江蘇、浙江等5 省1 市間的區(qū)域協(xié)作；1992 年，上海、無錫、寧波、舟山、蘇州等15 個城市協(xié)作部門主任聯(lián)席會議制度建立，并于1996 年升級為“長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會”，1997 年第一次長三角城市市長聯(lián)席會召開；隨著2004 年臺州市的加入，長三角地區(qū)形成16 個城市溝通有效、運行有序的區(qū)域合作框架；2010 年，國務(wù)院批準《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》；2018 年，長三角區(qū)域一體化上升為國家戰(zhàn)略。目前，長三角區(qū)域間協(xié)作涉及產(chǎn)業(yè)、市場、交通、生態(tài)、公共服務(wù)等諸多方面，為高質(zhì)量一體化的發(fā)展提供了強大的內(nèi)生動力。

在全國范圍內(nèi)，我國堅持不斷深化改革，不斷完善社會主義市場機制的建設(shè)，堅決打擊地方保護主義，堅決破除阻礙區(qū)域一體化發(fā)展的行政壁壘，逐步建立統(tǒng)一規(guī)范的制度體系，推動形成商品和要素自由流動的統(tǒng)一開放市場。陸銘、趙奇?zhèn)サ葘W(xué)者的研究表明，我國商品市場、勞動力市場和資本市場的市場分割程度均呈現(xiàn)收斂的趨勢，國民經(jīng)濟運行效率不斷提升[11]。

（五）模式五：以多維手段幫扶欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展

我國部分地區(qū)自然環(huán)境惡劣、道路交通不便、自然資源匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、科教文衛(wèi)等公共服務(wù)水平偏低，財政收入不足，在區(qū)域發(fā)展中比較優(yōu)勢不顯著，缺乏自我發(fā)展能力，秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)等集中連片特殊困難地區(qū)就是典型例子。在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的要求下，中央不斷加大對老少邊窮地區(qū)的支持力度，通過轉(zhuǎn)移支付、稅收減免和區(qū)域互助等機制，幫助其培育潛在比較優(yōu)勢，實現(xiàn)經(jīng)濟內(nèi)生增長。

在中央政府牽頭、各級政府參與下，這些地區(qū)的交通條件得到極大改善。以涼山地區(qū)為例，該區(qū)域是中國最大的彝族聚居區(qū)，位于橫斷山脈核心區(qū)，72%的面積為高山地貌，崇山峻嶺，大小河流縱橫交錯，發(fā)展條件極為艱難。各級政府始終將交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為涼山經(jīng)濟發(fā)展的基石、引領(lǐng)和支撐，目前涼山已建成四通八達的交通網(wǎng)絡(luò)。此外，中央政府和省級政府通過轉(zhuǎn)移支付，系統(tǒng)推進貧困地區(qū)水、電、通信、網(wǎng)絡(luò)等生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，同步提升教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)水平，提升當(dāng)?shù)厝肆Y本和生活水平。人才匱乏同樣是貧困地區(qū)發(fā)展遲緩的重要原因之一，我國通過“三支一扶”等引導(dǎo)政策，鼓勵青年大學(xué)生向邊遠貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)、革命老區(qū)和基層一線流動，推動當(dāng)?shù)乩砟钆c技術(shù)的變革。

稅收減免是扶持貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要方式之一。在發(fā)展較為困難的地區(qū)，中央減免增值稅、所得稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等多項稅種，鼓勵當(dāng)?shù)仄髽I(yè)提升競爭優(yōu)勢。與此同時，相對發(fā)達的省市與部分貧困地區(qū)結(jié)對幫扶，利用自身特點與對應(yīng)貧困地區(qū)積極開展產(chǎn)業(yè)合作和項目投資，幫助其培育具備地域特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。同時政府有序引導(dǎo)落后地區(qū)人員外出務(wù)工，提升勞動力素質(zhì)。截至2020 年11 月23 日，貴州最后9 個深度貧困縣順利脫貧，標志著832 個貧困縣全部脫貧摘帽。幫助最貧困的地區(qū)實現(xiàn)跨越發(fā)展，“一個都不能少”，是我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的獨特優(yōu)勢。

四、我國推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在機理

區(qū)域發(fā)展的不平衡乃至一段時期內(nèi)的兩極分化是經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，盡管增長極、梯度轉(zhuǎn)移等理論指出，區(qū)域經(jīng)濟最終會走向相對平衡，但這一過程是非常漫長的。如果沒有強大的中央政府居中調(diào)控，經(jīng)濟持續(xù)向部分地區(qū)集聚與區(qū)域之間發(fā)展差距不斷擴大就是不可避免的。探尋我國推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在機理，繞不開中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義中國的制度優(yōu)勢，否則不能解釋我國推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的巨大成就。中國共產(chǎn)黨始終把共同富裕作為最終目標，把協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展作為重要的奮斗目標，在尊重經(jīng)濟發(fā)展客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，不斷推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向更高層次邁進。

（一）制度優(yōu)勢與有為政府

從新制度經(jīng)濟學(xué)的視角看，地區(qū)間復(fù)雜的外部性、巨大的交易成本、難以界定的權(quán)利關(guān)系是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要阻礙。得益于社會主義制度優(yōu)勢和強有力的中央政府，我國在推動區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略時，可以不必受限于區(qū)域要素稟賦的相對稀缺，也避免了包括區(qū)域間談判所需要的包括時間在內(nèi)的巨額交易費用。

從新中國成立初期至改革開放的30 多年，我國采取“大推進”的工業(yè)化布局，推動了區(qū)域間的均衡發(fā)展。一方面，我國是社會主義國家，土地資源歸國家和集體所有，森林、礦藏、能源等自然資源歸國家所有，由國家統(tǒng)一調(diào)配，這極大提高了在全國范圍內(nèi)調(diào)動和配置資源的效率和能力，有利于資本規(guī)模化投入；另一方面，中央強大的動員能力讓全國上下保持了極高的儲蓄率和較低的人力成本，國家因而能夠集中資源全力進行工業(yè)化建設(shè)。

改革開放之后，我國進入“非均衡發(fā)展”時期，外資的大規(guī)模引入和對外貿(mào)易的蓬勃發(fā)展讓東部地區(qū)迅速成為全國經(jīng)濟的增長極，人才、資本、勞動力、資源、能源在市場作用下開始向東部集聚。我國的舉國體制進一步加劇了這一過程，使東部地區(qū)在國際競爭中具備較大的成本優(yōu)勢。進入21 世紀以來，在支持西部、中部、東北地區(qū)發(fā)展，打造內(nèi)陸增長極的過程中，中央給予中西部地區(qū)大量投資和政策傾斜，同時有力支持、有序引導(dǎo)由東向西的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，可以說既推動了要素從東部向中西部的擴散，又促進了要素在中西部部分地區(qū)的集聚。

與此同時，中央政府始終保持全局視野，著眼長遠利益，以高屋建瓴的視角為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作出頂層設(shè)計。例如“一帶一路”倡議的提出就為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了全新的窗口。在“一帶一路”倡議的具體實施過程中，我國的制度和體制優(yōu)勢再一次集中體現(xiàn)，大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的上馬，絕非沿邊數(shù)省財力所及，而需要一個強大的中央政府提供支撐和保障。

（二）財稅制度改革與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展涉及中央政府對區(qū)際利益的再分配，不可避免地存在中央與地方的博弈，財稅制度的變遷集中體現(xiàn)了中央-地方關(guān)系的演進，對推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。

我國的財稅制度大體可以分為統(tǒng)收統(tǒng)支的集中體制、“分灶吃飯”的包干制和分稅制三種形態(tài)[12]。新中國成立后至改革開放前，財權(quán)過度集中于中央政府手中，地方政府既無財政收入權(quán)，也無財政支出的自主支配權(quán)。這樣的財政體制為集中資源進行工業(yè)化建設(shè)提供了保障，也支撐了我國早期生產(chǎn)力平衡布局的區(qū)域均衡發(fā)展道路，推動了內(nèi)陸地區(qū)的工業(yè)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。然而，過度集中的財政體制無法有效激勵地方政府，限制了地方政府因地制宜地發(fā)展本地經(jīng)濟，同時中央政府對于地方具體事務(wù)的信息劣勢加大了資源錯配的概率，引發(fā)了投資的無效率。事實上，這段時期我國也大致經(jīng)歷了集權(quán)-分權(quán)-收權(quán)的過程，在“大躍進”時期，我國嘗試過一定程度的財政分權(quán)，隨之而來的是地方發(fā)展經(jīng)濟的激勵大增，一些重復(fù)性、低效率的工程紛紛上馬，而中央政府財力不足，不足以支撐國家重點項目的推進，分權(quán)的嘗試于是作罷。

改革開放后，為激發(fā)地方政府主動改革的積極性和區(qū)域經(jīng)濟活力，中央政府大幅“放權(quán)讓利”，給予地方較大的經(jīng)濟自主權(quán)，更大程度上實行了財政包干制。地方政府為獲得更多的財政收入，主動利用自身優(yōu)勢調(diào)動當(dāng)?shù)刭Y源，培育地方企業(yè)，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，其中尤以東南各省市為最。然而，過于分權(quán)的體制培養(yǎng)了地方政府利益主體意識，造成區(qū)域間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和市場分割，不同區(qū)域之間的發(fā)展差距也由于要素稟賦和區(qū)位條件的差距而越拉越大，形成了所謂的“諸侯經(jīng)濟”。

1994 年，“分稅制”改革在全國推行，中央依據(jù)財權(quán)與事權(quán)結(jié)合的原則，對地方實行稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。中央政府改變了此前在財政收入分配中的被動地位，從而有能力也有財力推動一系列調(diào)整區(qū)域發(fā)展格局的戰(zhàn)略措施，大規(guī)模的投資建設(shè)和轉(zhuǎn)移支付成為可能。在分稅制的財政約束下，地方政府逐步拓寬融資手段，土地財政和地方債務(wù)問題相繼出現(xiàn)，讓地方獲得大量投資的同時背上了沉重的負擔(dān)。在新時代的改革實踐中，現(xiàn)代財政制度和新型央地關(guān)系的建立是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。

（三）從區(qū)域均衡走向人的均衡

新中國成立至今，我國先后實行了區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略和從非均衡走向均衡的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。然而在支持落后地區(qū)發(fā)展的過程中，由于區(qū)域差異客觀上的存在，形成了大量工業(yè)項目和基礎(chǔ)設(shè)施投資的低效率，與此同時大規(guī)模舉債也讓當(dāng)?shù)卣萑雮鶆?wù)陷阱。

承認不同地區(qū)發(fā)展條件差異的客觀存在，是我國協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展過程中的重大理論進步。在此基礎(chǔ)上，要按照自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律解決發(fā)展的不平衡問題，不再追求區(qū)域發(fā)展上的平均主義，而是讓有條件的地區(qū)優(yōu)先集中發(fā)展，在發(fā)展的過程中追求相對和人均意義上的均衡。區(qū)域的不平衡是普遍現(xiàn)象，但共同富裕體現(xiàn)在人均而非區(qū)域意義上，共同富裕的實現(xiàn)也不以區(qū)域平均發(fā)展為必要前提。對于部分不適宜進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設(shè)的區(qū)域，重資引進的工業(yè)項目多數(shù)難以維持，大片規(guī)劃的工業(yè)園區(qū)幾近拋荒，沉重的債務(wù)負擔(dān)也影響了當(dāng)?shù)氐拈L遠發(fā)展。著力提升其教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)水平，引導(dǎo)人口合理有序地移居到區(qū)域中心城市和城市群，是更有效率、更符合經(jīng)濟規(guī)律和長遠利益的選擇。公共服務(wù)均等化供給直接有效地提升了當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏?，針對人的投資也能夠隨著人的流動而在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)其價值。

五、我國推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的未來展望

當(dāng)前，在由決勝全面建成小康社會轉(zhuǎn)向開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家之際，我國推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的偉大實踐也翻開了新的篇章。在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，我國將繼續(xù)保持戰(zhàn)略性、前瞻性、全局性的思維，持續(xù)推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向更高層次邁進。

（一）理性看待和應(yīng)對我國南北發(fā)展的差距

我國南北增長的差距不同于東中西部之間的發(fā)展差距，前者主要來自于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下北方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期的陣痛，而后者主要源于外向型經(jīng)濟下區(qū)位特點造成的工業(yè)化開發(fā)的先后和強度不同。我國北方具有豐富的礦產(chǎn)、能源等自然資源，完備的重工業(yè)基礎(chǔ)及配套設(shè)施和眾多高水平大學(xué)和科研院所，能源、化工、冶煉、機械等重工業(yè)已成規(guī)模。由于國際宏觀經(jīng)濟形勢的變動和國內(nèi)以去產(chǎn)能為重點的供給側(cè)改革，北方經(jīng)濟發(fā)展較之南方呈現(xiàn)放緩之勢?！笆奈濉逼陂g，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革由去產(chǎn)能轉(zhuǎn)向升級提能，應(yīng)通過稅收優(yōu)惠、研發(fā)補貼、金融支持、政府采購等一攬子政策，支持東北、華北、西北各地區(qū)依托自身優(yōu)勢和現(xiàn)有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)錯位布局區(qū)域戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，以國家力量推動核心要素跨區(qū)域整合和南北經(jīng)濟技術(shù)交流。

（二）協(xié)同推進大中小城市與特色小鎮(zhèn)建設(shè)

協(xié)同推進大中小城市與特色小鎮(zhèn)建設(shè)是解決區(qū)域內(nèi)部發(fā)展不協(xié)調(diào)的主要手段。基于區(qū)位、交通、人口、科技、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等各方面的比較優(yōu)勢，合理擴大大城市規(guī)模、提升大城市密度，有利于進一步實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟。但大城市的發(fā)展不是其輻射范圍內(nèi)要素的簡單堆砌，也不應(yīng)以中小城市和縣域經(jīng)濟的空心化為代價?！笆奈濉逼陂g，要依托城市群、都市圈打造現(xiàn)代化“水陸空”一體的區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)籌區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。大城市要利用集聚產(chǎn)生的創(chuàng)新動能著力發(fā)展先進制造業(yè)和高端產(chǎn)業(yè)，加強區(qū)域金融、咨詢、物流、科研中心的建設(shè)，提升服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟的能力和效率，成為帶動區(qū)域發(fā)展的“龍頭”；中小城市和小城鎮(zhèn)要利用成本優(yōu)勢和自身特色，通過與大城市共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)等方式主動承接大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，配套上下游與周邊產(chǎn)業(yè)，發(fā)展旅游、康養(yǎng)、生態(tài)、體育等第三產(chǎn)業(yè)，提升地方就業(yè)水平；城市群外圍區(qū)域要憑借自身優(yōu)勢主動融入城市群都市圈建設(shè)，以大分散、小集中式的區(qū)域開發(fā)模式發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)。

（三）建立完善的經(jīng)濟區(qū)劃體系

我國區(qū)域經(jīng)濟的復(fù)雜性決定了區(qū)域政策的多元化，只有更深刻地認識我國的國土空間與經(jīng)濟地理，更科學(xué)地對我國的區(qū)域板塊進行細分，才能因勢利導(dǎo)、因地施策地創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式，更精準更高效地推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。我國先后對國土空間進行了東中西三大經(jīng)濟帶、東中西東北四大板塊和四類主體功能區(qū)的劃分，但目前仍缺乏更加細致的經(jīng)濟區(qū)劃體系。從地理上看，山區(qū)、溝谷、平原、盆地、丘陵、高原等地形具有不同的稟賦優(yōu)勢；從政治上看，革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)在區(qū)域發(fā)展中面臨著不同的約束；從產(chǎn)業(yè)上看，各產(chǎn)業(yè)門類在全國范圍內(nèi)集聚分布，不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡相同；從行政上看，我國存在著明顯的行政區(qū)經(jīng)濟與行政區(qū)邊緣經(jīng)濟?！笆奈濉逼陂g，要綜合考慮政治、經(jīng)濟、地理、生態(tài)等因素，將我國區(qū)域板塊進一步細分，并針對不同地區(qū)實行多元化差異化的區(qū)域政策，推動區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

（四）加強支持欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展的頂層設(shè)計

習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上莊嚴宣告我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，但同時強調(diào)“勝非其難也，持之者難也”。這表明，支持欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展是一場持久戰(zhàn)。我國之前更多通過制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃等方式支持欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展，在具體實施過程中容易出現(xiàn)整體規(guī)劃不力、執(zhí)行力度不強、政策缺乏可持續(xù)性等問題。為應(yīng)對這些問題，應(yīng)加快制定支持欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展的制度體系，建立有利于推動欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展的長遠規(guī)劃、法律法規(guī)、土地和財稅政策?！笆奈濉逼陂g，爭取將協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的內(nèi)容寫入憲法總綱，為其他區(qū)域協(xié)調(diào)法律法規(guī)的制定提供最高法理依據(jù)。應(yīng)將支持欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展的財政、金融、投資等方面的區(qū)域政策通過相關(guān)法律法規(guī)的制定形成法律化和制度化，不斷加大對欠發(fā)達地區(qū)的投入力度。此外，應(yīng)在區(qū)域合作、生態(tài)補償、區(qū)際互助等方面積極進行制度探索，推動區(qū)域協(xié)同立法，創(chuàng)新區(qū)域間行政協(xié)調(diào)機制，加快全國性生態(tài)補償法立法，建立區(qū)域互助機制的制度保障。