■吳景鍵

［內(nèi)容提要］美國(guó)政治學(xué)家福山認(rèn)為，官僚自主性是衡量國(guó)家能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。而作為美國(guó)公共衛(wèi)生治理體系的兩大核心部門，美國(guó)疾控中心與食品藥品管理局也曾因其自主性而被視作官僚機(jī)構(gòu)的成功典范。但是，在此次美國(guó)新冠肺炎疫情之中，恰恰是這兩個(gè)機(jī)構(gòu)在初期的若干關(guān)鍵性失誤，導(dǎo)致美國(guó)錯(cuò)過(guò)了通過(guò)大規(guī)模檢測(cè)來(lái)控制疫情的寶貴窗口。本文認(rèn)為，美國(guó)疾控中心與食品藥品管理局的成敗俱與“聲譽(yù)-自主性”密切相關(guān)。兩機(jī)構(gòu)此前所取得的官僚自主性在很大程度上來(lái)自其部門聲譽(yù)的成功建構(gòu)，但這種部門聲譽(yù)與部門形象也同時(shí)固化了它們的官僚行為模式，影響了它們的危機(jī)應(yīng)對(duì)效率。

一、引論：官僚自主性的“福山悖論”

新型冠狀病毒感染的肺炎（以下簡(jiǎn)稱“新冠肺炎”）疫情考驗(yàn)著世界各國(guó)的公共衛(wèi)生治理能力。而直到此次全球疫情暴發(fā)初期，以美國(guó)疾病控制與預(yù)防中心（Centers for Disease Control and Prevention，CDC，以下簡(jiǎn)稱“疾控中心”）為代表的美國(guó)公共衛(wèi)生治理體系仍被廣泛視作公共衛(wèi)生治理的“全球樣板”。2020 年2 月20 日，美國(guó)疾控中心前主任費(fèi)和平（Tom Frieden）在致信中國(guó)疾病預(yù)防控制中心時(shí)便不無(wú)自豪地表示，“無(wú)論在美國(guó)國(guó)內(nèi)還是全球，美國(guó)疾控中心的技術(shù)專長(zhǎng)在政府內(nèi)外都是受到尊重的”。①一個(gè)星期以后，鐘南山院士在廣州醫(yī)科大學(xué)舉辦的一場(chǎng)疫情防控專場(chǎng)新聞通氣會(huì)上也指出，“我國(guó)疾控中心地位太低，只是衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)下的技術(shù)部門，其特殊地位沒(méi)有得到足夠重視”；而與之形成鮮明對(duì)比的是，“在美國(guó)等其他國(guó)家，疾控中心可以直通中央，不需要逐級(jí)申報(bào)，甚至在特殊情況下可以直接向社會(huì)公報(bào)”。②

美國(guó)疾控中心此前所獲得的這種“尊重”與“特殊地位”，實(shí)則正是其所享有的“官僚自主性”（bureaucratic autonomy）之體現(xiàn)。所謂“官僚自主性”，是指官僚機(jī)構(gòu)獨(dú)立于各種政治干預(yù)自主施行政策的能力。美國(guó)政治學(xué)家福山（Francis Fukuyama）認(rèn)為，官僚自主性是衡量國(guó)家能力的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)，③而國(guó)家能力又構(gòu)成“各國(guó)疫情應(yīng)對(duì)表現(xiàn)的決定性因素”。④與其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)相比，美國(guó)疾控中心與美國(guó)公共衛(wèi)生治理體系中的另一核心機(jī)構(gòu)——美國(guó)食品藥品管理局（Food and Drug Administration，F(xiàn)DA）——無(wú)疑可算作福山標(biāo)準(zhǔn)下的自主官僚機(jī)構(gòu)典范。也正因此，在福山以及諸多評(píng)論者看來(lái)，美國(guó)此次疫情應(yīng)對(duì)不力的一個(gè)重要原因，正是特朗普的不當(dāng)政治干預(yù)損害了美國(guó)疾控中心與食品藥品管理局原有的自主性。

福山等人的上述觀點(diǎn)無(wú)疑有其道理，但需要注意的是，政治干預(yù)所導(dǎo)致的自主性受損并不能充分解釋美國(guó)疾控中心與食品藥品管理局在此次疫情中的失常表現(xiàn)。事實(shí)上，在此次美國(guó)疫情暴發(fā)初期，恰恰是美國(guó)疾控中心與食品藥品管理局自主做出的若干決策，導(dǎo)致美國(guó)錯(cuò)過(guò)了在2020年2 月份通過(guò)大規(guī)模檢測(cè)來(lái)控制疫情的寶貴窗口，也即美國(guó)媒體所謂“失去的一個(gè)月”（the lost month）。⑤受此影響，曾被視作公共衛(wèi)生治理“全球樣板”的美國(guó)現(xiàn)已成為全球新冠肺炎疫情最為嚴(yán)重的國(guó)家之一。而這一慘痛的事實(shí)在打破美國(guó)公共衛(wèi)生治理“神話”的同時(shí)，也向我們提出了一個(gè)關(guān)于官僚自主性的“福山悖論”：為何原本最具自主性的美國(guó)疾控中心與食品藥品管理局卻在此次疫情初期表現(xiàn)欠佳？

本文即以“聲譽(yù)-自主性”（reputation-conditioned autonomy）視角為中心，對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行一個(gè)嘗試性的回答。要而言之，美國(guó)疾控中心與食品藥品管理局此前所取得的官僚自主性，主要來(lái)自其部門聲譽(yù)的成功建構(gòu)，但聲譽(yù)在鑄就官僚自主性的同時(shí)，也固化了官僚部門的行為，影響了危機(jī)應(yīng)對(duì)的效率。特別是在面對(duì)類似新冠肺炎疫情這樣的“深度不確定性”事件時(shí)，⑥基于過(guò)往聲譽(yù)所形成的機(jī)構(gòu)慣性很有可能造成嚴(yán)重的后果。正可謂成也“聲譽(yù)”，敗也“聲譽(yù)”。文章第二部分將首先介紹丹尼爾·卡彭特（Daniel Carpenter）的“聲譽(yù)-自主性”理論，并剖析該理論的問(wèn)題所在；第三、第四兩部分則分別探討美國(guó)疾控中心與食品藥品管理局“聲譽(yù)-自主性”的歷史建構(gòu)，及其對(duì)于兩機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)此次新冠肺炎疫情的現(xiàn)實(shí)影響；結(jié)尾處將簡(jiǎn)要談及“聲譽(yù)-自主性”視角對(duì)于未來(lái)我國(guó)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)的啟示。

二、聲譽(yù)與官僚自主性：一個(gè)理論回顧

（一）丹尼爾·卡彭特的“聲譽(yù)-自主性”理論

美國(guó)疾控中心與食品藥品管理局的機(jī)構(gòu)發(fā)展歷程是美國(guó)國(guó)家建構(gòu)的一個(gè)重要組成部分。而在所謂“弱國(guó)家”神話的籠罩之下，美國(guó)國(guó)家建構(gòu)問(wèn)題卻長(zhǎng)期為人所忽視。⑦直至20 世紀(jì)80 年代美國(guó)政治發(fā)展研究學(xué)派開(kāi)啟“找回國(guó)家”（bring the state back in）的浪潮以后，這一問(wèn)題才漸漸成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。⑧1982 年，耶魯大學(xué)教授斯蒂芬·斯考夫羅內(nèi)克（Stephen Skowronek）出版了奠基性的《構(gòu)建新美利堅(jiān)國(guó)家：美國(guó)國(guó)家行政能力的擴(kuò)張，1877—1920》一書，詳盡闡述了美國(guó)如何從一個(gè)“法院和政黨的國(guó)家”發(fā)展成為一個(gè)現(xiàn)代意義的行政國(guó)家。⑨然而，以斯考夫羅內(nèi)克為代表的美國(guó)政治發(fā)展研究學(xué)者雖然通過(guò)“找回國(guó)家”把官僚制重新帶入學(xué)術(shù)研究的視野，但其視角多集中于總統(tǒng)、國(guó)會(huì)、法院及政黨等多方關(guān)于官僚機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)的博弈，而甚少關(guān)注官僚機(jī)構(gòu)的自身發(fā)展。

諸多美國(guó)官僚機(jī)構(gòu)在現(xiàn)實(shí)中究竟是如何演進(jìn)的？為何有的機(jī)構(gòu)逐漸發(fā)展壯大，而有的機(jī)構(gòu)卻慢慢走向衰??？這便是哈佛大學(xué)政府學(xué)院教授丹尼爾·卡彭特在《官僚自主性的鑄就：聲譽(yù)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政策創(chuàng)新，1862—1928》一書中所要處理的問(wèn)題。與福山一樣，在卡彭特看來(lái)，衡量官僚機(jī)構(gòu)能力的關(guān)鍵便是其所享有的官僚自主性，即“官僚能夠依據(jù)自己的意愿采取行動(dòng)，而政客和其他利益組織——哪怕其本身更傾向于別的行動(dòng)抑或是不行動(dòng)——也要對(duì)官僚的這些行動(dòng)表示尊重”。這種官僚自主性并非僅憑國(guó)會(huì)立法便能“獲取”，而更多是要通過(guò)該機(jī)構(gòu)在社會(huì)中的組織聲譽(yù)（organizational reputation）來(lái)“贏取”（earned）。一個(gè)官僚機(jī)構(gòu)若無(wú)法建立起一種“聲譽(yù)獨(dú)特性”（reputational uniqueness），向社會(huì)“表明除它以外，再?zèng)]有其他機(jī)構(gòu)能夠解決相應(yīng)問(wèn)題或提供類似服務(wù)”，就不可能贏取相應(yīng)的官僚自主性。換而言之，“官僚自主性更多在于影響（leverage），而非法令（fiat）”，而“當(dāng)一個(gè)機(jī)構(gòu)建立起政治正當(dāng)性時(shí)，也就獲得了自主性”。⑩

卡彭特隨后在書中通過(guò)美國(guó)農(nóng)業(yè)部、郵政局與內(nèi)政部三個(gè)案例，對(duì)其“聲譽(yù)-自主性”理論進(jìn)行了詳細(xì)闡述。在這三個(gè)官僚機(jī)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)部與郵政局分別在19 世紀(jì)末至20 世紀(jì)初頂住政治壓力自主推行其政策，而內(nèi)政部卻逐漸淪落為新政以前最為弱勢(shì)的聯(lián)邦部門。在卡彭特看來(lái)，這背后最主要的原因便是三個(gè)機(jī)構(gòu)在聲譽(yù)上的差異。農(nóng)業(yè)部在林業(yè)局局長(zhǎng)吉福德·平肖（Gifford Pinchot）等人的領(lǐng)導(dǎo)下以其“專業(yè)性”與“科學(xué)性”享譽(yù)全美，而郵政局則通過(guò)安東尼·康斯托克（Anthony Comstock）的努力成為同時(shí)期“道德衛(wèi)士”的代名詞；相比之下，內(nèi)政部卻始終沒(méi)有建立起屬于自己的“聲譽(yù)獨(dú)特性”，因而也就無(wú)法抵制政客們對(duì)其自主性的侵蝕。

卡彭特的“聲譽(yù)-自主性”理論提出之后，迅速在美國(guó)政治學(xué)界引起巨大反響，成為美國(guó)政治發(fā)展研究領(lǐng)域的一個(gè)全新范式。2010 年，卡彭特在其新著《聲譽(yù)與權(quán)力：機(jī)構(gòu)形象與美國(guó)食品藥品管理局的藥品規(guī)制》中又將“聲譽(yù)-自主性”理論進(jìn)一步運(yùn)用于當(dāng)代規(guī)制研究領(lǐng)域，探討美國(guó)食品藥品管理局規(guī)制權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。他發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是與美國(guó)其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)還是與世界同類規(guī)制機(jī)構(gòu)相比，美國(guó)食品藥品管理局的權(quán)力之大都可謂罕見(jiàn)，但卻難以通過(guò)傳統(tǒng)規(guī)制理論進(jìn)行解釋。而“不同觀眾對(duì)于某一組織所持有的若干象征性信念”，則是卡彭特“對(duì)于美國(guó)規(guī)制權(quán)之謎所給出的主要答案”。11在他看來(lái)，美國(guó)食品藥品管理局之所以能夠在反官僚制文化盛行的美國(guó)享有強(qiáng)大的規(guī)制權(quán)，是因?yàn)槠溟L(zhǎng)期構(gòu)建的“消費(fèi)者保護(hù)神”形象為之贏得了社會(huì)的廣泛尊重，而這種“聲譽(yù)”才是食品藥品管理局真正的權(quán)力根基所在。

（二）對(duì)“聲譽(yù)-自主性”理論之批評(píng)

“聲譽(yù)-自主性”理論將原本較為抽象的國(guó)家能力建構(gòu)問(wèn)題下降到部門層面，對(duì)于我們理解美國(guó)官僚機(jī)構(gòu)的發(fā)展無(wú)疑富有啟發(fā)意義。如后文所述，無(wú)論是美國(guó)疾控中心還是食品藥品管理局，其之所以能夠在20 世紀(jì)下半葉發(fā)展壯大，與其各自的聲譽(yù)建構(gòu)都有十分緊密的聯(lián)系。然而，卡彭特的理論在將聲譽(yù)作為官僚自主性之基礎(chǔ)的同時(shí)，卻又多少忽視了“聲譽(yù)-自主性”的負(fù)面影響，并且淡化了“聲譽(yù)-自主性”的不穩(wěn)定性。

事實(shí)上，正由于聲譽(yù)對(duì)于官僚自主性而言如此重要，因此維護(hù)一種特定的“聲譽(yù)”往往便成為一個(gè)部門的優(yōu)先選項(xiàng)，進(jìn)而激勵(lì)該部門壓制影響此“聲譽(yù)”或部門形象的其他聲音。詹姆斯·威爾遜（James Q.Wilson）在《官僚機(jī)構(gòu)：政府機(jī)構(gòu)的作為及其原因》一書中便以美國(guó)國(guó)家航空航天局（National Aeronautics and Space Administration，NASA）為例，揭示了“聲譽(yù)-自主性”的壓制作用。根據(jù)羅杰斯委員會(huì)對(duì)1986 年“挑戰(zhàn)者”號(hào)航天飛機(jī)事故的調(diào)查，美國(guó)國(guó)家航空航天局長(zhǎng)期以來(lái)建立起了“一種基于勤奮工作與系統(tǒng)運(yùn)用工程原理的‘無(wú)所不能的’態(tài)度（can-do attitude）”，但恰是這種“無(wú)所不能”的部門形象使得部分對(duì)航天飛機(jī)設(shè)計(jì)持保留觀點(diǎn)的工程師不敢提出自己的意見(jiàn)，最終導(dǎo)致了事故的發(fā)生。正如該調(diào)查報(bào)告結(jié)論所言，“航空航天局的態(tài)度一貫反映了‘我們無(wú)所不能’的觀念，盡管這是必要的，但在樂(lè)觀的同時(shí)，航空航天局必須認(rèn)識(shí)到它并不是無(wú)所不能的”。12除此以外，致力于維護(hù)歷史上所建立起的某種“部門聲譽(yù)”，也同樣可能導(dǎo)致官僚機(jī)構(gòu)無(wú)法及時(shí)應(yīng)對(duì)社會(huì)環(huán)境變化。埃爾文·哈爾格羅夫（Erwin C.Hargrove）對(duì)田納西流域管理局（Tennessee Valley Authority，TVA）的研究即表明，田納西流域管理局早年將基層民主與專家治理相結(jié)合的成功先例，嚴(yán)重束縛了20 世紀(jì)七八十年代繼任領(lǐng)導(dǎo)者們的政策選擇，使后者成為所謂“迷思的囚徒”（prisoners of myth）。13而在此次新冠肺炎疫情中，美國(guó)疾控中心對(duì)于其“公共衛(wèi)生圣殿”形象的維護(hù)，以及美國(guó)食品藥品管理局在緊急狀態(tài)下對(duì)于其“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避文化”的泥守，正體現(xiàn)出“聲譽(yù)-自主性”所帶來(lái)的上述負(fù)面影響。

官僚機(jī)構(gòu)對(duì)于部門聲譽(yù)的不懈捍衛(wèi)，同樣也反映出“聲譽(yù)-自主性”的內(nèi)在不穩(wěn)定性。一個(gè)部門“聲譽(yù)-自主性”的建立往往需要數(shù)十年的努力，但極個(gè)別突發(fā)事件便足以撼動(dòng)這種自主性。以聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（Federal Emergency Management Agency，F(xiàn)EMA）為例，在時(shí)任署長(zhǎng)詹姆斯·維特（James Lee Witt）的領(lǐng)導(dǎo)下，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署在20 世紀(jì)90 年代曾成功建立起一個(gè)“全災(zāi)害”（all hazards）應(yīng)對(duì)的良好部門形象?？?005 年卡特里娜颶風(fēng)中的救災(zāi)不力卻令其十余年來(lái)所積累起的部門聲譽(yù)毀于一旦。而伴隨“聲譽(yù)-自主性”之消退到來(lái)的，則是官僚機(jī)構(gòu)的“再政治化”。14與卡彭特所關(guān)注的進(jìn)步主義時(shí)期不同，20 世紀(jì)下半葉以來(lái)美國(guó)總統(tǒng)權(quán)的不斷擴(kuò)張向官僚自主性提出了更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。15由“聲譽(yù)-自主性”所支撐的官僚機(jī)構(gòu)一旦出現(xiàn)聲譽(yù)危機(jī)，便很有可能為總統(tǒng)權(quán)所利用。此次疫情初期過(guò)后，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)特朗普對(duì)美國(guó)疾控中心和食品藥品管理局的一系列批判與指責(zé)便是一個(gè)最好的例證。概而言之，“聲譽(yù)-自主性”的視角讓我們得以重新審視美國(guó)疾控中心和食品藥品管理局的成?。簝蓹C(jī)構(gòu)此前數(shù)十年的成功，在相當(dāng)程度上源自其部門聲譽(yù)的建構(gòu)；而兩機(jī)構(gòu)在此次美國(guó)疫情應(yīng)對(duì)中的失敗，則亦與其對(duì)于某種特定部門聲譽(yù)或部門形象的維護(hù)有關(guān)。

三、“圣殿”的興衰：美國(guó)疾控中心及其“聲譽(yù)-自主性”

（一）“公共衛(wèi)生的圣殿”：美國(guó)疾控中心“聲譽(yù)-自主性”的塑造

1952 年7 月，當(dāng)美國(guó)疾控中心即將被解散、并入美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院（National Institutes of Health，NIH）的傳聞四處流布之際，時(shí)任美國(guó)疾控中心主任賈斯汀·安德魯斯（Justin Andrews）在一封信中堅(jiān)定地表示，“疾控中心將成為醫(yī)學(xué)-生物學(xué)應(yīng)用于公共衛(wèi)生的圣殿（temple），就像國(guó)立衛(wèi)生研究院作為基礎(chǔ)公共醫(yī)學(xué)的奧林匹斯山一樣”。而安德魯斯的上述言論并非僅僅是修辭而已，對(duì)于美國(guó)疾控中心這樣一個(gè)起初只是“忙著捕殺蚊子的小機(jī)構(gòu)”來(lái)說(shuō)，構(gòu)建并維護(hù)一個(gè)“公共衛(wèi)生的圣殿”形象，對(duì)其機(jī)構(gòu)的存續(xù)與發(fā)展而言確實(shí)有著至關(guān)重要的意義。16

美國(guó)疾控中心的前身是1942 年在亞特蘭大成立的戰(zhàn)區(qū)瘧疾控制辦公室（Malaria Control in War Areas，MCWA），其任務(wù)僅僅是控制美國(guó)東南部地區(qū)的瘧疾疫情。而為了擺脫戰(zhàn)后即解散的命運(yùn)，戰(zhàn)區(qū)瘧疾控制辦公室必須打造出一個(gè)更加全能的部門形象。1946 年，在公共衛(wèi)生服務(wù)部官員約瑟夫·孟?。↗oseph Mountin）的倡導(dǎo)下，戰(zhàn)區(qū)瘧疾控制辦公室更名為傳染病控制中心（Communicable Disease Center），首先在名義上超越了“戰(zhàn)區(qū)”與“瘧疾”的范圍限制，而與整個(gè)國(guó)家的公共衛(wèi)生問(wèn)題聯(lián)系在一起。1948 年，流行病學(xué)專家安德魯·朗繆爾（Andrew Langmuir）加入該中心，并開(kāi)始組織面向全國(guó)的流行病情報(bào)服務(wù)（Epidemic Intelligence Service，EIS）學(xué)習(xí)班。通過(guò)幾期學(xué)習(xí)班所搭建起的學(xué)員網(wǎng)絡(luò)，美國(guó)疾控中心“流行病研究領(lǐng)導(dǎo)者”的專業(yè)形象開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)逐步樹(shù)立起來(lái)。如該班首期學(xué)員，20 世紀(jì)80 年代曾出任美國(guó)疾控中心主任的詹姆斯·梅森（James Mason）所言，“正是流行病學(xué)、朗繆爾以及流行病情報(bào)服務(wù)的聲譽(yù)使得小到不起眼的美國(guó)疾控中心進(jìn)入了全國(guó)的視野”。17而流行病情報(bào)服務(wù)體系隨后對(duì)脊髓灰質(zhì)炎與1957 年亞洲大流感暴發(fā)的成功應(yīng)對(duì)，則進(jìn)一步鞏固了美國(guó)疾控中心的聲名。除此之外，與位處華盛頓的其他聯(lián)邦官僚機(jī)構(gòu)相比，美國(guó)疾控中心獨(dú)特的地理位置也在某種程度上強(qiáng)化了其與眾不同的聲譽(yù)獨(dú)特性。疾控中心機(jī)構(gòu)史專家伊瑟莉姬（Elizabeth W.Etheridge）即指出，“CDC 不在華盛頓也有好處，隨著時(shí)間的推移，CDC 設(shè)在亞特蘭大的基地更顯示出它的優(yōu)越性。這意味著它更少涉及國(guó)會(huì)大廈內(nèi)的政治陰謀，更少同官僚打交道，與更自由地行動(dòng)”。18

不過(guò)，美國(guó)疾控中心形象的真正奠立主要是在20 世紀(jì)六七十年代大衛(wèi)·森瑟（David Sencer）主政時(shí)期。一方面，當(dāng)時(shí)的疾控中心積極響應(yīng)美國(guó)總統(tǒng)林登·約翰遜的“偉大社會(huì)”（great society）之號(hào)召，推出了在十年內(nèi)通過(guò)疫苗在美國(guó)境內(nèi)根除麻疹與風(fēng)疹的雄偉計(jì)劃，成為衛(wèi)生健康領(lǐng)域內(nèi)“偉大社會(huì)”的代名詞。19而這一“偉大”形象則又讓疾控中心的規(guī)模與預(yù)算得以進(jìn)一步擴(kuò)張，相繼將對(duì)外檢疫服務(wù)部、國(guó)家吸煙和健康情報(bào)研究所，以及國(guó)家職業(yè)安全與健康研究所等機(jī)構(gòu)并入其中。另一方面，美國(guó)疾控中心亦開(kāi)始把注意力投向國(guó)際層面，引領(lǐng)全球消除天花運(yùn)動(dòng)。但需要注意的是，美國(guó)疾控中心此時(shí)在全球衛(wèi)生問(wèn)題上所扮演的角色，并非一個(gè)平等的“合作者”，而更多是一個(gè)自上而下的“救世主”，配合于冷戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)同蘇聯(lián)的全球領(lǐng)導(dǎo)力競(jìng)爭(zhēng)。20在此意義上，美國(guó)疾控中心的聲譽(yù)獨(dú)特性實(shí)則與冷戰(zhàn)所鼓動(dòng)的“美國(guó)例外主義”遙相呼應(yīng)。而1978 年全球范圍內(nèi)消除天花的巨大成功，又反過(guò)來(lái)在美國(guó)國(guó)內(nèi)強(qiáng)化了疾控中心的聲譽(yù)及其“圣殿”式的部門形象。21

2003 年，美國(guó)疾控中心對(duì)“非典”（重癥急性呼吸綜合征）在美傳播的成功控制，22在進(jìn)一步鞏固其獨(dú)特聲譽(yù)的同時(shí)，也讓其部門形象與“美國(guó)例外論”更為緊密地聯(lián)系在一起。美國(guó)公眾漸漸被這樣一種“迷思”所吸引：美國(guó)之所以有著與眾不同的公共衛(wèi)生危機(jī)治理能力，是因?yàn)樗麄冇幸粋€(gè)與眾不同的公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)——美國(guó)疾控中心。而為了維系這種形象所帶來(lái)的機(jī)構(gòu)自主性，美國(guó)疾控中心需要在“政治劇場(chǎng)”中相應(yīng)地“扮演”起自己的角色：在國(guó)內(nèi)層面，它要表現(xiàn)出不同于其他主體的應(yīng)對(duì)能力，而難以在第一時(shí)間發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與公共衛(wèi)生危機(jī)治理；在國(guó)際層面，它則要充當(dāng)對(duì)外施加援手的全球公共衛(wèi)生事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者，而難以放下姿態(tài)，作為一個(gè)全球公共衛(wèi)生事業(yè)的共同參與者向他國(guó)“取經(jīng)”。23一言以蔽之，“公共衛(wèi)生的圣殿”的形象成就了——卻也束縛了——美國(guó)疾控中心。

（二）捍衛(wèi)“圣殿”：美國(guó)疾控中心與檢測(cè)盒風(fēng)波

正是由于過(guò)往數(shù)十年所建立起來(lái)的這種“圣殿”形象，美國(guó)疾控中心在此次疫情初始表現(xiàn)得（或者更準(zhǔn)確地說(shuō)，必須表現(xiàn)得）十分自信。因?yàn)檫@種“自信”的形象正是其部門自主性的根基。2020 年1 月1 日，中國(guó)疾病預(yù)防控制中心主任高福向時(shí)任美國(guó)疾控中心主任雷德菲爾德（Robert R.Redfield）通報(bào)了在武漢暴發(fā)的新冠肺炎疫情；1 月10 日，中國(guó)科學(xué)家對(duì)外公布新型冠狀病毒基因組序列；1月23日，德國(guó)柏林夏利特醫(yī)院病毒研究所利用這一基因組序列開(kāi)發(fā)出一款快速檢測(cè)盒，并獲得世界衛(wèi)生組織的認(rèn)可與大規(guī)模推廣。盡管多家美國(guó)私人實(shí)驗(yàn)室隨即確認(rèn)了這款德國(guó)檢測(cè)盒的有效性，24但美國(guó)疾控中心依然堅(jiān)持自主開(kāi)發(fā)檢測(cè)盒。這背后的一個(gè)重要原因在于，若采用其他國(guó)家所開(kāi)發(fā)的檢測(cè)盒，將會(huì)讓人對(duì)“圣殿”的能力產(chǎn)生質(zhì)疑。除此以外，為了維護(hù)自己在美國(guó)公共衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)獨(dú)一無(wú)二的地位（即聲譽(yù)獨(dú)特性），美國(guó)疾控中心也不鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)其他實(shí)驗(yàn)室與其同時(shí)開(kāi)發(fā)檢測(cè)盒?？墒聦?shí)最終證明，正是獨(dú)享盛名的美國(guó)疾控中心在檢測(cè)盒設(shè)計(jì)上的失誤以及在問(wèn)題暴露后的遮掩，導(dǎo)致美國(guó)錯(cuò)過(guò)了大規(guī)模檢測(cè)的最佳時(shí)機(jī)。

而美國(guó)疾控中心急于捍衛(wèi)其聲譽(yù)的這種部門心態(tài)，在疫情暴發(fā)前后的幾次新聞發(fā)布會(huì)上有最為清晰的體現(xiàn)。在疫情尚未侵襲美國(guó)本土之際，美國(guó)疾控中心對(duì)外反復(fù)聲明，自己有充分能力獨(dú)自開(kāi)發(fā)出檢測(cè)盒，并且會(huì)一如既往地扮演全球公共衛(wèi)生危機(jī)的“救世主”角色。2020 年1 月24 日，疾控中心下屬國(guó)家免疫與呼吸疾病中心主任南?！っ飞釥枺∟ancy Messonnier）在新聞發(fā)布會(huì)上便表示，“疾控中心擁有非常強(qiáng)大的基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)開(kāi)發(fā)專門針對(duì)這種病毒的診斷工具，我們也毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)利用這些診斷工具去幫助全世界所有需要我們幫助的國(guó)家”。251 月27 日，當(dāng)有記者問(wèn)到疾控中心是否鼓勵(lì)其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)自己的檢測(cè)設(shè)備時(shí)，梅森尼爾強(qiáng)調(diào)，當(dāng)下只有疾控中心開(kāi)發(fā)的檢測(cè)盒才能確保檢測(cè)的準(zhǔn)確性，而在這一階段，“速度盡管重要，但準(zhǔn)確性更為優(yōu)先”。26

2 月4 日，美國(guó)疾控中心自主開(kāi)發(fā)的檢測(cè)盒獲得食品藥品管理局的緊急使用授權(quán)，開(kāi)始運(yùn)往美國(guó)各州的醫(yī)院與實(shí)驗(yàn)室。此后一天，躊躇滿志的美國(guó)疾控中心對(duì)外宣布，“聯(lián)邦政府及其公共衛(wèi)生系統(tǒng)對(duì)此次危機(jī)已準(zhǔn)備有年”，而“疾控中心將憑其對(duì)于傳染病的全部專長(zhǎng)（full expertise）與全副武裝（preparedness）進(jìn)行應(yīng)對(duì)”。27可出乎意料的是，有三十余家實(shí)驗(yàn)室隨即報(bào)告稱，疾控中心發(fā)放的檢測(cè)盒中有一部分試劑無(wú)法得出確定的結(jié)果，而這也就意味著這批檢測(cè)盒短期內(nèi)仍無(wú)法投入大規(guī)模使用。282 月12 日，面對(duì)新聞發(fā)布會(huì)上記者們的強(qiáng)烈質(zhì)疑，美國(guó)疾控中心發(fā)言人梅森尼爾一方面用了兩個(gè)“顯然”（clearly）來(lái)捍衛(wèi)其聲譽(yù)，“疾控中心迅速開(kāi)發(fā)出了檢測(cè)設(shè)備，并且發(fā)放給各州，這顯然是個(gè)成就，因?yàn)樗鼘?duì)于患者能夠就近得到檢測(cè)顯然十分重要”；另一方面則極力淡化檢測(cè)盒問(wèn)題的嚴(yán)重性，表示其并未超出疾控中心的正常能力范疇，“各州收到檢測(cè)盒之后，依程序會(huì)在他們各自的實(shí)驗(yàn)室內(nèi)進(jìn)行質(zhì)量檢測(cè)，這只是正常程序的一個(gè)部分而已，只不過(guò)有些州的實(shí)驗(yàn)室得出了不確定的結(jié)果”。而與此同時(shí)，梅森尼爾依舊不忘突出美國(guó)疾控中心的全球衛(wèi)生“救世主”形象，表示其將會(huì)向那些沒(méi)有充足資源的國(guó)家提供檢測(cè)盒——哪怕這些檢測(cè)盒剛剛被指出存在重大缺陷。29

從“聲譽(yù)-自主性”的視角來(lái)看，美國(guó)疾控中心之所以要竭力捍衛(wèi)自身獨(dú)一無(wú)二的“圣殿”形象，是因?yàn)檫@種形象與其部門自主性直接相關(guān)?？膳c此同時(shí)，這一形象也讓整個(gè)美國(guó)公共衛(wèi)生系統(tǒng)對(duì)其產(chǎn)生了一種危險(xiǎn)的高度依賴性，和疾控中心自身一樣成為“美國(guó)疾控中心神話”的“囚徒”。正如一位醫(yī)學(xué)專家在采訪中所言，“最大的問(wèn)題不在于疾控中心事實(shí)上生產(chǎn)了有問(wèn)題的檢測(cè)盒，而在于我們已經(jīng)沒(méi)有能力去預(yù)想或應(yīng)對(duì)這樣一種可能性，即疾控中心也會(huì)生產(chǎn)有問(wèn)題的檢測(cè)盒”，這就好比整個(gè)美國(guó)都依賴于“單一農(nóng)業(yè)作物”（monoculture）。30而在此“神話”（或者說(shuō)部門聲譽(yù)）的籠罩之下，美國(guó)又浪費(fèi)了兩個(gè)星期的大規(guī)模檢測(cè)時(shí)機(jī)。直到2 月28 日，在眾多私人實(shí)驗(yàn)室的壓力之下，美國(guó)疾控中心才終于做出讓步，提出各實(shí)驗(yàn)室可先行使用這批檢測(cè)盒中有效的一部分進(jìn)行檢測(cè)，并轉(zhuǎn)而支持各實(shí)驗(yàn)室自主開(kāi)發(fā)檢測(cè)設(shè)備。而當(dāng)有記者追問(wèn)“為什么其他國(guó)家都能進(jìn)行成千上萬(wàn)的檢測(cè)，可我們卻無(wú)能為力”時(shí)，美國(guó)疾控中心的態(tài)度依然是避重就輕地回護(hù)稱，“自掌握病毒基因組序列之時(shí)起，疾控中心始終都有能力進(jìn)行檢測(cè)”。31可事實(shí)上，這種關(guān)于美國(guó)疾控中心機(jī)構(gòu)能力的“迷思”，已經(jīng)令美國(guó)錯(cuò)過(guò)了控制疫情的最佳窗口。

四、“保護(hù)神”與“攔路石”：美國(guó)食品藥品管理局及其“聲譽(yù)-自主性”

（一）“消費(fèi)者的保護(hù)神”：美國(guó)食品藥品管理局“聲譽(yù)-自主性”的塑造

與美國(guó)疾控中心一樣，美國(guó)食品藥品管理局的部門自主性也建立在其聲譽(yù)之上，更由此成為美國(guó)最有實(shí)權(quán)的聯(lián)邦規(guī)制機(jī)構(gòu)之一。正如卡彭特所說(shuō)，“20 世紀(jì)下半葉，在任何一個(gè)國(guó)家、任何一個(gè)領(lǐng)域，都極少有規(guī)制機(jī)構(gòu)擁有或行使美國(guó)食品藥品管理局這樣的權(quán)力”。32事實(shí)上，美國(guó)食品藥品管理局的前身只是19 世紀(jì)后期美國(guó)農(nóng)業(yè)部下屬的一個(gè)無(wú)足輕重的化學(xué)局。彼時(shí)，號(hào)稱能“包治百病”的特許專賣藥大肆橫行，而在這些藥商的竭力反對(duì)之下，國(guó)會(huì)始終未能通過(guò)立法對(duì)特許專賣藥的銷售進(jìn)行限制。直到1883 年，哈維·韋利博士（Harvey Wiley）被任命為化學(xué)局首席化學(xué)家后，這種情況才漸漸開(kāi)始改變。在此后二十余年時(shí)間里，韋利博士與美國(guó)婦女聯(lián)盟（The General Federation of Women’s Clubs，GFWC）、美國(guó)醫(yī)學(xué)會(huì)（American Medical Association，AMA）等社會(huì)團(tuán)體通力合作，廣泛宣傳特許專賣藥對(duì)消費(fèi)者的危害，使得“韋利博士”這一名字在美國(guó)普通家庭中漸漸成為“消費(fèi)者的保護(hù)神”的代名詞，進(jìn)而最終促成1906 年《純凈食物和藥品法案》（Pure Food and Drug Act）的出臺(tái)，為食品藥品管理局后來(lái)的權(quán)力擴(kuò)張奠定了根基。33

而美國(guó)食品藥品管理局“聲譽(yù)-自主性”的真正鞏固則與美國(guó)20 世紀(jì)的兩次公共衛(wèi)生危機(jī)有關(guān)。首先是1937 年的“磺胺酏劑丑聞”（elixir sulfanilamide scandal）。當(dāng)時(shí)，美國(guó)一些州突然報(bào)告稱，死于腎功能衰竭的兒童數(shù)量大幅增加。對(duì)此，美國(guó)食品藥品管理局一方面迅速確定罪魁禍?zhǔn)资邱R森基爾公司所生產(chǎn)的磺胺酏劑，另一方面則通過(guò)當(dāng)時(shí)蓬勃發(fā)展的大眾媒體將此次悲劇與監(jiān)管不足聯(lián)系在一起，由此在隨后出臺(tái)的《食品、藥品和化妝品法案》（Food，Drug and Cosmetics Act）中贏得了至關(guān)重要的新藥上市審核權(quán)。34但是，這一法案仍然只是為藥品事前監(jiān)管搭建了一個(gè)粗糙的基本框架。1960 年，德國(guó)制藥商理查德-邁樂(lè)公司生產(chǎn)的妊娠期止痛藥沙利度胺（thalidomide）遞交食品藥品管理局審核。經(jīng)過(guò)兩次審核后，藥品評(píng)審員凱爾西（Frances Kelsey）頂住巨大壓力堅(jiān)持拒絕批準(zhǔn)其上市。而結(jié)果最終證明，凱爾西判斷正確，沙利度胺此后在歐洲導(dǎo)致了上萬(wàn)名畸形兒的出生。這一事件不僅為食品藥品管理局贏得了巨大的聲譽(yù)，也讓1962 年通過(guò)的《科夫沃-哈里斯修正案》（Kefauver-Harris Drug Amendment）將新藥安全性及有效性舉證責(zé)任完全轉(zhuǎn)移至制藥廠商一方。自此以后，美國(guó)食品藥品管理局的部門形象便與極為嚴(yán)格的審查流程與堆積如山的證明材料緊密聯(lián)系在一起。

這種“消費(fèi)者保護(hù)神”的獨(dú)特聲譽(yù)無(wú)疑鞏固了美國(guó)食品藥品管理局的權(quán)力，卻也同時(shí)形塑了其此后的行為模式與部門文化。對(duì)于聲譽(yù)的珍視，讓美國(guó)食品藥品管理局無(wú)法承擔(dān)藥品審批通過(guò)后再撤回所帶來(lái)的任何聲譽(yù)損失。因此，美國(guó)食品藥品管理局漸漸開(kāi)始將其所做出的任何審批決定都視作“不可逆的”（irreversible）——哪怕其事實(shí)上還擁有大量的事中、事后監(jiān)管手段。而這所導(dǎo)致的結(jié)果是，美國(guó)食品藥品管理局逐步形成了一種崇尚“嚴(yán)苛”的“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避文化”（riskaverse culture），在藥品審批階段向企業(yè)要求越來(lái)越多的證明材料，審批過(guò)程也“寧慢勿快”；更有甚者，這種過(guò)于嚴(yán)苛的審批流程還會(huì)讓部分制藥商“望而生畏”，從一開(kāi)始便放棄許多創(chuàng)新藥品的研發(fā)。35在日常狀態(tài)中，美國(guó)食品藥品管理局對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的最大化規(guī)避或能有效保障公共衛(wèi)生安全；然而，在新冠肺炎疫情這樣的緊急狀態(tài)下，這種對(duì)于“嚴(yán)格形象”的恪守，卻有可能讓“消費(fèi)者的保護(hù)神”由此變成“公共衛(wèi)生的攔路石”。

（二）“完美是善的敵人”：美國(guó)食品藥品管理局與“緊急使用授權(quán)”制度

在2020 年3 月初的一次國(guó)會(huì)閉門會(huì)議上，針對(duì)美國(guó)始終無(wú)法展開(kāi)大規(guī)模檢測(cè)這一問(wèn)題，美國(guó)聯(lián)邦眾議員保羅·瑞茲（Paul Ruiz）向食品藥品管理局時(shí)任局長(zhǎng)史蒂芬·哈恩（Stephen Hahn）質(zhì)問(wèn)道：“我們?yōu)槭裁床荒芟耥n國(guó)一樣，搞大規(guī)模快速檢測(cè)？”而這背后的一個(gè)關(guān)鍵原因，便是韓美兩國(guó)規(guī)制部門對(duì)于“風(fēng)險(xiǎn)”的不同認(rèn)識(shí)?！绊n國(guó)愿意冒一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，先快速分發(fā)檢測(cè)盒，之后再進(jìn)一步檢查其有效性”；與之相對(duì)，“美國(guó)食品藥品管理局則聲稱要預(yù)先確保檢測(cè)盒的準(zhǔn)確無(wú)誤，之后再將其用于千百萬(wàn)的美國(guó)人”。對(duì)此，哈恩便曾表示：“我們從這一次的情況中可以吸取的教訓(xùn)有很多。但是有一點(diǎn)我是堅(jiān)定不移的：我們不能犧牲檢測(cè)的質(zhì)量，因?yàn)楸韧耆粰z測(cè)更糟糕的是不準(zhǔn)確檢測(cè)?！?6可顯而易見(jiàn)的是，在此次疫情中，“完全不檢測(cè)”所造成的惡果，無(wú)疑要大過(guò)美國(guó)食品藥品管理局所竭力規(guī)避的“不準(zhǔn)確檢測(cè)”。

而美國(guó)食品藥品管理局的“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避文化”之所以會(huì)對(duì)大規(guī)模檢測(cè)產(chǎn)生如此重大的影響，又與美國(guó)“緊急使用授權(quán)”（emergency use authorization）制度密切相關(guān)。2020 年2 月4 日，時(shí)任美國(guó)衛(wèi)生與公共服務(wù)部部長(zhǎng)阿扎（Alex Azar）宣布美國(guó)進(jìn)入“公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)”（public health emergency）。根據(jù)美國(guó)《食品、藥品和化妝品法案》第564條規(guī)定，當(dāng)美國(guó)進(jìn)入“公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)”以后，食品藥品管理局可以“緊急授權(quán)”部分待審批藥品與醫(yī)學(xué)設(shè)備的使用；37但與此同時(shí)，所有實(shí)驗(yàn)室和醫(yī)院開(kāi)發(fā)的檢測(cè)盒也必須先經(jīng)過(guò)“緊急使用授權(quán)”才能投入使用，而位于馬里蘭州白橡樹(shù)區(qū)的食品藥品管理局由此便成為人們面前一塊難以繞開(kāi)的“攔路石”。

理論上說(shuō)，美國(guó)食品藥品管理局對(duì)于“緊急使用授權(quán)”其實(shí)擁有相當(dāng)大的自由裁量空間。正如其前任局長(zhǎng)沙弗斯坦（Joshua Sharfstein）所說(shuō)，“緊急使用授權(quán)是非常彈性的”。38該局發(fā)布的《醫(yī)療產(chǎn)品緊急使用授權(quán)及其他許可指南》雖然說(shuō)明了緊急使用授權(quán)的預(yù)審程序與緊急使用授權(quán)審核的若干標(biāo)準(zhǔn)，但也明確指出，“指南只是描述本機(jī)構(gòu)對(duì)此問(wèn)題的當(dāng)前看法，因此僅應(yīng)被視作建議……指南中所使用的‘應(yīng)該’（should）一詞，意思只是推薦做某事，而非要求做某事”。39換而言之，“緊急使用授權(quán)”的通過(guò)與否基本取決于美國(guó)食品藥品管理局的部門自主判斷，而這種判斷則無(wú)疑又受到其長(zhǎng)期形成的部門文化之影響。

可事實(shí)表明，正是美國(guó)食品藥品管理局崇尚“嚴(yán)苛”、追求完美的部門文化，讓“緊急使用授權(quán)”難以真正做到“緊急”。在《華盛頓郵報(bào)》的一篇報(bào)道中，華盛頓大學(xué)病毒臨床實(shí)驗(yàn)室專家格雷寧（Alex Greninger）便生動(dòng)回憶了其申請(qǐng)“緊急使用授權(quán)”的經(jīng)歷。由于位處美國(guó)最先暴發(fā)疫情的華盛頓州，格雷寧的實(shí)驗(yàn)室早在2020 年1 月中旬便開(kāi)始研究新冠病毒的檢測(cè)方法。而自“緊急使用授權(quán)”制度實(shí)施后，格雷寧不得不花費(fèi)超過(guò)100小時(shí)的時(shí)間與食品藥品管理局反復(fù)溝通，準(zhǔn)備申請(qǐng)“緊急使用授權(quán)”所需的各種材料。2 月20 日，當(dāng)他將申請(qǐng)材料用電子郵件發(fā)送給食品藥品管理局后，后者卻回復(fù)稱，他還需要將一份更為全面的申請(qǐng)資料刻錄到光盤內(nèi)并寄往位于華盛頓市郊的“文件控制中心”。這讓格雷寧不禁感慨到，美國(guó)食品藥品管理局的這套制度“精準(zhǔn)打擊（kneecap）了我們?cè)谖C(jī)來(lái)臨時(shí)的應(yīng)對(duì)能力”。40而可悲的是，格雷寧的這番經(jīng)歷并非孤例。在整個(gè)2020 年2 月份，除了美國(guó)疾控中心以外，沒(méi)有任何一家實(shí)驗(yàn)室開(kāi)發(fā)的檢測(cè)盒順利通過(guò)了食品藥品管理局的“緊急使用授權(quán)”流程；而如上文所述，疾控中心自主開(kāi)發(fā)的檢測(cè)盒卻又恰恰存在重大缺陷，這讓美國(guó)不得不面對(duì)在關(guān)鍵時(shí)期沒(méi)有檢測(cè)盒可用的尷尬局面。

對(duì)于來(lái)自社會(huì)各界的質(zhì)疑，時(shí)任美國(guó)食品藥品管理局新聞發(fā)言人卡柯莫（Stephanie Caccomo）曾回應(yīng)稱：“我們發(fā)現(xiàn)很多實(shí)驗(yàn)室并沒(méi)有真正理解食品藥品管理局的流程，誤以為他們需要做更多的申請(qǐng)工作。而且他們也未意識(shí)到，他們完全可以先著手進(jìn)行檢測(cè)盒的開(kāi)發(fā)?！?1然而，這種卡柯莫所謂的“錯(cuò)誤印象”，恰恰來(lái)自于美國(guó)食品藥品管理局此前所竭力塑造的機(jī)構(gòu)形象——一個(gè)追求完美以至于嚴(yán)苛的“健康保護(hù)神”。這種聲譽(yù)在過(guò)往數(shù)十年間曾經(jīng)為美國(guó)食品藥品管理局贏得了廣受尊重的規(guī)制權(quán)力，但在此次新冠肺炎疫情中，卻成為束縛其自身及檢測(cè)盒開(kāi)發(fā)者們的一種“觀念枷鎖”。正如世界衛(wèi)生組織緊急狀況項(xiàng)目執(zhí)行主任邁克·瑞恩（Mike Ryan）所言，“在緊急情況應(yīng)對(duì)中，完美是善的敵人（perfection is the enemy of the good）”。42

五、余論：“驚人的相似”

2005 年，剛剛成立僅三年的中國(guó)疾病預(yù)防控制中心組織翻譯了美國(guó)疾控中心的官方傳記《健康的哨兵：美國(guó)疾病預(yù)防控制中心的歷史》（Sentinel for Health：A History of the Centers for Disease Control），該中心前主任考普蘭（Jeffrey Koplan）受邀為中譯本作序。在序言中，考普蘭滿懷自信地寫道，美國(guó)疾控中心“吸引著最優(yōu)秀的專業(yè)人才，在科學(xué)和技術(shù)水準(zhǔn)都保持著最高的標(biāo)準(zhǔn)。她獲得了世界性的聲譽(yù)和威望。今天，越來(lái)越多的國(guó)家已經(jīng)或者正在仿效美國(guó)疾控中心組建自己的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，藉以應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生領(lǐng)域越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)”。43而其背后所映射的，正是本文所分析的那種以“圣殿”自居的部門心態(tài)。

可考普蘭或未曾料想，十五年后，正因?yàn)橐S護(hù)這種“世界性的聲譽(yù)和威望”，美國(guó)疾控中心和與其并肩的食品藥品管理局卻雙雙陷入各自成立以來(lái)最嚴(yán)重的信任危機(jī)之中。當(dāng)然，盡管美國(guó)疾控中心和食品藥品管理局在美國(guó)疫情暴發(fā)初期分別出現(xiàn)了種種重要失誤，但其最基本的機(jī)構(gòu)能力并未因此喪失。進(jìn)入2020 年3 月份以后，也依然是美國(guó)疾控中心和食品藥品管理局這兩個(gè)機(jī)構(gòu)，在特朗普?qǐng)F(tuán)隊(duì)的層層政治壓力之下，竭力維系著美國(guó)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的最后底線。但是，正由于那至關(guān)重要的“失去的一個(gè)月”，美國(guó)新冠肺炎疫情已呈失控之勢(shì)；而美國(guó)疾控中心和食品藥品管理局早期所暴露出的種種問(wèn)題，也已成為特朗普用來(lái)攻擊美國(guó)官僚體制，將防疫問(wèn)題不斷政治化的話柄。44

“我相信，歷史有時(shí)是驚人的相似”——在《健康的哨兵》中譯本序言結(jié)尾，考普蘭對(duì)中國(guó)疾控體系最終走向美國(guó)疾控中心模式滿懷期冀。45不可否認(rèn)，對(duì)于尚處建設(shè)初期的中國(guó)公共衛(wèi)生體系來(lái)說(shuō)，美國(guó)疾控中心及食品藥品管理局的機(jī)構(gòu)發(fā)展歷史仍有其借鑒意義。如國(guó)內(nèi)學(xué)界當(dāng)下對(duì)于中國(guó)疾控機(jī)構(gòu)地位的討論，主要是從如何通過(guò)立法“賦予”其自主性的角度入手；46而美國(guó)疾控中心與食品藥品管理局的早期發(fā)展歷程則表明，機(jī)構(gòu)自主性更多是要憑借其長(zhǎng)期建構(gòu)出的部門聲譽(yù)來(lái)“贏取”，這一點(diǎn)對(duì)于中國(guó)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的未來(lái)建設(shè)來(lái)說(shuō)便不無(wú)啟發(fā)。但如本文所述，“聲譽(yù)-自主性”并不必然帶來(lái)成功的公共衛(wèi)生治理。部門聲譽(yù)與部門形象既可以在政治與社會(huì)壓力之下維護(hù)官僚機(jī)構(gòu)的自主性，但同樣也可能演化為官僚主義故步自封的擋箭牌。隨著現(xiàn)代“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的到來(lái)，47類似于新冠肺炎疫情這樣的“高度不確定性”事件注定會(huì)更高頻地發(fā)生，這就要求公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)必須及時(shí)打破機(jī)構(gòu)慣性，具備快速的調(diào)整轉(zhuǎn)變能力。而美國(guó)疾控中心與食品藥品管理局在此次新冠肺炎疫情初期的表現(xiàn)，無(wú)疑促使我們進(jìn)一步思考，中國(guó)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)未來(lái)應(yīng)如何發(fā)展才能避免最終走向這“驚人的相似”。

注釋：

①Tom Frieden,“A Strong Public Health System:Essential for Health and Economic Progress,”China CDC Weekly,Vol.2,No.8(Feb 21,2020),p.128.

②《鐘南山：CDC 地位應(yīng)該提高，要有行政權(quán)》，新京報(bào)網(wǎng)站，http://www.bjnews.com.cn/feature/2020/02/27/695815.html，2020年8月27日訪問(wèn)。

③［美］弗朗西斯·福山：《政治秩序與政治衰?。簭墓I(yè)革命到民主全球化》，第3 章“官僚體系”，毛俊杰譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社2015 年版；Francis Fukuyama,“What is Governance,”Governance,Vol.26,No.3 (July 2013),pp.347-368。

④Francis Fukuyama,“The Thing That Determines a Country’s Resistance to the Coronavirus Crisis,”The Atlantic,March 30,2020;Francis Fukuyama,“Restore Honor in Public Service,”The Dallas Morning News,August 30,2020.

⑤Michael D.Shear,Abby Goodnough,Sheila Kaplan,Katie Thomas&Noah Weiland,“The Lost Month:How a Failure to Test Blinded the U.S.to Covid-19,”The New York Times,March 28,2020.

⑥對(duì)于“深度不確定性”事件之定義，參見(jiàn)王紹光：《深度不確定條件下的決策——以新冠肺炎疫情為例》，載《東方學(xué)刊》2020年第2期。

⑦William Novak,“The Myth of the‘Weak’American State,”American Historical Review,Vol.133,No.3 (June 2008),pp.752-772；中國(guó)學(xué)界對(duì)于美國(guó)國(guó)家建構(gòu)問(wèn)題的最新梳理，參見(jiàn)?？桑骸端茉臁靶旅览麍?jiān)”——美國(guó)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的社會(huì)歷史根基》，載《文化縱橫》2020 年第2期。

⑧［美］彼得·埃文斯等（編著）：《找回國(guó)家》，方力維等譯，北京：三聯(lián)書店2010年版。

⑨Stephen Skowronek,Building a New American State:The Expansion of National Administrative Capacities,1877-1920,New York:Cambridge University Press,1982.

⑩Daniel P.Carpenter,The Forging of Bureaucratic Autonomy:Reputations,Networks,and Policy Innovations in Executive Agencies,1862-1928,New Jersey:Princeton University Press,2001,pp.4-5.

11 Daniel P.Carpenter,Reputation and Power:Organizational Image and the Pharmaceutical Regulation at the FDA,New Jersey:Princeton University Press,2010,p.10.

12 ［美］詹姆斯·Q·威爾遜：《官僚機(jī)構(gòu)：政府機(jī)構(gòu)的作為及其原因》，孫艷等譯，北京：三聯(lián)書店2006 年版，第138—139 頁(yè)。譯文根據(jù)英文版有所調(diào)整。James Q.Wilson,Bureaucracy:What Government Agencies Do and Why They Do It,New York:Basic Books,Inc.,1989,p.104。

13 Erwin C.Hargrove,Prisoners of Myth:The Leadership of Tennessee Valley Authority,1933-1990,New Jersey:Princeton University Press,1994.

14 Patrick S.Roberts,“FEMA and the Prospects for Reputation-Based Autonomy,”Studies in American Political Development,Vol.20,No.1(April 2006),pp.57-87.

15 20 世紀(jì)下半葉以來(lái)美國(guó)總統(tǒng)權(quán)擴(kuò)張的歷史根基，參見(jiàn)吳景鍵：《美國(guó)總統(tǒng)制的君主制根基——評(píng)埃里克·納爾遜〈王權(quán)派的革命〉》，載《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2020 年第4期。

16 ［美］伊麗莎白·W·伊瑟莉姬：《健康的哨兵：美國(guó)疾病預(yù)防控制中心的歷史》，李立明等譯，北京：中國(guó)協(xié)和醫(yī)科大學(xué)出版社2005 年版，第8、47 頁(yè)。譯文根據(jù)英文版有所調(diào)整。Elizabeth W.Etheridge,Sentinel for Health:A History of the Centers for Disease Control,Berkeley:University of California Press,1992。

17 同上，第46頁(yè)。譯文有所調(diào)整。

18 同上，第102頁(yè)。

19 同上，第143—160頁(yè)。

20 Bob H.Reinhardt,The End of a Global Pox:America and the Eradication of Smallpox in the Cold War Era,Chapel Hill:The University of North Carolina Press,2015,pp.52-85.

21 同注17，第179—200頁(yè)。

22 張夢(mèng)中：《美國(guó)的危機(jī)管理系統(tǒng)及其在“非典”防范中的作用》，載《中國(guó)行政管理》2003年第7期。

23 “劇場(chǎng)”與“扮演”的概念，來(lái)自［美］歐文·戈夫曼：《日常生活中的自我呈現(xiàn)》，馮鋼譯，北京大學(xué)出版社2016年版。而戈夫曼的“劇場(chǎng)理論”也正是卡彭特“聲譽(yù)-自主性”理論的一個(gè)重要思想源頭，參見(jiàn)Carpenter,Reputation and Power:Organizational Image and the Pharmaceutical Regulation at the FDA,pp.45-50。

24 Shawn Boburg,Robert O’Harrow Jr.,Neena Satija &Amy Goldstein,“Inside the Coronavirus Testing Failure:Alarm and Dismay Among the Scientists Who Sought to Help,”The Washington Post,April 18,2020.

25 CDC,“Transcript of 2019 Novel Coronavirus (2019-nCoV)Response,”Jan 24,2020.

26 CDC,“Transcript of 2019 Novel Coronavirus (2019-nCoV)Update,”Jan 27,2020.

27 CDC,“Transcript for CDC Telebriefing:CDC Update on Novel Coronavirus,”Feb 5,2020.

28 Robert P.Baird,“What Went Wrong with Coronavirus Testing in the U.S.,”The New Yorker,Mar 16,2020.

29 CDC,“Transcript for CDC Telebriefing:CDC Update on Novel Coronavirus,”Feb 12,2020.

30 同注28。

31 CDC,“Transcript for CDC Telebriefing:CDC Update on Novel Coronavirus,”Feb 28,2020.

32 同注11，第18頁(yè)。

33 James Harvey Young,Pure Food:Securing the Federal Food and Drugs Act of 1906,New Jersey:Princeton University Press,1989.

34 宋華琳：《危機(jī)時(shí)刻與規(guī)制變遷——公共議程的設(shè)定與美國(guó)1938 年〈食品、藥品和化妝品法〉的形成史》，載侯欣一（主編）：《南開(kāi)法律史論集》，天津：南開(kāi)大學(xué)出版社2007年版，第273—286頁(yè)。

35 同注11。

36 Chad Terhune,Dan Levine,Hyunjoo Jin &Jane Lanhee Lee,“Special Report:How Korea Trounced U.S.in Race to Test People for Coronavirus,”Reuters,March 19,2020.

37Federal Food,Drug and Cosmetic Act,§564,21 U.S.C.§360bbb-3(2006).

38 同注28。

39 Food and Drug Administration,“Emergency Use Authorization of Medical Products and Related Authorities:Guidance for Industry and Other Stakeholders,”January 2017.

40 Boburg,O’Harrow Jr.,Satija&Goldstein,supranote 24.

41 Lewis Kamb,“The CDC’s Past Successes with an FDA Process Set the Table for Coronavirus Testing Debacle,”The Seattle Times,March 19,2020.

42 World Health Organization,“WHO Emergencies Press Conference on Coronavirus Disease,”March 13,2020.

43 同注16，“序”。

44 Tom Frieden,Jeffrey Koplan,David Satcher &Richard Besser,“We Ran the CDC.No President Ever Politicized Its Science the Way Trump Has,”The Washington Post,July 14,2020.

45 同注16，“序”。

46 宋華琳：《疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)法律地位的反思與重構(gòu)》，載《探索與爭(zhēng)鳴》2020年第4期；顧昕：《知識(shí)的力量與社會(huì)治理的引入——突發(fā)性疫情早期預(yù)警系統(tǒng)的完善》，載《治理研究》2020年第2期。

47 ［德］烏爾里希·貝克：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)：新的現(xiàn)代性之路》，張文杰、何博聞譯，南京：譯林出版社2018年版。