摘 要：環(huán)境影響評(píng)價(jià)是應(yīng)用專業(yè)知識(shí)的活動(dòng)，但是，對(duì)項(xiàng)目開發(fā)具有“否決”效力的環(huán)評(píng)審批，則是運(yùn)用公共權(quán)力的行政行為?；仡櫸覈h(huán)評(píng)審批制度的歷史沿革及其實(shí)踐變遷，可以近距離觀察環(huán)評(píng)審批中行政權(quán)力與專業(yè)知識(shí)之間的復(fù)雜關(guān)系。要正確處理這一關(guān)系，有必要認(rèn)識(shí)到被納入行政過程之中的環(huán)評(píng)屬于規(guī)制科學(xué)，具有事實(shí)與價(jià)值交織、科學(xué)與政策融合的特征，并在此基礎(chǔ)上，以權(quán)力與知識(shí)的關(guān)系為焦點(diǎn)，澄清我國環(huán)評(píng)審批的制度定位。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評(píng)價(jià);環(huán)評(píng)審批;專業(yè)知識(shí);行政權(quán)力

中圖分類號(hào)：DF468文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2021.03.04 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

一、引言

作為法律制度的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，首見于美國1969年《國家環(huán)境政策法》，隨后在世界范圍內(nèi)引起廣泛效仿，但由于各地既有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治文化差異，具體實(shí)踐難免各有不同。1979年通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》，首次在我國法律中規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批（以下簡稱環(huán)評(píng)審批）制度。1989年，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）頒行，正式確認(rèn)了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批制度。2003年9月1日起實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡稱《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》）堅(jiān)持了上述規(guī)定，其第25條明確規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)法律規(guī)定的審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，該項(xiàng)目審批部門不得批準(zhǔn)其建設(shè)，建設(shè)單位不得開工建設(shè)?！贝藯l2016年被修訂為“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)?！边@也被稱為環(huán)評(píng)“否決制”，即環(huán)保機(jī)關(guān)的環(huán)評(píng)審批對(duì)于項(xiàng)目開發(fā)活動(dòng)具有“一票否決”的效果。

我國立法正式確立的環(huán)評(píng)制度，其獨(dú)特之處在于：從一開始，環(huán)評(píng)這種應(yīng)用專業(yè)知識(shí)的活動(dòng)，就作為行政審批事項(xiàng)被納入行政過程之中。由此，行政權(quán)力與專業(yè)知識(shí)之間的復(fù)雜關(guān)系，成為對(duì)我國環(huán)評(píng)審批制度實(shí)際運(yùn)作具有決定性影響的問題。迄今為止，我國環(huán)評(píng)審批制度已經(jīng)實(shí)施了數(shù)十年，2018年，我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》自2002年頒布以來第二次修正，環(huán)評(píng)審批（第22條）及其否決效力（第25條）得以保留。為研究專業(yè)領(lǐng)域里的行政規(guī)制活動(dòng)提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。為此，本文著眼于行政權(quán)力與專業(yè)知識(shí)之間的關(guān)系，梳理我國環(huán)評(píng)審批相關(guān)規(guī)范，觀察其實(shí)踐情況，分析其面臨的挑戰(zhàn)，并結(jié)合理論反思澄清其制度定位。

二、我國環(huán)評(píng)審批制度規(guī)范的歷史沿革

（一）法律文件觀察：環(huán)評(píng)之專業(yè)技術(shù)性逐漸突顯

自1979年以來，我國先后出臺(tái)多部環(huán)評(píng)審批相關(guān)規(guī)范文本。據(jù)檢索，在“北大法寶-中國法律檢索系統(tǒng)”中，用“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”和“環(huán)評(píng)”為標(biāo)題關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，通過逐一瀏覽，去除重復(fù)項(xiàng)、無關(guān)項(xiàng)和具體行政決定，并進(jìn)一步查詢生態(tài)環(huán)境部環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排放管理司官網(wǎng)中建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批之相關(guān)信息，增補(bǔ)、更新和部分調(diào)整了北大法寶的檢索結(jié)果。在中央層面，出臺(tái)了不少于 163件相關(guān)規(guī)范文本，其中包括重要法律3件，行政法規(guī)4件，部門規(guī)章及部頒規(guī)范性文件24件，其他具有規(guī)范意義的文件132件。擇其要者，列表如下：

梳理這些法律文件的內(nèi)容演變，可以觀察到我國環(huán)評(píng)審批制度的基本面貌和這些年來的重要變革。就本文的關(guān)注重點(diǎn)而言，最顯著的動(dòng)向是：隨著時(shí)間的推移，環(huán)評(píng)活動(dòng)的專業(yè)技術(shù)性逐漸突顯。

第一，對(duì)比不同版本的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批規(guī)定》以及不同版本的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)評(píng)審批之分級(jí)和分類依據(jù)，從最早的項(xiàng)目投資主體、資金來源和投資規(guī)模等轉(zhuǎn)向了“環(huán)境影響”之性質(zhì)和程度。不同于投資主體、資金來源和投資規(guī)模，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響需要運(yùn)用環(huán)境科學(xué)專業(yè)知識(shí)予以評(píng)估方可確定。因此，分類管理和分級(jí)審批的標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向項(xiàng)目的“環(huán)境影響”，突出了環(huán)評(píng)工作的專業(yè)特性，不可避免地使得環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)更加依賴環(huán)評(píng)專家之專業(yè)知識(shí)。

第二，從上述規(guī)范性文件的內(nèi)容中也可以看到，基于對(duì)環(huán)評(píng)工作專業(yè)性的認(rèn)識(shí)，我國較早就建立起了環(huán)評(píng)資質(zhì)制度，內(nèi)容既涉及環(huán)評(píng)單位的專業(yè)資質(zhì)，又涉及環(huán)評(píng)工程師的專業(yè)資質(zhì)。1998年《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第13條明確規(guī)定“國家對(duì)從事建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的單位實(shí)行資格審查制度”。據(jù)此，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)資格證書管理辦法》于1999年頒行。2002年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第19條確認(rèn)了這一制度。2004年，原人事部和國家環(huán)境保護(hù)總局啟動(dòng)環(huán)評(píng)工程師職業(yè)資格制度，環(huán)評(píng)專業(yè)人士須參加全國統(tǒng)一考試并經(jīng)環(huán)保機(jī)關(guān)登記，方可在具備環(huán)評(píng)資質(zhì)的單位中以環(huán)評(píng)工程師的名義從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境影響后評(píng)價(jià)、環(huán)評(píng)技術(shù)評(píng)估和環(huán)保驗(yàn)收等環(huán)評(píng)工作。之后，原國家環(huán)境保護(hù)總局調(diào)整了環(huán)評(píng)單位資質(zhì)管理相關(guān)規(guī)定，要求從事環(huán)評(píng)工作的單位配備一定數(shù)量的環(huán)評(píng)工程師才能獲得相應(yīng)的專業(yè)資質(zhì)。

第三，與我國政府職能轉(zhuǎn)變的大方向一致，環(huán)評(píng)領(lǐng)域近年來呈現(xiàn)出“去行政化”趨勢(shì)。從相關(guān)規(guī)范性文件的內(nèi)容演變中可以看到環(huán)評(píng)領(lǐng)域趨于“去行政化”的兩次跨越式發(fā)展。第一次跨越是在2001年將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)費(fèi)從行政事業(yè)單位收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)，參見《關(guān)于同意將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)管理的復(fù)函》（財(cái)綜[2001]54號(hào)）。實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。這標(biāo)志著包括環(huán)評(píng)文件編制在內(nèi)的環(huán)評(píng)專業(yè)服務(wù)的基本定位已由“行政”管理轉(zhuǎn)向“經(jīng)營”服務(wù)。第二次跨越是“全面放開”包括環(huán)評(píng)文件編制在內(nèi)的“環(huán)境影響咨詢服務(wù)”的定價(jià)，實(shí)行“市場調(diào)節(jié)價(jià)”。參見《關(guān)于進(jìn)一步放開建設(shè)項(xiàng)目專業(yè)服務(wù)價(jià)格的通知》（發(fā)改價(jià)格[2015] 299號(hào)）。這標(biāo)志著包括環(huán)評(píng)在內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)專業(yè)服務(wù)全面進(jìn)入市場競爭狀態(tài)。

使上述第二步跨越式發(fā)展成為可能的重大改革之一，是2010年啟動(dòng)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)體制改革。在體制改革前，我國環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)多為直接隸屬于行政系統(tǒng)或與行政主管部門具有密切關(guān)聯(lián)的事業(yè)單位。環(huán)評(píng)體制改革的目標(biāo)，是使環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)成為自主經(jīng)營自擔(dān)責(zé)任的市場主體。參見《關(guān)于開展事業(yè)單位環(huán)境影響評(píng)價(jià)體制改革試點(diǎn)的通知》（環(huán)辦[2010]87號(hào)）;《關(guān)于開展事業(yè)單位環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)體制改革第二批試點(diǎn)工作的通知》（環(huán)辦[2011]111號(hào)）。在2010年和2011年兩批試點(diǎn)后，原環(huán)境保護(hù)部在2013年11月發(fā)文，參見《關(guān)于推進(jìn)事業(yè)單位環(huán)境影響評(píng)價(jià)體制改革工作的通知》（環(huán)辦[2013]109號(hào)）。要求原屬事業(yè)單位的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)“按市場化要求加快推進(jìn)體制改革”。2015年，原環(huán)境保護(hù)部推出《全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)脫鉤工作方案》，參見《全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)脫鉤工作方案》（環(huán)發(fā)[2015]37號(hào)）。提出要通過“消除環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的環(huán)保部門背景”（脫鉤）徹底解決所謂“紅頂中介”問題，并明確了時(shí)限。

更進(jìn)一步，2017年修訂的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》和2018年修訂的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》均刪除了舊版中全部涉及環(huán)評(píng)資質(zhì)管理的相關(guān)內(nèi)容，與此立法動(dòng)態(tài)相關(guān)的政策動(dòng)向是，國家發(fā)展和改革委員會(huì)2017年第17號(hào)公告指出，“取消工程咨詢單位資格認(rèn)定行政許可事項(xiàng)”，“正在研究完善行業(yè)監(jiān)督檢查制度、建立包括資信評(píng)價(jià)在內(nèi)的行業(yè)自律措施等新的管理規(guī)定”。生態(tài)環(huán)境部2019年發(fā)布《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》，于2019年11月1日起施行，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)管理辦法》同時(shí)廢止。這被視為環(huán)評(píng)資質(zhì)認(rèn)定將由行政審批轉(zhuǎn)向行業(yè)自治的信號(hào)，宣示了環(huán)評(píng)活動(dòng)進(jìn)一步與行政權(quán)力“脫鉤”。

（二）分析：權(quán)力與知識(shí)此消彼長

這些數(shù)量眾多、內(nèi)容繁雜的法律文件當(dāng)然可以從不同的角度進(jìn)行分析。就行政權(quán)力與專業(yè)知識(shí)的關(guān)系而言，前述規(guī)范文本沿革過程揭示的是：我國環(huán)評(píng)審批最初的規(guī)范設(shè)計(jì)以行政權(quán)力為中心，環(huán)評(píng)活動(dòng)的專業(yè)知識(shí)特性在后續(xù)發(fā)展中逐漸得到立法承認(rèn)和尊重。

在最初的規(guī)范中，如圖1所示，我們看到的是大寫的行政權(quán)力邏輯，環(huán)保機(jī)關(guān)和建設(shè)單位分別以行政主體和行政相對(duì)人的法定角色出現(xiàn)，環(huán)評(píng)活動(dòng)“專業(yè)知識(shí)”的特性在此是隱而不現(xiàn)的。

建立環(huán)評(píng)資質(zhì)及其行政審批制度之后，我國環(huán)評(píng)審批基本結(jié)構(gòu)由兩點(diǎn)一線變成了三角形，如下圖：

在這種結(jié)構(gòu)中，環(huán)評(píng)作為知識(shí)的專業(yè)性得到了正式制度的明確確認(rèn)：報(bào)請(qǐng)環(huán)保行政機(jī)關(guān)審批的環(huán)評(píng)文件，其編制主體依法必須由建設(shè)單位委托具有相應(yīng)專業(yè)“資質(zhì)”的機(jī)構(gòu)在其資質(zhì)證書規(guī)定的等級(jí)和評(píng)價(jià)范圍內(nèi)進(jìn)行，參見原《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第19條。由該機(jī)構(gòu)中相應(yīng)專業(yè)類別“資質(zhì)”的人員（環(huán)評(píng)工程師）作為編制主持人。參見原《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)管理辦法》第23條。承載了專業(yè)知識(shí)的環(huán)評(píng)工程師及環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，其專業(yè)資質(zhì)的認(rèn)定仍然處于行政權(quán)力的控制之中。

環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與環(huán)保行政機(jī)關(guān)“脫鉤”并且環(huán)評(píng)資質(zhì)由行政審批轉(zhuǎn)向行業(yè)組織認(rèn)定之后，我國的環(huán)評(píng)審批基本結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槿鐖D3所示：

需要注意的是，取消對(duì)環(huán)評(píng)資質(zhì)的行政審批，并不意味著行政權(quán)力撤回了對(duì)環(huán)評(píng)專業(yè)性的承認(rèn)。按照2019年發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》，環(huán)評(píng)文件應(yīng)由建設(shè)單位委托“具備環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)能力”的機(jī)構(gòu)編制。這就是說，環(huán)評(píng)報(bào)告書（表）等環(huán)評(píng)文件應(yīng)由具有相應(yīng)專業(yè)知識(shí)水平的主體制作仍是法定要求這一點(diǎn)并未改變，改變的只是行政權(quán)力不再介入環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)（人員）的專業(yè)資質(zhì)認(rèn)定，意味著環(huán)評(píng)作為專業(yè)知識(shí)獲得了更多相對(duì)于行政權(quán)力的獨(dú)立性。

（三）可能的解釋：知識(shí)與權(quán)力的不同邏輯

如何理解這種環(huán)評(píng)活動(dòng)“專業(yè)性”逐漸得到承認(rèn)且其作為“專業(yè)知識(shí)”的獨(dú)立性趨于增強(qiáng)的動(dòng)向？一個(gè)直接的解釋就是，這種立法變革是對(duì)環(huán)評(píng)審批初始定位的一種校正或補(bǔ)正：最早有關(guān)環(huán)評(píng)審批的規(guī)定，單純關(guān)注環(huán)評(píng)審批作為行政權(quán)力行使活動(dòng)的特性。然而，環(huán)評(píng)作為高度專業(yè)技術(shù)性活動(dòng)，要滿足專業(yè)知識(shí)相關(guān)學(xué)科標(biāo)準(zhǔn)和要求，這種專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不同于立法對(duì)行政權(quán)力預(yù)設(shè)的要求，無法被后者取代。相應(yīng)地，其專業(yè)知識(shí)運(yùn)用邏輯也無法被立法者最早設(shè)計(jì)的行政主體（審批機(jī)關(guān)）——行政相對(duì)人（建設(shè)單位）這一單純的行政權(quán)力法定結(jié)構(gòu)完全吸收。

參考規(guī)制科學(xué)的研究成果，此處借鑒了下文所述Jasanoff就規(guī)制科學(xué)與研究科學(xué)（實(shí)驗(yàn)室科學(xué)）所作對(duì)比，但根據(jù)比較對(duì)象的不同調(diào)整了各比較項(xiàng)。對(duì)比作為行政權(quán)力行使的環(huán)評(píng)審批與作為專業(yè)知識(shí)運(yùn)用的環(huán)評(píng)，在多個(gè)方面存在明顯差異。我國的環(huán)評(píng)審批權(quán)被賦予各級(jí)環(huán)保部門，而各級(jí)環(huán)保部門均隸屬于按層級(jí)節(jié)制的方法組織起來的行政機(jī)關(guān)系統(tǒng);環(huán)評(píng)專業(yè)知識(shí)，則由具備專業(yè)資質(zhì)的人員加以運(yùn)用。環(huán)評(píng)審批作為一種行政權(quán)力的運(yùn)用，根據(jù)行政法治原則必然受到法定行政目的和法定標(biāo)準(zhǔn)的約束，并且要接受問責(zé)和監(jiān)督;環(huán)評(píng)活動(dòng)，作為專業(yè)知識(shí)的運(yùn)用，必然受到同行公認(rèn)的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)約束，追求并忠實(shí)于科學(xué)真理，對(duì)于這種運(yùn)用專業(yè)知識(shí)的活動(dòng)，公認(rèn)的有效監(jiān)督方式是同行審議。

三、理論反思：當(dāng)行政權(quán)力遇上專業(yè)知識(shí)

（一） 流行的知識(shí)（權(quán)力）觀及其在我國環(huán)評(píng)法領(lǐng)域的影響

環(huán)評(píng)審批涉及的行政權(quán)力與專業(yè)知識(shí)之間內(nèi)在緊張，其實(shí)并非環(huán)評(píng)領(lǐng)域特有的問題。在科技飛速發(fā)展并得到廣泛應(yīng)用、專業(yè)高度分殊化的現(xiàn)代社會(huì)中，隨著政府規(guī)制事務(wù)越來越復(fù)雜，行政活動(dòng)越來越多地涉及專業(yè)技術(shù)性內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)越來越多地尋求各領(lǐng)域?qū)＜业膸椭?。在很多領(lǐng)域，即使法律并沒有明確要求，行政主體咨詢專家意見也“已經(jīng)成為例行規(guī)范”[美]賈薩諾夫：《第五部門：當(dāng)科學(xué)顧問成為政策制定者》，陳光譯，上海交通大學(xué)出版社2011年版，第1頁。。

一般認(rèn)為，將專業(yè)知識(shí)引入行政過程，可以彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)自身專業(yè)知識(shí)不足，規(guī)范行政權(quán)力的行使，使之合理化，由此增強(qiáng)行政權(quán)力的正當(dāng)性。

與此同時(shí)，在很大程度上，行政權(quán)力的運(yùn)用與專業(yè)知識(shí)邏輯之間有著前述差異以及由此差異而來的張力，這類實(shí)踐也引發(fā)了一些質(zhì)疑。有研究指出，有些規(guī)制問題，在既有科學(xué)研究中并不存在現(xiàn)成答案，參見Alvin M Weinberg，Science and Trans-Science，10 Minerva 209，209-210 （1972）.在實(shí)踐中也存在科學(xué)被誤用或?yàn)E用的問題。針對(duì)這些問題，提出的對(duì)策主要有：（1）區(qū)分事實(shí)與價(jià)值、科學(xué)與政治，明確科學(xué)專家只幫助解決事實(shí)問題;（2）增加專家咨詢的公開透明度以引入公眾監(jiān)督，參見David L.Bazelon，Risk and Responsibility，205 Science 277，280 （1979）.實(shí)行科學(xué)問責(zé);（3）引入保障科學(xué)研究專業(yè)水平和可靠性的同行評(píng)審機(jī)制等。參見J.B.Ruhl & James Salzman，In Defense of Regulatory Peer Review，84 Washington University Law Review 1，61 （2006）.

從我國學(xué)界的相關(guān)討論相關(guān)文獻(xiàn)很多，可參見：王錫鋅、章永樂：《大眾、專家與知識(shí)的運(yùn)用——行政規(guī)章制定過程的一個(gè)分形框架》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2003年第3期，第113-127頁;趙鵬：《風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的政策偏好及其法律規(guī)制》，載《中外法學(xué)》2014年第1期，第28-45頁。可以發(fā)現(xiàn)，雖然具體方式有不同，但仍有共識(shí)：一方面，在意識(shí)到科學(xué)（專業(yè)知識(shí)）的限度及存在被濫用可能性的情況下，仍然相信行政決策應(yīng)當(dāng)“科學(xué)化”;另一方面，基于事實(shí)與價(jià)值、科學(xué)與政治二分，堅(jiān)持專業(yè)人士應(yīng)當(dāng)只對(duì)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)。

在我國環(huán)評(píng)領(lǐng)域，業(yè)界一直存在一種呼聲，吁求環(huán)評(píng)這一專業(yè)工作能夠免于各種利害關(guān)系人的干擾，特別是一度成為環(huán)評(píng)報(bào)告書專章的“公眾參與”。2016年3月14日原環(huán)境保護(hù)部技術(shù)評(píng)估中心訪談?dòng)涗洠?016年5月27日河南省濮陽市原環(huán)境保護(hù)局訪談?dòng)涗洝Ｔ诤艽蟪潭壬鲜艽朔N呼聲推動(dòng)，2016年12月6日，原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》（HJ2.1-2016），明確在環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作程序中，將公眾參與和環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件編制工作分離，環(huán)評(píng)中的公眾參與仍是現(xiàn)行法中的強(qiáng)制性要求。目前，環(huán)評(píng)報(bào)批時(shí)仍要報(bào)送“公眾參與說明書”，只是與環(huán)評(píng)文件分開單獨(dú)編制報(bào)送。也就是說，環(huán)評(píng)文件中不再包括公眾參與章。

我國環(huán)評(píng)領(lǐng)域里的另一相關(guān)例證，是所謂的環(huán)評(píng)審批“串聯(lián)改并聯(lián)”：在2016年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》修正中，環(huán)評(píng)文件未經(jīng)審批部門審查或?qū)彶楹笪从枧鷾?zhǔn)則不得給予項(xiàng)目開發(fā)許可的規(guī)定被刪除，只保留了環(huán)評(píng)未經(jīng)審批部門審查或?qū)彶楹笪从枧鷾?zhǔn)則項(xiàng)目不得開工的規(guī)定。2017年《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》隨之作出相應(yīng)修訂，不僅調(diào)整了未經(jīng)批準(zhǔn)不得開工的條款，同時(shí)也修改了原第9條關(guān)于應(yīng)“在項(xiàng)目可行性研究階段”報(bào)批環(huán)評(píng)文件的規(guī)定。在環(huán)評(píng)審批領(lǐng)域里，這種變動(dòng)的實(shí)際后果是允許環(huán)評(píng)啟動(dòng)時(shí)間點(diǎn)推遲：2016年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》修訂時(shí)，環(huán)評(píng)“早期介入”原則隨之被刪除。這一變動(dòng)與將環(huán)評(píng)視為“純粹”科學(xué)技術(shù)過程的刻板印象是相通的，它顯示決策者在很大程度上忽略了包括環(huán)評(píng)前置立法設(shè)計(jì)在內(nèi)的整個(gè)環(huán)評(píng)審批制度涉及的價(jià)值考慮和政策因素。

（二）規(guī)制研究新發(fā)展：對(duì)流行知識(shí)（權(quán)力）觀的挑戰(zhàn)

在規(guī)制研究的新發(fā)展中，上述基于事實(shí)與價(jià)值、政治與科學(xué)二分的主流認(rèn)識(shí)已經(jīng)遭遇嚴(yán)肅挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)大多與科技應(yīng)用有關(guān)，隨著風(fēng)險(xiǎn)后果暴露，現(xiàn)代人對(duì)科技的信賴在動(dòng)搖。20世紀(jì)60年代，以默頓（Merton）為代表人物的“科學(xué)社會(huì)學(xué)”參見Robert K.Merton，The Sociology of Science： Theoretical and Empirical Investigations，University of Chicago Press，1973，p.440.強(qiáng)調(diào)科學(xué)研究并非在真空中而是在社會(huì)中進(jìn)行，科學(xué)系統(tǒng)外部的社會(huì)因素影響著科學(xué)認(rèn)知;以庫恩范式論參見Thomas S.Kuhn，The Structure of Scientific Revolutions，University of Chicago Press，1962，p.44，79-87.為代表的科學(xué)史研究則更進(jìn)一步深入科學(xué)知識(shí)內(nèi)部，指出所謂科學(xué)知識(shí)并非永恒不變的客觀真理，而是科學(xué)共同體在特定歷史時(shí)期達(dá)成的暫時(shí)共識(shí)。20世紀(jì)70年代，英國愛丁堡學(xué)派的科學(xué)知識(shí)社會(huì)學(xué)代表人物包括Shapin、Collins 和 Bloor等。通過對(duì)現(xiàn)代科技知識(shí)制造歷史的追溯與還原，展示了科學(xué)知識(shí)（和其他社會(huì)知識(shí)一樣）為社會(huì)建構(gòu)之物，“知識(shí)不過是信念”。20世紀(jì)80年代，以法國拉圖爾的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)理論等為代表的科技與社會(huì)研究興起，代表性學(xué)說包括：行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)（拉圖爾）、常人方法論（林奇）和沖撞理論（皮克林）等。涌現(xiàn)了大批研究成果，進(jìn)一步揭示了現(xiàn)代社會(huì)知識(shí)生產(chǎn)中事實(shí)與價(jià)值、科學(xué)與政治“融合”的過程。

同時(shí)，在規(guī)制領(lǐng)域，也不斷有實(shí)證研究揭示，將決策中科學(xué)因素從政治因素中分離出來交給專家解決的想法過于理想化，在實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)。賈薩諾夫在其名作中對(duì)比了為規(guī)制目的服務(wù)、使規(guī)制決定具有科學(xué)基礎(chǔ)的所謂“規(guī)制科學(xué)”與通常在大學(xué)實(shí)驗(yàn)室中進(jìn)行的“研究科學(xué)”，指出前者常常處于“科學(xué)和政策很難清楚區(qū)分的領(lǐng)域”，并且其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)更為多變、更有爭議、更具政治敏銳性。參見Sheila Jasanoff，Procedural Choices in Regulatory Science，4 Risk 143，145-147 （1993）.規(guī)制科學(xué)的這些特點(diǎn)挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)意義上關(guān)于科學(xué)知識(shí)真理性質(zhì)和專家角色的假設(shè)：在規(guī)制科學(xué)領(lǐng)域，越來越多的證據(jù)表明，認(rèn)為科技專家可以保持價(jià)值中立，“完全是脫離現(xiàn)實(shí)的神話”;科學(xué)“真理”與權(quán)力是不可分割的，以為科技顧問能夠或者確定把自己限定在解決純粹科技問題上的觀點(diǎn)，“根本就是完全錯(cuò)誤的”。參見[美]賈薩諾夫：《第五部門：當(dāng)科學(xué)顧問成為政策制定者》，陳光譯，上海交通大學(xué)出版社2011年版，第22、85、344頁。

（三）我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法中科學(xué)與政策的交織

仔細(xì)推敲我國立法相關(guān)規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)被納入行政過程中的環(huán)評(píng)更多地體現(xiàn)為規(guī)制科學(xué)，而不是所謂的“實(shí)驗(yàn)室科學(xué)”或純粹的研究科學(xué)。首先，從基本功能來看，我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第4條明確規(guī)定：環(huán)評(píng)必須“為決策提供科學(xué)依據(jù)”。據(jù)此，環(huán)評(píng)活動(dòng)屬于典型的服務(wù)于政策目標(biāo)的規(guī)制科學(xué)，而不是單純追求科學(xué)真理的實(shí)驗(yàn)室科學(xué)。其次，就具體內(nèi)容而言，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)于“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書”內(nèi)容的列舉表明，立法者早已意識(shí)到并確認(rèn)了環(huán)評(píng)工作中事實(shí)與價(jià)值交織、科學(xué)與政策融合的特征。

相應(yīng)地，我國環(huán)評(píng)審批相關(guān)規(guī)范也存在事實(shí)與價(jià)值交織、科學(xué)與政策交融的情況。體現(xiàn)在相關(guān)規(guī)定中，可能通過直接明示規(guī)定超越單純科學(xué)事實(shí)的價(jià)值考慮，也可能通過運(yùn)用不確定概念而間接引入利益權(quán)衡。例如，2017年《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第11條規(guī)定的環(huán)評(píng)文件“不予批準(zhǔn)”五種情形之一，即“基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)明顯不實(shí)，內(nèi)容存在重大缺陷、遺漏，或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論不明確、不合理”（第5項(xiàng)），這是明確授權(quán)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行評(píng)價(jià)裁量;即使第4項(xiàng)涉及污染物排放不達(dá)標(biāo)這種明顯以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)的情形列舉，也因?yàn)槭褂昧恕盁o法確?！薄氨匾钡褥`活概念而留下了允許引入政策考慮和利益權(quán)衡的行政裁量空間。

由此，結(jié)合《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第1條規(guī)定的立法目的，上述環(huán)評(píng)“為決策提供科學(xué)依據(jù)”中的“決策”，指的主要是“為了實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)環(huán)境造成不良影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展”而實(shí)施的決策。為了有效“預(yù)防”，基于“對(duì)環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估”以求“預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響”的環(huán)評(píng)，應(yīng)當(dāng)及早進(jìn)行，此即所謂“環(huán)評(píng)前置”要求。參見張勇等：《環(huán)境影響評(píng)價(jià)有效性的評(píng)估研究》，載《中國環(huán)境科學(xué)》2002年第4期，第37-41頁。在這個(gè)意義上，前述“串聯(lián)改并聯(lián)”可能導(dǎo)致“環(huán)評(píng)前置”松動(dòng)的后果，從而在政策意義上蘊(yùn)含著嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。

觀察我國環(huán)評(píng)實(shí)踐，還可以發(fā)現(xiàn)所謂的“定義關(guān)系”參見[美]芭芭拉·亞當(dāng)、烏爾里?！へ惪?、約斯特·房·龍編著：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)及其超越：社會(huì)理論的關(guān)鍵議題》，趙延?xùn)|、馬纓等譯，北京出版社2005年版，第341頁。 或“劃界行為”等科技與政策交融的問題，也突出地體現(xiàn)在環(huán)評(píng)范圍的確定之中：應(yīng)在多大范圍內(nèi)開展擬議活動(dòng)周邊環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查？開發(fā)活動(dòng)周邊環(huán)境受到影響的因素中，哪些應(yīng)納入分析評(píng)估范圍，哪些無須納入？納入考慮的環(huán)境因素中，哪些具有更高權(quán)重？應(yīng)當(dāng)納入考慮的是哪些利害關(guān)系主體（如環(huán)保目標(biāo)）、何種環(huán)境權(quán)益？是否存在以及存在何種可能的替代方案？我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》（HJ 2.1-2016）中有“制定工作方案”階段，主要任務(wù)包括“環(huán)境影響識(shí)別和評(píng)價(jià)因子篩選、明確評(píng)價(jià)重點(diǎn)和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、確定工作等級(jí)、評(píng)價(jià)范圍和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”等。我國現(xiàn)行環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則中的“制定工作方案”由環(huán)評(píng)技術(shù)人員完成，2011年版《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》（HJ 2.1-2011）在“制定工作方案”階段是有公眾參與要求的，但新版（2016年版）已將之刪除。公眾參與仍顯不足。

總的來說，流行議論中的前述種種偏誤，都在一定程度上誤解了行政權(quán)力與專業(yè)知識(shí)之間關(guān)系的復(fù)雜性。指出知識(shí)與權(quán)力“交融”可能的風(fēng)險(xiǎn)確有必要，但過猶不及，現(xiàn)代行政活動(dòng)中知識(shí)與權(quán)力的聯(lián)結(jié)或合作廣泛存在，若因?yàn)檫^度警惕而忽略這種復(fù)雜現(xiàn)實(shí)及其可能的正面意義，就謬以千里了。

四、我國環(huán)評(píng)審批制度的追根溯源與重新定位

初看起來，因?yàn)椴豢珊鲆曅姓?quán)力與專業(yè)知識(shí)的運(yùn)作邏輯差異，我國環(huán)評(píng)審批的制度定位面臨內(nèi)在緊張，而解決問題的流行思路，如前所述，是回到事實(shí)與價(jià)值的二分，努力區(qū)隔科學(xué)與政策、知識(shí)與權(quán)力。如果將這種思路推向極致，可以發(fā)現(xiàn)其指向自我否定的悖論：假如事實(shí)與價(jià)值、科學(xué)與政策、知識(shí)與權(quán)力之間的區(qū)隔如此不容突破，為何一開始就不將技術(shù)專家引入行政過程？

上述挑戰(zhàn)了事實(shí)與價(jià)值區(qū)分的規(guī)制研究新發(fā)展，可以帶我們另辟蹊徑：既然事實(shí)與價(jià)值、科學(xué)與政策的截然區(qū)分在現(xiàn)實(shí)中并不可行，則在考慮環(huán)評(píng)審批制度的定位時(shí)，應(yīng)首先仔細(xì)考察專業(yè)知識(shí)與行政權(quán)力在此是為何及如何“融合”起來的，并以此為基礎(chǔ)作出進(jìn)一步評(píng)價(jià)和判斷。

（一）追根溯源：支持對(duì)環(huán)評(píng)實(shí)施行政審批的理由

查找相關(guān)立法資料，并未發(fā)現(xiàn)設(shè)立環(huán)評(píng)審批條款的相關(guān)立法理由說明，無論在1979年的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》、1989年的《環(huán)境保護(hù)法》，還是2002年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的立法文件（如立法說明、修訂說明、審議報(bào)告等）中，均無相關(guān)說明或討論記錄。但是，我們?nèi)匀荒軓摹董h(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的立法目的和環(huán)評(píng)“預(yù)防為主源頭控制”的基本理念并結(jié)合立法的社會(huì)背景推斷支撐此種立法安排的可能理由，即從環(huán)境保護(hù)這一公益目標(biāo)出發(fā)，期待環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)約束企業(yè)的逐利動(dòng)機(jī)，抵制經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門的GDP追求，并由此確保環(huán)評(píng)活動(dòng)服務(wù)于防范或減少項(xiàng)目開發(fā)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害。參見金自寧：《我國環(huán)評(píng)否決制的法理思考》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版）》2019年第9期，第11-22頁。

依據(jù)實(shí)證法規(guī)范，我國環(huán)評(píng)審批從一開始就內(nèi)嵌于開發(fā)許可這一行政程序之中。就項(xiàng)目開發(fā)許可與環(huán)評(píng)的關(guān)系來說，是先有項(xiàng)目開發(fā)許可再有對(duì)環(huán)評(píng)以及環(huán)評(píng)審批的需要。也就是說，我國環(huán)評(píng)審批制度原本就是特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下利益權(quán)衡和價(jià)值判斷的結(jié)果。只有結(jié)合我國企業(yè)逃避環(huán)保責(zé)任的動(dòng)機(jī)尚未得到有效遏制、地方政府和經(jīng)濟(jì)部門“重發(fā)展輕環(huán)?！钡臎_動(dòng)仍然強(qiáng)勁等現(xiàn)狀，才能充分理解環(huán)評(píng)審批制度承載的以事先預(yù)防方式實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)的核心功能。在這個(gè)意義上，我國的環(huán)評(píng)審批活動(dòng)與其說是行政權(quán)力干預(yù)環(huán)評(píng)這一專業(yè)（科學(xué)）知識(shí)過程，不如說開發(fā)許可這一行政權(quán)力過程“引入”了環(huán)評(píng)。在這里，環(huán)評(píng)并非自足自立，而是為行政目的服務(wù)。

既然從一開始就負(fù)載了行政目的，那么，被納入環(huán)保審批這一行政過程的環(huán)評(píng)，根本不是也不應(yīng)當(dāng)是純粹的科技過程。恰恰相反，為了實(shí)現(xiàn)環(huán)保這一公共行政目的，環(huán)評(píng)專業(yè)知識(shí)需要更多更好地與行政政策考慮和相關(guān)價(jià)值判斷結(jié)合起來，這正是環(huán)保法中“綜合決策”原則的內(nèi)在要求。參見蔡守秋、莫神星：《我國環(huán)境與發(fā)展綜合決策探討》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第6期，第28-32頁;呂忠梅：《環(huán)境與發(fā)展綜合決策的法律思考》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2006年第6期，第10-13頁。為此，雖然有必要確認(rèn)專業(yè)知識(shí)與行政權(quán)力的不同運(yùn)作邏輯，但是，同樣需要警惕的是，機(jī)械地基于事實(shí)與價(jià)值、科學(xué)與政策二分觀念而將環(huán)評(píng)與環(huán)境管理的需要及相關(guān)公共政策考慮相隔離的嘗試，不僅可能因?yàn)椴磺袑?shí)際而歸于無效，參見湯金平、邱崇原：《專業(yè)與民主：臺(tái)灣環(huán)境影響評(píng)估制度的運(yùn)作與調(diào)適》，載《公共行政學(xué)報(bào)》2010年第35期，第1-28頁。還很可能因?yàn)榉梁残姓繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)而是有害的。

（二）我國環(huán)評(píng)審批實(shí)踐中的調(diào)適

上述對(duì)立法可能理由的追根溯源，論證了對(duì)環(huán)評(píng)實(shí)施行政審批確有其合理性。但是，從專業(yè)知識(shí)與行政權(quán)力視角觀察，考慮到知識(shí)與權(quán)力的內(nèi)在差異，環(huán)評(píng)審批面臨的一個(gè)實(shí)際困難是：被賦予審批權(quán)力（職責(zé)）的環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)，其自身的工作人員大多并不具備環(huán)評(píng)相關(guān)的知識(shí)，特別是環(huán)評(píng)相關(guān)的自然科學(xué)知識(shí)。對(duì)此，因?yàn)榄h(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)并不能以自身工作人員專業(yè)技術(shù)能力不足為由拒絕履行法定職責(zé)，面對(duì)環(huán)評(píng)工作的專業(yè)知識(shí)門檻，我國環(huán)評(píng)部門在立法并無明確指示的情況下作了積極探索與嘗試，給出了可能的解答。其中最值得關(guān)注卻長期未引起注意的，是創(chuàng)設(shè)了使環(huán)評(píng)審批機(jī)構(gòu)能夠利用環(huán)評(píng)專家和專業(yè)機(jī)構(gòu)的技術(shù)評(píng)估程序。

從前述規(guī)范性文件梳理中可以看到，在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》頒布次年，原國家環(huán)境保護(hù)總局即頒布《環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查專家?guī)旃芾磙k法》，在國家和地方兩級(jí)設(shè)立環(huán)評(píng)審查專家?guī)?。從前述?guī)范性文件中并不能直接看到的是，早在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》頒布之前的1992年，原國家環(huán)境保護(hù)總局即已成立環(huán)境工程評(píng)估中心，為其環(huán)評(píng)審查提供專業(yè)支持，負(fù)責(zé)對(duì)申報(bào)到國務(wù)院環(huán)保部門的環(huán)評(píng)文件開展“技術(shù)評(píng)估”（也稱技術(shù)核查或技術(shù)審查），即環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)在作出審批決定之前，由專業(yè)機(jī)構(gòu)（專業(yè)人士）對(duì)報(bào)批的環(huán)評(píng)文件先行審核。之后，多個(gè)省市環(huán)境保護(hù)主管部門陸續(xù)設(shè)立環(huán)評(píng)技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)。環(huán)評(píng)之“技術(shù)評(píng)估”這一在我國《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中均未提及的程序，查詢相關(guān)規(guī)范，較早提及技術(shù)評(píng)估的均為有關(guān)價(jià)格或收費(fèi)的文件。如《國家計(jì)委、國家環(huán)境保護(hù)總局關(guān)于規(guī)范環(huán)境影響咨詢收費(fèi)有關(guān)問題的通知》（計(jì)價(jià)格[2002]125號(hào)）。直到2005年，《環(huán)境保護(hù)總局建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批程序規(guī)定》才在規(guī)章中首次出現(xiàn)“技術(shù)評(píng)估”（第11條）。在環(huán)評(píng)文件審批實(shí)踐中得到了廣泛采用。作為多年實(shí)踐的總結(jié)和提升，原國家環(huán)境保護(hù)部在2011年發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響技術(shù)評(píng)估導(dǎo)則》（HJ616-2011）規(guī)定：“環(huán)境影響技術(shù)評(píng)估在環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件之前進(jìn)行，屬技術(shù)支撐行為。”之后，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》在2017年修訂時(shí)增補(bǔ)了技術(shù)評(píng)估相關(guān)條款（第9條第3款），技術(shù)評(píng)估終于在行政法規(guī)層面獲得國家立法的正式承認(rèn)。

在加入這一實(shí)踐中發(fā)展出來的技術(shù)評(píng)估程序之后，我國環(huán)評(píng)審批呈現(xiàn)出行政權(quán)力與專業(yè)知識(shí)“雙線并行”的結(jié)構(gòu)，其中，環(huán)保機(jī)關(guān)對(duì)建設(shè)單位提交的環(huán)評(píng)文件進(jìn)行行政審批是行政權(quán)力運(yùn)作的明線（圖中實(shí)線），技術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)制作的環(huán)評(píng)文件進(jìn)行專業(yè)評(píng)估是專業(yè)知識(shí)運(yùn)用的暗線（圖中虛線），如下圖所示：

在這一結(jié)構(gòu)里，正是借助“為環(huán)境管理服務(wù)”的技術(shù)評(píng)估，行政審批機(jī)關(guān)才得以跨越環(huán)評(píng)專業(yè)門檻，克服了自身知識(shí)不足，對(duì)專業(yè)人士編制的專業(yè)文件實(shí)施實(shí)質(zhì)性審查，完成環(huán)評(píng)審批這一法定的行政目的。如前所述，建設(shè)單位報(bào)批的環(huán)評(píng)文件，依法必須由夠格的專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員負(fù)責(zé)編制。實(shí)踐中的技術(shù)評(píng)估系由環(huán)境科學(xué)相關(guān)專業(yè)人員基于對(duì)“建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響”的綜合分析，為環(huán)保部門“決策提供科學(xué)依據(jù)”，參見《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響技術(shù)評(píng)估導(dǎo)則》（HJ616-2011）第3.1款、第5.3.1款。這是典型的引入“同行”來監(jiān)督專業(yè)人員。如此，實(shí)際上在不犧牲環(huán)評(píng)專業(yè)知識(shí)的前提下，將專業(yè)知識(shí)結(jié)合進(jìn)了行政權(quán)力運(yùn)作過程之中。就技術(shù)評(píng)估所提供的專業(yè)知識(shí)對(duì)于行政機(jī)關(guān)完成環(huán)評(píng)審批任務(wù)而言，知識(shí)與權(quán)力在此的結(jié)合，是實(shí)現(xiàn)既定立法安排、達(dá)成法定行政目的所必需。

（三）回歸規(guī)范立場：準(zhǔn)確定位嵌入行政過程中的專業(yè)知識(shí)

從專業(yè)知識(shí)與行政權(quán)力的關(guān)系角度梳理和反思我國特有的環(huán)評(píng)審批制度，能夠揭示單純規(guī)范文本分析容易忽略的重要因素。帶著這種梳理和反思的成果，再回到規(guī)范立場，可以發(fā)現(xiàn)，澄清我國環(huán)評(píng)審批制度定位，關(guān)鍵在于清晰和準(zhǔn)確定位嵌入行政權(quán)力運(yùn)作過程中的專業(yè)知識(shí)。這需要在環(huán)評(píng)審批制度架構(gòu)中，明確專業(yè)知識(shí)提供主體的規(guī)范角色，特別是在權(quán)責(zé)意義上厘清其與行政權(quán)力的關(guān)系。由此，對(duì)于改進(jìn)我國環(huán)評(píng)審批制度的具體建議，除前文已論及的環(huán)評(píng)公眾參與應(yīng)強(qiáng)化而不是弱化、環(huán)評(píng)啟動(dòng)時(shí)間宜早不宜遲之外，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)以下三點(diǎn)：

第一，明確區(qū)分環(huán)評(píng)過程中兩類專業(yè)機(jī)構(gòu)的不同角色。從圖4已經(jīng)可以看到，我國環(huán)評(píng)審批活動(dòng)涉及兩類不同的環(huán)評(píng)專業(yè)機(jī)構(gòu)：一是受建設(shè)單位委托編制環(huán)評(píng)文件的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，二是受環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)委托從事技術(shù)評(píng)估的專業(yè)機(jī)構(gòu)。二者提供的服務(wù)均基于專業(yè)知識(shí)的應(yīng)用，都受到學(xué)科共識(shí)、行業(yè)規(guī)范和職業(yè)倫理的約束，同樣應(yīng)接受同行的專業(yè)監(jiān)督。但是，二者功能不同，規(guī)范角色也應(yīng)當(dāng)區(qū)分開來：在環(huán)評(píng)審批這一行政程序中，兩類環(huán)評(píng)專業(yè)機(jī)構(gòu)分別受雇于行政相對(duì)人（建設(shè)單位）和行政主體（環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)）并運(yùn)用自己的專業(yè)知識(shí)提供服務(wù)。編制環(huán)評(píng)文件的專業(yè)機(jī)構(gòu)是受建設(shè)單位委托進(jìn)行，環(huán)評(píng)文件無法通過審批的法律后果由建設(shè)單位而非環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)承擔(dān);技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)從事環(huán)評(píng)技術(shù)評(píng)估活動(dòng)是受環(huán)保機(jī)關(guān)委托，環(huán)保機(jī)關(guān)并不能因?yàn)樵谧鞒鰧徟鷽Q定之前經(jīng)過了專業(yè)機(jī)構(gòu)的技術(shù)評(píng)估而免去對(duì)環(huán)評(píng)審批決定的法律責(zé)任。我國環(huán)評(píng)審批實(shí)踐中這兩類專業(yè)機(jī)構(gòu)的角色混淆現(xiàn)象曾長期存在，參見陳澤偉：《正視“環(huán)評(píng)腐敗”》，載《瞭望》 2009年第17期，第40-41頁。有必要在環(huán)評(píng)審批相關(guān)規(guī)定修訂時(shí)就此作出明確規(guī)定予以澄清。

第二，明確突出環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)作為決定作出者的責(zé)任。就法理而言，環(huán)評(píng)審批是一種行政行為，行政機(jī)關(guān)是履行審批職權(quán)和職責(zé)的行政主體。由此，行政機(jī)關(guān)并不能因?yàn)榄h(huán)評(píng)活動(dòng)具有專業(yè)性，就將此領(lǐng)域內(nèi)的行政職責(zé)推卸給編制環(huán)評(píng)文件或?qū)Νh(huán)評(píng)文件實(shí)施技術(shù)評(píng)估的專業(yè)主體。前文已經(jīng)指出，審批標(biāo)準(zhǔn)容納了超出“純粹”科學(xué)技術(shù)的考慮，這也意味著，雖然審批過程中的技術(shù)評(píng)估程序很有必要，但它并不能取代審批機(jī)關(guān)自己的政策判斷和利益權(quán)衡。強(qiáng)調(diào)環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)的行政決定作出者地位，有助于避免環(huán)保機(jī)關(guān)將自己運(yùn)用行政權(quán)力的決定“藏匿于科學(xué)之后”。通過“技術(shù)評(píng)估”模糊或逃避環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)的裁量責(zé)任，類似于將環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)向企業(yè)提供的環(huán)評(píng)服務(wù)與向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提供的專業(yè)評(píng)估服務(wù)混為一談，也是對(duì)環(huán)評(píng)專業(yè)知識(shí)與環(huán)評(píng)審批權(quán)力之間關(guān)系的誤解或?yàn)E用。

第三，不宜夸大技術(shù)評(píng)估單位相對(duì)于環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。既然審批機(jī)關(guān)是最終負(fù)責(zé)的決定作出者，并且審批機(jī)關(guān)和技術(shù)評(píng)估單位之間、建設(shè)單位與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)之間都是委托與被委托的關(guān)系，有關(guān)技術(shù)評(píng)估單位相對(duì)于審批機(jī)關(guān)不夠獨(dú)立的指責(zé)就需要仔細(xì)斟酌，相應(yīng)地，增強(qiáng)技術(shù)評(píng)估單位獨(dú)立性的建議也應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎界定，避免“過猶不及”。事實(shí)上，委托活動(dòng)能夠順利完成，在很大程度上依賴于委托者和被委托者的充分溝通。監(jiān)管機(jī)構(gòu)尋求科學(xué)咨詢意見的成功經(jīng)驗(yàn)，并非對(duì)抗性模式，而是（反復(fù)多次進(jìn)行的）協(xié)商模式，其中包含了監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其咨詢顧問之間更好的相互理解、更具合作性和富有成效的互動(dòng)。參見[美]賈薩諾夫：《第五部門：當(dāng)科學(xué)顧問成為政策制定者》，陳光譯，上海交通大學(xué)出版社2011年版，第340-342頁。

五、結(jié)語

法律運(yùn)作的不同制度結(jié)構(gòu)決定了何種問題應(yīng)為重點(diǎn)問題。我國環(huán)評(píng)審批制不同于美德環(huán)評(píng)參考制的特色，決定了行政權(quán)力與專業(yè)知識(shí)之間的關(guān)系問題值得更多關(guān)注和討論。我國環(huán)評(píng)審批是一種運(yùn)用行政權(quán)力的行政活動(dòng)，被納入行政過程的環(huán)評(píng)專業(yè)知識(shí)，從一開始就并非自足自立，而是從屬于行政目的，從屬于行政主體作出合法合理行政決定的需要，其適當(dāng)角色應(yīng)當(dāng)放在行政過程之中，結(jié)合其行政目的及行政合法性的規(guī)范要求來理解。因此，應(yīng)當(dāng)拋棄將環(huán)評(píng)等同于純粹科學(xué)技術(shù)過程的刻板印象，并打破通過事實(shí)與價(jià)值二分來隔離科學(xué)與政策的迷思，真正深入作為環(huán)評(píng)審批對(duì)象的環(huán)評(píng)以及環(huán)評(píng)審批本身的具體內(nèi)容和實(shí)際過程。由此才能發(fā)現(xiàn)，要防范行政權(quán)力“藏匿于科學(xué)背后”，正確的方向不是試圖區(qū)隔科學(xué)與政策、知識(shí)與權(quán)力，而是在準(zhǔn)確定位行政過程中專業(yè)知識(shí)的同時(shí)，重申行政機(jī)關(guān)作為審批決定作出者的法定責(zé)任。為實(shí)現(xiàn)行政目的，將專業(yè)知識(shí)引入行政過程是廣泛存在的實(shí)踐，在這些實(shí)踐中將專業(yè)知識(shí)與行政權(quán)力結(jié)合起來是無法回避的現(xiàn)實(shí)需求。在這個(gè)意義上，雖然本文研究的具體對(duì)象是我國環(huán)評(píng)審批制度，但本文的分析及結(jié)論，在更廣泛的范圍內(nèi)亦具有參考意義。

Knowledge verse Power： At the Centre of Chinas EIA Legal System

JIN Zi-ning

（Law School of Peking University，Beijing 100871，China）

Abstract：EIA is a process of utilizing scientific knowledge while the EIA review with veto effect is an action using administrative power in China.Tracing the history of its creation and development，the complicated relationship between power and knowledge in Chinas EIA system is observed closely in this article.It is argued that science in EIA is regulatory science instead of lab science，which means it is characterized with a mix of fact and value，science and policy，and Chinas EIA legal system shall be revised accordingly to focus on and clarify this mixed relationship between knowledge and power.

Key Words：EIA;EIA review;scientific knowledge;administrative power

本文責(zé)任編輯：邵 海