張 娟,張?jiān)气?/p>

(安徽大學(xué) 法學(xué)院,安徽 合肥 230601)

一、前言

《行政訴訟法》第25條第4款表明,行政機(jī)關(guān)在行政管理領(lǐng)域(1)“行政管理領(lǐng)域”與通常所認(rèn)識(shí)的“行政管理關(guān)系”可做相同理解,指行政機(jī)關(guān)在進(jìn)入整個(gè)行政公益訴訟制度之前所產(chǎn)生的的一切監(jiān)督管理行為。表現(xiàn)出的行為有“違法行使職權(quán)”和“不作為”兩種;在檢察建議之下表現(xiàn)出的行為則被統(tǒng)括為“不依法履行職責(zé)”。筆者以為,此處“不依法履行職責(zé)”包含了“作為”和“不作為”兩種能夠評(píng)價(jià)為“不依法”的行為,因而“不依法履行職責(zé)”與“不作為”當(dāng)然性地不等同[1-2]。結(jié)合實(shí)務(wù)案例不難歸結(jié),“違法行使職權(quán)”的案件并非行政公益訴訟的相關(guān)爭(zhēng)議焦點(diǎn),由違法行使職權(quán)引起的訴訟數(shù)量遠(yuǎn)低于不作為引起的數(shù)量。目前,多數(shù)學(xué)者對(duì)不作為認(rèn)定的探討大都以具象要件或可視標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)，但學(xué)術(shù)研究亦應(yīng)動(dòng)中肯綮。行政公益訴訟制度頂層定位尚拿捏不準(zhǔn),何談具體的法規(guī)細(xì)化與程序設(shè)計(jì);各方對(duì)自身的權(quán)能定位不清,又據(jù)何評(píng)價(jià)訴辯審哪一方的主張或認(rèn)定更為科學(xué)。故此,筆者從實(shí)踐案例所呈缺陷出發(fā),探及現(xiàn)有制度的核心弊端,反觀其對(duì)行政不作為認(rèn)定的影響,寄望能夠在此基礎(chǔ)上指出幾點(diǎn)有關(guān)不作為認(rèn)定的關(guān)鍵。相較于剖出一個(gè)相對(duì)空洞的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),這種外圍清障式的推進(jìn)或許能更有助于修正當(dāng)下實(shí)務(wù)認(rèn)定中的偏離。

二、實(shí)務(wù)案例關(guān)于行政不作為的數(shù)據(jù)分析

(一) 數(shù)據(jù)表征

如前言所述,由“違法行使職權(quán)”引起的訴訟數(shù)量遠(yuǎn)低于不作為引起的訴訟數(shù)量,實(shí)務(wù)案例檢索也印證了這一點(diǎn)。截至2020年2月底,同時(shí)以“行政公益訴訟”和“行政不作為”為關(guān)鍵詞,以“行政管理范圍”中的“行政不作為”為案由,以“一審程序”“判決書”為限制，在“北大法寶——司法案例”進(jìn)行檢索可得:因“行政作為”審結(jié)的案件共計(jì)31件;因“行政不作為”審結(jié)的案件共計(jì)96件,是前者案件量的3倍有余(2)需要指出的是,在96個(gè)案例中,存在某些案例被重復(fù)統(tǒng)計(jì)的現(xiàn)象,準(zhǔn)確地說(shuō),本文是以91個(gè)案例為依托進(jìn)行相應(yīng)闡述的。相關(guān)案例被重復(fù)統(tǒng)計(jì)情況具體如下:[(2016)鄂0281行初61號(hào)]被重復(fù)統(tǒng)計(jì)一次;[(2017)甘7101行初83號(hào)]被重復(fù)統(tǒng)計(jì)一次;[(2016)鄂0381行初22號(hào)]被重復(fù)統(tǒng)計(jì)一次;[(2017)吉0302行初5號(hào)]被重復(fù)統(tǒng)計(jì)兩次。盡管如此,上述“北大法寶”呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)也同樣可供參考,大體上仍然能夠反映行政不作為問(wèn)題在實(shí)務(wù)案件中涉案率的情況。。行政不作為在實(shí)務(wù)中涉案率極高只是該制度非常淺顯的表層現(xiàn)象,如何對(duì)其進(jìn)行更加科學(xué)的認(rèn)定當(dāng)為秉要執(zhí)本之“本”。以下是從“公益起訴人訴請(qǐng)及依據(jù)”“被告答辯理由”“法院判決結(jié)果和認(rèn)定依據(jù)”三個(gè)方面對(duì)本文所引證的91個(gè)案件進(jìn)行分析所得的數(shù)據(jù)。

1.公益起訴人的訴請(qǐng)聚焦公益損害結(jié)果

經(jīng)對(duì)91份判決書的研讀與統(tǒng)計(jì),公益起訴人對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管行為或者做出部分肯定部分否定的評(píng)價(jià),或者做出全部否定的評(píng)價(jià),其提出訴請(qǐng)的事實(shí)依據(jù)的最終落腳點(diǎn)均在“公益仍處于受侵害狀態(tài)”的結(jié)果,在91份判決書的“訴稱”中,絕大多數(shù)判決書有明確的類似的文字表述。筆者將其主張歸為結(jié)果論(后文詳述)。

2.被告的答辯聚焦行政監(jiān)管行為

表1是筆者根據(jù)內(nèi)容各異的行政機(jī)關(guān)答辯內(nèi)容進(jìn)行的統(tǒng)計(jì),大致可歸為無(wú)異議、已履行、正在履行和因故不為四類。前三種不難理解,且結(jié)合判決書中的監(jiān)管行為實(shí)效來(lái)看,行政機(jī)關(guān)雖然態(tài)度中肯,但在一定程度上裹挾著敷衍了事、消極應(yīng)對(duì)的意味。需要注意的是“被告因故不為”,筆者將“行政機(jī)關(guān)積極梳理案情、列明依據(jù)哪些規(guī)定做出了哪些行為、說(shuō)明由于何種原因或困境導(dǎo)致沒(méi)有做出哪些行為”的答辯情形歸納為“被告因故不為”。這其中的“故”即為后文提到的“阻卻因素”,它既包括自然天氣、專業(yè)技術(shù)等事實(shí)層面的緣故,也包括權(quán)責(zé)不清、法定程序限制等法律規(guī)范層面的緣故。不難看出,與公益起訴人訴請(qǐng)的落腳點(diǎn)及后文法院裁判的主要依據(jù)相比,不論內(nèi)在動(dòng)因?yàn)楹?行政機(jī)關(guān)更加關(guān)注自身的已為行為及未為窘境。筆者將此公益起訟人立場(chǎng)歸為行為論(后文詳述)。

表1 行政機(jī)關(guān)答辯情況一覽表

3.法院與公益起訴人的立場(chǎng)相仿

研讀91個(gè)案例的訴請(qǐng)及依據(jù)可以發(fā)現(xiàn),公益起訴人提出的訴訟請(qǐng)求或經(jīng)確定，或經(jīng)撤回，或經(jīng)變更,看似繁雜,但歸納之后,無(wú)非是游走在“請(qǐng)求確認(rèn)違法”和“判令被告(繼續(xù))履行監(jiān)管職責(zé)”的排列組合之中,見(jiàn)表2。

表2 公益起訴人訴訟請(qǐng)求情況一覽表

將表2進(jìn)一步歸納即可發(fā)現(xiàn),91個(gè)案件的訴訟請(qǐng)求中“請(qǐng)求確認(rèn)違法”18件、“請(qǐng)求判令被告(繼續(xù))履行監(jiān)管職責(zé)”14件、“請(qǐng)求確認(rèn)違法并判令被告(繼續(xù))履行監(jiān)管職責(zé)”59件；而法院的裁判結(jié)果意料之中地集中在“確認(rèn)違法”“履行判決”和“確認(rèn)違法、履行判決”上,見(jiàn)表3。

表3 法院判決結(jié)果情況一覽表

進(jìn)一步將表3與表2進(jìn)行對(duì)比,可以發(fā)現(xiàn)法院的裁判結(jié)果絕大部分是對(duì)檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求的支持,且法院做出判決的依據(jù),見(jiàn)表4,也與檢察機(jī)關(guān)的立場(chǎng)如出一轍,關(guān)注點(diǎn)均在公益受損和未完滿救濟(jì)的實(shí)體結(jié)果。這也導(dǎo)致了在實(shí)踐中出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)勝訴率極高的現(xiàn)象，但法院與公益起訴人的立場(chǎng)也并非完全相同,法院并非一股腦地被訴方牽著鼻子走。從表4中可以看出,在少部分案件中,法院是有注意到行政機(jī)關(guān)的已為行為并對(duì)其做了肯定評(píng)價(jià),但很遺憾這并不意味著法院對(duì)其中蘊(yùn)含的阻卻因素也予以認(rèn)可。這種對(duì)已為行為的肯定,并未左右法院最終以實(shí)體結(jié)果為主要依據(jù)進(jìn)行裁決的立場(chǎng)。

表4 法院判決依據(jù)一覽表

表內(nèi)數(shù)據(jù)足以反映其背后的實(shí)務(wù)問(wèn)題及缺陷具有共通性,本文將在后續(xù)論述中引用極具代表性的案例進(jìn)行論證。整個(gè)制度程序空轉(zhuǎn)的問(wèn)題極為明顯,法院一味地支持檢察機(jī)關(guān)的訴請(qǐng)會(huì)大大降低行政機(jī)關(guān)的能動(dòng)性與公信力,檢察機(jī)關(guān)在整個(gè)制度中的功用與定位也變得缺少章法。如何科學(xué)認(rèn)定行政不作為在完善抽象制度理論與具體程序設(shè)計(jì)過(guò)程中顯然已至關(guān)重要。

(二)行為論與結(jié)果論的分野凸顯

學(xué)界對(duì)行政不作為的認(rèn)定一般遵循“能為→應(yīng)為→不為”的邏輯傳統(tǒng)。目前行政公益訴訟中存在爭(zhēng)議最大的是對(duì)“不為”的把握，對(duì)此具有代表性的兩大觀點(diǎn)即為行為論和結(jié)果論[1]。結(jié)合上述分析,本文將訴辯審對(duì)不作為的認(rèn)定根據(jù)持觀點(diǎn)方劃分為以下兩類。

1.行為論的考量相對(duì)周全

周佑勇教授認(rèn)為,在行政法領(lǐng)域,行政“為”與“不為”存在著實(shí)體與程序上的區(qū)分。行為論是指,當(dāng)行政機(jī)關(guān)在程序上消極地“不為”,在實(shí)體上也一定表現(xiàn)為“什么都沒(méi)做”,此情形當(dāng)然地認(rèn)定為“不作為”。反之,如果行政機(jī)關(guān)在程序上積極地“為”,所帶來(lái)的實(shí)體結(jié)果可能表現(xiàn)為“為”或者“不為”,當(dāng)實(shí)體表現(xiàn)為“為”時(shí),當(dāng)然應(yīng)認(rèn)定其“作為”;當(dāng)實(shí)體結(jié)果表現(xiàn)為“不為”時(shí),則應(yīng)根據(jù)情況進(jìn)行具體判斷。(1)當(dāng)行政機(jī)關(guān)無(wú)故拖延或故意遲遲不做出實(shí)體決定時(shí),應(yīng)認(rèn)定其“不作為”。(2)當(dāng)“實(shí)體不為”是由于行政機(jī)關(guān)自身的判斷權(quán)而導(dǎo)致不為，如行政機(jī)關(guān)認(rèn)為行政相對(duì)人不具有獲得某項(xiàng)行政許可的資格而不予頒發(fā)相關(guān)許可證件時(shí),應(yīng)認(rèn)定其“作為”。此時(shí)該“作為”的性質(zhì)是否定性的,是行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)做出的一種明示的拒絕行為,不屬于“不作為”[3]。在張松波法官與周佑勇教授最新的論文中也強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)[4]。(3)當(dāng)行政機(jī)關(guān)因無(wú)相關(guān)執(zhí)法資格等客觀原因?qū)е虏荒茏龀鰧?shí)體決定時(shí),應(yīng)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)“作為”,而不應(yīng)認(rèn)定其“不作為”。

將上述第三種情形置于行政公益訴訟中，當(dāng)行政機(jī)關(guān)在程序上已經(jīng)做出或已經(jīng)窮盡，又或一直在持續(xù)不斷地采取措施履行職責(zé),但由于阻卻因素的存在導(dǎo)致呈現(xiàn)出未救濟(jì)或不完全救濟(jì)受損公益的實(shí)體結(jié)果,此時(shí)亦應(yīng)認(rèn)定為“作為”。張旭勇教授對(duì)該問(wèn)題也有相似見(jiàn)地[1]。這是行為論與結(jié)果論的核心區(qū)別,行為論對(duì)已為行為和未為窘境的考量相對(duì)周全。

2.結(jié)果論的考量有失偏頗

由此反推,不難推出結(jié)果論的主張。行政機(jī)關(guān)在程序上“不為”導(dǎo)致實(shí)體表現(xiàn)“不為”是一種當(dāng)然的“不作為”,這一點(diǎn)上兩者達(dá)成共識(shí)。雙方關(guān)鍵分歧在于前述第三種情形,當(dāng)行政機(jī)關(guān)在程序上表現(xiàn)為“為”時(shí),無(wú)論其出于何種原因、“為”到何種程度,只要在起訴之時(shí),實(shí)體結(jié)果仍表現(xiàn)為公益處于受侵害的狀態(tài),即認(rèn)定構(gòu)成“不作為”。這種對(duì)實(shí)體結(jié)果的過(guò)分關(guān)注，以及對(duì)已為行為和未為窘境的忽視,對(duì)現(xiàn)實(shí)的公益救濟(jì)毫無(wú)幫助。所引案例中,公益起訴人和法院大多照此邏輯進(jìn)行評(píng)判。如在“西安市長(zhǎng)安區(qū)人民檢察院訴西安市國(guó)土資源局案”[5]中,公益起訴人表明被告業(yè)已對(duì)責(zé)任人做出相應(yīng)行政決定,但其訴至法院的關(guān)鍵點(diǎn)仍在于“但截至公益訴訟人起訴時(shí),在責(zé)任人仍未復(fù)耕的情況下,被告并未責(zé)令責(zé)任人繳納復(fù)墾費(fèi),造成土地資源持續(xù)遭受破壞,屬行政不作為”。一個(gè)“但”字足以說(shuō)明訴方在評(píng)價(jià)“不作為”時(shí)偏向結(jié)果論的立場(chǎng)。再如在“四平市鐵西區(qū)人民檢察院訴四平市鐵西區(qū)農(nóng)林水利局案”中,公益起訴人以“違法行為依然存在,河灘至今仍未恢復(fù)”為由提起訴訟,對(duì)于被告有關(guān)已為行為和未為窘境的答辯,法院認(rèn)定其屬于“機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置、人員調(diào)整問(wèn)題”范疇,進(jìn)而支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求[6],并未對(duì)已為行為和未為窘境做出明確的評(píng)判。

三、法院傾向結(jié)果論的成因及弊端

“法院大多支持檢察機(jī)關(guān)的訴請(qǐng)、檢察機(jī)關(guān)勝訴率極高、判決類型單一化明顯”是大多數(shù)研究者思考該制度相關(guān)問(wèn)題的發(fā)軔。這些問(wèn)題的著眼點(diǎn)都在訴辯審對(duì)不作為認(rèn)定或主張不相同上。那么究竟哪一方考察的角度更為科學(xué),更能夠耦合行政公益訴訟具體程序設(shè)計(jì)?這迫使我們不得不厘正哪些問(wèn)題是結(jié)果表象,哪些問(wèn)題是原因使然。本文認(rèn)為,造成法院不能科學(xué)認(rèn)定不作為的根本問(wèn)題點(diǎn)在于以下幾個(gè)方面。

(一) 未脫離檢察建議的窠臼

與一般行政訴訟相比,檢察建議前置是行政公益訴訟一個(gè)非常鮮明的特點(diǎn)?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》第2條對(duì)檢察建議進(jìn)行了宏觀上的界定[7]，而對(duì)檢察建議的性質(zhì),學(xué)界觀點(diǎn)莫衷一是。例如,鄒衛(wèi)中教授認(rèn)為,檢察建議在權(quán)能特性上具備“非強(qiáng)制性—強(qiáng)干預(yù)”的助推特質(zhì),其價(jià)值在于適當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)行政機(jī)關(guān)行為,幫助其主動(dòng)糾正或規(guī)避行政違法行為[8];劉飛教授認(rèn)為,檢察建議實(shí)質(zhì)上是一種程序性行為,它不帶有命令或強(qiáng)制的色彩,而僅僅提醒行政機(jī)關(guān)需要對(duì)自身做法重新審慎考量[9]；章劍生教授則認(rèn)為,檢察建議僅僅在外觀上具有建議表象,實(shí)質(zhì)上是一種帶有強(qiáng)制性的非訴訟程序[10]。許多學(xué)者也進(jìn)一步探求檢察機(jī)關(guān)在整個(gè)制度中的理論基礎(chǔ)與身份定位,甚至提出分權(quán)制衡的憲法根基[9]。但筆者認(rèn)為,檢察建議不僅是附屬于行政公益訴訟的一種前置程序,它作為國(guó)家法定監(jiān)督權(quán)的載體,有不可忽視的獨(dú)立存在價(jià)值,但并不代表其附隨著絕對(duì)強(qiáng)制的功能和實(shí)質(zhì)合法(3)此處是從實(shí)質(zhì)與形式(或?qū)嶓w與程序)的角度加以劃分。且筆者認(rèn)為,法院僅對(duì)檢察建議的實(shí)質(zhì)合法性做出評(píng)價(jià),而不論其做出的程序(如有無(wú)嚴(yán)格層報(bào)最高檢審查監(jiān)督)是否合法。筆者也比較贊同法院審查僅集中在事實(shí)層面及實(shí)質(zhì)合法性層面即可,體現(xiàn)審判權(quán)對(duì)法定監(jiān)督權(quán)的一種尊讓。的屬性。倘若檢察建議具有絕對(duì)強(qiáng)制性，則意味著不論檢察建議的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是否合理合法,行政機(jī)關(guān)都必須照此來(lái)繼續(xù)行為,那么行政機(jī)關(guān)在訴前程序中的異議權(quán)等也將無(wú)從提起。對(duì)于訴訟的啟動(dòng)而言,也標(biāo)示著只要行政機(jī)關(guān)行為與檢察建議內(nèi)容有出入,檢察機(jī)關(guān)即具有絕對(duì)的控訴優(yōu)勢(shì),這顯然不契合整個(gè)制度設(shè)計(jì)初衷。反之,檢察建議不當(dāng)然具有強(qiáng)制性,行政機(jī)關(guān)才有可能就公益受損情況和相關(guān)救濟(jì)方案與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行磋商與協(xié)作,同時(shí)針對(duì)檢察建議的不當(dāng)之處才有可能提出異議或反駁。當(dāng)雙方不能得出有效解決方案時(shí),爭(zhēng)端自然順勢(shì)進(jìn)入訴訟階段,法院也順理成章地對(duì)雙方的主張進(jìn)行中立的審理。再者,《行政訴訟法》第25條第4款“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”是檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)訴訟的法律依據(jù)。該款表明,法律賦予了檢察機(jī)關(guān)一定程度的權(quán)威判斷權(quán)。一方面是對(duì)“行政不作為”的判斷,另一方面是對(duì)“起訴與否”的判斷；而這種權(quán)威判斷是其法定監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。判斷不作為是監(jiān)督的實(shí)質(zhì),而判斷起訴與否則是監(jiān)督的手段與形式。法律賦予檢察機(jī)關(guān)這種判斷權(quán),表面暗含“檢察建議先天具有實(shí)質(zhì)合法性”的隱意；但筆者以為,不論是文本解讀還是實(shí)案定調(diào),檢察建議斷然不能當(dāng)然地具有實(shí)質(zhì)合法性,一方面這會(huì)過(guò)分侵入行政權(quán),另一方面可能會(huì)沖擊法院中立裁判的角色。

對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為而言,檢察機(jī)關(guān)和法院其實(shí)都對(duì)其進(jìn)行了一次“全過(guò)程”評(píng)判。也就是說(shuō),檢察機(jī)關(guān)與法院認(rèn)定不作為時(shí)各自依據(jù)的對(duì)象是科學(xué)的,問(wèn)題在于兩者對(duì)不為的判斷存有弊端,即偏向結(jié)果標(biāo)準(zhǔn),忽視阻卻因素,將實(shí)現(xiàn)公益完滿救濟(jì)的目標(biāo)過(guò)分寄望于行政機(jī)關(guān)。前述數(shù)據(jù)表明,法院并未改變或引導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)重新審視結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的詬病,其不作為認(rèn)定的結(jié)論也多少裹挾著一絲“毒樹(shù)之惡果”的意味,而法院對(duì)檢察建議實(shí)質(zhì)合法與否的評(píng)判也就成了天方夜譚。

(二)未考量阻卻因素的影響

傳統(tǒng)行政不作為理論中的“能為”是指行政機(jī)關(guān)有履行某項(xiàng)義務(wù)的可能性。周佑勇教授認(rèn)為,行政不作為作為一種法律行為,必須是行政機(jī)關(guān)有意識(shí)并受自身控制的行為。它必須在行政機(jī)關(guān)主觀意志能力范圍內(nèi)才能對(duì)其進(jìn)行法律上的評(píng)價(jià)和確認(rèn)。因此,當(dāng)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有履行某項(xiàng)義務(wù)的主觀意志,單純由于非行政機(jī)關(guān)自身因素造成欠缺作為可能性的“不為”,不能認(rèn)定為“不作為”[11]。由此可以得出,此時(shí)是否構(gòu)成行政不作為的影響因素有兩個(gè):一個(gè)是以意識(shí)和控制為內(nèi)容的主觀意志，另一個(gè)即為阻卻因素。將兩者進(jìn)行組合后發(fā)現(xiàn),僅僅當(dāng)“有前者無(wú)后者”即行政機(jī)關(guān)有主觀意志而又不存在阻卻因素時(shí)才能構(gòu)成行政不作為；當(dāng)“兩者均無(wú)”或“兩者均有”或“無(wú)前者有后者”時(shí),均不能構(gòu)成行政不作為。不構(gòu)成行政不作為的三種情況中,“兩者均無(wú)”和“無(wú)前者有后者”均屬于因不構(gòu)成法律行為而不成立“不作為”;而“兩者均有”的情況則可以被稱之為“客觀不能”,也即不能認(rèn)定行政機(jī)關(guān)構(gòu)成“不作為”。而檢察建議與法院裁判的結(jié)果均偏向?qū)⒋饲樾握J(rèn)定為“不作為”,正是源于其對(duì)實(shí)體救濟(jì)結(jié)果的過(guò)分關(guān)注。此外,有學(xué)者將該制度中行政機(jī)關(guān)“不為”的認(rèn)定要素歸結(jié)為“是否做出處理決定”“是否督促履行”“是否移送其他機(jī)關(guān)”“是否屬于全面履職”“違法行為是否已經(jīng)停止”“危害后果是否仍存在”幾大要素[12]。筆者認(rèn)為,一方面,這些要素之間確有一定的邏輯存在,但并不嚴(yán)謹(jǐn)。比如，前三項(xiàng)是可以被第四項(xiàng)“是否屬于全面履職”吸納的。另一方面,上述認(rèn)定要素要么很具體,要么較為宏觀,達(dá)不到精準(zhǔn)認(rèn)定的效果。比如，“危害后果是否仍然存在”是受許多方面的阻卻因素影響的。且在不同領(lǐng)域、不同案件中,阻卻因素均不相同,有些阻卻了行為,有些阻卻了結(jié)果,并不能一刀切式地概括為上述詞句,也不利于厘清阻卻因素的類型。

此外,筆者還整理了前述被告因故不為的34個(gè)案件的判決書，見(jiàn)表5、表6。其中,“忽略”代表公益起訴人或法院未對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的阻卻因素做出具體回應(yīng);“不予采納”表示對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的阻卻因素持否定態(tài)度;“(部分)采納”代表對(duì)阻卻因素的客觀存在予以了不同程度的認(rèn)同。

表5 公益起訴人對(duì)阻卻因素態(tài)度

表6 法院對(duì)阻卻因素態(tài)度

可以發(fā)現(xiàn),在絕大部分案件中,檢察機(jī)關(guān)和法院都沒(méi)能夠?qū)ψ鑵s因素予以客觀審查、充分說(shuō)理和有效評(píng)價(jià),而對(duì)阻卻因素的忽略或否定恰恰反映了其對(duì)“未為窘境”的認(rèn)識(shí)是不足的,結(jié)果論將此種情況歸為“不作為”亦是法院認(rèn)定不作為的偏離之處。因此,對(duì)阻卻因素進(jìn)行全面考量的行為論似乎更為科學(xué)。

(三)行政機(jī)關(guān)程序性權(quán)利未納入訴前程序

有學(xué)者專門研讀了生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域的案例,發(fā)現(xiàn)對(duì)抗辯事由法院通常會(huì)結(jié)合主客觀因素綜合性地判斷,以確定行政機(jī)關(guān)是否勤勉履行了監(jiān)管職責(zé),最終卻以不同的緣由予以否決[13]。但筆者認(rèn)為現(xiàn)實(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)更加不容樂(lè)觀,從上述圖表中可以看出,檢察機(jī)關(guān)和法院對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的異議或抗辯不僅僅是偏向否定,也未對(duì)相關(guān)阻卻因素做出明確的說(shuō)理和評(píng)判，判決書中或者直接略過(guò),或者一帶而過(guò)。而法院對(duì)行政機(jī)關(guān)抗辯權(quán)利的態(tài)度在一定程度上影響著檢察機(jī)關(guān)如何發(fā)出，以及發(fā)出何種檢察建議。兩者不論是法定監(jiān)督還是中立審判,其與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系,都可以包容概括為“評(píng)價(jià)與被評(píng)價(jià)”。在實(shí)體訴訟程序中行政機(jī)關(guān)的抗辯尚得不到充分的說(shuō)理裁判,在檢察建議發(fā)出的過(guò)程中更是如此。前述兩點(diǎn)也一直在強(qiáng)調(diào)檢察建議并非天然實(shí)質(zhì)合法,更談不上是一種終局評(píng)判,行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后仍應(yīng)享有自身獨(dú)到的較為專業(yè)的判斷權(quán),并據(jù)之與檢察機(jī)關(guān)對(duì)弈。任何監(jiān)督與控訴都不是絕對(duì)的。換言之,被監(jiān)督或被控告的一方應(yīng)當(dāng)享有一定與之抗衡的權(quán)利,使得雙方能夠基于相對(duì)公平的地位進(jìn)入后續(xù)訴訟程序當(dāng)中。我們甚至可以將這種程序性權(quán)利簡(jiǎn)化理解為最起碼的解釋的權(quán)利,或者提出異議的權(quán)利。但此點(diǎn)在法律規(guī)范上并無(wú)文本可循,實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)不理會(huì)行政機(jī)關(guān)的各項(xiàng)異議事由與未為窘境，也當(dāng)然性地未能倒逼相關(guān)規(guī)定的產(chǎn)生。

再者,阻卻因素可以說(shuō)是訴前程序中行政機(jī)關(guān)享有程序性權(quán)利的內(nèi)核支撐,那么程序性權(quán)利即為阻卻因素得以被實(shí)際提出的當(dāng)仁不讓的媒介。對(duì)此問(wèn)題有學(xué)者提出，要對(duì)訴前程序有限且適度地司法化,以改變檢察機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定程序走向的強(qiáng)勢(shì)角色[14]。同時(shí)也有學(xué)者認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)地位導(dǎo)致其起訴責(zé)任無(wú)法明確。實(shí)踐中也確實(shí)存在檢察機(jī)關(guān)“揀軟柿子捏”的亂象。此時(shí)檢察機(jī)關(guān)能否實(shí)現(xiàn)監(jiān)督依法行政,并輔以救濟(jì)受損公益的功能都難以保證,更別說(shuō)行政機(jī)關(guān)在整個(gè)制度運(yùn)行中太倉(cāng)一粟般的某項(xiàng)程序性權(quán)利。正如劉藝教授所倡導(dǎo)的國(guó)家治理與公益訴訟的融合那樣,最終是要達(dá)到“協(xié)同或聯(lián)合開(kāi)展專項(xiàng)行動(dòng)”的效果[15]。訴前程序中賦予行政機(jī)關(guān)異議權(quán)等權(quán)利不單單是為了削減檢察機(jī)關(guān)在發(fā)出檢察建議和啟動(dòng)訴訟上的恣意性,也是為了更好地改善行政機(jī)關(guān)被動(dòng)參與的局面、保障法院裁判的中立性,更是為了使行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院三者實(shí)現(xiàn)協(xié)同,確認(rèn)行政公益訴訟制度所要明確的責(zé)任主體及相應(yīng)責(zé)任。

(四)未注重與其他公益救濟(jì)制度的耦合

結(jié)合前述對(duì)檢察機(jī)關(guān)定位的論述可以發(fā)現(xiàn),或許行政公益訴訟制度并非“救濟(jì)公益”與“監(jiān)督行政權(quán)”的雙元目標(biāo),而是監(jiān)督依法行政的直接目標(biāo)，以及救濟(jì)受損公益的最終目標(biāo)。理解此處的“最終目標(biāo)”，筆者認(rèn)為可以結(jié)合民事檢察公益訴訟、行政附帶民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟等公益救濟(jì)制度來(lái)理解。這些制度的最終目的都是完滿地救濟(jì)受損公益,但并不意味著每一個(gè)制度都必須達(dá)到該最終結(jié)果。公益受損本身就是一個(gè)多因一果的現(xiàn)象,如同阻卻因素的繁雜一樣,每個(gè)制度亦只能解決其中的一個(gè)“因”或“幾個(gè)因”。對(duì)此,有學(xué)者[11-12]也從訴訟與公益保護(hù)的關(guān)系、撤訴標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)角度進(jìn)行了論述。單從生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域就能發(fā)現(xiàn),大量案件中機(jī)關(guān)責(zé)任與個(gè)體責(zé)任的交錯(cuò),刑事責(zé)任、行政責(zé)任與民事責(zé)任的關(guān)聯(lián)使得同一案件觸發(fā)多個(gè)程序,其相關(guān)公益救濟(jì)制度的產(chǎn)生必定源于這些客觀的剛性需要,也意味著我們要同時(shí)解決當(dāng)中的程序協(xié)同問(wèn)題,并反思各個(gè)制度在宏觀目標(biāo)與功能效用上的“合作”態(tài)勢(shì)。各項(xiàng)制度究竟是需要認(rèn)定國(guó)家機(jī)關(guān)的責(zé)任還是個(gè)人的責(zé)任,各項(xiàng)責(zé)任承擔(dān)過(guò)后是否能夠?qū)崿F(xiàn)公益的完滿救濟(jì),都是需要站在眾多制度之上考量的。看似筆者一直在批判法院認(rèn)定偏向結(jié)果論的弊端,給人一種高度宣揚(yáng)行為論“極度”公平的錯(cuò)覺(jué)，但從宏觀視角來(lái)看,本文并未想要給予不作為認(rèn)定一個(gè)固化的、學(xué)說(shuō)化的標(biāo)準(zhǔn),并且這種標(biāo)準(zhǔn)很難形成,即使形成,也難免掛一漏萬(wàn)。筆者在此只是根據(jù)法院裁判現(xiàn)狀來(lái)剖析,試圖給不作為認(rèn)定的糾正找到更為科學(xué)的理論基礎(chǔ)和配套程序。

四、行政不作為認(rèn)定的糾偏對(duì)策

在新的制度語(yǔ)境下對(duì)行政不作為進(jìn)行重新認(rèn)定,自然不能完全脫離傳統(tǒng)“能為→應(yīng)為→不為”的理論根基。伴隨該制度生發(fā)的實(shí)務(wù)困境與理論欠缺,提醒著我們不得不在探根尋源的同時(shí),拓展并細(xì)化不作為的各項(xiàng)結(jié)構(gòu)要素。但囿于公益受損案件情形紛繁復(fù)雜,本文選擇站在相對(duì)宏觀的視角試圖提煉出一些不作為認(rèn)定過(guò)程中的偏離并提出相應(yīng)對(duì)策。李明超教授在研究此類問(wèn)題時(shí)總結(jié)出“審查范圍→雙重標(biāo)準(zhǔn)→免責(zé)事由”的思路[13],是非常值得借鑒的。筆者認(rèn)為,在此基礎(chǔ)上,可以遵循以下同樣較為明晰的思路進(jìn)行審查:一是以“雙階構(gòu)造”為原點(diǎn),厘清檢察建議及法院裁判對(duì)不作為的評(píng)價(jià)是相互獨(dú)立的,是“被審查與審查”的關(guān)系;二是法院審查不作為時(shí),應(yīng)對(duì)“不為”進(jìn)行有個(gè)案差異的認(rèn)定,即對(duì)個(gè)案中阻卻因素的差別分析等。同時(shí),在阻卻因素被優(yōu)化考量的過(guò)程中,訴前程序中行政機(jī)關(guān)的程序性權(quán)利也可恰如其分地?cái)[在應(yīng)然層面上探討。

(一)裁判結(jié)果不應(yīng)受制于檢察建議

在整個(gè)制度中,檢察機(jī)關(guān)的功用并非雙重,而是直接監(jiān)督行政權(quán)與間接(最終)救濟(jì)公益的遞進(jìn)關(guān)系。更確切地說(shuō),該制度所欲達(dá)到的實(shí)際效果僅有一個(gè),即實(shí)現(xiàn)依法行政。此時(shí),我們應(yīng)重新理解“雙階構(gòu)造”。整個(gè)行政公益訴訟制度分為訴前和訴訟兩階段是恒定的,但各階段的名稱與檢察機(jī)關(guān)在各階段的定位值得重新斟酌。既然檢察機(jī)關(guān)的法定監(jiān)督權(quán)貫穿前后兩段,那么就不應(yīng)以“督促程序”和“訴訟程序”作為區(qū)分,因?yàn)樵撝贫鹊暮蠖我琅f蘊(yùn)涵檢察機(jī)關(guān)的督促權(quán)能。因此筆者認(rèn)為,以正常的“訴前程序”和“訴訟程序”作為區(qū)分即可。但由于訴前程序具有其獨(dú)特的程序和價(jià)值,譬如對(duì)起訴條件和舉證責(zé)任的影響等,“雙階構(gòu)造”仍有其不可替代的存在意義。

檢察機(jī)關(guān)法定監(jiān)督權(quán)的確貫穿整個(gè)制度,但并不代表其對(duì)不作為的判斷可以一家獨(dú)大,其權(quán)威是相對(duì)的,是仍需接受法院最終裁判的。檢察建議對(duì)不作為的認(rèn)定是檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)訴訟的直接依據(jù),但程序的自然承接并不能將法檢對(duì)不作為的評(píng)判混為一談。作為實(shí)現(xiàn)公平正義的最后一道防線,爭(zhēng)訟結(jié)果力求不偏不倚,司法審判也就必須保持它的獨(dú)立性。本文本意并不想站在較為偏激的角度去批判法院在公益訴訟案件中的表現(xiàn)，但非常遺憾,不論是從表面結(jié)果出發(fā),還是經(jīng)過(guò)深層原因剖析之后,法院既沒(méi)有給予行政不作為一個(gè)自成邏輯的認(rèn)定規(guī)則,也沒(méi)能夠通過(guò)裁判引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)協(xié)同實(shí)現(xiàn)公益救濟(jì)。雖然檢察機(jī)關(guān)與法院都對(duì)行政不作為享有判斷權(quán),但法院享有的是最終判斷權(quán)，檢察建議內(nèi)在蘊(yùn)含的是法定監(jiān)督權(quán),那么法院裁判則有一種“對(duì)‘法定監(jiān)督’進(jìn)行監(jiān)督”的意味。筆者認(rèn)為這并不能夠?qū)z察監(jiān)督權(quán)造成實(shí)質(zhì)沖擊,畢竟檢察機(jī)關(guān)敗訴并不能在實(shí)質(zhì)上削減其法定監(jiān)督者的地位。

(二)審理過(guò)程應(yīng)審慎考量阻卻因素

行政公益訴訟涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等眾多領(lǐng)域,行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督管理過(guò)程中面臨的監(jiān)管困境也千差萬(wàn)別。

1.事實(shí)層面的阻卻因素

在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域,不少案件受到自然條件的限制和專業(yè)技術(shù)上的限制。大多數(shù)環(huán)境污染與資源保護(hù)問(wèn)題都有賴于較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)自然條件與客觀環(huán)境的恢復(fù),并不以行政機(jī)關(guān)的意志為轉(zhuǎn)移。如在“沿河土家族自治縣人民檢察院訴沿河土家族自治縣環(huán)境保護(hù)局案”(4)詳見(jiàn)貴州省德江縣人民法院 (2018) 黔0626行初1號(hào)判決書。中,公益起訴人發(fā)出檢察建議時(shí)整改的學(xué)校正值上學(xué)時(shí)間,不宜施工,故被訴行政機(jī)關(guān)很難在檢察建議規(guī)定的期限內(nèi)履行監(jiān)督管理職責(zé)。專業(yè)技術(shù)上的限制也不在少數(shù),如在“西安市長(zhǎng)安區(qū)人民檢察院訴西安市國(guó)土資源局案”(5)詳見(jiàn)西安鐵路運(yùn)輸法院 (2017) 陜7102行初56號(hào)判決書。中,被訴行政機(jī)關(guān)需要聯(lián)系復(fù)墾部門,復(fù)墾部門需要根據(jù)實(shí)際情況提出相應(yīng)舉措,且舉措需要得到批復(fù)。耗時(shí)、技術(shù)性強(qiáng)等因素往往拉長(zhǎng)了公益救濟(jì)的戰(zhàn)線。除此之外,還有各個(gè)領(lǐng)域中行政機(jī)關(guān)都會(huì)遭遇的共通困境。例如,部門之間的銜接配合，包括一個(gè)行政機(jī)關(guān)縱向自上而下系統(tǒng)內(nèi)部的配合,也包括橫向不同系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)。前者如在“四平市鐵西區(qū)人民檢察院訴四平市鐵西區(qū)農(nóng)林水利局案”(6)詳見(jiàn)吉林省四平市鐵西區(qū)人民法院 (2017) 吉0302行初5號(hào)判決書。中,被訴行政機(jī)關(guān)在自身水行政執(zhí)法資格不足的情況下,向上級(jí)請(qǐng)示辦理水行政執(zhí)法事宜,但由于沒(méi)有編制不能辦理,被告無(wú)法就相關(guān)情況做出行政處罰等決定。后者如在“貴州省鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣水務(wù)局案”(7)詳見(jiàn)貴州省福泉市人民法院 (2017) 黔2702行初4號(hào)判決書。中,被訴行政機(jī)關(guān)也明確表明需要其他部門配合才能有效解決問(wèn)題。

2.法律層面的阻卻因素

法律規(guī)范層面上的限制既包括職權(quán)與職責(zé)范圍限制,又包括法定程序的交錯(cuò),即訴前程序或訴訟程序與其他民事程序、刑事程序等的交叉銜接導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)無(wú)法按照檢察建議的內(nèi)容行使監(jiān)督管理職責(zé)的情形。前者如在“龍巖市永定區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械管理站國(guó)有資產(chǎn)行政管理案”(8)詳見(jiàn)福建省永定縣人民法院 (2017) 閩0803行初3號(hào)判決書。中,取消責(zé)任人補(bǔ)貼資金的資格應(yīng)由本案被告與財(cái)政局共同完成,屬于被告所監(jiān)管部分已積極實(shí)施,但法律規(guī)范未體現(xiàn)如何具體運(yùn)行相關(guān)程序,導(dǎo)致被告無(wú)法操作,而并非構(gòu)成不作為。后者如在“西安市雁塔區(qū)人民檢察院訴西安市長(zhǎng)安區(qū)林業(yè)局案”(9)詳見(jiàn)西安鐵路運(yùn)輸法院 (2017) 陜7102行初999號(hào)判決書。中,根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第53條的規(guī)定,該案所涉的南五臺(tái)風(fēng)景林場(chǎng)的履行期限尚未屆滿,導(dǎo)致被告只能在履行期限屆滿后才能向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。又如在“莆田市城廂區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械管理站國(guó)有資產(chǎn)行政管理案”(10)詳見(jiàn)福建省莆田市城廂區(qū)人民法院 (2018) 閩0302行初52號(hào)判決書。中,行政機(jī)關(guān)正在履行相應(yīng)職責(zé),而“正在進(jìn)行時(shí)”的緣由是出于對(duì)復(fù)議程序中“行政行為做出后,相對(duì)人在六個(gè)月內(nèi)有申請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利”等相關(guān)法律規(guī)定的遵從。

前述提及的阻卻因素僅是冰山一角,亦可能概括得不夠科學(xué),但從中依舊能夠體會(huì)到行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和法院對(duì)之報(bào)有截然相反的態(tài)度,這也與前述呈現(xiàn)的實(shí)踐數(shù)據(jù)結(jié)論相吻合。而本文意欲表明的是,行政機(jī)關(guān)對(duì)不作為認(rèn)定的考量一定程度來(lái)講似乎更為科學(xué)。其作為監(jiān)督管理的實(shí)行者,最了解案件事實(shí)及公益損害的情況,也最能夠體會(huì)到受前述阻卻因素困擾的窘境；而處于監(jiān)督依法行政地位的檢察機(jī)關(guān)和站在裁判中立地位的法院則忽視了此點(diǎn),也即其傾向的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)忽略了阻卻因素對(duì)不作為認(rèn)定的影響,造成了法院一味支持檢察機(jī)關(guān)訴請(qǐng)，監(jiān)督管理困境沒(méi)有得到有效改善的偏離。法院在認(rèn)定不作為時(shí)應(yīng)結(jié)合具體案情審慎考量,并引導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)科學(xué)評(píng)判不作為,將困境與矛盾于實(shí)體訴訟程序前得到解決,既避免司法資源的浪費(fèi),又及時(shí)有效助推公益救濟(jì)進(jìn)程。如此一來(lái),在公益訴訟完善的過(guò)程中,阻卻因素應(yīng)被不可或缺地落定于應(yīng)然層面。

(三)訴前程序應(yīng)補(bǔ)強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的程序性權(quán)利

如果說(shuō)阻卻因素是行政機(jī)關(guān)異議權(quán)的重要內(nèi)容及構(gòu)成,那么行政機(jī)關(guān)的程序性權(quán)利則是保障行政機(jī)關(guān)提出異議的前提。依據(jù)前述行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)和法院認(rèn)定不作為截然相反的態(tài)度來(lái)看,筆者認(rèn)為不論是判斷行政機(jī)關(guān)作為還是不作為,都應(yīng)考慮是否有行為論的適用空間,亦即阻卻因素或行政機(jī)關(guān)異議權(quán)等程序性權(quán)利的存續(xù)空間。否則,當(dāng)在判斷“程序?yàn)?實(shí)體不為”這一情形的性質(zhì)時(shí),會(huì)出現(xiàn)偏差可能。如“四平市鐵西區(qū)人民檢察院訴被告四平市鐵西區(qū)農(nóng)林水利局案”中，四平市鐵西區(qū)農(nóng)林水利局辯稱:被告同相關(guān)部門對(duì)違法行為人多次勸阻無(wú)果,還是“硬著頭皮”在執(zhí)法人力不足的情況下向其下達(dá)了通知書,并針對(duì)自身執(zhí)法資格和功能積極向上級(jí)進(jìn)行了請(qǐng)示(11)詳見(jiàn)吉林省四平市鐵西區(qū)人民法院(2017)吉0302行初5號(hào)判決書。。這足以說(shuō)明,行政機(jī)關(guān)在程序上已窮盡方法履行監(jiān)管職責(zé),違法行為沒(méi)有被消除并非是行政機(jī)關(guān)沒(méi)有竭盡所能,而是由行政機(jī)關(guān)無(wú)法控制的因素導(dǎo)致,其答辯內(nèi)容的理論來(lái)源也恰恰是行為論的立場(chǎng),但法院仍以實(shí)體結(jié)果為準(zhǔn)判定其敗訴。這種對(duì)行政機(jī)關(guān)至關(guān)重要的程序性權(quán)利及內(nèi)容的忽視,其正當(dāng)性與合理性都值得商榷。從前述表5中也不難看出這一點(diǎn)。

筆者想要著重強(qiáng)調(diào)的是法律規(guī)范應(yīng)注重補(bǔ)強(qiáng)行政機(jī)關(guān)在訴前程序中的程序性權(quán)利,一方面是為了在檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議的始末迫使其更加負(fù)責(zé)深入地了解行政機(jī)關(guān)的已為行為和未為困境,防止其做出與實(shí)踐可能誤差較大的不科學(xué)的檢察建議;另一方面也給法院敲響一個(gè)警鐘,行政公益訴訟制度并不是為了形式化地依據(jù)結(jié)果認(rèn)定行政行為是否違法,無(wú)所承接地給行政機(jī)關(guān)是否需要繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)做一個(gè)論斷，而是為了通過(guò)法院的審查、說(shuō)理與引導(dǎo),使行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間有關(guān)公益救濟(jì)的分歧與意見(jiàn)更好地協(xié)調(diào)并落到實(shí)處。整個(gè)制度是瞄著恢復(fù)受損公益而去的,從這個(gè)意義上來(lái)講,訴辯雙方的輸贏結(jié)果并不重要。因此,行政機(jī)關(guān)在訴前程序中的異議權(quán)得不到落實(shí)和行使往往是行政公益訴訟制度起不到實(shí)際效用的緣由所在,訴辯審疲于程序流轉(zhuǎn),均難以或未能將精力集于如何解決公益救濟(jì)過(guò)程中出現(xiàn)的障礙。行政公益訴訟制度的最終意指的確在于實(shí)現(xiàn)公益得到完滿救濟(jì)的實(shí)體結(jié)果,但正如潘劍鋒教授所說(shuō),整個(gè)制度的直接作用力其實(shí)在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政[12]。因此,公益未能完滿救濟(jì)的結(jié)果并非各方互相評(píng)判的“萬(wàn)金油”。行政機(jī)關(guān)與公益起訴人雙方都應(yīng)更加積極地探索公益救濟(jì)的協(xié)同合作,法院也可以通過(guò)裁判起到相應(yīng)的引導(dǎo)和助推作用；而這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在行政機(jī)關(guān)擁有并有效行使異議權(quán)等程序性權(quán)利的前提下，變得更加有可能。

(四)體系上明晰行政公益訴訟僅是公益救濟(jì)的手段之一

作為與行政公益訴訟同生的民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，甚至包括行政附帶民事公益訴訟等制度共同構(gòu)成了一個(gè)公益救濟(jì)體系,囿于程序運(yùn)行的沖突,各制度的銜接適用難免出現(xiàn)碰撞與疏離，但其初衷殊途同歸,均指向公益保護(hù)與救濟(jì)受損公益。這也意味著每個(gè)制度并非單打獨(dú)斗,將各個(gè)公益救濟(jì)制度進(jìn)行有一定邏輯順位的梳理并非不可行。以生態(tài)環(huán)境損害案件為例,以公民、社會(huì)組織或檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟為起點(diǎn),在損害責(zé)任人拒不(完全)執(zhí)行該生效裁判且不提起上訴的情況下,由負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)督促履行或代為履行;行政機(jī)關(guān)代為履行義務(wù)后,有權(quán)就救濟(jì)受損環(huán)境利益所產(chǎn)生的必要合理費(fèi)用提起損害賠償訴訟,并且該制度完全可以和民事公益訴訟同時(shí)提起,并按規(guī)定進(jìn)行處理即可。同時(shí)行政機(jī)關(guān)負(fù)有主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并處理環(huán)境行政違法行為的職責(zé)。在此過(guò)程中,檢察機(jī)關(guān)在不同的階段，針對(duì)不同的對(duì)象有著互不沖突的功能定位:在環(huán)境民事公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮的是支持起訴人及補(bǔ)充起訴人的作用,目的在于直接對(duì)抗損害責(zé)任人;而在環(huán)境行政公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中,檢察機(jī)關(guān)更多體現(xiàn)的是在上述環(huán)節(jié)對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的法律監(jiān)督職能,若行政機(jī)關(guān)未(全面)履行法定職責(zé)或行使職權(quán),檢察機(jī)關(guān)則有權(quán)對(duì)其提出檢察建議甚至提起檢察公益訴訟。同時(shí),在整個(gè)過(guò)程中,任何一方涉及刑事犯罪的,亦可通過(guò)相應(yīng)的程序轉(zhuǎn)換或啟動(dòng)實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的責(zé)任追究。

上述邏輯構(gòu)建只是筆者較為淺顯的大膽嘗試,必定存在疏漏之處，但不能被否定的是,由于公益受損成因的復(fù)雜性,國(guó)家機(jī)關(guān)與個(gè)人、公益與私益、刑民責(zé)任與行政責(zé)任之間的關(guān)聯(lián)是不容割裂的。而在絕大多數(shù)行政公益訴訟案件中,法院裁判時(shí)傾向的結(jié)果論則在一定程度上割裂了這種關(guān)聯(lián),公益未完滿救濟(jì)的結(jié)果可能源于其他責(zé)任人的責(zé)任未追究徹底。換句話說(shuō),可能需要通過(guò)借助其他公益救濟(jì)制度方可完全實(shí)現(xiàn),這在行政機(jī)關(guān)有關(guān)“責(zé)任人已被追究刑事責(zé)任”等相關(guān)答辯中也有所體現(xiàn)。其實(shí)宏觀上來(lái)說(shuō),本文論斷的核心無(wú)非是想要傳達(dá)一種“有限監(jiān)督”的理念：一是行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)方的有限監(jiān)管,行政機(jī)關(guān)并非通過(guò)依法行政與相應(yīng)的行政處罰就能恢復(fù)受損公益;二是司法對(duì)依法行政的有限監(jiān)督,這意味著法院對(duì)行政機(jī)關(guān)行為的審查既不能過(guò)于粗放,又不能過(guò)度地將恢復(fù)受損公益的目標(biāo)全部寄望于此。就像行政監(jiān)督管理只明確相對(duì)方的行政責(zé)任一樣,法院認(rèn)定行政不作為時(shí),亦不能以實(shí)現(xiàn)公益完滿救濟(jì)的最高目標(biāo)為唯一準(zhǔn)則,也即行政機(jī)關(guān)只要盡職盡責(zé)、勤勉履職就已經(jīng)達(dá)到了行政公益訴訟的創(chuàng)設(shè)意圖。

五、結(jié)語(yǔ)

行政公益訴訟制度在長(zhǎng)達(dá)五年的摸索前行中,極大地扭轉(zhuǎn)了公共利益長(zhǎng)期被忽視、被損害的被動(dòng)局面,其價(jià)值與功能都不容替代。但維護(hù)和救濟(jì)公益的最終意旨還是附隨于監(jiān)督依法行政的直接指向。要想準(zhǔn)確把控該制度在多大程度上實(shí)現(xiàn)上述意指與指向,堅(jiān)實(shí)的理論支撐和完備的程序設(shè)計(jì)缺一不可。人們?cè)谒伎紗?wèn)題的時(shí)候,總是習(xí)慣用舊的已知的東西來(lái)認(rèn)識(shí)新的未知的東西,這終難避免,也不可或缺，但抽絲剝繭、探根尋源更值得探索。本文以行政不作為認(rèn)定的偏離與糾偏為切入視角,探求其深藏于制度背后的“隱性推手”,重新厘正行政公益訴訟在整個(gè)公益救濟(jì)體系中的“分管”目標(biāo)及定位,使其不必過(guò)分追求公益救濟(jì)的完滿成果,同時(shí)也期望有助于緩解實(shí)踐中由于各種原因?qū)е碌男姓O(jiān)管無(wú)力、訴訟程序空轉(zhuǎn)、公益受損猶存等狀況。