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走向基層治理現(xiàn)代化:“三元共治”社區(qū)服務(wù)模式的政策擴散分析

2021-07-16 07:33鄭旭輝陳思行
關(guān)鍵詞:社區(qū)服務(wù)共治政策

鄭旭輝,陳思行

(福州大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院,福建 福州 350108)

一、問題的提出

國家十三五規(guī)劃明確提出“要加強和創(chuàng)新社會治理,建立共建共享的社會治理格局”,黨的十九大則在此基礎(chǔ)上增加了“共治”,指出“要加強社區(qū)治理體系建設(shè),推動社會治理重心向基層下移”[1]。2020年1月20日,“三元共治”社區(qū)服務(wù)模式被首次精煉概括并提出,其時代性與在地化意義不言而喻,即讓社區(qū)和居民充分受益的同時進(jìn)一步推進(jìn)基層治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。“三元共治”社區(qū)服務(wù)模式即黨委政府、社會力量與居民群眾共同參與社區(qū)治理,由此形成的社區(qū)服務(wù)模式?!叭斌w現(xiàn)了管理主體多元化的基本屬性,為社區(qū)整體形態(tài)和涵蓋范疇得以協(xié)同平衡、長期存續(xù)提供基礎(chǔ)保證;“共治”緊跟十九大理念,反映社區(qū)治理的基本方向及趨勢,引領(lǐng)基層治理形態(tài)由“粗放”轉(zhuǎn)為“精細(xì)”,治理理念由“權(quán)力本位”轉(zhuǎn)為“權(quán)利本位”。

縱觀國內(nèi)各地實踐,河南省焦作市解放區(qū)作為首批“全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)”穩(wěn)步推進(jìn)“三元共治”社區(qū)服務(wù)模式,而部分省市的社區(qū)也正陸續(xù)開展以“三元共治”為主要基層治理范式的社區(qū)服務(wù),可看出“三元共治”的社區(qū)服務(wù)模式已逐漸有了初步政策擴散效應(yīng),為實現(xiàn)社會建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的頂層設(shè)計與基層治理體系及治理能力現(xiàn)代化提供了具有實用性價值的模式分析和范式選擇?!八^政策問題,并非簡單化既定的事實,也不具體表現(xiàn)為某類現(xiàn)實狀況下的問題,它們最終為解釋與定義社會存在?!盵2]因此,鑒于不同地區(qū)社區(qū)在文化氛圍、資源稟賦、社會秩序與發(fā)展程度上的水平差異,任何新型基層治理服務(wù)模式進(jìn)行政策擴散時,都應(yīng)對本土政策問題進(jìn)行針對性分析與在地化改造,避免盲目“符號化”植入帶來的不適應(yīng)或路徑依賴,確保社會建設(shè)戰(zhàn)略下社區(qū)治理的精準(zhǔn)性與實用性。

二、框架分析:“三元共治”模式進(jìn)行政策擴散分析的形成機理

(一)政策擴散的理論要義

政策擴散(Policy Diffusion)肇始于西方,即政策創(chuàng)新擴散(Policy Innovation Diffusion),早期指的是一項新政策通過一段時間經(jīng)由一定的渠道,在一個社會系統(tǒng)的成員之間交流和傳播的過程。發(fā)展到信息化時代后,可拓展定義為,某組織選擇采納一項政策時受到了其他組織選擇的影響而采取的包括政策學(xué)習(xí)(Learning)、競爭壓力(Competition)或強制推廣(Coercion)等在內(nèi)的有效性判斷[3]。

在對政策擴散演進(jìn)過程的研究上,學(xué)者們常常采取差異化采納頻率方法,發(fā)現(xiàn)由于政策擴散受漸進(jìn)主義實踐運動范式的深刻影響,其時間演進(jìn)過程呈“S”形曲線發(fā)展,傾向表現(xiàn)出漸次調(diào)適特征與高度有限理性[4],除外,其空間分布分析也具有鄰近效應(yīng)、位勢差效應(yīng)和層級效應(yīng)的規(guī)律[5]?;趪鈱嵶C主義的擴散研究,政策擴散一般被理解為一種出于競爭或壓力而產(chǎn)生的主體化學(xué)習(xí)或交流,學(xué)者杰克·沃爾克就指出大部分組織更加傾向于學(xué)習(xí)相鄰組織的政治與模板制定,以期能夠解決本地的類似難題,而由于“福利磁場”現(xiàn)象影響相鄰的組織之間所存在的社會政策領(lǐng)域的競爭,最終出現(xiàn)由于政策采納產(chǎn)生的安全閥效應(yīng)。相比之下,中國的政策決策無論是內(nèi)部動機或外部實踐,都更強調(diào)共性與個性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,基層治理主體在宏觀調(diào)控的共性基礎(chǔ)上創(chuàng)新發(fā)展地方區(qū)域治理的個性,著重政策擴散過程中目標(biāo)的有序性、方法的漸進(jìn)性與經(jīng)驗的累積性,這就需要避免“全能型”行政指令干預(yù)及“符號化”的簡單路徑依賴,擺脫政策學(xué)習(xí)、競爭壓力或強制推廣所帶來的形而上學(xué)式機械模仿,避免政策擴散的不適應(yīng)或僵化。

(二)“三元共治”模式的概念界定與“板塊平衡”的證成

著名學(xué)者俞可平曾指出,社區(qū)治理的行為主體構(gòu)成應(yīng)當(dāng)是多元化、多樣性的。選取政策擴散理論分析我國地方的社區(qū)治理,旨在從理論框架上解釋治理過程中“試點—推廣”的理論機理和“持續(xù)—深化”的考量邏輯,在現(xiàn)實方案上探索社區(qū)治理在地化實踐的“切入口”或“深化點”。

1.“三元共治”社區(qū)服務(wù)模式的概念界定

“三元共治”社區(qū)服務(wù)模式不是社區(qū)內(nèi)部參與單一維度下的發(fā)展,其核心為“共治”,在概念界定中它概括整合了多元主體,并總結(jié)為黨委政府、社會力量與居民群眾的結(jié)合,主要通過授權(quán)賦能與合作共治形成協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的整體性治理機制,避免因社區(qū)治理各要素的分散性所導(dǎo)致的“攤大餅”或“碎片化”困境,意在引領(lǐng)從“善政”向“善治”,從“小社區(qū)、大政府”向“好社區(qū)、強政府”的宏觀轉(zhuǎn)變。

黨委政府、社會力量與居民群眾作為“三元共治”社區(qū)服務(wù)模式的主體,有著目標(biāo)方向、參與手段與實踐機制上的根本差異,它們在各自平臺發(fā)揮優(yōu)勢,并形成社區(qū)整體的“板塊平衡”。其中,黨委政府作為治理話語體系的主導(dǎo)[6],在法律的檢視與約束下發(fā)揮著思想、政治、組織三方面引領(lǐng)作用,在“黨委政府倫理”的強大威信下發(fā)揮“執(zhí)法為民”的正義性,擁有最具權(quán)威、合法的政治指導(dǎo)力,同時通過制定細(xì)則與法規(guī)協(xié)調(diào)組織日益復(fù)雜的基層事務(wù)和多元主體參與博弈而產(chǎn)生的治理成本,推進(jìn)基層“管理”向基層“治理”的改變。社會力量包含了來自社區(qū)層面和市場層面的雙重治理服務(wù)力:一方面,社區(qū)層面強調(diào)社區(qū)組織的服務(wù)職能和組織能力,不僅突出人性關(guān)懷,還通過新型“互聯(lián)網(wǎng)+”社區(qū)打造線上線下平臺,建立內(nèi)外部協(xié)調(diào)機制和順暢的交流溝通機制;另一方面來自外部市場,通過市場調(diào)節(jié)豐富產(chǎn)品供給、完善社區(qū)體系、強化保障能力,與社區(qū)組織共同配合黨委政府促使整體工作順利發(fā)展。居民群眾作為社區(qū)治理的主體之一同時也是服務(wù)對象,因此在強調(diào)自我治理能力的同時,鼓勵與培育居民的主人翁意識和公民精神,通過社團組織的延伸和互動帶動居民群眾參與治理,協(xié)同黨委政府與社會力量構(gòu)建合作高效的社區(qū)治理平臺。

2.延伸分析:“板塊平衡”的證成探討

“三元共治”社區(qū)服務(wù)模式有效促進(jìn)了社區(qū)資源的整合與基層互動融合,由黨委政府、社會力量與居民群眾構(gòu)成的板塊間協(xié)調(diào)互動為基層治理帶來“創(chuàng)益點”,見圖1。

圖1 “三元共治”模式板塊關(guān)系圖

黨委政府板塊是“三元共治”社區(qū)服務(wù)模式的關(guān)鍵與保障,“共治”的過程要充分借助黨委政府力量的同時避免“權(quán)力型治理”的機械式路徑依賴,通過宏觀調(diào)控力依法指導(dǎo)社區(qū)與市場,防止其功能單一化與組織空心化,通過思想、政治、組織的三方引領(lǐng)增加居民群眾的歸屬感與認(rèn)同感,推動“回應(yīng)型社區(qū)”向“建構(gòu)型社區(qū)”的整體轉(zhuǎn)變。社會力量板塊是“三元共治”社區(qū)服務(wù)模式的有效載體與中樞環(huán)節(jié),作為溝通者與執(zhí)行者內(nèi)外協(xié)調(diào)完善供給,針對“自治力”發(fā)育遲緩的居民群眾引導(dǎo)其“自下而上”的民主助推力,同時依靠社區(qū)組織與市場手段雙向配合黨委政府,防止出現(xiàn)治理“內(nèi)卷化”[7],即行政分工過分精細(xì)化投入造成邊際產(chǎn)出遞減現(xiàn)象所導(dǎo)致的資源浪費。社區(qū)治理的服務(wù)對象是居民,化解矛盾的關(guān)鍵實則也在于居民。居民群眾板塊作為整個模式運轉(zhuǎn)的重要支撐與力量,自治的同時一方面對黨委政府力量進(jìn)行反饋式的監(jiān)督約束,另一方面通過社區(qū)治理平臺有效參與和配合社會力量防止其“邊緣化”,促進(jìn)社區(qū)治理問題導(dǎo)向的正確性與適應(yīng)性,促進(jìn)松散的治理模式向緊湊式轉(zhuǎn)變。

(三)“三元共治”模式進(jìn)行政策擴散的可行性分析

十九大“共治”理念的提出,強調(diào)社會治理重心向基層下移?!叭仓巍笔且豁椃宵h中央政策設(shè)計的在地化社區(qū)服務(wù)模式,對于實現(xiàn)社會建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的頂層設(shè)計具有針對性和戰(zhàn)略性的方法論指導(dǎo)意義。它的擴散不僅貼合當(dāng)前風(fēng)險社會轉(zhuǎn)型的整體需求,也是基于相應(yīng)政策效益的驅(qū)動和普適性經(jīng)驗的支持,是適宜推廣與追蹤的新型服務(wù)模式與治理范式。

1.回應(yīng)風(fēng)險社會轉(zhuǎn)型需求

現(xiàn)代化進(jìn)程中由于社會加快轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的不確定性與復(fù)雜性,中國正逐步進(jìn)入風(fēng)險社會[8]。從社區(qū)角度出發(fā),城市化進(jìn)程帶來的社區(qū)人口增加,包括生活服務(wù)及民主參與等在內(nèi)的居民利益多元化,基層服務(wù)及管理方式的落后,社區(qū)整體創(chuàng)新活力不足等各類不確定因素正在生成。風(fēng)險源于決策,缺乏系統(tǒng)制約產(chǎn)生的理性沖突需要靠政治緩和。回應(yīng)風(fēng)險社會的轉(zhuǎn)型需要,“三元共治”社區(qū)服務(wù)模式具備抓綱帶目的治理效果,在局部實踐亦取得積極成效,符合風(fēng)險社會中智慧治理需求,具備政策擴散基本前提。

2.政策效益的根本性推動

保羅·A·薩巴蒂爾曾在討論政策過程理論時提出“成本及收益始終是過程與結(jié)果的激勵要素與阻礙因子”,政策擴散的落腳點與驅(qū)動力就是政策效益。“三元共治”模式把各類主體更直接、更充分地吸納到基層治理范疇,除了黨委政府宏觀引領(lǐng),社會力量和居民亦積極融入?yún)f(xié)同治理,板塊配合協(xié)同驅(qū)動探求政策效益最大化,在帕累托改進(jìn)的前提下推動形成政策擴散后治理效益“帕累托最優(yōu)”,賦予社區(qū)更大的主動性,使該模式政策得以擴散。

3.試驗與推廣的普適經(jīng)驗

科學(xué)概括和理解政策實施過程及結(jié)果,通過總結(jié)其中可廣泛復(fù)制推廣的普適經(jīng)驗并進(jìn)行創(chuàng)新和在地化完善,是政策擴散的最終目的。隨著“共治”理念社會效應(yīng)的不斷擴大,基層治理不僅有了方向引領(lǐng),也逐漸歸納總結(jié)經(jīng)驗,“三元共治”社區(qū)服務(wù)模式中多元參與和協(xié)調(diào)配合范式形成相互促進(jìn)和制約的治理鏈,一定程度上不僅增強居民的自治意識,還給社區(qū)治理帶來明晰的問題導(dǎo)向,防止“缺位”或“漏位”,相互溝通協(xié)調(diào)的新型平臺搭建也避免了常見的政府危機“塔西佗陷阱”的產(chǎn)生?!叭仓巍蹦J讲皇菍ι鐓^(qū)基本生活單一局部式地改造,而是對原本相對分散的社區(qū)治理要素進(jìn)行整合,構(gòu)建整體治理機制,展現(xiàn)與社會建設(shè)戰(zhàn)略和“共治”理念的整體適切性,其普適經(jīng)驗具有進(jìn)行政策擴散的重要價值,見圖2。

圖2 “三元共治”模式普適經(jīng)驗適用建構(gòu)圖

三、范式踐行:“三元共治”模式的實現(xiàn)路徑

“三元共治”社區(qū)服務(wù)模式實現(xiàn)黨委政府、社會力量與居民群眾的結(jié)合,有效解決社會基層難點問題,促進(jìn)社區(qū)內(nèi)外資源的綜合開發(fā)和協(xié)同牽制,提高社區(qū)治理能力,為實現(xiàn)社會建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的頂層設(shè)計提供創(chuàng)新范式和在地化樣本。

(一)“三元共治”模式實現(xiàn)路徑的典型樣本

1.黨組下沉“美麗樓院”:河南省焦作市解放區(qū)

河南省焦作市解放區(qū)作為首批“全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)”和“全國和諧社區(qū)建設(shè)示范城區(qū)”,明確踐行“三元共治”社區(qū)服務(wù)模式,并于近年通過“黨組下沉”的形式逐步延伸至樓院。實際運行中,解放區(qū)主要以黨員群體為社區(qū)治理生力軍主導(dǎo)推動,通過黨組力量團結(jié)黨外干部及群眾,探討建構(gòu)“五縱三橫一聯(lián)”社區(qū)黨組織的基本構(gòu)架[9]。解放區(qū)目前已有網(wǎng)格黨支部235個,樓院黨小組702個,黨員中心戶1359戶,下沉社區(qū)共同參與社區(qū)治理,通過三元共同商定選擇樓院長,將居民議事與樓院黨建一并解決。由樓院黨組引領(lǐng)的社會力量協(xié)同居民群眾形成“大事共議、實事共辦、要事共決、急事共商”體系解決基層民生難題。

2.共治體系下的“三社聯(lián)動”:福建省福州市鼓樓區(qū)華大街道

華大街道主要通過政府購買方式,在黨委牽頭下建立完善的專業(yè)社會工作服務(wù)平臺,逐步形成了以社區(qū)平臺為基礎(chǔ),以社會組織為紐帶,黨員牽頭、以社區(qū)群眾為力量的“三社聯(lián)動”社區(qū)服務(wù)體系。福建省委省政府坐落在福州市鼓樓區(qū)華大街道內(nèi),街道轄區(qū)內(nèi)擁有70多家省直機關(guān)單位,其在街道辦層面成立“三社聯(lián)動”服務(wù)模式領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu),組織統(tǒng)籌協(xié)商共進(jìn)的工作設(shè)計規(guī)劃和監(jiān)察貫徹,由街道黨委統(tǒng)籌負(fù)責(zé),有關(guān)的社區(qū)組織與街道居民為成員單位,建立健全社區(qū)服務(wù)需求反饋機制、社會工作者人才培養(yǎng)機制,為推進(jìn)社區(qū)“共治”格局提供組織保證。

3.“一核多元”搭建智慧管理平臺:四川省成都市社區(qū)

成都市的大部分社區(qū)都采用政府、社會力量、居民三方賦能的體制進(jìn)行管理,在“一核多元”的基礎(chǔ)上搭建智慧管理平臺。在“互聯(lián)網(wǎng)+”社區(qū)的興起及推動下,成都市黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府牽頭社會力量,打破數(shù)據(jù)壁壘,開發(fā)集成189類社區(qū)服務(wù)的“天府市民云”APP,真正實現(xiàn)一網(wǎng)通辦。另外,成都市社區(qū)亦逐步采用區(qū)域化黨建體系將各行業(yè)各單位黨建進(jìn)行整合,以共建共治為綱要提升社區(qū)人才隊伍,以“三治”融合為理念提升社區(qū)群眾的參與治理能力[10],通過智慧管理平臺實現(xiàn)思想、文化、信息、服務(wù)等多要素資源共享,建構(gòu)整體性多元社區(qū)治理體系。

4.鞏固基層社會治理“1314”:湖北省武漢市武昌區(qū)

武漢市委于2018年5月出臺的社區(qū)治理黨內(nèi)法規(guī)中明確提出創(chuàng)新“1314”治理體系(1)《武漢市社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理若干規(guī)定(試行)》[G].武漢市委辦公廳商市委組織部,2018-05-24.,武昌區(qū)率先展開實踐?!?314”治理體系指出要建強一個基層黨組織,做實三條治理路徑,構(gòu)建一套服務(wù)體系,建立“四全”服務(wù)機制。武昌區(qū)整體運行社區(qū)“大黨委”與街道“大工委”的工作機制,健全自治、完善法治、提升德治,整合資源打造社區(qū)網(wǎng)格化共治平臺,夯實社區(qū)治理[11]。2020年新冠疫情暴發(fā)期間,武昌社區(qū)在困境中采用“1314”治理體系形成堪稱疫情防控示范的 “武昌模式”,由黨委及政府牽頭專家團隊及后方藥企,以社區(qū)為單位用中醫(yī)藥進(jìn)行防控,促進(jìn)疫情防治關(guān)口前移,贏得救治時間,有效降低重癥率及死亡率。

(二)“三元共治”模式實現(xiàn)路徑的特點及對比

針對現(xiàn)階段對“三元共治”社區(qū)服務(wù)模式各類實現(xiàn)路徑的典型性樣本分析,呈現(xiàn)出有別于傳統(tǒng)體制的特征,實現(xiàn)了跨越網(wǎng)絡(luò)資源、關(guān)系資源與信任資源的良性整合。而基于不同地區(qū)社區(qū)在文化氛圍、資源稟賦、社會秩序與發(fā)展程度上的水平差異,政策擴散過程中各地也基于自身平臺及優(yōu)勢應(yīng)當(dāng)進(jìn)行針對性借鑒與在地化分析,摸索個性化路徑。

在傳統(tǒng)的社區(qū)治理機制中,政府進(jìn)行管理及提供服務(wù)都具有官僚主義的相對封閉性,業(yè)務(wù)流程偏零散化、碎片化,管理效率低等問題,這局限于政府本位的意志,缺乏社會力量與居民群眾的配合及參與。從“三元共治”模式實現(xiàn)路徑的特點對比看(見表1),踐行的樣本單位通過各自的在地化實現(xiàn)路徑和策略性創(chuàng)新方向并形成各異的機制特色,集約整合資源,滿足樣本的個性化需求,而透過“武昌模式”更進(jìn)一步突出顯示其在應(yīng)對重大公共應(yīng)急事件中發(fā)揮的重要作用,推動“三元”主體與社區(qū)“共治”深度融合勢在必行。

表1 “三元共治”模式實現(xiàn)路徑的特點對比(路徑樣本整理)

(三)“三元共治”模式行動路徑構(gòu)建

受制于不盡相同的資源條件、過程規(guī)律及社會背景,各地對地方治理范式選擇的理解及踐行也有很大的不同,于是,對擴散過程中的理念評判進(jìn)行特殊化或個性化轉(zhuǎn)變尤為重要,但在對“三元共治”行動邏輯的路徑構(gòu)建上,各地實踐者還是有充分的共識。

劉建軍教授在探討國家治理現(xiàn)代化二重維度中指出,中國推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程,必須按照自己的方式來解決民主問題[12],基層治理更是如此。“三元共治”的社區(qū)服務(wù)模式在當(dāng)前治理現(xiàn)代化“體系”與“能力”雙重維度視角下,有著較為明顯的整體行動路徑。針對上述“三元共治”模式在不同地區(qū)各類樣本的分析,結(jié)合特殊國情及語境,當(dāng)前其行動路徑可歸納為黨委和政府總體牽頭下社會力量與居民群眾參與的共治。在這一行動路徑下,首先,強調(diào)中國特色的社會體制下黨委和政府方向引領(lǐng)、統(tǒng)籌保障的功能,根據(jù)基層社會的現(xiàn)況實現(xiàn)部分“權(quán)力讓渡”,滿足不同時期、不同人群的社區(qū)服務(wù)要求和政治需求;其次,引導(dǎo)社會力量在自我管理中,進(jìn)一步通過配合協(xié)調(diào)和約束并與其他各主體產(chǎn)生的良性互動,打造社區(qū)生活共同體;最后,為防止“內(nèi)卷化”需要整合最大的資源優(yōu)勢和組織優(yōu)勢,鼓勵居民群眾參與,形成集政務(wù)服務(wù)、民主參與、權(quán)利保障等各社區(qū)治理要素于一體的治理范式,實現(xiàn)效用最大化的踐行。

四、深化基層治理現(xiàn)代化:推動“三元共治”模式政策擴散思路

社區(qū)治理的模式分析和范式選擇,對實現(xiàn)社會建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的頂層設(shè)計具有針對性和戰(zhàn)略性的方法論指導(dǎo)意義。深化基層治理現(xiàn)代化,進(jìn)一步推動“三元共治”社區(qū)服務(wù)模式的政策擴散,是社會建設(shè)總綱戰(zhàn)略下社區(qū)治理問題界定、目標(biāo)對接及過程再塑的統(tǒng)一。

(一)樣態(tài)研判:政策原型的問題界定與在地化路徑耦合

在當(dāng)下中國的語境中,政策擴散的傳遞與學(xué)習(xí)包括有參觀進(jìn)修、榮譽評判、媒體報道等在內(nèi)的多樣化溝通渠道,而高度開放的政策樣態(tài)共享也為政策的模仿或傳遞提供便利[13]。針對不同地區(qū)在文化氛圍、資源稟賦、社會秩序與發(fā)展程度上的水平差異,對政策問題的樣態(tài)進(jìn)行政策原型基本界定的同時,其擴散的目標(biāo)、流程、形式也需要進(jìn)行“再詮釋”及“再證成”,按部就班進(jìn)行個性植入與特色挖掘,從而完成本土化水平要素的路徑對接,見圖3。

圖3 政策擴散樣態(tài)研判階段分析圖

一方面,政策原型的問題界定是集主觀性、邏輯性和復(fù)雜性于一體的研判機制,界定的結(jié)果將直接影響后期擴散過程中各地區(qū)的價值判定與路徑選擇,因此對“三元共治”模式原型的分析思路和變量研究非常關(guān)鍵。另一方面,政策擴散不是簡單機械性的“克隆”,在地化路徑耦合需要因地制宜對“三元共治”社區(qū)服務(wù)模式做出針對相應(yīng)前提、過程、結(jié)果的規(guī)律修正和機制調(diào)整,避免盲目“符號化”植入帶來的不適應(yīng)或路徑依賴,因“鄰近效應(yīng)”受到其他組織影響的同時,還會在“相互看齊”的競爭機制下進(jìn)行局部創(chuàng)新和個性化植入[14],確保社會建設(shè)戰(zhàn)略下社區(qū)治理的精準(zhǔn)性與實用性。

通過上文“三元共治”模式實現(xiàn)路徑的四例樣本對比解析可見,“三元共治”模式有固定理念要義的同時,不限于可解釋政策實施結(jié)果的多樣化路徑形態(tài),正如“1314”治理體系下應(yīng)急生成的“武昌模式”,它為社區(qū)治理的公共議程提供了良好框架,更有效地促進(jìn)特色化、在地化路徑樣本的呈現(xiàn)。

(二)縱向切入:法治化建設(shè)的深入及資源激勵機制的建立

在對政策擴散的路徑研究上,學(xué)者們普遍認(rèn)為中國公共政策的擴散路徑概括表現(xiàn)為吸納輻射擴散與層級擴散這兩大向度模式。其中,層級擴散相對而言較為符合單一制國家的制度語境,強調(diào)自上而下制度的建立與推廣[15]。黨中央始終對政策的擴散及學(xué)習(xí)起著示范性作用,明確法治化體系的建設(shè)及資源供給機制的建立是“三元共治”模式在層級擴散過程中不可或缺的合法性基礎(chǔ)與政策聲望支持。

1.完善法律法規(guī),縱向推進(jìn)“三元共治”模式擴散法治化建設(shè)

社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整,必須從上到下具備法治化治理模型樣態(tài)。當(dāng)前,國家的社區(qū)治理已初具規(guī)模,諸如《中華人民共和國城市居民委員會組織法》(2)《中華人民共和國城市居民委員會組織法(2018修正)》[G].全國人民代表大會常務(wù)委員會,2018-12-29.此類社區(qū)治理法律法規(guī)于近年都有相應(yīng)的修正與補充?!叭仓巍蹦J綇娬{(diào)的是“共治”,概括整合多元主體通過授權(quán)賦能與合作共治形成協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的整體性治理機制,其背后包涵著“非管制”式治理的范式傾向。

一方面,黨委政府的特殊性使得西方法規(guī)及理念不具備在地化適用性;另一方面,社會的變遷及多元主體的參與使得社區(qū)治理具有復(fù)雜性,這勢必對“三元共治”模式進(jìn)行擴散的法治化體系提出新要求。首先,黨委政府的整體引領(lǐng)必須接受法治化檢視及約束,法治即依法治理,要通過法律法規(guī)來引導(dǎo)或評價,避免整體“權(quán)力型治理”及黨委政府“塔西佗陷阱”的產(chǎn)生。其次,多元主體間法律法規(guī)有待健全,社區(qū)治理的過程中關(guān)于多元主體參與治理的權(quán)責(zé)明晰和管理層級在法規(guī)層面尚未有明確說明,法治化作為社區(qū)治理重要手段和關(guān)鍵依托,應(yīng)當(dāng)從縱向?qū)訉忧腥?在“三元共治”過程中,針對多元權(quán)責(zé)和義務(wù)提供綜合性條例進(jìn)行指導(dǎo)與約束。再次,應(yīng)當(dāng)深化植入公平、公正、公開、民主等元素作為社區(qū)治理中“三元”結(jié)構(gòu)性改革與“共治”轉(zhuǎn)型的價值目標(biāo)[16],引導(dǎo)社區(qū)治理法治導(dǎo)向與德治導(dǎo)向的統(tǒng)一。

2.建立資源激勵機制,能動激發(fā)“三元”主體積極性

羅伯特·B·登哈特在談及新公共服務(wù)的民主理論時曾提出,“正是部分缺乏政治功能感的普通人對民主參與的消極參與甚至無視,使得民主體系看起來就像防御不穩(wěn)的堡壘”,由此各主體參與度與積極性對體系建成和政策擴散影響可見一斑。

“三元共治”社區(qū)服務(wù)模式在不同地域的社區(qū)間呈現(xiàn)出較常見的橫向?qū)W習(xí)及傳播,而其政策本身在從黨中央到地方也體現(xiàn)出較為明顯的縱向輻射及示范特征。除了完成法治化模型建構(gòu),來自上級政府的縱向推動力還可體現(xiàn)在物質(zhì)資源與組織資源的雙重激勵,防止“三元”主體因為經(jīng)驗或資源不足產(chǎn)生的懈怠或政策“爛尾工程”。物質(zhì)資源激勵,包括人力、財力、技術(shù)、資源等基礎(chǔ)設(shè)施供給,社區(qū)治理需要人財物的投入和信息社會下科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用,由上級縱向提供充足軟件與硬件資源,以及長期補給維護,對提高主體積極性具有能動性效果,同時也為政策擴散提供經(jīng)濟基礎(chǔ);組織資源激勵,指的是上級提供基本框架內(nèi)“非權(quán)威性”的協(xié)調(diào)整合力,這將直接影響擴散時經(jīng)過本土路徑耦合政策改革力度的實現(xiàn)維度,進(jìn)一步形成靈活暢通的協(xié)商對話,進(jìn)一步追蹤與完善整體性治理機制,可以減少“三元共治”社區(qū)服務(wù)模式政策新生事物由于經(jīng)驗不足導(dǎo)致的“弱組織”限制,同時也可規(guī)避上級指導(dǎo)遠(yuǎn)離社區(qū)基層治理的劣勢。

(三)橫向切入:比較視野驅(qū)動下的網(wǎng)格化治理和問題規(guī)避

在比較視野研究下,“政策趨同”(Policy Convergence)的概念被發(fā)現(xiàn)并提出,屬于政策擴散雙向度中吸納輻射擴散的表現(xiàn)形式,即由于不同組織間的高度相似而呈現(xiàn)出目標(biāo)、途徑、工具、風(fēng)格等維度趨同?!叭仓巍鄙鐓^(qū)服務(wù)模式在同級社區(qū)內(nèi)的橫向政策擴散具有一定的主觀性和復(fù)雜性,既要考慮社區(qū)平臺建設(shè)的適用度,也要斟酌政策模式內(nèi)化過程中對不確定機制問題的規(guī)避,從而促進(jìn)社區(qū)治理局部創(chuàng)新與個性化植入。

1.技術(shù)平臺搭建,促成網(wǎng)格化治理的協(xié)同運動

在多元主體和多重壓力的情景下完成社區(qū)治理并進(jìn)行不同地域的橫向擴散,需要有符合政策原型的技術(shù)運用及平臺搭建,進(jìn)一步促成社區(qū)網(wǎng)格化治理的平臺建設(shè),對實現(xiàn)治理過程系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化和精細(xì)化,具有實際可行的效用價值。

社區(qū)網(wǎng)格化治理,指通過統(tǒng)一數(shù)字平臺在技術(shù)手段支持下將社區(qū)轄區(qū)范圍在地理上按一定標(biāo)準(zhǔn)劃分為若干網(wǎng)格后,通過網(wǎng)格內(nèi)各單元資源的整合與交流實行動態(tài)監(jiān)管。在上述的擴散路徑樣本中,成都社區(qū)“一核多元”式的智慧管理平臺表現(xiàn)出較為優(yōu)質(zhì)的平臺設(shè)計,能有效提高治理效率,降低政務(wù)邊際成本?;氐秸咴?“三元共治”社區(qū)服務(wù)模式的多元主體在目標(biāo)、手段與實踐機制上存在實質(zhì)性差異,為形成“板塊平衡”并在各自平臺有效地發(fā)揮優(yōu)勢,勢必借助技術(shù)平臺完成授權(quán)賦能與合作共治。網(wǎng)格化治理主要借助當(dāng)下“互聯(lián)網(wǎng)+”社區(qū)網(wǎng)格治理思想,利用先進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)協(xié)調(diào)多元主體在網(wǎng)格單元和職能區(qū)間中的有效交流,在平臺間黨委政府板塊發(fā)布宏觀指示,社區(qū)組織獲取問題導(dǎo)向,市場擁有信息支持,民眾自下而上獲得更加便捷高效的反饋途徑,能有效集合社區(qū)治理各要素,提高治理效率,避免“攤大餅”或“碎片化”問題的出現(xiàn),實現(xiàn)資源的有效整合和網(wǎng)格之間的協(xié)同運作。

2.警惕政策“失靈”,建立不確定性問題規(guī)避機制

政策擴散作為一種出于競爭或壓力產(chǎn)生的主體化學(xué)習(xí)交流,在橫向進(jìn)行的傳播路徑上由于技術(shù)、結(jié)構(gòu)、信息的在地化植入及改造不可避免地會出現(xiàn)信息不對稱或與舊機制沖突的狀況,因此,內(nèi)化過程中可能會發(fā)生難以預(yù)期和控制的不確定性問題,裹挾的風(fēng)險帶來一定程度上政策“失靈”的結(jié)果。出于“三元共治”社區(qū)服務(wù)模式在同級社區(qū)內(nèi)的橫向政策擴散具有的主觀性和復(fù)雜性,為了最大限度地避免政策“失靈”現(xiàn)象的出現(xiàn),社區(qū)內(nèi)部建立不確定性問題規(guī)避機制勢在必行。

當(dāng)前不確定性問題規(guī)避機制主要運作模式分為內(nèi)部制度耦合與“試點—推廣”模式。內(nèi)部制度耦合通過內(nèi)部既定制度的強制力來推進(jìn),促進(jìn)“三元共治”主體的權(quán)責(zé)配置與合作交流,強調(diào)利用制度文化打造“樣板式社區(qū)”,這一規(guī)避機制雖具有強有力的特點但難以在本土達(dá)到局部創(chuàng)新擴散的效果。相較之下,“試點—推廣”的規(guī)避機制就顯得更加積極。有學(xué)者將“試點—推廣”模式稱之為“處理不確定性和分歧的可靠方法”,因為其整體流程遵照“元政策先行——典型性示范——由點促面——全面推廣”按部就班的范式延伸,同時也支持橫向地方政府就政策導(dǎo)向的合作共治,所以,“三元共治”社區(qū)服務(wù)模式主要以“試點—推廣”的規(guī)避機制進(jìn)行擴散。從上述四個典型實現(xiàn)路徑樣本可看出,“三元共治”社區(qū)服務(wù)模式擁有典型性示范的基礎(chǔ),從點到面進(jìn)行橫向推廣是政策推廣最直接的實現(xiàn)方式,其優(yōu)勢也相對明顯,一方面局部試錯的成本相對較低,另一方面它能“提前將政治風(fēng)險和阻力降到最低”,從而達(dá)成有效的過程控制。

五、總結(jié)與展望

通過對“三元共治”社區(qū)服務(wù)模式政策擴散及其樣本路徑的研究分析,得出以下結(jié)論:首先,立足于政策擴散空間及時間維度的全局視角,要求“三元共治”模式運行始末需要進(jìn)行政策原型的界定與在地化路徑耦合的樣態(tài)研判,從而避免社區(qū)治理中盲目“符號化”植入帶來的不適應(yīng)或路徑依賴;其次,基于當(dāng)前語境下較為符合單一制國家的層級擴散,突出黨中央在“三元共治”模式塑造及完善過程中的示范作用,發(fā)揮自上而下層層強調(diào)推廣的優(yōu)勢,促進(jìn)社區(qū)治理法治化建設(shè)的深入及有效資源供給式激勵,為“三元共治”模式提供不可或缺的合法性基礎(chǔ)與政策聲望支持。同時,在比較視野下積極尋求“政策趨同”維度接榫點,一方面促進(jìn)社區(qū)網(wǎng)格化治理平臺的建設(shè),完成“三元共治”模式的本土技術(shù)建構(gòu);另一方面憑借“試點—推廣”模式規(guī)避不確定性風(fēng)險,警惕政策“失靈”帶來的政治風(fēng)險與治理阻力。

回溯中外學(xué)者對社會治理的研究,始終彌散著“界說、路徑、定位和效果”四個邏輯剖析的前提預(yù)設(shè),然而,這在“共治”視角下缺乏一定的時代性與在地化意義?!叭仓巍鄙鐓^(qū)服務(wù)模式作為社區(qū)治理的重要模型和有效范式,在黨中央政策導(dǎo)向與地方實踐運用層面已具有可供擴散的時代性與戰(zhàn)略性指導(dǎo)意義。但剛性的政策變遷客觀上無法忽略漸進(jìn)式擴散學(xué)習(xí)的必然過程,基層現(xiàn)代化的演進(jìn)過程中,“三元共治”模式亟須更加集中、持久、深刻的探討和接榫。誠如習(xí)近平總書記所言:“社會治理是一門大學(xué)問?!盵17]進(jìn)一步概括“三元共治”社區(qū)服務(wù)模式實現(xiàn)路徑的特色經(jīng)驗,總結(jié)其可供擴散創(chuàng)新的內(nèi)核據(jù)理,在結(jié)構(gòu)革新、體制優(yōu)化的社會治理中精準(zhǔn)推進(jìn)內(nèi)部與外部的協(xié)調(diào)、共性與個性的統(tǒng)一。

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