杜清華

(武漢紡織大學(xué) 傳媒學(xué)院，湖北 武漢 430073)

一、引言

《全面禁止核試驗(yàn)條約》(Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty，CTBT)是實(shí)現(xiàn)無(wú)核世界、增進(jìn)國(guó)際和平與安全的一個(gè)重要條約。為促成條約生效并建立核查制度,確保條約生效時(shí)的可操作性,國(guó)際社會(huì)于1996年11月成立了全面禁止核試驗(yàn)條約組織籌備委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱為籌委會(huì))。由于核查是現(xiàn)代國(guó)際軍備控制不可或缺的部分,更是籌委會(huì)的主要職責(zé),籌委會(huì)把80%的經(jīng)費(fèi)投入在全球核查體系建設(shè)上[1]。因此,研究其財(cái)政能力既是分析當(dāng)前籌委會(huì)發(fā)展運(yùn)行的基礎(chǔ),也是探討條約生效后組織核查能力的一個(gè)必要手段,更是判斷國(guó)際核軍控核查進(jìn)展的一個(gè)重要組成部分。但由于目前條約沒(méi)有生效,加之其他因素的影響,籌委會(huì)財(cái)政能力存在不足,導(dǎo)致籌委會(huì)的功能受限,人員聘用和公共傳播等方面都受到了限制,這些都對(duì)國(guó)際核軍控事業(yè)產(chǎn)生了消極作用,也給條約和籌委會(huì)本身前景蒙上了陰影。

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)全面禁止核試驗(yàn)條約及其籌委會(huì)的研究主要集中在技術(shù)和政策層面,對(duì)其重要的保障基礎(chǔ)——財(cái)政能力卻沒(méi)有展開(kāi)深入分析,這不僅不利于軍控領(lǐng)域?qū)W術(shù)研究的全面性,也不利于中國(guó)參與條約及籌委會(huì)的活動(dòng),更不利于中國(guó)對(duì)其他軍控條約的研判參考工作。當(dāng)前國(guó)際軍控形勢(shì)面臨重大挑戰(zhàn),因此對(duì)籌委會(huì)財(cái)政能力的分析不僅可以對(duì)籌委會(huì)組織本身有一個(gè)準(zhǔn)確的了解,也可以對(duì)條約組織發(fā)展和條約前景，以及籌委會(huì)的核查能力做初步的判斷，旨在為中國(guó)參與條約活動(dòng)提供參考。

二、籌委會(huì)財(cái)政收支現(xiàn)狀與財(cái)政能力表現(xiàn)

雖然財(cái)政能力是衡量一個(gè)組織發(fā)展的綜合指標(biāo),但財(cái)政能力這一概念在學(xué)術(shù)界卻存在不同定義。實(shí)際上,財(cái)政能力具有豐富的內(nèi)涵,財(cái)政能力不等于財(cái)力[2]。財(cái)政能力包括財(cái)政汲取能力、分配能力與收入努力等,與組織本身的財(cái)政收支有緊密關(guān)系。

(一)籌委會(huì)財(cái)政收入主要構(gòu)成

《全面禁止核試驗(yàn)條約》規(guī)定:本組織的活動(dòng)費(fèi)用由締約國(guó)按照聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)分?jǐn)偙阮~表每年分?jǐn)?。但在?shí)際運(yùn)行中,籌委會(huì)的財(cái)政汲取能力主要依賴三部分:簽署國(guó)分?jǐn)倳?huì)費(fèi)、各種基金收入及自愿資助。

1.分?jǐn)倳?huì)費(fèi)

目前,條約簽署國(guó)分?jǐn)倳?huì)費(fèi)收入是籌委會(huì)主要財(cái)政收入來(lái)源。近年來(lái),籌委會(huì)會(huì)費(fèi)呈逐年上漲趨勢(shì),但漲幅不大。相比其他職能相近的國(guó)際軍控組織來(lái)說(shuō),籌委會(huì)的財(cái)政收入處于劣勢(shì):籌委會(huì)年財(cái)政預(yù)算約為1.2億美元,而國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)2017年經(jīng)常預(yù)算總額為3.638億歐元。2017年預(yù)算外支出總額為1.001億歐元,2017年國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)技術(shù)合作資金自愿捐款指標(biāo)為8490萬(wàn)歐元[3]?；I委會(huì)2017年預(yù)算才1.3億美元左右,相差較大,而且面臨著成員國(guó)推遲撥款和欠費(fèi)問(wèn)題。盡管原子能機(jī)構(gòu)成立時(shí)間久遠(yuǎn),而且與籌委會(huì)在職能方面也有區(qū)別,但仍然可以做一個(gè)初步的對(duì)比。

截至2020年2月21日,2020年完全繳納會(huì)費(fèi)的有68個(gè)國(guó)家,部分繳納的有15個(gè)國(guó)家,暫停投票權(quán)的有73個(gè)國(guó)家[4]。相比聯(lián)合國(guó)而言,截至2020年6月11日,聯(lián)合國(guó)已經(jīng)有99個(gè)國(guó)家全部繳納了2020年經(jīng)常預(yù)算攤款,其中有35個(gè)國(guó)家在2020年2月1日以前，就全額繳納了聯(lián)合國(guó)2020年會(huì)費(fèi)[5]。顯然,通過(guò)上述對(duì)比，籌委會(huì)面臨的挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻。

2.各種基金收入

籌委會(huì)還成立了眾多基金項(xiàng)目,包括現(xiàn)場(chǎng)視察演練基金和視察團(tuán)發(fā)展促進(jìn)能力基金、現(xiàn)場(chǎng)視察設(shè)施和設(shè)備基金、信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施基金、應(yīng)用軟件基金等,考慮到建立全球核查制度的特殊要求,還成立了多年資本投資基金(CIF)。該基金使籌委會(huì)能夠減輕涉及國(guó)際監(jiān)測(cè)系統(tǒng)臺(tái)站建設(shè)項(xiàng)目年度預(yù)算的限制,而且這些投資基金每年度也會(huì)有財(cái)政結(jié)余并進(jìn)入下一年度預(yù)算。

總體而言,投資基金所產(chǎn)生的效益總額對(duì)于每年分?jǐn)倳?huì)費(fèi)的預(yù)算來(lái)說(shuō)相對(duì)有限,這也充分體現(xiàn)了投資基金的有限作用。一方面,根據(jù)近些年籌委會(huì)的運(yùn)行,基金的存在和運(yùn)轉(zhuǎn)證明了它的靈活性,可以在一定程度上確保迄今為止已建立系統(tǒng)的維持;但另一方面,早在2006年,近200個(gè)國(guó)際監(jiān)測(cè)系統(tǒng)臺(tái)站獲得認(rèn)證的同時(shí)出現(xiàn)了一個(gè)重要問(wèn)題,即如何為維持這一主要設(shè)施提供最佳資金[6]。這也是投資基金面臨的一個(gè)主要壓力和挑戰(zhàn)。

3.自愿資助

籌委會(huì)收入除分?jǐn)倳?huì)費(fèi)、基金收入以外,其他進(jìn)款均被計(jì)入其他收入一欄,在其他收入一欄中,自愿捐贈(zèng)占據(jù)了較大比例。

自愿捐贈(zèng)一般是大國(guó)或者是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的資金援助,主要是針對(duì)核查體系的建設(shè)，其他一些小額捐款主要是圍繞一些非技術(shù)性問(wèn)題展開(kāi)。為了進(jìn)一步促進(jìn)籌委會(huì)的財(cái)政支持能力,籌委會(huì)2014年啟動(dòng)了自愿支助論壇,以便為組織預(yù)算外活動(dòng)籌募自愿捐款。在《2014—2017年中期戰(zhàn)略》中,該論壇被確定為改進(jìn)管理和協(xié)調(diào)的一項(xiàng)關(guān)鍵性戰(zhàn)略推進(jìn)手段[7]。此外,籌委會(huì)還采取了專項(xiàng)專捐策略,在部分事項(xiàng)上也能夠起到緩解資金壓力的作用。自愿資助雖然是籌委會(huì)財(cái)政收入的一個(gè)重要來(lái)源,但由于不是常規(guī)項(xiàng)目,主要依賴于簽署國(guó)和捐助方的主觀意愿而定,因此存在較大不確定性。

隨著籌委會(huì)的呼吁,籌委會(huì)收到的自愿資助在逐年增加,2005年,自愿資助只占年度預(yù)算0.2%,到2012年,已經(jīng)占到預(yù)算27.79%[6]。雖然自愿資助的數(shù)額不斷增加,但由于年度預(yù)算常年穩(wěn)定,而且?？顚Ｓ?特別是捐助是基于“自愿”而不是“攤派”,自愿資助的作用雖然積極但效果有限。

(二)籌委會(huì)財(cái)政支出主要構(gòu)成

國(guó)際組織的任何活動(dòng),都可能帶來(lái)經(jīng)費(fèi)支出,其支出額的大小,與國(guó)際組織的規(guī)模及其活動(dòng)的性質(zhì)和范圍密切相關(guān)[8]。目前籌委會(huì)的財(cái)政支出主要分為三個(gè)部分。

1.采購(gòu)費(fèi)用

條約宗旨是禁止各種形式核爆炸或者核試驗(yàn),需要在全球建立監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，以及條約生效后執(zhí)行相應(yīng)的核查活動(dòng)。雖然一些簽署國(guó)也進(jìn)行了設(shè)備捐助,但監(jiān)測(cè)設(shè)備及相關(guān)費(fèi)用龐大,單靠捐贈(zèng)無(wú)法完成這些工作,絕大部分設(shè)備仍需要籌委會(huì)大量采購(gòu)?；I委會(huì)自成立以來(lái),在核查體系建設(shè)上的費(fèi)用常年占到了總費(fèi)用的80%左右,這在國(guó)際組織中是非常罕見(jiàn)的。雖然大部分設(shè)備已經(jīng)投入使用,建設(shè)費(fèi)用減少,但后期的維護(hù)、改造和升級(jí)費(fèi)用仍是一筆不菲的開(kāi)支。

2.各類培訓(xùn)

籌委會(huì)也經(jīng)常舉行各類培訓(xùn),以提高各級(jí)組織及成員的核查能力、行政效率等。

籌委會(huì)的培訓(xùn)分為常規(guī)培訓(xùn)與不定期培訓(xùn)。從2002年到2017年,籌委會(huì)每年的培訓(xùn)逐年增加,2006年開(kāi)始,培訓(xùn)次數(shù)急劇增加,到2017年達(dá)到了39次。同時(shí),籌委會(huì)的一些專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)時(shí)間長(zhǎng),有的長(zhǎng)達(dá)3個(gè)月[6]。此外,臨時(shí)技術(shù)秘書(shū)處從1998年到2011年之間舉辦了27場(chǎng)研討會(huì),參加人數(shù)從10人到104人不等。由于專家來(lái)自世界各地,因此交通、食宿等費(fèi)用均是一筆不菲開(kāi)支[6]。由于財(cái)政能力限制,籌委會(huì)的培訓(xùn)也不得不依賴大量的計(jì)劃外資金,特別是籌委會(huì)個(gè)別年度培訓(xùn)班和講習(xí)班參加的國(guó)家甚至超過(guò)95個(gè),主辦這些培訓(xùn)班和講習(xí)班的有13個(gè)國(guó)家[7]。這也是對(duì)籌委會(huì)組織與協(xié)調(diào)能力的一大挑戰(zhàn)。

不定期培訓(xùn)是籌委會(huì)根據(jù)實(shí)際工作需要舉辦的,主要是開(kāi)展一些技術(shù)活動(dòng)。此外,籌委會(huì)也在捐助國(guó)舉辦有關(guān)培訓(xùn),例如，在塞內(nèi)加爾舉辦培訓(xùn)班,但由于地處非洲,其實(shí)是浪費(fèi)資源的一種表現(xiàn)。

3.工作人員及辦公費(fèi)用

由于籌委會(huì)采取了國(guó)際公務(wù)員制度,這些人事費(fèi)用也是籌委會(huì)財(cái)政開(kāi)支的一大項(xiàng)目。從1996年開(kāi)始,籌委會(huì)工作人員數(shù)量處于緩慢增長(zhǎng)的趨勢(shì),而且相比其他國(guó)際組織工作人員而言,他們的薪酬在一段時(shí)間內(nèi)也并不占優(yōu)勢(shì)[6]。盡管籌委會(huì)在2007年預(yù)算中已經(jīng)按照臨時(shí)秘書(shū)處的凈薪金和其他價(jià)格調(diào)整方面的開(kāi)支編寫(xiě)了薪金預(yù)測(cè)，其中專業(yè)人員薪金增長(zhǎng)2%，一般事務(wù)人員薪金增長(zhǎng)1.79%，一些相關(guān)的職級(jí)變動(dòng)和延遲征聘系數(shù)從5.5%降至2.5%(這些人事費(fèi)和價(jià)格調(diào)整綜合起來(lái),使得整體平均薪酬總計(jì)上升了2.9%[9])，但由于這些人員收入相比其他國(guó)際組織來(lái)說(shuō)并不占優(yōu),因此工作人員數(shù)量在2008年以后一段時(shí)間內(nèi)處于下降趨勢(shì)。

此外,聯(lián)合國(guó)有關(guān)十四條會(huì)議經(jīng)費(fèi)都來(lái)自于籌委會(huì),而一些突發(fā)事件也會(huì)占用籌委會(huì)的財(cái)政資源，如2012年籌委會(huì)因維修地震受損的智利國(guó)際監(jiān)測(cè)設(shè)備就耗費(fèi)數(shù)百萬(wàn)美元[10]。

(三)籌委會(huì)財(cái)政能力表現(xiàn)

1.財(cái)務(wù)收支不平衡,產(chǎn)生短期債務(wù)

由于籌委會(huì)財(cái)政收入一定,支出卻隨時(shí)可能增加,導(dǎo)致收支不平衡。籌委會(huì)早期還產(chǎn)生了一定債務(wù),如2004年臨時(shí)秘書(shū)處債務(wù)金額385 548美元[11]；2005年的債務(wù)合計(jì)906 269美元,呈上升趨勢(shì),一直到2007年才得到控制。這些短期債務(wù)的產(chǎn)生證明了籌委會(huì)財(cái)政能力的不足與隱患。

2.影響人力資源的使用

籌委會(huì)財(cái)政分配能力不足直接影響了籌委會(huì)的人力資源使用,籌委會(huì)的辦公人員數(shù)量自成立后一直處于下降趨勢(shì),直到2016年才得到扭轉(zhuǎn)(見(jiàn)表1)。

表1 籌委會(huì)臨時(shí)技術(shù)秘書(shū)處聘用人員(正式)數(shù)量統(tǒng)計(jì)

2016年,籌委會(huì)加大了對(duì)人事工資的投入,而且籌委會(huì)在2016年通過(guò)了《國(guó)際公務(wù)員制度委員會(huì)章程》并實(shí)行了新的工作人員報(bào)酬辦法[12],這可能是征聘人員數(shù)量出現(xiàn)增長(zhǎng)的重要原因。當(dāng)然,通過(guò)《國(guó)際公務(wù)員制度委員會(huì)章程》也對(duì)組織的財(cái)政支持能力提出了新的要求,籌委會(huì)的人力成本也比以前有所增加。

3.限制了籌委會(huì)公共傳播職能的發(fā)揮

由于財(cái)政原因,導(dǎo)致籌委會(huì)在公共傳播等方面職能也受到影響。2019年11月22日,境外社交網(wǎng)站報(bào)道中國(guó)南海海域發(fā)生爆炸,其中檢測(cè)到核輻射增加。消息公布后,籌委會(huì)官方網(wǎng)站并沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行關(guān)注與澄清。此次事件稍后被證明是烏龍事件。雖然該事件籌委會(huì)在社交網(wǎng)站有所反映,但體現(xiàn)了籌委會(huì)響應(yīng)速度的遲滯。

2020年新冠肺炎疫情全球蔓延后,極大影響了全球經(jīng)濟(jì),各國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩,更是制約了籌委會(huì)的會(huì)費(fèi)收入和工作進(jìn)度,導(dǎo)致本應(yīng)盡早發(fā)布的2018年年報(bào)在2020年8月后才公布。

三、籌委會(huì)財(cái)政能力的影響因素分析

對(duì)于任何一個(gè)大型國(guó)際組織,影響財(cái)政能力的因素是多方面的。對(duì)于籌委會(huì)而言,由于條約沒(méi)有生效,加之其他因素,經(jīng)費(fèi)問(wèn)題始終是一個(gè)重要的議題。目前而言,籌委會(huì)的財(cái)政能力主要受限于以下因素。

(一)條約簽署國(guó)的政治意愿

對(duì)于任何一個(gè)軍備條約,締約國(guó)的政治意愿是條約能夠履行的首要條件,尤其是軍控條約,因?yàn)閺牟密姷膱?zhí)行角度講,各種協(xié)議的履行程度主要視參與方的政治意愿而定,它的基礎(chǔ)是相互參與、信任;是各方的克制(Restraint)而不是強(qiáng)制(Constraint)[13]。因此,成員國(guó)的政治意愿對(duì)籌委會(huì)財(cái)政能力而言是一個(gè)重要的影響因素。

就當(dāng)事國(guó)政治意愿引發(fā)的各種問(wèn)題,籌委會(huì)總干事曾經(jīng)明確指出:“前幾年,臨時(shí)技術(shù)秘書(shū)處一直無(wú)法在一些國(guó)際監(jiān)測(cè)系統(tǒng)設(shè)施所在國(guó)開(kāi)展工作,現(xiàn)在卻得到了它們的政治支持”[7]。政治意愿在國(guó)際軍控事務(wù)中的影響是最重要的,早在條約開(kāi)放簽署不久,為了避免條約文本帶來(lái)的政治風(fēng)險(xiǎn)，為了減輕美元對(duì)歐元兌換的風(fēng)險(xiǎn),籌委會(huì)在2005年以后就逐年降低了美元的繳納數(shù)額,增加了歐元的繳納金額[6]。當(dāng)前政治意愿對(duì)籌委會(huì)財(cái)政能力的影響在美國(guó)表現(xiàn)得尤為明顯。在小布什時(shí)期,由于小布什的保守主義理念,美國(guó)政府連續(xù)幾年拒絕給予CTBT現(xiàn)場(chǎng)核查相關(guān)事項(xiàng)捐款[6]。但為了對(duì)籌委會(huì)產(chǎn)生影響,美國(guó)又是籌委會(huì)預(yù)算中最大的一個(gè)經(jīng)常捐助國(guó)(2013年以前)。它也是數(shù)量最多的國(guó)際監(jiān)測(cè)系統(tǒng)設(shè)施的東道國(guó),而且美國(guó)自愿承擔(dān)其領(lǐng)土上所有設(shè)施的運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)用[14]。這樣自相矛盾的政策體現(xiàn)了美國(guó)國(guó)內(nèi)不同政治派別的博弈。到奧巴馬時(shí)期,奧巴馬積極倡導(dǎo)無(wú)核世界,因此對(duì)CTBT的支持力度不小。從2015年到2017年,美國(guó)國(guó)務(wù)院對(duì)CTBT的預(yù)算逐年增長(zhǎng),分別為57.3萬(wàn)美元、59萬(wàn)美元與60.1萬(wàn)美元[15]。但2017年后,美國(guó)政府在軍控方面的預(yù)算越來(lái)越少,從2018年的3225.2萬(wàn)美元到2019年的2894.7萬(wàn)美元,2020年的預(yù)算是2971萬(wàn)美元[16];而且在2020年預(yù)算中,美國(guó)對(duì)國(guó)際組織的資助名單中根本沒(méi)有CTBTO[16]；特別是美國(guó)國(guó)務(wù)院在2019年談判和執(zhí)行軍控條約中核查與履約的人員由14人降為4人,足以看出特朗普政府對(duì)國(guó)際軍控的態(tài)度和認(rèn)知。

這些條約簽署國(guó)尤其是核國(guó)家對(duì)條約的不同政治立場(chǎng)導(dǎo)致簽署國(guó)對(duì)會(huì)費(fèi)的繳納依賴于自身利益考慮,特別是美國(guó)等國(guó)家的態(tài)度也對(duì)其他國(guó)家繳納會(huì)費(fèi)造成了負(fù)面作用,從而對(duì)籌委會(huì)的財(cái)政能力造成了消極影響。

(二)各國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)

條約簽署國(guó)能否按時(shí)足額繳納會(huì)費(fèi),不僅與本國(guó)的政治意愿有關(guān),也與當(dāng)事國(guó)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有緊密聯(lián)系。2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后,世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸呈現(xiàn)下行趨勢(shì)也對(duì)籌委會(huì)收入造成了影響。根據(jù)歷年主要條約簽署國(guó)繳納會(huì)費(fèi)的時(shí)間來(lái)看,經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨緩對(duì)條約簽署國(guó)繳納會(huì)費(fèi)造成了滯后影響。需要提出的是，由于經(jīng)濟(jì)衰退,部分簽署國(guó)對(duì)條約可能會(huì)產(chǎn)生消極態(tài)度。目前條約簽署國(guó)已經(jīng)有184個(gè),其中大部分國(guó)家加入的國(guó)際組織數(shù)量龐大,因此每年會(huì)費(fèi)支出也是一筆較大數(shù)字；尤其是一些第三世界國(guó)家,加入國(guó)際組織產(chǎn)生的會(huì)費(fèi)壓力特別容易使這些國(guó)家對(duì)是否繼續(xù)留在國(guó)際組織產(chǎn)生疑問(wèn)，“因?yàn)榧幢闶巧钕萁?jīng)濟(jì)危機(jī)中的國(guó)家,也不可能加入他們會(huì)認(rèn)為是影響安全的條約”[17]。早在2017年9月,尼日利亞就宣稱將退出多個(gè)國(guó)際組織,以降低可能出現(xiàn)的財(cái)政窘困。尼日利亞加入了310個(gè)國(guó)際組織,每年付出的國(guó)際組織會(huì)費(fèi)多達(dá)7000萬(wàn)美元,尼日利亞專家建議該國(guó)應(yīng)退出90個(gè)國(guó)際組織。目前,南蘇丹、索馬里、岡比亞這些貧困國(guó)家乃至“失敗國(guó)家”仍然沒(méi)有加入全面禁止核試驗(yàn)條約就說(shuō)明了這一點(diǎn)。

值得一提的是，籌委會(huì)在2016年的預(yù)算估算比例中,在當(dāng)時(shí)183個(gè)簽署國(guó)中有101個(gè)國(guó)家與聯(lián)合國(guó)繳納會(huì)費(fèi)比例持平,這其中大部分是非洲等最不發(fā)達(dá)國(guó)家[1]。尤其對(duì)津巴布韋等曾經(jīng)發(fā)生通貨膨脹的國(guó)家來(lái)說(shuō),加入國(guó)際組織或者繳納會(huì)費(fèi)象征意義更大一些,對(duì)籌委會(huì)的財(cái)政支持作用也就可想而知了。

(三)國(guó)際軍備控制的整體形勢(shì)

對(duì)于一個(gè)軍控條約而言,條約生效和有效運(yùn)轉(zhuǎn)，以及該組織財(cái)政能力等都極大地依賴于國(guó)際軍備控制的形勢(shì)發(fā)展,尤其是有核國(guó)家參與條約的意愿等。當(dāng)前籌委會(huì)遇到的各種困難與美國(guó)等國(guó)家的態(tài)度，以及國(guó)際軍控形勢(shì)的倒退有密切聯(lián)系。

早在1999年,美國(guó)參議院決定不批準(zhǔn)該條約,這就降低了美國(guó)早日加入條約的預(yù)期力,它還對(duì)其他附件2國(guó)家批約的進(jìn)程產(chǎn)生了重要影響,而且在做出這一決定后,更難以保證條約生效和普遍認(rèn)可。俄羅斯到現(xiàn)在還認(rèn)為，“美國(guó)在此方面的立場(chǎng)最具破壞性,該國(guó)正式宣布,不打算批準(zhǔn)《全面禁止核試驗(yàn)條約》,并為可能恢復(fù)核試驗(yàn)做準(zhǔn)備”[18]。2008年奧巴馬當(dāng)選總統(tǒng)后,尤其在2009年4月布拉格演講中明確表示美國(guó)“立即并積極地”尋求批準(zhǔn),但奧巴馬時(shí)期也沒(méi)有完成這個(gè)任務(wù)。特朗普當(dāng)政后,對(duì)國(guó)際軍控體系日趨冷漠。國(guó)際軍控與裁軍遭遇挫折,在這種形勢(shì)下,條約附件2國(guó)家中還有朝鮮、印度、巴基斯坦3個(gè)有核國(guó)家尚未簽署,這些事實(shí)核國(guó)家拒絕簽約或者批約,極大打擊國(guó)際社會(huì)對(duì)《全面禁止核試驗(yàn)條約》生效和有效運(yùn)轉(zhuǎn)的信心。

2019年8月2日《中導(dǎo)條約》的失效導(dǎo)致國(guó)際軍控前景更不明朗,更重要的是，由于美國(guó)近年來(lái)隨意退約,可能會(huì)加重目前國(guó)際核軍控條約中有約不簽、簽而不批的現(xiàn)象。2020年6月美國(guó)官員發(fā)表要重啟核試驗(yàn)的言論再一次沉重打擊了成員國(guó)對(duì)條約生效的信心。在這種情況下,條約簽署國(guó)在事關(guān)國(guó)家安全問(wèn)題上的考慮必定會(huì)造成各國(guó)在會(huì)費(fèi)繳納上采取謹(jǐn)慎觀望態(tài)度，從而影響籌委會(huì)的財(cái)政汲取能力。

(四)條約規(guī)定本身的缺陷

國(guó)際條約能夠生效,很大一部分原因是締約國(guó)相互妥協(xié)的結(jié)果。全面禁止核試驗(yàn)條約組織籌委會(huì)為了爭(zhēng)取盡早促成條約生效,對(duì)條約個(gè)別條款也做出了妥協(xié)，從而埋下了隱患。首先就是會(huì)費(fèi)可以抵扣。作為激勵(lì)措施的一種,這種折扣雖然只能折抵年度款項(xiàng)的50%,但可以逐年折抵,而且還可以和另外的締約國(guó)分?jǐn)傉鄣?。同時(shí),為了減輕不發(fā)達(dá)國(guó)家在會(huì)費(fèi)繳納方面的顧慮與困難,籌委會(huì)對(duì)分?jǐn)倳?huì)費(fèi)采取了很多靈活措施,雖然是出于締約國(guó)財(cái)政繳納能力的考慮，以及鼓勵(lì)簽署國(guó)積極繳納會(huì)費(fèi)的表現(xiàn),但也給條約組織帶來(lái)了財(cái)政收入的隱患。其次,自愿捐助規(guī)定略顯僵硬。籌委會(huì)規(guī)定自愿捐款可以是“實(shí)物”(如設(shè)備)或現(xiàn)金,還可以包括遺贈(zèng)和補(bǔ)助金,但籌委會(huì)對(duì)私人捐助限定最低捐款1000歐元,這樣規(guī)定固然是擔(dān)心大量零星捐款造成的財(cái)政負(fù)擔(dān)會(huì)超過(guò)捐款帶來(lái)的財(cái)政作用,但無(wú)疑降低了籌委會(huì)的籌款范圍。

四、加強(qiáng)籌委會(huì)財(cái)政能力的幾點(diǎn)思考

針對(duì)財(cái)政困境,籌委會(huì)臨時(shí)技術(shù)秘書(shū)處文件中也提道，過(guò)去十五年中,籌委會(huì)遭受了嚴(yán)重的財(cái)政和人員配備挑戰(zhàn)。因此化解籌委會(huì)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),既是關(guān)系籌委會(huì)順利運(yùn)行的一個(gè)基本條件,也是條約生效后需要高度關(guān)注的問(wèn)題。但正如前文所述,籌委會(huì)的財(cái)政能力不足是多因素綜合作用結(jié)果,這既關(guān)涉國(guó)際組織運(yùn)行、會(huì)費(fèi)繳納模式及國(guó)際法等問(wèn)題,更與各國(guó)政治意愿聯(lián)系在一起。條約的產(chǎn)生已經(jīng)是各方漫長(zhǎng)談判以及妥協(xié)的產(chǎn)物,如果要從機(jī)制等根本問(wèn)題上改變,勢(shì)必涉及條約修約問(wèn)題,但條約規(guī)定其生效后才能進(jìn)行修約,而且這種談判勢(shì)必對(duì)籌委會(huì)前景造成更加深遠(yuǎn)的消極影響。限于篇幅,本文僅就目前可操作性方案做一討論。

(一)進(jìn)一步加強(qiáng)與聯(lián)合國(guó)及有核國(guó)家合作

為提高籌委會(huì)財(cái)政能力,籌委會(huì)應(yīng)加強(qiáng)與聯(lián)合國(guó)的關(guān)系與合作,借助聯(lián)合國(guó)加快推動(dòng)條約的生效；加強(qiáng)與有核國(guó)家的溝通,尤其是要取得五大常任理事國(guó)的支持與現(xiàn)實(shí)核國(guó)家的理解。當(dāng)前美國(guó)由于各種原因沒(méi)有批準(zhǔn)條約,而且單邊主義傾向嚴(yán)重,極大影響了籌委會(huì)的財(cái)政收入和政治支持?；I委會(huì)有必要就財(cái)政問(wèn)題與有關(guān)國(guó)家展開(kāi)磋商甚至可以根據(jù)繳納會(huì)費(fèi)的比例擴(kuò)大該國(guó)投票權(quán)重,從而鼓勵(lì)成員國(guó)的積極性。

(二)提高籌委會(huì)公共關(guān)系能力

公共關(guān)系在國(guó)際軍備控制中大有可為,“國(guó)際禁止地雷運(yùn)動(dòng)”以及“渥太華進(jìn)程”就充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。籌委會(huì)應(yīng)該充分發(fā)揮公共關(guān)系的作用,甚至運(yùn)用國(guó)際政治心理學(xué)的原理和方法,加大對(duì)各國(guó)政府尤其是未簽約政府的工作力度,進(jìn)一步提高國(guó)際社會(huì)的反核禁核認(rèn)知,爭(zhēng)取更多的資金投入和自愿支助。時(shí)任美國(guó)副總統(tǒng)拜登在2020年10月初表示將使美國(guó)減少對(duì)核武器的依賴,且認(rèn)為一個(gè)無(wú)核世界可以實(shí)現(xiàn)。籌委會(huì)應(yīng)該主動(dòng)利用這種積極信號(hào),抓住美國(guó)大選時(shí)機(jī)及美國(guó)政府換屆開(kāi)展游說(shuō),爭(zhēng)取盡快推動(dòng)條約生效,而且也能為提高財(cái)政能力奠定基礎(chǔ)。

(三)減少不必要開(kāi)支

2012年8月,執(zhí)行秘書(shū)處宣布，作為新的“虛擬紙張辦法”一部分,從2013年1月1日開(kāi)始,將不再向簽署國(guó)提供籌委會(huì)及其附屬機(jī)構(gòu)和臨時(shí)秘書(shū)處正式文件的硬拷貝,臨時(shí)秘書(shū)處正在通過(guò)該方法限制打印文件的數(shù)量。同時(shí),籌委會(huì)通過(guò)官方網(wǎng)站上傳各種可以公開(kāi)的文件,以便通過(guò)網(wǎng)絡(luò)減少紙張的使用等。通過(guò)節(jié)約辦公費(fèi)用等方式來(lái)減少財(cái)政壓力的效果雖然有效,但只能作為權(quán)宜之計(jì),聊勝于無(wú)。

(四)優(yōu)化財(cái)政使用

籌委會(huì)成立以來(lái),雖然積極拓寬財(cái)政收入渠道,為提高財(cái)政能力做出不懈努力,但由于條約組織的定位與條約宗旨的限定,為了盡早促成條約生效,籌委會(huì)在部分事項(xiàng)上也存在不合理現(xiàn)象。例如，為了做到簽署國(guó)平衡,培訓(xùn)地點(diǎn)也會(huì)根據(jù)簽署國(guó)或者出資方意愿進(jìn)行調(diào)整,雖然做到了均衡,但也造成了一定的財(cái)政浪費(fèi)和其他風(fēng)險(xiǎn),因此籌委會(huì)有必要在一些財(cái)政事務(wù)上進(jìn)行優(yōu)化,減少浪費(fèi)。

五、結(jié)語(yǔ)

一般而言,一個(gè)組織的融資能力包括三個(gè)指標(biāo):資產(chǎn)負(fù)債率、固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)。由于籌委會(huì)不是普通的實(shí)體國(guó)家,一些監(jiān)測(cè)設(shè)備也無(wú)法完全用固定資產(chǎn)或者流動(dòng)資產(chǎn)衡量,因此無(wú)法像其他國(guó)家和政權(quán)實(shí)體通過(guò)發(fā)放國(guó)外債券、國(guó)際股票、外國(guó)政府貸款等方式獲得資金支持,因此融資能力受到了限制。

由于籌委會(huì)的財(cái)政汲取能力嚴(yán)重受限于成員國(guó)的政治意愿，以及經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與國(guó)際軍控環(huán)境等因素,因此,籌委會(huì)的努力創(chuàng)收效果有限,對(duì)其財(cái)政汲取造成了較大影響?；I委會(huì)2020年2月21日的繳費(fèi)清單中已經(jīng)有73個(gè)國(guó)家因?yàn)闆](méi)有繳納費(fèi)用而處于暫停投票權(quán)的地步,這些國(guó)家占會(huì)員國(guó)數(shù)量相當(dāng)大的比例,體現(xiàn)了成員國(guó)對(duì)條約生效信心的不足，以及持觀望態(tài)度所造成的消極影響,而且由于條約生效需要附件2的44個(gè)國(guó)家全部批準(zhǔn)條約,這一門(mén)檻極高,導(dǎo)致CTBT在法律上陷入了困境[19]，并對(duì)條約生效和運(yùn)行造成了深遠(yuǎn)影響。當(dāng)前,由于國(guó)際核軍控形勢(shì)面臨重大挑戰(zhàn),而且全球監(jiān)測(cè)系統(tǒng)臺(tái)站已經(jīng)有80%經(jīng)過(guò)認(rèn)證并投入使用,為了維持后期設(shè)備的良好運(yùn)轉(zhuǎn)與改造升級(jí),對(duì)籌委會(huì)的財(cái)政能力也有一定的要求。

中國(guó)自簽署條約以來(lái)為籌委會(huì)做出了重大貢獻(xiàn)。為了進(jìn)一步開(kāi)展工作以促進(jìn)世界和平,中國(guó)可以用增加繳納會(huì)費(fèi)比重、提供更多自愿資助的方式參與籌委會(huì)的活動(dòng)。另外,由于籌委會(huì)積極開(kāi)展“名人小組”和“青年小組”的活動(dòng),中國(guó)可以鼓勵(lì)和培養(yǎng)更多的年輕學(xué)人參加這兩個(gè)組織,通過(guò)積極主動(dòng)地參與籌委會(huì)的各項(xiàng)活動(dòng),為籌委會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)和條約的生效創(chuàng)造條件,進(jìn)而發(fā)揮更大的影響力以推動(dòng)國(guó)際核軍控事業(yè)的發(fā)展。