李義松　郭嘉

摘? ? ? 要：自《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)社會(huì)化的指導(dǎo)意見(jiàn)》于2015年出臺(tái)以來(lái)，我國(guó)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)已逐漸成為生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)的重要力量。但實(shí)踐中，受制于主體資格認(rèn)定的相關(guān)立法、標(biāo)準(zhǔn)、程序等尚不規(guī)范，社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)在承擔(dān)相應(yīng)監(jiān)測(cè)任務(wù)過(guò)程中也暴露出諸多問(wèn)題。因此，應(yīng)從夯實(shí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化的基礎(chǔ)理論出發(fā)，厘清社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)、程序，在此基礎(chǔ)上從頂層法律設(shè)計(jì)入手完善相關(guān)制度，以規(guī)范生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化服務(wù)行為，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化服務(wù)市場(chǎng)健康、良性、有序發(fā)展。

關(guān)? 鍵? 詞：社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu);主體資格認(rèn)定;生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化

中圖分類(lèi)號(hào)：X830? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2021）06-0109-11

收稿日期：2021-04-10

作者簡(jiǎn)介：李義松，常州大學(xué)環(huán)境法治研究院院長(zhǎng)，中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)環(huán)境法分會(huì)副主任委員，江蘇省法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)，河海大學(xué)教授，博士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榄h(huán)境資源法、環(huán)境立法、環(huán)境司法;郭嘉，常州大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境監(jiān)測(cè)法。

基金項(xiàng)目：本文系江蘇省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“地方環(huán)境立法理論與實(shí)踐研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：19FXA002;江蘇省政府招標(biāo)項(xiàng)目“江蘇省環(huán)境監(jiān)測(cè)法制化體系建設(shè)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：JSZC-G2018-174。

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)條例（草案征求意見(jiàn)稿）》第二條第二款規(guī)定：“本條例所稱(chēng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)是指依照法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對(duì)環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)狀況和污染物排放及其變化趨勢(shì)的采樣觀測(cè)、調(diào)查普查、遙感解譯、分析測(cè)試、評(píng)價(jià)評(píng)估、預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)等活動(dòng)。包括對(duì)大氣、地表水、地下水、海水、土壤、聲、光、熱、生物、振動(dòng)、輻射、溫室氣體等環(huán)境要素質(zhì)量的監(jiān)測(cè)，對(duì)森林、草原、濕地、荒漠、河湖、海洋、農(nóng)田、城市和鄉(xiāng)村等生態(tài)狀況的監(jiān)測(cè)，以及對(duì)各類(lèi)污染物排放活動(dòng)的監(jiān)測(cè)?！盵1]因生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)事涉公共利益、公眾權(quán)益，故承擔(dān)此任務(wù)的主體必須具備合格的技術(shù)條件和組織條件。對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行主體資格認(rèn)定，是確保其具備相應(yīng)監(jiān)測(cè)能力和監(jiān)測(cè)資格、規(guī)范其監(jiān)測(cè)活動(dòng)的關(guān)鍵一步。

在我國(guó)，政府所屬的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中占據(jù)主導(dǎo)地位，直至2015年2月5日《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)社會(huì)化的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）出臺(tái)，此種局面得以改變，社會(huì)主體逐漸參與到生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)中來(lái)。黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作，2015-2017年相繼出臺(tái)了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）、《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見(jiàn)》等規(guī)范性文件，其中對(duì)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了指導(dǎo)性規(guī)定，各地區(qū)也結(jié)合實(shí)際出臺(tái)了相應(yīng)的管理辦法及配套文件。但實(shí)踐中，社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定中存在的問(wèn)題并未得到根本解決，法律法規(guī)和政策文本仍有較大的完善空間。在中央和地方的探索已積累一定經(jīng)驗(yàn)的條件下，如何進(jìn)一步完善社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的法律體系及制度設(shè)計(jì)，確保社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定科學(xué)化和規(guī)范化已刻不容緩。

二、我國(guó)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的發(fā)展?fàn)顩r

（一）各層級(jí)法律法規(guī)及規(guī)范性文件梳理

中央層級(jí) 涉及社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的法律法規(guī)及規(guī)范性文件共計(jì)14個(gè)（見(jiàn)表1）。

表1 中央層面相關(guān)法律、法規(guī)和政策文件

[法律法規(guī)及規(guī)范性政策文件 通過(guò)或印發(fā)機(jī)構(gòu) 通過(guò)（修正）或印發(fā)時(shí)間 效力級(jí)別 中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法 全國(guó)人大常委會(huì) 2014年4月24日修訂 法律 中華人民共和國(guó)計(jì)量法 全國(guó)人大常委會(huì) 1985年9月6日通過(guò)，2018年10月26日第五次修正 法律 中華人民共和國(guó)認(rèn)證認(rèn)可條例 國(guó)務(wù)院 2003年9月3日公布，2016年2月6日修訂 行政法規(guī) 環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法 原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局 2007年7月25日 部門(mén)規(guī)章 檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法 原國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局 2015年4月9日國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局令第163號(hào)公布，根據(jù)2021年4月2日《國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局關(guān)于廢止和修改部分規(guī)章的決定》修改，2021年6月1日實(shí)施 部門(mén)規(guī)章 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn) 國(guó)務(wù)院辦公廳 2013年9月26日頒發(fā) 規(guī)范性文件 環(huán)境保護(hù)部關(guān)于推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)社會(huì)化的指導(dǎo)意見(jiàn) 原環(huán)境保護(hù)部 2015年2月5日頒發(fā) 規(guī)范性文件 生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案 國(guó)務(wù)院辦公廳 2015年7月26日頒發(fā) 規(guī)范性文件 環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法 原環(huán)境保護(hù)部 2016年1月1日起實(shí)施 規(guī)范性文件 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn) 中共中央辦公廳

國(guó)務(wù)院辦公廳 2016年9月實(shí)施 規(guī)范性文件 “十三五”環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理工作方案 原環(huán)境保護(hù)部 2016年11月2日印發(fā) 規(guī)范性文件 關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見(jiàn) 中共中央辦公廳

國(guó)務(wù)院辦公廳 2017年9月21日印發(fā)并實(shí)施 規(guī)范性文件 生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理工作的通知 生態(tài)環(huán)境部

國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局 2018年5月28日 規(guī)范性文件 檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)評(píng)審補(bǔ)充要求 國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局

生態(tài)環(huán)境部 2019年5月1日起實(shí)施 規(guī)范性文件 ]

地方層級(jí) 自2009年11月起已有一些省（直轄市）根據(jù)本地實(shí)際出臺(tái)了相關(guān)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的管理辦法，在國(guó)家層面推廣生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化之后，又有部分省（自治區(qū)、直轄市）跟進(jìn)（見(jiàn)表2）。

表2 地方相關(guān)管理辦法及配套文件

[文件名稱(chēng) 層? 級(jí) 發(fā)文機(jī)構(gòu) 實(shí)施日期 北京市社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)能力認(rèn)定管理辦法（試行） 直轄市 北京市環(huán)保局 2009年11月1日 四川省社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)能力認(rèn)定管理辦法（試行） 省? ?級(jí) 四川省環(huán)保廳 2010年1月1日 云南省社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定和管理辦法（試行） 省? ?級(jí) 云南省環(huán)保廳 2012年8月1日 青海省社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)管理辦法 省? ?級(jí) 青海省環(huán)保廳 2013年1月1日 山東省社會(huì)環(huán)境檢測(cè)管理辦法（試行） 省? ?級(jí) 山東省環(huán)保廳 2013年8月1日 貴州省社會(huì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)從事環(huán)境監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)管理辦法（試行） 省? ?級(jí) 貴州省環(huán)保廳 2014年6月18日 湖南省社會(huì)環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)環(huán)境監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)能力認(rèn)定管理辦法（試行） 省? ?級(jí) 湖南省環(huán)保廳 2014年12月25日 廣東省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于推進(jìn)廣東省環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn) 省? ?級(jí) 廣東省環(huán)保廳 2015年2月3日 江西省社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)環(huán)境監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)能力認(rèn)定管理辦法（試行） 省? ?級(jí) 江西省環(huán)保廳 2016年1月19日 重慶市環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)社會(huì)化管理辦法 直轄市 重慶市環(huán)保局 2016年3月16日 上海市環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法 直轄市 上海市環(huán)保局 2016年8月5日 廣西壯族自治區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)社會(huì)化管理辦法（試行） 自治區(qū) 廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)廳、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局 2017年8月1日 ]

（二）社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的發(fā)展之路

我國(guó)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)經(jīng)歷了政府壟斷、社會(huì)化探索實(shí)踐和社會(huì)化全面發(fā)展三個(gè)階段，相應(yīng)的，社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定也經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、不斷完善的過(guò)程。

政府壟斷階段 《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》第四條規(guī)定：“縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境監(jiān)測(cè)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，履行下列主要職責(zé)：（一）制定并組織實(shí)施環(huán)境監(jiān)測(cè)發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃;（二）組建直屬環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，并按照國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)組織實(shí)施環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè);（三）建立環(huán)境監(jiān)測(cè)工作質(zhì)量審核和檢查制度;（四）組織編制環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告，發(fā)布環(huán)境監(jiān)測(cè)信息;（五）依法組建環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，建立網(wǎng)絡(luò)管理制度，組織網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行管理;（六）組織開(kāi)展環(huán)境監(jiān)測(cè)科學(xué)技術(shù)研究、國(guó)際合作與技術(shù)交流。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局適時(shí)組建直屬跨界環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。”[2]依此規(guī)定，縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)部門(mén)所屬環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)自然獲得環(huán)境監(jiān)測(cè)的主體資格。至于非環(huán)境保護(hù)部門(mén)所屬的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》僅在第二十一條第四款進(jìn)行了原則性的規(guī)定：“經(jīng)省級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)認(rèn)定的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，是指非環(huán)境保護(hù)部門(mén)所屬的、從事環(huán)境監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，可以自愿向所在地省級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)申請(qǐng)證明其具備相適應(yīng)的環(huán)境監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)能力認(rèn)定，經(jīng)認(rèn)定合格者，即為經(jīng)省級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)認(rèn)定的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。”[3]應(yīng)當(dāng)說(shuō)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家和集體是公共服務(wù)唯一和當(dāng)然的提供者，“全能主義”治理模式下的政府幾乎壟斷了全部的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)資源和監(jiān)測(cè)任務(wù)。這種由政府壟斷生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)的供給模式雖然滿(mǎn)足了當(dāng)時(shí)的實(shí)際需求，但已無(wú)法適應(yīng)后來(lái)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)的發(fā)展。

社會(huì)化探索實(shí)踐階段 實(shí)際上，在我國(guó)全面推行生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化之前已有社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)參與生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)的先例，各地也嘗試出臺(tái)了相應(yīng)的管理辦法，對(duì)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的認(rèn)定審核主體、認(rèn)定方式、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)活動(dòng)開(kāi)放范圍、申請(qǐng)材料、申請(qǐng)程序等進(jìn)行了規(guī)定。筆者對(duì)這些管理辦法及配套文件進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，一方面，部分地方的管理辦法及配套文件與立法時(shí)間較晚的上位法存在沖突，但并未及時(shí)修訂或廢止;另一方面，各地的管理辦法及配套文件內(nèi)容差異性較大，且對(duì)于認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等核心問(wèn)題的規(guī)定尚存缺陷。此階段，社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定法律體系的構(gòu)建尚未完成，相應(yīng)制度設(shè)定也不完善，法律效力層次較低的規(guī)范性文件比重較高。

社會(huì)化全面發(fā)展階段 《意見(jiàn)》拉開(kāi)了我國(guó)推行生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化的序幕。針對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)的開(kāi)放范圍，《意見(jiàn)》提出“將社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)能夠承擔(dān)，又不影響公平公正原則的相關(guān)業(yè)務(wù)，積極穩(wěn)妥、因地制宜地向社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)有序放開(kāi)”，“鼓勵(lì)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)參與排污單位污染源自行監(jiān)測(cè)、環(huán)境損害評(píng)估監(jiān)測(cè)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)、清潔生產(chǎn)審核、企事業(yè)單位自主調(diào)查等環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)”，并將“環(huán)境質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)站和污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)、固體廢物和危險(xiǎn)廢物鑒別監(jiān)（檢）測(cè)業(yè)務(wù)”納入到開(kāi)放范圍中。針對(duì)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的參與方式，《意見(jiàn)》提出“凡適合社會(huì)力量承擔(dān)的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)均可依據(jù)本行政區(qū)實(shí)際，選擇采取委托、承包、采購(gòu)、名錄管理等方式交由社會(huì)力量承擔(dān)”。針對(duì)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格的監(jiān)管，《意見(jiàn)》提出“完善社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)機(jī)構(gòu)信用記錄，社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)及其法定代表人在環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)活動(dòng)中存在不規(guī)范監(jiān)測(cè)行為的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)應(yīng)將相應(yīng)機(jī)構(gòu)、法人、監(jiān)測(cè)技術(shù)人員的違法信息記入社會(huì)誠(chéng)信檔案，并及時(shí)向社會(huì)公布”，“社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動(dòng)中弄虛作假，對(duì)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。對(duì)不符合監(jiān)測(cè)規(guī)范、監(jiān)測(cè)結(jié)果有誤的，給予通報(bào)批評(píng)，限期整改;對(duì)于存在弄虛作假行為的或篡改偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的，依法予以處罰，并列入黑名單，抄送質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督主管部門(mén);構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。[4]《意見(jiàn)》頒布后，社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)發(fā)展加速，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化逐漸成型，但實(shí)踐中仍存在社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定較為混亂、監(jiān)測(cè)與監(jiān)管結(jié)合不緊密等突出問(wèn)題?；诖?，國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年7月26日印發(fā)《方案》，要求“開(kāi)放服務(wù)性監(jiān)測(cè)市場(chǎng)，鼓勵(lì)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)參與排污單位污染源自行監(jiān)測(cè)、污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施運(yùn)行維護(hù)、生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估監(jiān)測(cè)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)、清潔生產(chǎn)審核、企事業(yè)單位自主調(diào)查等環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)。在基礎(chǔ)公益性監(jiān)測(cè)領(lǐng)域積極推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，包括環(huán)境質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)站運(yùn)行維護(hù)等。環(huán)境保護(hù)部要制定相關(guān)政策和辦法，有序推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)社會(huì)化、制度化、規(guī)范化”。[5]

三、我國(guó)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的現(xiàn)實(shí)困境及成因

（一）社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定立法尚存不足

社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定在立法上略顯滯后 一是部分法律法規(guī)及規(guī)范性文件缺少相關(guān)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的內(nèi)容，如《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》。二是有關(guān)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的規(guī)范內(nèi)容多為原則性意見(jiàn)，過(guò)于籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，如《意見(jiàn)》《方案》等。三是各地區(qū)實(shí)施的社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定管理辦法效力等級(jí)較低，個(gè)別管理辦法與后續(xù)訂立的上位法存在沖突且未及時(shí)修訂。

各層級(jí)相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件在規(guī)范內(nèi)容上較為混亂 一是概念不統(tǒng)一。如《意見(jiàn)》使用的是“社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)”，而《北京市社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)能力認(rèn)定管理辦法（試行）》使用的是“社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)”，《上海市環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》使用的則是“環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)”;二是認(rèn)定方式存在較大區(qū)別。實(shí)踐中，社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的主體資格認(rèn)定方式大體分為三種。第一種是資格認(rèn)定，目前被大部分地區(qū)所采用，是指社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)并通過(guò)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)組織的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)資格審核后獲得從事相關(guān)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)的主體資格。第二種是名錄制，是指由政府建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)庫(kù)，然后進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，將考核合格的社會(huì)機(jī)構(gòu)納入到名錄范圍內(nèi)并允許其從事相關(guān)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)。如廣東省于2015年12月發(fā)布了《政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)機(jī)構(gòu)名單（第一批）入圍標(biāo)準(zhǔn)》、[6]遼寧省于2020年9月匯總整理了《遼寧省社會(huì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)名錄（2020年第1批）》并在官方網(wǎng)站上公布。[7]第三種是登記備案（以上海市為代表）?！渡虾Ｊ协h(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法（修訂草案）》第六條（備案程序）規(guī)定：“在本市開(kāi)展環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化服務(wù)的機(jī)構(gòu)應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)要求向市生態(tài)環(huán)境局備案，通過(guò)監(jiān)管系統(tǒng)提交相關(guān)材料。環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)‘備案機(jī)構(gòu)）對(duì)填報(bào)內(nèi)容的真實(shí)性、合法性、有效性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。備案完成后，由市生態(tài)環(huán)境局通過(guò)‘上海一網(wǎng)通辦公示備案機(jī)構(gòu)名單及其技術(shù)能力、服務(wù)類(lèi)別、在有效期內(nèi)的認(rèn)證證書(shū)和失信記錄等信息。”第十條（備案效力）第一款規(guī)定：“備案機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)，以及出具的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)或結(jié)果，各級(jí)政府和所屬部門(mén)可以在相關(guān)監(jiān)督管理活動(dòng)中使用和采納。其中由生態(tài)環(huán)境部門(mén)委托的，具有相應(yīng)資質(zhì)的備案機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)或結(jié)果，可以作為環(huán)境執(zhí)法和管理的依據(jù)?！盵8]應(yīng)當(dāng)說(shuō)，多種認(rèn)定模式的存在極易造成地方上“各自為政”，不利于社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的主體資格得到普遍認(rèn)同;三是各地區(qū)在社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的審核主體、申請(qǐng)人范圍、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系等具體制度的構(gòu)建上存在較大差異，導(dǎo)致實(shí)踐中監(jiān)測(cè)行業(yè)和監(jiān)測(cè)市場(chǎng)被割裂，出現(xiàn)了諸多矛盾沖突，社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)結(jié)果難以得到廣泛認(rèn)可。

筆者認(rèn)為，社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定立法之所以存在不足，主要在于社會(huì)化發(fā)展理念尚不明晰?！吧鷳B(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化”來(lái)源于公共服務(wù)社會(huì)化理論，部分發(fā)達(dá)國(guó)家將“生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化”作為公共服務(wù)社會(huì)化的一項(xiàng)重要內(nèi)容。我國(guó)正大力推進(jìn)“生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化”，但如何處理社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)與政府所屬環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的關(guān)系及職能劃分，換言之，社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)在整個(gè)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系中應(yīng)如何定位，這一問(wèn)題目前仍然沒(méi)有明確的答案。實(shí)踐中，社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)與政府所屬環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的關(guān)系及職能劃分不明，一定程度上導(dǎo)致了在社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定過(guò)程中技術(shù)審核主體的職能錯(cuò)位。以北京市為例，政府所屬監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)屬于“體制內(nèi)”的組織，干部由組織部門(mén)任命，工作人員受政府編制控制，經(jīng)費(fèi)基本上來(lái)源于政府，就組織形態(tài)和開(kāi)展活動(dòng)的方式而言與政府具有高度的“同構(gòu)性”?！侗本┦猩鐣?huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)能力認(rèn)定管理辦法（試行）》第四條規(guī)定：“市環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)組織對(duì)本市的社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的能力認(rèn)定，市級(jí)直屬環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)對(duì)社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)能力認(rèn)定的技術(shù)審核?！盵9]然而，現(xiàn)階段，政府所屬環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作中仍承擔(dān)著大量的基礎(chǔ)性監(jiān)測(cè)任務(wù)，與社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)在相關(guān)領(lǐng)域存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，如此設(shè)計(jì)，其既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，難免會(huì)出現(xiàn)職能錯(cuò)位現(xiàn)象?，F(xiàn)實(shí)中，是將“生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化”作為未來(lái)的發(fā)展方向，還是將社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)作為政府所屬環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充和輔助，這在法律規(guī)制的邏輯、實(shí)踐以及產(chǎn)生的結(jié)果上顯然存在著不同，必須作出抉擇。

（二）社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的相關(guān)內(nèi)容設(shè)計(jì)尚不完善

就社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的審核主體而言 依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件，認(rèn)定審核主體應(yīng)為國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局及各省（自治區(qū)、直轄市）人民政府市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)，國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)負(fù)責(zé)檢驗(yàn)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定的統(tǒng)一管理、組織實(shí)施、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督和指導(dǎo)工作。但目前各地的社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)能力認(rèn)定管理辦法普遍將生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)作為認(rèn)定審核主體，與上位法存在出入。如《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)社會(huì)化管理辦法》第五條規(guī)定：“自治區(qū)環(huán)境保護(hù)廳會(huì)同自治區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局對(duì)在本自治區(qū)內(nèi)開(kāi)展環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)的社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)實(shí)行名錄管理。未列入名錄的社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、結(jié)果報(bào)告，環(huán)境保護(hù)部門(mén)不予運(yùn)用?！盵10]

就社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的主體范圍而言 中央層級(jí)出臺(tái)的法律法規(guī)及規(guī)范性文件只是將社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的主體范圍表述為符合“財(cái)政部、民政部和工商總局關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的總體要求”，并未進(jìn)一步細(xì)化，這使得各地對(duì)于社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的主體資格認(rèn)定差異明顯。如《江蘇省社會(huì)環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)環(huán)境監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)能力認(rèn)定管理辦法（試行）》第二條規(guī)定：“本辦法適用于在省內(nèi)注冊(cè)、擁有固定實(shí)驗(yàn)室的社會(huì)環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)，向省環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)自愿申請(qǐng)認(rèn)定具備相應(yīng)環(huán)境監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)能力的活動(dòng)。社會(huì)環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)，是指非環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)所屬的從事環(huán)境監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)的企事業(yè)單位?！盵11]《上海市環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》第二條（定義）第一款則規(guī)定：“本辦法所稱(chēng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)”），系指通過(guò)合同約定方式提供生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化服務(wù)，并能夠承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或其他性質(zhì)的機(jī)構(gòu)?！盵12]應(yīng)當(dāng)說(shuō)，江蘇省將社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)僅限定為“企事業(yè)單位”，既不符合上位法的規(guī)定，也不符合社會(huì)化發(fā)展的內(nèi)在要求。而上海明確將社會(huì)團(tuán)體或其他性質(zhì)的機(jī)構(gòu)納入到社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的范疇內(nèi)，顯然更為科學(xué)合理。

就認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系而言 一是各地的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定差異過(guò)大且在認(rèn)定條件過(guò)于僵化，難以保證被認(rèn)定機(jī)構(gòu)的主體資格得到其他地區(qū)的認(rèn)可。如在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上，北京市規(guī)定社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)必須具有《中國(guó)合格評(píng)定國(guó)家認(rèn)可委員會(huì)實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可證書(shū)》（CNAS）或國(guó)家、北京市《資質(zhì)認(rèn)定計(jì)量認(rèn)證證書(shū)》（CMA）二者之一，江蘇省規(guī)定社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)必須具備國(guó)家或江蘇省《資質(zhì)認(rèn)定計(jì)量認(rèn)證證書(shū)》（CMA），上海市規(guī)定社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)必須具有《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定證書(shū)》（社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)）或“ISO9001質(zhì)量管理體系”認(rèn)證證書(shū)，重慶市規(guī)定規(guī)定社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)必須具有資質(zhì)認(rèn)定證書(shū)，廣西壯族自治區(qū)規(guī)定社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)必須具有有效期內(nèi)省級(jí)以上資質(zhì)認(rèn)定管理部門(mén)的計(jì)量認(rèn)證;在認(rèn)定條件上，除西藏自治區(qū)允許有依托實(shí)驗(yàn)室之外，各地均明確要求提出申請(qǐng)的社會(huì)機(jī)構(gòu)在本省擁有固定的實(shí)驗(yàn)室、監(jiān)測(cè)儀器以及相應(yīng)監(jiān)測(cè)資質(zhì)的人員隊(duì)伍。如《江蘇省社會(huì)環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)環(huán)境監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)能力認(rèn)定管理辦法（試行）》第八條規(guī)定：“申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)檢測(cè)機(jī)構(gòu)還應(yīng)具備以下條件：（一）不少于15名在崗專(zhuān)職技術(shù)人員，具有與環(huán)境監(jiān)測(cè)相關(guān)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格或大學(xué)本科以上學(xué)歷，且至少8人具有從事環(huán)境檢測(cè)工作的經(jīng)歷，其中高級(jí)職稱(chēng)不少于1名。（二）固定資產(chǎn)原值不少于450萬(wàn)元，儀器設(shè)備現(xiàn)有價(jià)值不少于300萬(wàn)元，在江蘇境內(nèi)的實(shí)驗(yàn)室使用面積不得低于600平方米。（三）通過(guò)計(jì)量認(rèn)證的監(jiān)測(cè)能力不得少于50項(xiàng)?！盵13]此類(lèi)基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于生硬，且缺乏證明其科學(xué)合理的依據(jù)。二是環(huán)境監(jiān)測(cè)專(zhuān)業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)更新不及時(shí)。目前，少數(shù)地區(qū)仍在使用21世紀(jì)初制定的標(biāo)準(zhǔn)。

就主體資格認(rèn)定程序而言 一些地區(qū)在設(shè)置上不夠規(guī)范。如《北京市社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)能力認(rèn)定管理辦法（試行）》第六條（能力認(rèn)定）規(guī)定“市環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)接到申請(qǐng)單位的申報(bào)材料后，在40個(gè)工作日內(nèi)對(duì)所申請(qǐng)的內(nèi)容按如下程序進(jìn)行審核認(rèn)定：（一）核實(shí)申請(qǐng)材料的完整性;（二）現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)監(jiān)測(cè)能力與所申請(qǐng)認(rèn)定監(jiān)測(cè)類(lèi)別與監(jiān)測(cè)項(xiàng)目的符合性，必要時(shí)進(jìn)行相關(guān)考核;（三）在市環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)政府網(wǎng)站上公示5個(gè)工作日認(rèn)定意見(jiàn);（四）將審核認(rèn)定結(jié)果書(shū)面通知申請(qǐng)單位，并在市環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)政府網(wǎng)站上公布”，[14]但何為“必要時(shí)”以及“相關(guān)考核”包括哪些并未作詳細(xì)說(shuō)明。

就主體資格認(rèn)定的監(jiān)督而言 一是各地相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)尚存缺陷。如《北京市社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)能力認(rèn)定管理辦法（試行）》第八條（變更登記）第一款規(guī)定“在有效期內(nèi)，通過(guò)能力認(rèn)定的社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的人員、資產(chǎn)、技術(shù)、資質(zhì)證書(shū)等發(fā)生較大變化時(shí)，應(yīng)及時(shí)向市環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)辦理變更登記事項(xiàng)”，[15]但對(duì)何謂“發(fā)生較大變化”卻未作說(shuō)明，操作性不強(qiáng)，而且單方面強(qiáng)調(diào)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)自主申請(qǐng)變更登記極易導(dǎo)致行政監(jiān)管失位。二是近年來(lái)各地社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的人員隊(duì)伍、資金設(shè)備流動(dòng)性極大。如重慶市自2016年到2018年，各社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)5年以上監(jiān)測(cè)經(jīng)驗(yàn)人員從平均15.7人降至平均6.6人，3至5年監(jiān)測(cè)經(jīng)驗(yàn)人員從平均10.6人降至平均2.8人，儀器設(shè)備數(shù)量平均降至初始的58%，固定資產(chǎn)投入平均降至初始的24%。[16]這必然會(huì)影響到社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)能力，然而現(xiàn)有的法律規(guī)制及規(guī)范性文件對(duì)其卻缺少相應(yīng)的監(jiān)管措施，致使此類(lèi)現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重。三是現(xiàn)階段絕大多數(shù)實(shí)行資格申請(qǐng)和名錄制模式的地區(qū)均依照《意見(jiàn)》等規(guī)范性文件的要求建立了“正常的退出機(jī)制”，如規(guī)定了“黑名單”制度或“名錄制除名”機(jī)制，但總體來(lái)看效果尚未達(dá)到預(yù)期。一方面，一些地區(qū)對(duì)退出機(jī)制啟動(dòng)事由的規(guī)定較為模糊，如北京市將“有不良記錄”作為退出主體資格認(rèn)定的事由，但并未對(duì)“不良記錄”進(jìn)行細(xì)化;另一方面，各地對(duì)于退出的制裁并未因啟動(dòng)事由不同而有所區(qū)分，如重慶市對(duì)于被納入黑名單的社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)一律禁止其參與政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)或政府委托項(xiàng)目。

筆者認(rèn)為，社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定相關(guān)內(nèi)容在設(shè)計(jì)上之所以存在缺陷，主要源于各利益主體之間的沖突?！稒z驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》（2021修改）第四條規(guī)定：“國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)市場(chǎng)監(jiān)管總局）主管全國(guó)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定工作，并負(fù)責(zé)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定的統(tǒng)一管理、組織實(shí)施、綜合協(xié)調(diào)工作。省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定工作?！钡诎藯l規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)以及相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)依法成立的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，其資質(zhì)認(rèn)定由市場(chǎng)監(jiān)管總局負(fù)責(zé)組織實(shí)施;其他檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定，由其所在行政區(qū)域的省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施。”第三十條規(guī)定：“市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)實(shí)施的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)?！盵17]《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定評(píng)審準(zhǔn)則》（4.6符合有關(guān)法律法規(guī)或者標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范規(guī)定的特殊要求）規(guī)定：“特定領(lǐng)域的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)符合國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)按照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)或者標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，針對(duì)不同行業(yè)和領(lǐng)域的特殊性，制定和發(fā)布的評(píng)審補(bǔ)充要求。”[18]可見(jiàn)，社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的認(rèn)定審核部門(mén)應(yīng)為市場(chǎng)監(jiān)管總局，省域內(nèi)為省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)。但現(xiàn)實(shí)中，各地出于自身利益考量出臺(tái)了不同的主體資格認(rèn)定規(guī)范，認(rèn)定審核主體不一的規(guī)制矛盾也導(dǎo)致了主體資格認(rèn)定的相關(guān)內(nèi)容存在沖突。

四、我國(guó)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的完善路徑

（一）夯實(shí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化的理論基石

社會(huì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化能夠有效消除壟斷，有利于監(jiān)測(cè)質(zhì)量的提升。將社會(huì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化落到實(shí)處，需立足于本土實(shí)踐，強(qiáng)化問(wèn)題意識(shí)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)理論的突破和創(chuàng)新，為生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化的未來(lái)發(fā)展提供更多的智力支持。

社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定是生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)法律體系構(gòu)建中重要的一環(huán)，相較于后續(xù)的監(jiān)督管理，主體資格認(rèn)定工作處于整個(gè)監(jiān)管鏈的前端，對(duì)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化發(fā)展的意義重大。明確社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的基本理念，首要問(wèn)題即是對(duì)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)定位，正確處理社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)與政府所屬環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的事權(quán)劃分，統(tǒng)籌好二者之間的關(guān)系?！稒z驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》（2021修改）第二十四條第一款規(guī)定：“資質(zhì)認(rèn)定部門(mén)根據(jù)技術(shù)評(píng)審需要和專(zhuān)業(yè)要求，可以自行或者委托專(zhuān)業(yè)技術(shù)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施技術(shù)評(píng)審?！睂?shí)際上，因各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)并不直接具備相應(yīng)的技術(shù)評(píng)審能力，技術(shù)評(píng)審工作必然會(huì)委派或指定相應(yīng)機(jī)構(gòu)完成，而生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)所屬的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)具有明顯的專(zhuān)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，故成為首選。筆者認(rèn)為，具備技術(shù)審核職能的生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)所屬環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)不要再與社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)以政府機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，將其監(jiān)管職能向主體資格認(rèn)定的技術(shù)審核、監(jiān)測(cè)技術(shù)指導(dǎo)、監(jiān)測(cè)結(jié)果驗(yàn)證審查轉(zhuǎn)化。

（二）彌補(bǔ)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的立法缺陷

近年來(lái)，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)的需求越來(lái)越大，國(guó)家對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的管理要求越來(lái)越嚴(yán)格，各地區(qū)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定法律體系交叉重疊的問(wèn)題更加凸顯，急需通過(guò)立法的形式進(jìn)行協(xié)調(diào)，以細(xì)化和明確社會(huì)化發(fā)展框架，統(tǒng)籌社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的相關(guān)法律法規(guī)文件。社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的主體資格認(rèn)定涉及到監(jiān)測(cè)主體是否具備承擔(dān)相應(yīng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)任務(wù)的能力，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是否合法有效、監(jiān)測(cè)行業(yè)規(guī)制是否規(guī)范等多方面，必須堅(jiān)持正確的發(fā)展理念，明確基本理念、認(rèn)定審核主體、社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體范圍、認(rèn)定方式、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)督機(jī)制，形成完整的社會(huì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)主體資格認(rèn)定法律制度體系，以鼓勵(lì)社會(huì)力量參與到生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)中來(lái)，提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量。對(duì)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定進(jìn)行法律規(guī)制，科學(xué)界定其概念是前提?！兑庖?jiàn)》使用的是“社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)”這一概念，《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)條例（草案）征求意見(jiàn)稿》使用的則是“生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)”，強(qiáng)調(diào)將生態(tài)和環(huán)境作為一個(gè)整體系統(tǒng)進(jìn)行考量。從尊重生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)整體性的出發(fā)，“社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)”也應(yīng)加入“生態(tài)”一詞。但是，如果直接表述為“社會(huì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)”，其監(jiān)測(cè)對(duì)象就存在兩個(gè)可能——“生態(tài)環(huán)境”和“社會(huì)生態(tài)環(huán)境”，而“生態(tài)環(huán)境”本身并不一定是監(jiān)測(cè)的對(duì)象，這樣就產(chǎn)生了歧義。筆者認(rèn)為，在《上海市環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法（修訂草案）》使用的“環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)”這一概念中加入“生態(tài)”一詞（即“生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)）更加科學(xué)，且強(qiáng)調(diào)了社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)特性。

社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的方式、內(nèi)容和程序規(guī)范與否，關(guān)系到監(jiān)測(cè)結(jié)果能否獲得各方認(rèn)可。因此，應(yīng)確定統(tǒng)一的認(rèn)定方式，科學(xué)的認(rèn)定內(nèi)容以及規(guī)范的認(rèn)定程序。經(jīng)過(guò)近幾年環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化的實(shí)踐，各地方已經(jīng)積累了相當(dāng)多的經(jīng)驗(yàn)，未來(lái)應(yīng)在上位立法的基礎(chǔ)上結(jié)合各地實(shí)際情況，制定科學(xué)、合理、可操作的實(shí)施細(xì)則，爭(zhēng)取制度立法。通過(guò)建立完善的修訂和補(bǔ)充機(jī)制，確保相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件能夠滿(mǎn)足生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)不斷變化的需求。

（三）完善社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的具體內(nèi)容

統(tǒng)一社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的審核主體 即便由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的主體資格認(rèn)定，但是生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)仍無(wú)法完全撇開(kāi)其相應(yīng)的管理職責(zé)。因此，現(xiàn)階段市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)與生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)之間如何進(jìn)行協(xié)調(diào)仍是亟待解決的難點(diǎn)問(wèn)題。為此，必須統(tǒng)一各主管部門(mén)的職權(quán)和職責(zé)，即國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局和省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)是社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的認(rèn)定審核主體，國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)負(fù)責(zé)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的統(tǒng)一管理，組織實(shí)施、綜合協(xié)調(diào)工作，各地的管理辦法及配套文件中與之沖突的規(guī)定必須廢止。如此，必然要涉及到原有部門(mén)的機(jī)構(gòu)調(diào)整、職責(zé)權(quán)限的重新劃分、人事的調(diào)整和利益格局的變化等方方面面，應(yīng)從制度上克服原有既得利益格局所造成的體制障礙，清晰界定事權(quán)，形成政府所屬環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)相互支持、共同發(fā)展的良好局面。同時(shí)，應(yīng)結(jié)合生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化管理新體制的特點(diǎn)，在積極研究現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的基礎(chǔ)上建立符合實(shí)際又契合新體制的協(xié)調(diào)機(jī)制。

明確社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的主體范圍 理論上，社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)并不局限于特定的組織結(jié)構(gòu)，具備監(jiān)測(cè)能力、能夠承擔(dān)監(jiān)測(cè)義務(wù)的高等院校、公益法人甚至私人實(shí)驗(yàn)室皆屬社會(huì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)主體。實(shí)踐中，《意見(jiàn)》要求社會(huì)力量應(yīng)當(dāng)符合“財(cái)政部、民政部和工商總局關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的總體要求”，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》亦規(guī)定“承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主體包括依法在民政部門(mén)登記成立或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門(mén)登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量。承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主體應(yīng)具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，具備提供服務(wù)所必需的設(shè)施、人員和專(zhuān)業(yè)技術(shù)的能力，具有健全的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和資產(chǎn)管理制度，具有良好的社會(huì)和商業(yè)信譽(yù)，具有依法繳納稅收和社會(huì)保險(xiǎn)的良好記錄，并符合登記管理部門(mén)依法認(rèn)定的其他條件”。[20]未來(lái)，各地應(yīng)以實(shí)際監(jiān)測(cè)能力為基準(zhǔn)，盡可能地?cái)U(kuò)大社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的主體范圍。

量化認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系 監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)既是監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)展開(kāi)監(jiān)測(cè)工作的依據(jù)和必需的資源，也是組成實(shí)驗(yàn)室管理體系所必需的作業(yè)指導(dǎo)書(shū)，社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)能否根據(jù)不同項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)確完成監(jiān)測(cè)任務(wù)是判斷其是否具備相應(yīng)監(jiān)測(cè)能力的關(guān)鍵。應(yīng)圍繞不同的監(jiān)測(cè)項(xiàng)目和生態(tài)環(huán)境污染因子確定相應(yīng)的監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而形成完備的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系。對(duì)始終處于發(fā)展中的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)來(lái)說(shuō)，其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系往往落后于生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)的技術(shù)更新。對(duì)此，應(yīng)及時(shí)補(bǔ)充并完善標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)內(nèi)容，敦促已獲得相關(guān)主體資格的社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的技術(shù)升級(jí)和設(shè)備更新。鑒于現(xiàn)階段各地社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)能力參差不齊，可以?xún)?yōu)勢(shì)互補(bǔ)為原則，嘗試推行“采檢分離”的差異化認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)合作和分包模式有效利用社會(huì)力量，如對(duì)具備采樣優(yōu)勢(shì)的社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行采樣主體資格認(rèn)定、對(duì)實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)?zāi)芰^強(qiáng)的社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)主體資格認(rèn)定等。

規(guī)范社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定程序 國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，會(huì)同生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)出臺(tái)相應(yīng)規(guī)范，詳細(xì)規(guī)制社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主體資格認(rèn)定的各個(gè)環(huán)節(jié)，重點(diǎn)核實(shí)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的實(shí)際監(jiān)測(cè)能力與其申請(qǐng)的監(jiān)測(cè)服務(wù)范圍是否匹配。

完善監(jiān)督制度 應(yīng)構(gòu)建完備的日常監(jiān)管體系，隨時(shí)掌握社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)能力的變化情況并及時(shí)評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行變更登記。應(yīng)加強(qiáng)質(zhì)量控制體系建設(shè)，構(gòu)建完善的退出機(jī)制，科學(xué)合理地設(shè)置啟動(dòng)事由，依據(jù)不同的退出事由進(jìn)行相應(yīng)的制裁。如對(duì)于因社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)出具虛假監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、超出資質(zhì)展開(kāi)監(jiān)測(cè)活動(dòng)等主觀違反法律、法規(guī)而退出的情況，應(yīng)該施加懲罰性制裁，對(duì)該機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人或相關(guān)責(zé)任人采取從業(yè)禁止措施，觸犯刑事法律規(guī)定的應(yīng)追究其刑事責(zé)任;對(duì)于非主觀原因?qū)е峦顺龅那樾螒?yīng)當(dāng)根據(jù)其所造成的損失酌情處理。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）

The Identification of the Main Body Qualification of Social

Environment Monitoring Institutions

Li Yisong，Guo Jia

Abstract：Since the guidance of Ministry of environmental protection on promoting the socialization of environmental monitoring services was issued in 2015，China's social environmental monitoring institutions have gradually become an important force in ecological environmental monitoring.However，in practice，the relevant legislation，standards and procedures of subject qualification are not standardized，and many problems are exposed in the process of undertaking the corresponding monitoring tasks.Therefore，we should consolidate the basic theory of the socialization of ecological environment monitoring，clarify the standards and procedures of the qualification of social environment monitoring institutions，and on this basis，improve the relevant system construction from the top level，so as to standardize the behavior of ecological environment monitoring socialization service，and promote the healthy，benign and orderly development of ecological environment monitoring socialization service market.

Key words：social environment monitoring institution;identification of subject qualification;socialization of ecological environment monitoring