李超峰

在美國歷史上，影響制約美國核力量預(yù)算的因素較多，戰(zhàn)略環(huán)境、總統(tǒng)、行政部門、國會、利益集團(tuán)、智庫以及媒體和公眾輿論等，都或多或少地對核力量預(yù)算產(chǎn)生不同程度的影響。不過，這些因素都不是孤立存在的，而是相互交織、相互制約的，且其中一些因素，譬如利益集團(tuán)、智庫、媒體和公眾輿論等，往往以其特有的方式直接或間接地影響總統(tǒng)、行政部門、國會，使之做出符合自身傾向的決策。換言之，美國所處戰(zhàn)略環(huán)境、總統(tǒng)偏好、政黨之爭、府會博弈等在更大程度上決定了美國核力量預(yù)算的走向。除此之外，預(yù)算慣性也在一定程度上影響著美國核力量預(yù)算決策。

戰(zhàn)略環(huán)境

戰(zhàn)略環(huán)境是指國家在一定時期內(nèi)所面臨的影響國家安全和軍事斗爭全局的客觀情況和條件。戰(zhàn)略環(huán)境是一個動態(tài)現(xiàn)象，隨著國內(nèi)外政治、經(jīng)濟、軍事和外交斗爭形勢的演變而不斷變化。戰(zhàn)略環(huán)境變化對美國核力量預(yù)算的影響在冷戰(zhàn)結(jié)束前后表現(xiàn)得尤為明顯。

美國在與蘇聯(lián)的冷戰(zhàn)中，消耗了巨大國力發(fā)展核力量

冷戰(zhàn)期間，美國抱著“我要有你所沒有的”信念，與蘇聯(lián)進(jìn)行了瘋狂的核軍備競賽，大力發(fā)展“三位一體”的戰(zhàn)略核力量和非戰(zhàn)略核武器。截至1967年底，美國擁有陸基洲際彈道導(dǎo)彈1054枚、潛射彈道導(dǎo)彈656枚、戰(zhàn)略轟炸機約600架，庫存各種核彈頭超過32000枚，已達(dá)到飽和狀態(tài)，消耗了國家巨大資源。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國認(rèn)為，蘇聯(lián)與東歐集團(tuán)對西歐發(fā)動大規(guī)模常規(guī)進(jìn)攻的威脅已經(jīng)消除，對美國發(fā)動大規(guī)模核攻擊的可能性也大幅減小，美國龐大的核武庫已經(jīng)失去了原先意義上存在的前提，需要進(jìn)行大幅度削減。1991年9月，喬治·布什總統(tǒng)發(fā)布《總統(tǒng)核倡議》，宣布美國將只保留小部分非戰(zhàn)略核武器。該倡議決定大幅減少美國在歐洲前沿部署的核武器的數(shù)量，并消除除核重力炸彈外的所有非戰(zhàn)略核武器;在“正常情況”下，停止在水面艦艇、攻擊型潛艇和海軍陸基飛機上部署戰(zhàn)術(shù)核武器。在2010年《核態(tài)勢評估》報告中，奧巴馬政府宣布單方面退役海軍潛艇發(fā)射的核巡航導(dǎo)彈，同時承諾不再研發(fā)新的核彈頭，不再為核彈頭賦予新的任務(wù)、提供新的軍事能力。

奧巴馬提出了建立“無核武器世界”的“全球核零點方案”

特朗普履職總統(tǒng)后，其《國家安全戰(zhàn)略》將中國和俄羅斯定位為軍事、經(jīng)濟、國際影響力等方面的地緣戰(zhàn)略的“主要競爭對手”，而國防部《國防戰(zhàn)略》則直截了當(dāng)?shù)匕阎袊投砹_斯定位為“超過恐怖主義的對美國國家安全的最大挑戰(zhàn)”。為此，特朗普政府顛覆了冷戰(zhàn)結(jié)束后美國歷屆總統(tǒng)降低核武器作用的一貫做法，格外重視核力量的建設(shè)與發(fā)展。

總統(tǒng)偏好

在美國這個以總統(tǒng)制和三權(quán)分立為特征的政治體制中，作為國家元首、行政部門首腦，總統(tǒng)是美國內(nèi)外政策的主要制定者和實施者，并控制著各行政部門的預(yù)算;而作為全軍最高統(tǒng)帥、武裝部隊總司令，美國總統(tǒng)有權(quán)批準(zhǔn)核武器生產(chǎn)，甚至在核彈頭延壽計劃中，核部件（初級的彈芯和次級的罐裝組件）的更換也需得到總統(tǒng)特別授權(quán)。不同總統(tǒng)對美國核力量現(xiàn)狀、地位作用及其作戰(zhàn)運用、指揮控制程序等的認(rèn)知存在一定的差異，而這種差異會在一定程度上決定核力量預(yù)算的起伏。

當(dāng)選總統(tǒng)之初，奧巴馬提出了建立“無核武器世界”的“全球核零點方案”，表示“美國將致力于在一個沒有核武器的世界里尋求和平與安全”。奧巴馬總統(tǒng)還于2010年與俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫簽署旨在限制美俄兩國部署的戰(zhàn)略運載工具及其核彈頭數(shù)量的《新削減戰(zhàn)略武器條約》。而對2010年《核態(tài)勢評估》報告的后續(xù)分析催生了2013年的總統(tǒng)《核使用指南》以及國防部對《核使用指南》的研究報告。該報告指出，總統(tǒng)決定尋求在現(xiàn)有《新削減戰(zhàn)略武器條約》的基礎(chǔ)上，將美國部署的戰(zhàn)略核彈頭數(shù)量再削減1/3。

特朗普商人出身，習(xí)慣采用經(jīng)濟效益指標(biāo)來衡量軍事效益，認(rèn)為國家在核力量建設(shè)上耗費了那么多錢，生產(chǎn)了那么多核武器，為什么不用？另據(jù)匿名人士透露，競選期間，特朗普曾咨詢一名國際外交政策專家，稱既然有核武器為何不用，而且反復(fù)問了3次。事實上，還在候任期間，特朗普就于2016年12月在推特上宣稱要“極大地增強和擴充美國的核能力”。并且在特朗普看來，美國核力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于俄羅斯，故而必須加快步伐，全面趕超。而為擺脫一切可能的束縛，謀求對任何現(xiàn)實或潛在對手的絕對軍事優(yōu)勢，特朗普政府退出了《美蘇中導(dǎo)條約》，在《新削減戰(zhàn)略武器條約》續(xù)簽問題上也蓄意設(shè)置阻礙，其2018年《核態(tài)勢評估》報告還要求國防部和國家核安全管理局近期“開發(fā)部署一種低當(dāng)量潛射彈道導(dǎo)彈彈頭”，遠(yuǎn)期“將尋求具有核能力的潛射巡航導(dǎo)彈”等，從而使美國核武器使用門檻大大降低，在一定程度上引發(fā)了美、俄、中的核軍備競賽。

2019年8月2日，美國正式退出《中導(dǎo)條約》

不過，總統(tǒng)的偏好也不一定能全部體現(xiàn)在核力量預(yù)算授權(quán)和撥款中。因為總統(tǒng)和國會分享權(quán)力，行政部門和立法部門的權(quán)力分布將決定核政策最終能否得以實施。譬如，里根于1981年就任總統(tǒng)之初就曾考慮消除核武器問題，但同時也意識到這是一項“長期和艱巨的任務(wù)”。

預(yù)算慣性

美國核力量預(yù)算從需求分析、經(jīng)費申請、項目論證至經(jīng)費授權(quán)與劃撥、監(jiān)督實施、效果評估等，均遵循嚴(yán)格的程序。也正是因為這一程序，導(dǎo)致出現(xiàn)總統(tǒng)更迭時，后任總統(tǒng)執(zhí)政初期的國防預(yù)算在很大程度上受前任總統(tǒng)的影響，并不能立即、完全將自身的國家安全戰(zhàn)略體現(xiàn)在國防預(yù)算中，核力量預(yù)算也不例外。譬如，無論是國防部的“規(guī)劃—計劃—預(yù)算—執(zhí)行”制度，還是國家核安全管理局的“規(guī)劃—計劃—預(yù)算—評估”流程，規(guī)劃都位居第一步。而規(guī)劃的依據(jù)，則為總統(tǒng)向國會提交的《國家安全戰(zhàn)略報告》，以及以總統(tǒng)《國家安全戰(zhàn)略報告》為指針，國防部長向國會提交的《國防戰(zhàn)略報告》和參謀長聯(lián)席會議主席依據(jù)《國家安全戰(zhàn)略報告》《國防戰(zhàn)略報告》向國會提交的《國家軍事戰(zhàn)略報告》。然而，新當(dāng)選總統(tǒng)的《國家安全戰(zhàn)略報告》的制訂往往需要一定時間，特朗普總統(tǒng)履職近一年才發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略報告》，奧巴馬上臺16個月后，才發(fā)布第一任期的《國家安全戰(zhàn)略報告》，相應(yīng)地，《國防戰(zhàn)略報告》《國家軍事戰(zhàn)略報告》也隨之順延。而在此之前，國防部、能源部已將包括上一年度、本年度以及后續(xù)兩個預(yù)算年度數(shù)據(jù)的《預(yù)算估計提案》提交至白宮管理與預(yù)算辦公室，并被匯入擬提交國會的總統(tǒng)預(yù)算提案。其所反映的仍是上一任政府對國防優(yōu)先級的判斷。具體到拜登總統(tǒng)，“由于跨年的預(yù)算制定程序，2024財年的預(yù)算申請才是第一個完全反映拜登政府意圖的預(yù)算文件”。2023財年的預(yù)算申請僅僅只能部分反映拜登政府的國家安全戰(zhàn)略等。

此外，核武器裝備研制、使用、維護(hù)的特點與規(guī)律也使核力量預(yù)算表現(xiàn)出一定的繼承性、延續(xù)性。由于近年來美國“三位一體”戰(zhàn)略核力量投射平臺均處于新舊交替高峰期，故而國會預(yù)算局2019年1月估計，未來10年，美國核力量的支出將占國防總支出的6%左右。若以年度計，則將從2019年的5%上升至2028年的7%。而通常年份該比例一般為3%～4%。

政黨之爭

政黨之爭主要體現(xiàn)在國會內(nèi)。國會是美國政府的三大權(quán)力部門之一，擁有立法權(quán)、“錢袋權(quán)”、調(diào)查權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)等。美國核力量的授權(quán)、撥款法案都是由國會制定的。也就是說，國會控制著國防部、國家核安全管理局的“錢袋權(quán)”，國會還有權(quán)對行政部門核力量預(yù)算的使用情況進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)督。

美國兩黨在一些核問題上的立場并不一致

美國防預(yù)算的基本思想是“按需分配”，上不封頂，下不設(shè)限。國會幾乎永遠(yuǎn)不會削減行政部門提出的國防費用中購買武器的預(yù)算，國會批準(zhǔn)的國防撥款超出行政部門申請數(shù)額的事例也時常發(fā)生。且“國會參眾兩院軍事委員會管轄著美國的軍事機構(gòu)，其傳統(tǒng)上具有跨黨合作的風(fēng)格”“除了一些間歇性的黨派沖突之外，在過去整整51年中，國會兩院的軍事委員會從未出現(xiàn)無法通過年度《國家國防授權(quán)法案》的情況”。

但在極化政治時代，民主、共和兩黨所支持的優(yōu)先議題常常相互競爭，并展開爭斗，從而主導(dǎo)了預(yù)算決議案的辯論。尚在2019年初，由于民主黨控制的眾議院和共和黨控制的參議院對于特朗普總統(tǒng)政策態(tài)度的極度分化，使得兩院圍繞預(yù)算的談判過程十分艱難。眾議院共和黨人曾集體反對眾議院版的議案，而為爭取該議案在眾議院獲得通過的票數(shù)，民主黨不得不作出相應(yīng)的妥協(xié)，增加一些漸進(jìn)性的政策提案。但在與參議院的協(xié)商中，這些條款卻被刪除了。表明共和黨人在眾議院塞進(jìn)的這些提案即使在共和黨控制的參議院看來也是可有可無的，而眾議院共和黨人之所以如此作為，毫無疑問純粹是出于政黨之爭的考量。

再譬如在是否恢復(fù)核試驗問題上，兩黨立場也不一致。美國軍備控制協(xié)會2020年6月刊文稱，在特朗普政府5月曾進(jìn)行過是否要重啟美國自1992年以來暫停的核試驗的討論見報之后不久，由共和黨控制的參議院軍事委員會于6月11日投票通過了《2021財年國防授權(quán)法案》的修訂，授權(quán)在必要時提供1000萬美元進(jìn)行核試驗。但民主黨對此持反對意見。7月21日，民主黨控制的眾議院以227票對179票通過《2021財年國防授權(quán)法案》的一項禁止在2021財年為核試驗提供資金的修正案。授權(quán)的核心是撥款，從美國會參眾兩院的功能來看，財政權(quán)掌握在眾議院手中。如果兩院版本要對接的話，從一般角度講，更多會以眾議院的版本為主導(dǎo)。

府會博弈

植根于分權(quán)與制衡的制度安排，加以總統(tǒng)和立法者往往從不同視角、代表不同的利益來審視政策和具體問題，故而府會沖突自1789年第一屆國會運作伊始就已明顯存在并一直延續(xù)至今，且將在未來持續(xù)下去?！皼_突似乎是一個有意將立法權(quán)以及其他權(quán)力在行政分支和立法分支之間分配的制度安排的必然結(jié)果?！边@種沖突體現(xiàn)在核力量建設(shè)、發(fā)展領(lǐng)域，一方面，“國防部所有的研究、發(fā)展、試驗與鑒定工作，都要經(jīng)過國會授權(quán)”;另一方面，也可能出現(xiàn)國防部認(rèn)為需要的項目難以獲得國會的授權(quán)、撥款，國防部無意發(fā)展的項目，卻不得不按國會要求推進(jìn)的現(xiàn)象。譬如，20世紀(jì)七八十年代，國會拒絕批準(zhǔn)國防部一直想撤銷的B-1戰(zhàn)略轟炸機項目。原因是B-1轟炸機零部件的生產(chǎn)遍及48個州、400個選區(qū)，國防承包商、國會議員和工會組織均從中獲益。最終在卡特總統(tǒng)時期，眾議院以3票的微弱多數(shù)勉強終止這一項目，但里根總統(tǒng)上臺后這一項目又死灰復(fù)燃。

美國和平衛(wèi)士洲際彈道導(dǎo)彈

不過，盡管美國會是真正意義上與行政分支相分離的機構(gòu)，但兩者在政策制定過程中又是相互依賴的，相互之間存在討價還價與妥協(xié)的余地，20世紀(jì)80年代圍繞陸基洲際彈道導(dǎo)彈發(fā)展型號的紛爭就是一個明顯的例證。當(dāng)時，共和黨總統(tǒng)里根希望發(fā)展具有硬目標(biāo)打擊能力的和平衛(wèi)士導(dǎo)彈，但民主黨更傾向于部署方式靈活且單個目標(biāo)價值相對較低的小型、單彈頭侏儒導(dǎo)彈并阻撓和平衛(wèi)士導(dǎo)彈的生產(chǎn)。經(jīng)過一番較量，雙方都做了一些讓步：1983年11月，民主黨人控制的眾議院支持撥款生產(chǎn)21枚和平衛(wèi)士導(dǎo)彈，而里根則同意于1986年底正式著手研發(fā)、生產(chǎn)國防部和白宮都認(rèn)為不必要的侏儒導(dǎo)彈。

責(zé)任編輯：劉靖鑫