楊楠

“美國回來了，外交回來了”——今年2月拜登在美國國務(wù)院面對(duì)攝像機(jī)發(fā)表外交政策講話時(shí)如是說。他特意選擇在以“美國首位外交家”本杰明·富蘭克林命名的房間發(fā)表這個(gè)講話。三個(gè)月后，上任百天之際，拜登面對(duì)國會(huì)發(fā)表其首個(gè)國情咨文演說時(shí)再次傳遞出相同的信號(hào)。談到國際舞臺(tái)上的美國，拜登強(qiáng)調(diào)“國際合作”和“全球參與”的重要性，并表示實(shí)現(xiàn)這種目標(biāo)的前提“始于國內(nèi)”，即，“先做好自己分內(nèi)的事”。拜登不遺余力地闡釋著與其前任特朗普“涇渭分明”的外交理念，但這真的是一條不同于以往的路徑嗎？

“攘外必先安內(nèi)”

2019年初，美國《大西洋月刊》刊發(fā)了民主黨政壇新星杰克·沙利文撰寫的文章，其主旨是對(duì)后冷戰(zhàn)時(shí)期“美國例外”原則進(jìn)行反思和批判。沙利文寫道，美國繼續(xù)屹于世界之巔的前提是盡快回應(yīng)國內(nèi)日趨興起的“部落主義”，以及中產(chǎn)階級(jí)的“空心化”問題。文章發(fā)表時(shí)，沙利文正在卡耐基國際和平研究院組建的兩黨特別課題組中從事研究工作。2020年9月，在美國大選步入“深水區(qū)”時(shí)，該課題組發(fā)布了名為《令美國外交政策更好地為中產(chǎn)階級(jí)服務(wù)》的報(bào)告（“卡耐基報(bào)告”）。這份耗時(shí)近兩年的研究成果對(duì)美國全球戰(zhàn)略脫離國內(nèi)政治的總體趨勢(shì)發(fā)出了警告，敦促未來的美國政府專注于內(nèi)部建設(shè)，“強(qiáng)化長(zhǎng)期戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的國內(nèi)基礎(chǔ)”。

無論是沙利文的論斷，還是“卡耐基報(bào)告”傳遞出的思想，背后反映的都是美國面臨的“全球化困境”：其在冷戰(zhàn)后主導(dǎo)建立的世界經(jīng)濟(jì)體系不僅無法為美國國內(nèi)中小企業(yè)和中等收入群體有效提供“等量報(bào)償”，甚至還加劇了美國國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)低迷和不平等，嚴(yán)重傷害外交事務(wù)的“動(dòng)力源”，弱化了美國既有的“燈塔效應(yīng)”。2016年，特朗普抓住這種負(fù)面趨勢(shì)在美國民眾當(dāng)中形成的心理落差成功登臺(tái)，但卻在入主白宮后邁向民粹主義和單邊主義的極端。

早在2020年大選期間，拜登便開始從沙利文總結(jié)歸納的“中產(chǎn)階級(jí)外交”思想中汲取養(yǎng)分，提出了旨在修正特朗普“美國優(yōu)先”的“重建美好”（Build Back Better）口號(hào)。拜登勝選后，沙利文被任命為總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理，尼古拉斯·伯恩斯、珍妮弗·哈里斯、薩爾曼·艾哈邁德等多名參與撰寫“卡耐基報(bào)告”的專家相繼應(yīng)邀加入了拜登政府的外交團(tuán)隊(duì)，這種“由內(nèi)及外”的政策理念開始轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。

拜登提出外交“始于國內(nèi)”，是希望借助國內(nèi)治理這一“紐帶”，來重建華盛頓外交政策精英與美國中產(chǎn)階級(jí)民眾之間的聯(lián)系，重樹美公眾對(duì)聯(lián)邦制度的信心。與其前任相比，這種設(shè)計(jì)雖同樣體現(xiàn)出“內(nèi)顧”姿態(tài)，但卻存在本質(zhì)上的差異。一方面，兩者對(duì)“美國病”到底癥結(jié)何在存在不同的認(rèn)知。特朗普的“美國優(yōu)先”傾向于將美國自身的衰退歸咎于外因，并通過放大全球?qū)γ绹摹疤澢分椤眮頁Q取其各類偏激政策的“合法性”;拜登“中產(chǎn)階級(jí)外交”的前提則是正視美國自身存在的缺陷，為內(nèi)務(wù)反哺外交提供契機(jī)。兩者在看待美國與世界的關(guān)系方面同樣存在較大出入：“美國優(yōu)先”帶有孤立主義意蘊(yùn)，在試圖為美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和勞工提供“硬屏障”的同時(shí)，也令美國逐步自絕于世界;拜登的主張則是在解決內(nèi)患的基礎(chǔ)上，帶動(dòng)國內(nèi)群體融入世界多邊主義，將“美國治下的世界繁榮”轉(zhuǎn)化為美國的國內(nèi)繁榮。

2021年5月7日，美國總統(tǒng)拜登在馬里蘭空軍基地登上直升機(jī)前往戴維營度周末。

“先破而后立”

僅從理念上看，相比特朗普政府咄咄逼人的“美國優(yōu)先”，拜登“始于國內(nèi)”的“中產(chǎn)階級(jí)外交”似乎少了一些“雄心壯志”，多了一絲克制。這種理念試圖通過一個(gè)簡(jiǎn)單的標(biāo)準(zhǔn)來判斷外交的成功與否——能否令美國中產(chǎn)階層更加繁榮、團(tuán)結(jié)和安全。在執(zhí)政百日的這段“窗口期”里，拜登及其團(tuán)隊(duì)嘗試把這種理念投射到多個(gè)具體議題上，努力詮釋出有別于特朗普政府的特質(zhì)。

首先，強(qiáng)調(diào)重塑美國海外競(jìng)爭(zhēng)力的起點(diǎn)是提振自身力量，而非全力打壓對(duì)手。在執(zhí)政的前三個(gè)月，特朗普和拜登均密集簽署各類行政令，其中不乏“重磅炸彈”。不同的是，前者以廢除奧巴馬的醫(yī)保改革路線為開端，將大量精力用于修建邊境墻、反恐和緝毒等安全議題，為任期內(nèi)的“堡壘思維”定下基調(diào);后者以抗疫和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇為契機(jī)，為美國產(chǎn)品、創(chuàng)新研發(fā)及供應(yīng)鏈等國家權(quán)力要素“保駕護(hù)航”，通過總額1.9萬億美元的“美國救助計(jì)劃”、2.25萬億美元的“美國就業(yè)計(jì)劃”以及1.8萬億美元的“美國家庭計(jì)劃”，給美國工薪家庭遞去“定心丸”。

其次，認(rèn)為夯實(shí)美國全球影響力的方式應(yīng)是擁抱盟友，而非單打獨(dú)斗。特朗普的“美國優(yōu)先”主張主動(dòng)卸掉美國承擔(dān)的“過度責(zé)任”，收縮以往散布于全球的資源和精力。在該主張指引下，特朗普政府退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）、應(yīng)對(duì)氣候變化《巴黎協(xié)定》和伊朗核協(xié)議，先后與盟友們鬧掰，在實(shí)現(xiàn)“價(jià)值積累”的同時(shí)造成“價(jià)值觀缺失”。根據(jù)“卡耐基報(bào)告”的觀點(diǎn)，這種模式會(huì)令美國的盟友們選擇在中美兩國之間玩弄對(duì)沖和避險(xiǎn)，最終將把有利于美國民眾的“主導(dǎo)性優(yōu)勢(shì)”消耗殆盡。正因?yàn)榇?，拜登政府外交團(tuán)隊(duì)在參與西方七國集團(tuán)、美日印澳四方合作等各類機(jī)制時(shí)，開始將多邊主義和意識(shí)形態(tài)因素重新注入議程，盡力實(shí)現(xiàn)從“美國優(yōu)先”到“民主優(yōu)先”的過渡。

最后，主張?zhí)嵘绹鴩H領(lǐng)導(dǎo)力的路徑是參與治理，而非“高高掛起”。在特朗普時(shí)期的“美國優(yōu)先”政策面前，任何與美國無關(guān)或低相關(guān)性的全球議題均會(huì)遭到漠視，阻礙美國攝取利益的實(shí)體則將受到單邊制裁。一旦認(rèn)定某個(gè)多邊機(jī)制“于己不利”，特朗普總會(huì)不遺余力地主動(dòng)退出。拜登則多次表示，放棄參與多邊機(jī)制意味著美國將失去對(duì)國際規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)。拜登政府一就職，便走上“回歸之路”，包括宣布恢復(fù)應(yīng)對(duì)氣候變化國際合作、重返世界衛(wèi)生組織并宣布加入“新冠疫苗實(shí)施計(jì)劃”（COVAX）、重返伊核談判、推動(dòng)世界貿(mào)易組織改革，等等，以重拾全球化規(guī)則優(yōu)勢(shì)，并將其轉(zhuǎn)化為美國國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)。

據(jù)路透社統(tǒng)計(jì)，在拜登執(zhí)政首個(gè)100天內(nèi)簽署的42份行政令當(dāng)中，有21個(gè)是對(duì)特朗普政策的廢除或重大調(diào)整，占比高達(dá)50%。相比之下，以“建立新世界”為己任的特朗普，相同的指標(biāo)僅為24%。從這種“U型”反轉(zhuǎn)可以看出，拜登政府“始于國內(nèi)”的先期發(fā)展無疑是以跨過“美國優(yōu)先”中的單邊主義“尸首”為前提的。

拜登版“美國優(yōu)先”？

考慮到“美國優(yōu)先”和“反建制派”對(duì)美國民眾的巨大吸引力，以及被特朗普四年執(zhí)政所重塑的美國，拜登所要做的絕非簡(jiǎn)單重返自由主義路線?！爸鲃?dòng)調(diào)試”夾雜著“被動(dòng)接受”，令“美國優(yōu)先”的幽靈依舊在華盛頓上空盤旋。

在“經(jīng)濟(jì)安全就是國家安全”的定調(diào)之下，保護(hù)主義“陰魂不散”。拜登在上任第五天就簽署“買美國貨”行政令，迅速喚醒全球政界因特朗普卸任而一度放松的神經(jīng)。這意味著關(guān)稅制裁等“對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者施壓”的保護(hù)主義武器仍被留在拜登的外交“工具箱”當(dāng)中，通過強(qiáng)化對(duì)美國利益主體的保護(hù)來獲取“競(jìng)爭(zhēng)紅利”仍將是美國的政策基調(diào)。拜登自己也承認(rèn)，其貿(mào)易政策的重心之一便是“明智地使用關(guān)稅”，確保美國在全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中“笑到最后”。這也能夠解釋為何截至目前白宮仍未取消此前歐盟輸美鋼鋁的關(guān)稅，遲遲不與中方就重啟經(jīng)貿(mào)談判進(jìn)行接觸。塔夫茨大學(xué)教授丹·德雷茲納評(píng)論說，“相比特朗普，盡管拜登沒有推行更多的保護(hù)主義政策，但也絲毫沒有少到哪兒去。”

在應(yīng)對(duì)跨越國境的外部挑戰(zhàn)時(shí)，民族主義傾向并未消弭。競(jìng)選期間，拜登曾向特朗普最受非議的限制移民政策發(fā)起猛烈攻擊。入主白宮后，拜登一度放寬邊境移民政策，但卻因?qū)е乱泼駭?shù)量在短期內(nèi)激增而招致批評(píng)。4月中旬，拜登宣布將維持特朗普政府對(duì)難民準(zhǔn)入的1.5萬人上限，并表示重啟邊境墻建設(shè)。疫情防控方面，盡管美國宣布加入“新冠疫苗實(shí)施計(jì)劃”，操作卻極度遲緩。據(jù)“政客網(wǎng)”報(bào)道，白宮國家安全理事會(huì)的高級(jí)成員多次拒絕了世界各國提出的疫苗分享請(qǐng)求。這不能不令人想起特朗普時(shí)期的“堡壘美國”。

面對(duì)“最強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”中國，美國的實(shí)用主義觀念不斷延伸。近年來，美國對(duì)華戰(zhàn)略始終獨(dú)立于其全球外交的華麗辭藻而自成一體。特朗普?qǐng)?zhí)政四年，美國以貿(mào)易戰(zhàn)為開端，將對(duì)華關(guān)系推向全面競(jìng)爭(zhēng)，“工具箱”內(nèi)的各類施壓手段和路徑悉數(shù)登場(chǎng)，甚至不惜違背“美國優(yōu)先”理念。拜登團(tuán)隊(duì)繼承了特朗普的總體思路，渲染美國國內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)力危機(jī)“言必稱中國”，而為達(dá)到實(shí)際行動(dòng)效果，多次做出不利于美國中產(chǎn)階級(jí)利益的政策選擇。無論是貿(mào)易代表戴琦“繼承對(duì)華關(guān)稅政策”的強(qiáng)硬表述，還是第14017號(hào)行政令中以保護(hù)供應(yīng)鏈為由延續(xù)對(duì)中國高科技企業(yè)的圍堵，均屬此列。

面對(duì)嚴(yán)重分化的國內(nèi)政治背景，拜登政府在高舉“中產(chǎn)階級(jí)外交”大旗的同時(shí)，也不得不謹(jǐn)慎處理擺在其面前的“特朗普遺產(chǎn)”，并在部分議題上予以妥協(xié)和繼承。這種“躇躊之情”也令美國對(duì)華外交理念呈現(xiàn)“意圖未改，手段有變”的特質(zhì)。一方面，“始于國內(nèi)”與“美國優(yōu)先”的針對(duì)中國一面“殊途同歸”，預(yù)示著對(duì)抗和競(jìng)爭(zhēng)仍將是美國戰(zhàn)略界對(duì)華觀念的“主基調(diào)”。另一方面，美國開始將對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的“主戰(zhàn)場(chǎng)”移步國內(nèi)，把“提升國內(nèi)建設(shè)”而非“強(qiáng)化對(duì)外施壓”作為首選路徑。在這種背景下，曠日持久的大國博弈或被拖入“國力比拼”的“下半場(chǎng)”。正如美國外交關(guān)系委員會(huì)主任理查德·哈斯所言，拜登的顧慮最終為其調(diào)制了一杯“夾雜著羅斯福新政和特朗普式民族主義的古怪雞尾酒”。而如何能夠在這種“動(dòng)態(tài)調(diào)整”之中找到屬于自己外交的節(jié)奏和步調(diào)，將是拜登及其團(tuán)隊(duì)面臨的重大挑戰(zhàn)。