宋鳳軒,康世宇

(河北大學(xué) 管理學(xué)院,河北 保定 071002)

一、引 言

社會保障是國家推進基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容,其目的在于通過處置社會風(fēng)險、解決社會問題以保障公民基本生存權(quán)利、保證社會成員生活質(zhì)量以及提高社會成員的福利水平,是國家穩(wěn)定社會經(jīng)濟、保障基本民生的重要社會政策。社會保障的本質(zhì)立足維護社會公平進而促進社會穩(wěn)定發(fā)展,社會保障制度不僅可以防范勞動者和社會成員的個人風(fēng)險,而且具有國民收入的分配與再分配功能,同時也能保障全體人民共享發(fā)展成果。

社會保障的核心在于對老年人口的保障,當(dāng)前中國老齡化程度越來越深,無論從醫(yī)療還是養(yǎng)老的角度看,完善老年基本保障與公共服務(wù)體系都勢在必行。為適應(yīng)“十三五”時期中國經(jīng)濟社會發(fā)展的新常態(tài)與人口老齡化速度加快的現(xiàn)狀,養(yǎng)老保險制度也遵循“共同參與,共同受益”的原則不斷深化改革,促進中國基本養(yǎng)老保險制度趨向成熟。但在醫(yī)療衛(wèi)生方面中國的醫(yī)療保險制度仍存在一些不適應(yīng)的問題,如改革速度跟不上人口老齡化速度、醫(yī)療衛(wèi)生費用支出占居民支出比例居高不下、對國家財政和社?；鹗杖氘a(chǎn)生負(fù)擔(dān)等。在“十四五”時期應(yīng)深入思考如何發(fā)揮好醫(yī)療保險制度的杠桿作用,加快推進醫(yī)療衛(wèi)生體制改革來適應(yīng)老齡化社會以及加快推進健康中國的建設(shè)進程。

“十三五”時期,中國社會保障制度快速發(fā)展,實現(xiàn)了制度體系的全覆蓋,對于經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了日益重要的作用。2020年10月國家公布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確指出,要把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點,健全多層次社會保障體系,全面推進健康中國建設(shè),實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略,不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

二、“十三五”期間中國社會保障建設(shè)成就回顧

“十三五”時期,中國建成了世界上規(guī)模最大的社會保障體系。截至2020年9月底,中國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達(dá)到9.87億人①數(shù)據(jù)引自中研普華的《2020—2025年養(yǎng)老保險行業(yè)市場深度分析及發(fā)展策略研究報告》2020年12月4日。,提前完成了“十三五”規(guī)劃目標(biāo)。建立了基本養(yǎng)老金合理調(diào)整機制并大力發(fā)展年金等補充養(yǎng)老保險機制,劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實職工基本養(yǎng)老保險基金；依法推進城鄉(xiāng)醫(yī)保制度與管理的整合,改進了醫(yī)療保險籌資與待遇調(diào)整機制,同時還大力推進醫(yī)保支付方式改革；逐步探索建立長期護理保險制度,進一步擴大社會失業(yè)保險、生育保險和工傷保險的覆蓋面。具體的社會保障制度建設(shè)成就可以分別從社會救助、社會保險、社會福利以及社會優(yōu)撫四個層面展開。

(一)社會救助效果成績卓越

社會救助是中國社會保障體系的最低目標(biāo)、最低綱領(lǐng),對于保障貧困人口和遭受意外事件者的生活發(fā)揮著至關(guān)重要的兜底作用?！笆濉睍r期是中國全面建成小康社會的決勝階段,兜底扶貧成果顯著,低保待遇明顯提高,臨時救助覆蓋人口數(shù)量也在不斷增加。

1.兜底扶貧成果顯著?！笆濉逼陂g,各地方民政部門按照脫貧攻堅“社會救助兜底保障一批”要求,加強社會救助制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接。堅持以人民為中心的發(fā)展思想,緊扣脫貧攻堅兜底保障、困難群眾救助幫扶等社會建設(shè)中兜底性、基礎(chǔ)性工作,持續(xù)增進人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。大幅提高社會救助標(biāo)準(zhǔn)、提升臨時救助水平、建立低保漸退期制度,有力保障了脫貧攻堅大局[1]。經(jīng)過5年的攻堅奮戰(zhàn),從2015年到2019年,中國建檔立卡貧困人口減少了5 024萬人,貧困發(fā)生率從5.7%降至0.6%。2020年決戰(zhàn)脫貧攻堅取得決定性勝利,5 575萬現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口已經(jīng)全部脫貧,832個貧困縣全部摘帽,絕對貧困現(xiàn)象歷史性消除。2020年受新冠肺炎疫情影響,困難群眾支出增加、收入減少,潛在救助對象在增加,共有2 004萬貧困人口納入兜底保障范圍,與2019年底相比增加了147萬人。

2.低保待遇明顯提高。“十三五”期間,中國社會救助制度逐步完善,保障標(biāo)準(zhǔn)大幅提高,城鄉(xiāng)保障水平更加均衡,困難群眾得到及時有效救助。統(tǒng)籌完善社會救助政策,先后出臺了《關(guān)于統(tǒng)籌完善社會救助體系的實施意見》《最低生活保障管理辦法》《關(guān)于改革完善社會救助制度的實施意見》等系列文件[2],進一步統(tǒng)籌救助政策、整合救助資源,全面建立了以城鄉(xiāng)低保和特困供養(yǎng)制度為基礎(chǔ)、專項救助相配套、臨時救助為補充、覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會救助體系。從城鄉(xiāng)最低生活保障制度可以顯著地反映中國“十三五”期間社會保障工作取得的卓越成績,由圖1可見,2015—2019年中國城市低保人數(shù)減少了840萬人,農(nóng)村低保人數(shù)減少數(shù)量更多,達(dá)到1 448萬人,城鄉(xiāng)特困人員人數(shù)也都保持著平均每年11萬人的減少數(shù)量[3]。

圖1 2015—2019年城鄉(xiāng)低保對象、城鄉(xiāng)特困人員情況

由表1可見,城鄉(xiāng)低保人數(shù)在逐年減少,而低保補助標(biāo)準(zhǔn)卻保持每年10%左右的增速不斷提高。城市低保標(biāo)準(zhǔn)由于按月統(tǒng)計,各地每月的低保補助金都有所提高,故表1中數(shù)據(jù)采取12個月的平均值統(tǒng)計為年低保標(biāo)準(zhǔn)。城市低保標(biāo)準(zhǔn)從2015年的5 413.2元每人每年到2019年的7 488元每人每年,從絕對數(shù)值看平均每人每年增加500元,從比例看5年總增長比例高達(dá)38.32%。

表1 2015—2019年中國社會救助情況

3.臨時救助覆蓋人口數(shù)量增加。由表2可見,2015—2019年,臨時救助數(shù)量呈現(xiàn)倒V型增長,支出救助資金持續(xù)上升,相對應(yīng)地,人均平均救助水平也呈現(xiàn)上升趨勢。2020年1至9月份的低保、特困、臨時救助資金支出1 844億元,該數(shù)據(jù)跟2019年同期相比增加了341億元,增幅達(dá)到18%。同時,在2020年,國家還適度擴大社會救助覆蓋范圍：首先,把低收入家庭中的重病重殘人員參照“單人戶”納入低保[4]。其次,對特困人員供養(yǎng)中的未成年人的年齡從16周歲延長到18周歲。再次,對生活困難但是失業(yè)保險政策、低保政策沒有覆蓋到的失業(yè)農(nóng)民工等失業(yè)人員,發(fā)放一次性臨時救助金。

表2 2015—2019年中國臨時救助情況

從總體上看,中國社會救助制度已經(jīng)取得了長足的進步,《社會救助暫行辦法》將最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時救助等8項制度,在《社會保險法》的指導(dǎo)基礎(chǔ)上保障公民基本生存權(quán)利,貫徹人文精神并遵循公開、公平、公正、及時的原則,突破了傳統(tǒng)的救災(zāi)救濟模式[5]。社會救助制度作為應(yīng)對貧困、促進社會安全和公平的重要制度普遍受到重視,體現(xiàn)了國家和個人責(zé)任相結(jié)合的原則、國家救助與積極促進個人發(fā)展相結(jié)合的思想。社會救助是一個開放包容的體系,隨著中國社會救助方式和手段的發(fā)展,其內(nèi)容也將不斷豐富,從而形成更加全面化、制度化的社會救助體系。

(二)社會保險制度更加完善

1.社會保險覆蓋人數(shù)逐年增長。社會保險是人民群眾的“安全網(wǎng)”、社會運行的“穩(wěn)定器”?！笆濉币?guī)劃實施以來,中國落實民生為本,不斷增進民生福祉,在就業(yè)增收、社會保障、勞資穩(wěn)定等方面都取得了新進展。一項項保障改善民生的改革舉措、一筆筆增進人民福祉的資金投入,極大地增強了百姓的獲得感、幸福感。

由表3可見,中國在2015年末參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的總?cè)藬?shù)僅為8.58億人,而同年全國總?cè)丝跒?3.74億人,養(yǎng)老保險覆蓋率僅為62.45%。經(jīng)過“十三五”期間的大力發(fā)展,截至2019年末中國參加養(yǎng)老保險的總?cè)藬?shù)達(dá)到了9.67億人,同年全國總?cè)丝跒?4億人,養(yǎng)老保險覆蓋率達(dá)到了69.07%。而參加基本醫(yī)療保險的人數(shù)增加量尤為顯著,2015年末中國醫(yī)保覆蓋人數(shù)僅為6.66億人,僅5年的時間參保人數(shù)迅速增長至13.54億人；同期基本醫(yī)療保險的覆蓋率也從2015年的48.47%提升至96.71%,基本達(dá)到“全面參?！钡囊?。另外,失業(yè)保險、工傷保險以及生育保險的覆蓋人數(shù)在“十三五”期間均保持著每年大約1 000萬人的增長速度。

表3 2015—2019年社會保險覆蓋人數(shù)

2.社會保險制度框架不斷完善?！笆濉睍r期中國根據(jù)“兜底線、織密網(wǎng)、建機制”的要求,基于全體社會成員的基本風(fēng)險保障需要,逐步完善社會保障項目體系；按照權(quán)責(zé)清晰、保障適度的原則,優(yōu)化了社會保障制度設(shè)計。2010年中國頒布了《中華人民共和國社會保險法》,在“十二五”“十三五”時期,國家堅持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針,逐步建立基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等社會保險制度,保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。近年來,適應(yīng)國家經(jīng)濟發(fā)展情況,中國基本養(yǎng)老保險繳費率有所下調(diào),減輕了社會繳費壓力。同時,還根據(jù)護理市場存在大量空缺的實際情況探討對長期護理保險建立一個獨立險種,爭取在“十四五”期間建立長期護理保障制度。2020年初受疫情影響全國經(jīng)濟形勢嚴(yán)峻,多地財政社保部門聯(lián)合出臺政策,將“以人為本”的核心價值理念體現(xiàn)在政策制定當(dāng)中,如進一步延長降低失業(yè)保險費率執(zhí)行期限,進一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),維護就業(yè)形勢穩(wěn)定,充分體現(xiàn)了社會保險制度依時發(fā)展、關(guān)照人文的精神內(nèi)核。

3.社會保障治理水平有效提升。社會保障管理體制從范圍角度理解,主要包括宏觀和微觀兩個層面。從宏觀角度理解是指國家管理社會保障事務(wù)的制度體系,具有廣泛的內(nèi)涵和外延；從微觀角度理解是指涉及公民切身利益的社保管理具體政策,具有較強的時效性與現(xiàn)實性。社會保障治理能力是檢驗國家治理能力現(xiàn)代化的參考之一,運用社會保障制度管理社會事務(wù)的能力則直接決定著中國社會保障制度的總體實施成效。中國在“十三五”期間現(xiàn)代國家治理能力取得了巨大的進步,這也體現(xiàn)在社會保障管理體制現(xiàn)代化水平的有效提升上。

(三)社會福利水平循序漸進

按照馬斯洛需求理論劃分,滿足人類精神層面需求的應(yīng)當(dāng)視為最高級別需求,所以社會福利所處層次要高于社會保險與社會救助。陳良謹(jǐn)教授將中國社會保障體制下的社會福利制度定義為：社會福利是作為國家的社會政策,由國家或社會立法為政策范圍內(nèi)的全體公民普遍提供的旨在保證一定生活水平和盡可能提高生活質(zhì)量的資金和服務(wù)的社會保障制度。

當(dāng)前中國社會福利制度包括社會津貼、住房福利、教育福利、職業(yè)福利、社會服務(wù)等內(nèi)容,能夠照顧到政策性困難人群、職工群體、殘疾人、婦女、老齡人口和少年兒童,便利群眾的日常生活服務(wù)。其特點包括明顯的混合模式、福利水平偏低且與就業(yè)緊密掛鉤。按照人對生存需求程度的不同可以將社會保障政策劃分為三級階梯：第一級階梯是以維系生存為最低滿足設(shè)立社會救助政策,覆蓋群體主要為喪失維持自身生活能力的人群；第二級階梯是以滿足發(fā)展為要求設(shè)立社會保險體系,從養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等多方面保障公民的基本權(quán)益；第三級階梯是以滿足社會中所有個人的社會、經(jīng)濟、健康和娛樂的需要,無論其貧窮還是富有均在社會福利政策覆蓋范圍內(nèi)。中國的社會福利政策體現(xiàn)出了量力而行、循序漸進的思想,是遵循社會福利發(fā)展規(guī)律的政策安排,貫徹了社會公平與社會效率相統(tǒng)一的理念[6]。黨的十九大以來,中國政治經(jīng)濟發(fā)展邁上了新的臺階,老年人、殘疾人、兒童福利項目日漸完善,農(nóng)村社會福利制度得到快速發(fā)展,社會福利的管理體制不斷優(yōu)化。

(四)社會優(yōu)撫更加科學(xué)規(guī)范

社會優(yōu)撫是針對軍人及其眷屬所建立的社會保障制度,是指國家和社會對軍人及其家屬所提供的各種優(yōu)待、撫恤、養(yǎng)老、就業(yè)安置等待遇和服務(wù)的保障制度。這是一種性質(zhì)特殊的社會保障制度,其保障對象篩選嚴(yán)格,目標(biāo)精準(zhǔn),就是軍人及其眷屬,以及因維護國家或社會利益、從事公務(wù)活動而致使生命或健康受到損害的人員及其眷屬。他們?yōu)楸Ｐl(wèi)祖國安全、捍衛(wèi)國家尊嚴(yán)和維護社會秩序作出了巨大貢獻甚至奉獻出自己的生命,國家自然應(yīng)當(dāng)給予回報[7]。

2018年民政部與財政部發(fā)布聯(lián)合通知,再次上調(diào)優(yōu)撫對象的撫恤和生活補助標(biāo)準(zhǔn)。這是自改革開放以來,國家第23次提高殘疾軍人殘疾撫恤金標(biāo)準(zhǔn),第26次提高“三屬”(烈屬、因公犧牲軍人遺屬、病故軍人遺屬)定期撫恤金標(biāo)準(zhǔn)和“三紅”(在鄉(xiāng)退伍紅軍老戰(zhàn)士、在鄉(xiāng)西路軍紅軍老戰(zhàn)士、紅軍失散人員)生活補助標(biāo)準(zhǔn),并首次實現(xiàn)了“三屬”定期撫恤金標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。2019年和2020年均以10%的標(biāo)準(zhǔn)提高優(yōu)撫待遇。2021年1月,退役軍人事務(wù)部、中宣部、國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強軍人軍屬、退役軍人和其他優(yōu)撫對象優(yōu)待工作的意見》。受新冠肺炎疫情影響,中國面臨經(jīng)濟下行壓力和財政壓力較大的問題,但國家仍以較大幅度提高撫恤補助標(biāo)準(zhǔn),充分體現(xiàn)了黨中央對優(yōu)撫對象的深切關(guān)懷和特殊關(guān)愛。中國社會優(yōu)撫政策蘊含著堅持現(xiàn)役與退役銜接、優(yōu)待與貢獻匹配、關(guān)愛與管理結(jié)合、當(dāng)前與長遠(yuǎn)統(tǒng)籌的精神,樹立貢獻越大優(yōu)待越多的鮮明導(dǎo)向,促進優(yōu)撫工作更加科學(xué)規(guī)范。

三、“十三五”時期中國社會保障建設(shè)存在的問題

(一)社保政策定位仍然有待明確

大力推進中國特色社會保障制度的基本目標(biāo)就在于保障和改善民生。中華人民共和國成立初期實行的社保政策是想盡一切辦法保障老百姓的溫飽與安全,面對重大事故或自然災(zāi)害,保障每一個生命的生存權(quán)。改革開放后中國推行的社會保障政策相比之前覆蓋面更廣泛、保障水平大幅提升,目的已經(jīng)超越了基本生存而是要讓人民體面的、有尊嚴(yán)的活著。《社會保險法》出臺后中國社保政策仍在不斷完善,并依據(jù)人民不斷發(fā)展的新需求及時進行調(diào)整,如年年提高待遇標(biāo)準(zhǔn)、逐步新設(shè)護理保險等新險種,充分體現(xiàn)了黨全心全意為人民服務(wù)的責(zé)任理念[8]。

一直以來,中國政府在社會保障發(fā)展中都發(fā)揮著主導(dǎo)作用,制定相關(guān)法律法規(guī),加大公共財政投入,不斷完善社保制度,但由于社會保障涵蓋內(nèi)容相當(dāng)豐富,使得工作人員容易在執(zhí)行過程中產(chǎn)生混亂,出現(xiàn)某些符合條件的特殊人員未納入保障體系,或者重復(fù)參保的現(xiàn)象；不符合條件的人員違規(guī)享受保障待遇,保障房分配方面更加突出；擠占、挪用社會保障資金的現(xiàn)象仍然存在；一些縣區(qū)新農(nóng)合資金結(jié)余、支出戶存款利息、收入戶存款余額未按規(guī)定及時繳存財政專戶,因此務(wù)必要分辨清楚各責(zé)任主體,還要進行監(jiān)督和管理,保證制度安全有效運行,不斷增強供給和服務(wù)能力,更好地承擔(dān)起政府責(zé)任。由于中國社會保障制度建設(shè)和運行過程中存在責(zé)任分擔(dān)機制失衡,個人責(zé)任不均、不清、缺失的問題,黨的十八大以來,關(guān)于提高個人責(zé)任在社會保障中主體作用的呼聲越來越高。黨的十九大報告提出要建成權(quán)責(zé)清晰的多層次社會保障體系,就是要求政府、單位、個人等社會保障主體明晰各自的權(quán)利和責(zé)任關(guān)系[9]。

(二)保障對象甄別機制有待完善

加強受保障對象的甄別機制建設(shè)是中國社會保障制度無論從救助層面還是從保險層面近十年來始終堅持的工作之一,對于甄別的解釋有兩點：一是對于社會救助制度而言甄別機制的任務(wù)是應(yīng)保盡保,不應(yīng)保的不能保；二是對于社會保險制度而言,隨著中國經(jīng)濟水平不斷提升,甄別的意義在于逐步增設(shè)險種、擴大保險保障范圍以及保障群體覆蓋面。

1.社會救助層面。最低生活保障制度是中國政府為保障公民基本生存權(quán)利的最后一道防線,其保障對象以戶籍類型劃分,包括農(nóng)村最低生活保障和城市最低生活保障兩個體系。其中,農(nóng)村低保的保障對象數(shù)量比城市低保人數(shù)更多,在保障水平相較于城市低保則要低一些,在實際執(zhí)行過程中出現(xiàn)了“關(guān)系?！薄叭饲楸！钡葐栴},故而中國學(xué)術(shù)界在研究社保對象的甄別機制建立時紛紛提出要構(gòu)建科學(xué)的資格認(rèn)定指標(biāo)。

農(nóng)村低保在保障對象認(rèn)定方面存在著標(biāo)準(zhǔn)難以界定、對象瞄準(zhǔn)缺乏可持續(xù)性等問題。具體來說包括保障對象針對性不強,僅體現(xiàn)水平?jīng)]體現(xiàn)結(jié)構(gòu)特征；保障條件過于單一,未能全面反映保障家庭的真實水平；保障對象甄別機制不健全,未能體現(xiàn)保障對象的動態(tài)變化。造成這一情況的原因可以分為兩點：客觀上由于農(nóng)民文化水平相對較低并且收入統(tǒng)計不像城市居民一樣清楚準(zhǔn)確,容易造成被救助對象瞄準(zhǔn)出現(xiàn)偏差；主觀上會有人憑借關(guān)系瞞報收入,在資格評定時動手腳使自身非法獲得受保障資格。對此問題可以從標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置和外部監(jiān)督兩方面著手解決,科學(xué)合理地制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是最低生活保障制度發(fā)揮應(yīng)有功能的基本前提,各級政府應(yīng)當(dāng)在認(rèn)真調(diào)研的基礎(chǔ)上,根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況精準(zhǔn)測算貧困群體年人均消費水平和人均基本生活費支出、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平、地方財政的承受能力和物價上漲指數(shù)等[10]。

2.社會保險層面。社會保險的對象甄別機制主要從兩個方面發(fā)揮作用：一是精準(zhǔn)確定覆蓋數(shù)量,二是合理調(diào)整覆蓋結(jié)構(gòu)。在數(shù)量上,當(dāng)前中國企業(yè)給員工繳納的社會保險大多為五險一金,養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險以及住房公積金,但是據(jù)人力資源和社會保障部數(shù)據(jù)顯示,截至2020年7月底,全國基本養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險參保人數(shù)分別為9.79億人、2.09億人、2.58億人①數(shù)據(jù)引自2021年1月27日中華人民共和國發(fā)展和改革委員會就業(yè)司發(fā)布的公告：截至2020年底全國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為9.99億。。相比全國人口或全國勞動力人口的數(shù)量而言仍存在較大缺口,社會保險的覆蓋范圍存在繼續(xù)擴大的需要。中國還計劃開展全民參保計劃,做好企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑工作,受疫情影響要研究制定小微民營企業(yè)優(yōu)先參加工傷保險政策,保障小微企業(yè)面對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件沖擊時員工的合理權(quán)益[11]。在結(jié)構(gòu)上,增設(shè)新的險種也是許多學(xué)者提出的構(gòu)想,目前國家正準(zhǔn)備大力推進護理保險制度的構(gòu)建,郎治提出設(shè)立體育保險險種的設(shè)計構(gòu)思,蔣懷興研究了日本學(xué)校體育保險制度,認(rèn)為增強國民體質(zhì)的同時也要保障國民運動安全情況。

社保范圍的擴大,意味著中國社會保障政策的進一步完善,彰顯中國社保制度在公眾心中的分量得到進一步地加深。隨著相關(guān)改革一步步推進,不僅加快了社保覆蓋面的擴張速度,而且在擴張的過程中有望實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。繳費人數(shù)的持續(xù)增長在保障社?；鸱€(wěn)定收入的同時,能夠讓全民共享社會發(fā)展成果。另外,繼續(xù)擴大社保覆蓋面需要做到兩方面：一方面給公眾和企業(yè)繼續(xù)注入信心,嚴(yán)格實施社保降費、中央調(diào)劑金制度、國資充實社保、養(yǎng)老金投資等；另一方面發(fā)揮教育警示作用,嚴(yán)格實施《社會保險法》處罰違規(guī)企業(yè)。

(三)高質(zhì)量的社會保障有待建設(shè)

2010年,全國人民代表大會常務(wù)委員會頒布《社會保險法》,對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的權(quán)責(zé)及社會保險基金的管理做出規(guī)定,社會保障事業(yè)發(fā)展步入法制化軌道。此后幾年時間里人社部先后出臺了《關(guān)于貫徹實施社會保險服務(wù)總則和社會保障服務(wù)中心設(shè)施設(shè)備要求國家標(biāo)準(zhǔn)的通知》《社會保險視覺識別系統(tǒng)》《關(guān)于開展窗口單位改進作風(fēng)專項行動的通知》《關(guān)于加強社會保險精算工作的意見》等多個政策性文件,社會保險事業(yè)的發(fā)展對中國經(jīng)辦服務(wù)體系提出了更高要求,面對新形勢、新挑戰(zhàn),中國社會保障事業(yè)進入發(fā)展提高階段[12]。

黨的十九大報告指出,中國需要一個高質(zhì)量社會保障體系,能夠保障人民衣食無憂并不斷滿足人們對美好生活的需要。鄭功成提到,建設(shè)高質(zhì)量社保體系滿足人們對美好生活的需要,需要以“兩免除”“兩保障”“兩促進”②“兩免除”是指免除生存危機、免除疾病恐懼；“兩保障”是指保障老有所養(yǎng)、保障幼有所育；“兩促進”是指促進社會公平、促進制度可持續(xù)發(fā)展。為目標(biāo),以公平正義、互助共濟、共建共享三大根本原則為基石,共同打造屬于我們的美好家園[13]。高培勇以70年來社保自身的覆蓋范圍以及保障標(biāo)準(zhǔn)的變遷過程作為一個觀察線索,來了解和研究社會保障高質(zhì)量發(fā)展問題[14]。

當(dāng)前中國社會保障事業(yè)發(fā)展質(zhì)量仍然不高,主要表現(xiàn)為以下幾點：第一,雖然中國已經(jīng)建成現(xiàn)代社會保障體系框架,但是制度仍然存在預(yù)防性功能、支持性功能欠缺的短板；第二,中國社會保障水平隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的發(fā)展有了很大程度的提升,但是不同群體之間、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間存在很大的結(jié)構(gòu)性失衡,待遇水平差距顯著；第三,雖然基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險實現(xiàn)全覆蓋,參保對象人數(shù)不斷擴大擴面,但是參保結(jié)構(gòu)以及繳費水平等都表明參保質(zhì)量仍然有待提高,如存在醫(yī)療救助主體單一、救助資金嚴(yán)重缺乏以及有的地方對符合條件的不予審批等問題；第四,中國社會保障項目雖然取得了一定的實質(zhì)性進展,但是在救助對象等關(guān)鍵領(lǐng)域并沒有達(dá)到突破性的成果；第五,在智能化、信息技術(shù)不斷深入發(fā)展的背景下,中國社會保障的管理體制、運行機制、經(jīng)辦服務(wù)的流程仍然需要進一步重塑與優(yōu)化。另外,在中國社保工作中,社保檔案工作相對滯后,這對社保工作的開展帶來了較大的制約。因此,在信息化與互聯(lián)網(wǎng)交融的時代,進一步完善社保檔案信息化建設(shè)的工作,分析當(dāng)前社保檔案信息化建設(shè)中存在的問題,提出并實施有效的行動方案,全面推進中國社保檔案信息化的發(fā)展進程。

四、“十四五”時期中國社會保障建設(shè)展望

(一)明確社保政策定位,完善責(zé)任劃分機制

2020年的新冠肺炎疫情對中國社會保障事業(yè)提出了巨大的挑戰(zhàn),同時也是對中國社保工作的一次磨煉,有利于在思想層面上提高社會保障事業(yè)的全面發(fā)展,尤其在應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時。新時代背景下,中國數(shù)字經(jīng)濟不斷發(fā)展,智能化、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)成為發(fā)展社會救助時需要考慮的熱點話題,今后中國社會救助工作發(fā)展方向要基于信息化建設(shè)視角,推進與互聯(lián)網(wǎng)等大數(shù)據(jù)技術(shù)的深度融合,以助力實現(xiàn)精準(zhǔn)救助為發(fā)展目標(biāo),創(chuàng)新社會救助工作,加深社會救助信息管理的跨部門、跨領(lǐng)域、跨層級等共享程度,為社會救助工作高質(zhì)量創(chuàng)新性發(fā)展提供有力支撐。今后中國社會保障思想的發(fā)展,仍然要以基本國情為基礎(chǔ),實事求是謀發(fā)展[15]。社會保障事業(yè)發(fā)展在適應(yīng)經(jīng)濟全球化發(fā)展客觀需要的同時還要充分滿足人民群眾對美好生活的需要,經(jīng)濟發(fā)展過程中人們的需求也更加多元化,社會保障事業(yè)的發(fā)展也需要通過不斷自我改革與自我完善與時俱進。從社會保障主要項目內(nèi)容來看,社會救助制度首先要堅持適度原則,并且考慮社會救助的“污名效應(yīng)”,要以合理科學(xué)的方式為貧困、處于弱勢地位的社會成員提高相應(yīng)的待遇保障水平,使其更有尊嚴(yán)地活著；就社會保險制度而言,要從各方各面更好地保障人民群眾的生活水平,繼續(xù)加大“全覆蓋、多層次”的社會保險體系；就社會福利制度而言,要更加注重人民精神生活的需要,不斷擴大福利享受群體與細(xì)化福利項目及待遇,推動社會福利事業(yè)發(fā)展。

另外,當(dāng)前中國社會保障事業(yè)的發(fā)展必須要考慮社會保障制度責(zé)任劃分機制的合理性,尤其是在養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險領(lǐng)域。通過優(yōu)化企業(yè)與員工的費率結(jié)構(gòu)、各級地方政府的財政補貼結(jié)構(gòu)來完善支付等級與支付規(guī)模,使其適應(yīng)新時代經(jīng)濟發(fā)展需要,更具合理性。比如,要適當(dāng)降低企業(yè)和員工的社會保險支付規(guī)模的同時還應(yīng)該通過提高地方政府財政補貼來提升基本養(yǎng)老金待遇水平。還需強調(diào),在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貫徹實施的政策背景下,社會保障事業(yè)發(fā)展要充分考慮如何更好調(diào)動農(nóng)民群體的參與積極性。比如,可以通過提高融資標(biāo)準(zhǔn)機制規(guī)范性、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度補償免稅額和限額的合理性來進一步保障農(nóng)民權(quán)益[16]。在醫(yī)療保險領(lǐng)域,要通過現(xiàn)代化、高質(zhì)量、創(chuàng)新性醫(yī)療保險體系的建設(shè)來實現(xiàn)更為合理的責(zé)任劃分。首先要充分考慮人民群眾的新期盼與新需求；其次要通過制度創(chuàng)新、醫(yī)療保障項目創(chuàng)新等多項措施解決改革體制性障礙；最后要關(guān)注數(shù)字經(jīng)濟背景下新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的醫(yī)療保險參保繳費問題,利用互聯(lián)網(wǎng)、智能化信息技術(shù)平臺等大力推進醫(yī)保公共管理服務(wù)創(chuàng)新性改革與發(fā)展。

(二)完善對象瞄準(zhǔn)機制,推動頂層設(shè)計改革

從社會救助方面看,當(dāng)前中國認(rèn)定最低生活保障對象的基本程序是按照“個人申請→入戶調(diào)查→民主評議→公示監(jiān)督→資金發(fā)放”這一流程進行的,在這個過程中要充分體現(xiàn)“公平、公正、公開”的原則。程序規(guī)范化,就要求嚴(yán)格核實被保對象的實際情況,堅決避免實施過程的“漏?！焙汀膀_?！毙袨??？梢越⒆畹蜕畋Ｕ霞彝ナ杖牒瞬闄C制,利用網(wǎng)絡(luò)平臺和電子信息技術(shù)建立統(tǒng)一的信息數(shù)據(jù)庫將被保人信息聯(lián)網(wǎng),同時還要將其他可能影響家庭收入的信息錄入該系統(tǒng)中,如家庭成員的醫(yī)療支出、子女的教育支出或收入水平以及額外副業(yè)的經(jīng)營活動情況等,保證電子信息平臺內(nèi)容的及時性與有效性。程序透明化就是指在享受最低生活保障對象認(rèn)定的“入村調(diào)查、村級初審、鄉(xiāng)級復(fù)核、縣級審批、三級公示”的五個環(huán)節(jié)中充分做到陽光透明,打造“陽光調(diào)查、陽光審核、陽光審批、陽光公示”的認(rèn)定程序,使公民能夠充分行使參與民主評議和民主監(jiān)督的過程,充分保障民眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),從根源上鏟除“關(guān)系保”“人情?！钡幕A(chǔ),確保最低生活保障制度保障了真正需要的這部分群體基本生活的職能,減少漏保、錯?，F(xiàn)象,才能提高最低生活保障制度的瞄準(zhǔn)機制有效性[17]。從社會保險方面看,以失業(yè)保險為例,現(xiàn)行《社會保險法》針對失業(yè)保險覆蓋對象的規(guī)定還不夠明確細(xì)致,容易導(dǎo)致政策錯位情況。在“十四五”時期應(yīng)當(dāng)進一步明確規(guī)定失業(yè)保險的覆蓋對象,并且實現(xiàn)全國標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌,避免各地方政府獨立劃分覆蓋對象范圍。這也將有利于各地失業(yè)保險記錄的轉(zhuǎn)移銜接,推動失業(yè)保險制度真正瞄準(zhǔn)目標(biāo)人群。

中國社會保障制度頂層設(shè)計涉及內(nèi)部制度的重構(gòu)與外部制度之間的協(xié)同兩方面的內(nèi)容。具體而言,首先要促進社會保障制度自身的改革與完善；其次要強化社會保障制度與相關(guān)外部其他配套制度的協(xié)同發(fā)展。配套制度的完善以及與社會保障制度的良性互動是社會保障制度能夠科學(xué)、健康、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵條件。

另外,“十四五”時期要以覆蓋全民、保障適度、權(quán)責(zé)清晰、統(tǒng)籌發(fā)展、治理科學(xué)為中國社會保障工作的基本建設(shè)思路,在完善制度頂層設(shè)計的同時還要加快健全社會保障法律體系,以便使社會保障制度實踐有良法可依,同時要在全社會做到嚴(yán)格執(zhí)法、嚴(yán)懲違法,最終讓整個社會保障制度在法治軌道上健康和諧運行。

(三)提高社保建設(shè)質(zhì)量,滿足人民更高需求

社會保障事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展需要從制度體系建設(shè)、運行機制建設(shè)、社會保障功能發(fā)揮這幾個角度出發(fā)：一是要結(jié)合當(dāng)前脫貧攻堅取得巨大成效、絕對貧困轉(zhuǎn)為相對貧困治理的時代背景,完善社會保障制度體系；二是要使社會保障機制運行過程更加公平、更有效率、更可持續(xù),并繼續(xù)推進基礎(chǔ)養(yǎng)老金、醫(yī)療保險及救助等社會保障項目的全國統(tǒng)籌；三是要不斷強化細(xì)化社會保障的各項功能與職能,包括其收入調(diào)節(jié)功能、促就業(yè)功能、社會發(fā)展安全網(wǎng)功能等,通過各項功能的充分發(fā)揮實現(xiàn)社會保障事業(yè)的更高質(zhì)量發(fā)展。

黨的十九大報告強調(diào)“加強社會保障體系建設(shè)”,明確提出“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求,全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”。社保覆蓋全面化就是要不斷擴大社會保障覆蓋面,基本實現(xiàn)法定人員全覆蓋；要健全幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務(wù)制度體系,要從就業(yè)、教育、社會保障、醫(yī)療健康等四個方面部署一系列重點任務(wù)。當(dāng)前中國社保制度的全覆蓋仍然存在難點,需要盡快實現(xiàn)制度的全覆蓋,如農(nóng)村生育保險和育兒保障制度的建設(shè)。除此之外,還要積極推進人口的全覆蓋,同時統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民社會保障政策,打破城鄉(xiāng)分割的格局,使全體人民在統(tǒng)一的制度安排下獲得平等的社會保障權(quán)益?！皺?quán)責(zé)清晰”要求政府與個人、企業(yè)與社會自覺承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任,堅持權(quán)利和義務(wù)有機結(jié)合。堅持保障適度原則,保持社會保障水平與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng),既能滿足人民群眾的基本需要,又不至于使人們產(chǎn)生對于高福利依賴的“懶漢效應(yīng)”。滿足社?？沙掷m(xù)的要求應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動市場與社會力量,同時發(fā)揮家庭保障的傳統(tǒng)優(yōu)勢,最大限度地動員各種資源以夯實社會保障體系的物質(zhì)基礎(chǔ)。

除以上存在難點外,由于種種原因,“多層次”的制度結(jié)構(gòu)也一直處于失衡狀態(tài),總體上第一層次獨大且不成熟,第二和第三支柱嚴(yán)重滯后,城鎮(zhèn)居民的退休收入結(jié)構(gòu)中第一支柱即基本養(yǎng)老保險的收入就占絕對優(yōu)勢地位。當(dāng)前中國多層次發(fā)展現(xiàn)狀并不是十分理想,發(fā)展理念仍然比較模糊、實踐效果沒有達(dá)到理想設(shè)定[18]。滿足社會保障事業(yè)的“多層次”就是要構(gòu)建階梯式保障項目,健全分層分類的社會救助體系,發(fā)展多層次的社會保險體系,完善各種社會福利制度,大力推進頂層社保事業(yè)發(fā)展。要形成多層次的組織方式,主要依靠政府發(fā)揮職能,同時市場起到補充保障的作用,由用人單位推動補充保險、商業(yè)保險制度的完善并積極與社會保險相銜接。

總體而言,中國社會保障制度的快速發(fā)展不僅對經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了不可替代的作用,而且奠定了全民共享改革發(fā)展成果的重要制度基礎(chǔ)。展望“十四五”,社會保障制度實現(xiàn)公平可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵是不斷完善社會保障制度體系,著力建設(shè)公平可持續(xù)的養(yǎng)老保障制度體系,通過深化醫(yī)療保險改革推動“健康中國”建設(shè),更好地發(fā)揮社會救助制度反貧困的兜底功能等[19]。中國社會保障正在逐步形成以人民中心思想為核心的中國特色社會保障思想體系,并以此為指導(dǎo)全面推進社會保障體系建設(shè),覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立,保障項目日益完備,制度運行安全有序,保障水平穩(wěn)步提高,讓人民群眾能夠更多地分享到經(jīng)濟社會發(fā)展成果,獲得更多幸福感。