劉亞娜，譚曉婷

(首都師范大學 管理學院，北京100048)

一、引言

進入21世紀以來，我國人口老齡化程度日益深化。根據(jù)我國第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，60歲及以上人口為26402萬人，占總?cè)丝诘?8.70%。其中，65歲及以上人口為19064萬人，占比13.50%。從地方人口老齡化發(fā)展狀況來看，上海1979年最早進入人口老齡化，2003年進入深度老齡化(1)根據(jù)1956年聯(lián)合國《人口老齡化及其社會經(jīng)濟后果》確定的劃分標準，當一個國家或地區(qū)65歲及以上老年人口數(shù)量占總?cè)丝诒壤^7%時，則意味著這個國家或地區(qū)進入老齡化；達到14%，為深度老齡化；超過20%，則進入超老齡化社會。。山東省1994年進入人口老齡化，是全國老年人口數(shù)量最多的省份(2)《全國“最老”！山東超60歲老人2239萬》，https：//sd.dzwww.com/sdnews/201905/t20190530_18774085.htm。。截至2019年，進入深度老齡化的有上海(2003)、遼寧(2017)、山東(2018)、江蘇(2018)、浙江(2019)、四川(2018)、重慶(2017)7省市。老年人口撫養(yǎng)比較高的有上海(22.07%)、山東(23.82%)、遼寧(21.55%)、江蘇(21.20%)、安徽(20.73%)、四川(23.20%)、重慶(22.61%)7省市(3)老齡化率數(shù)據(jù)和老年人口撫養(yǎng)比數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局2019年全國人口變動情況抽樣調(diào)查樣本數(shù)據(jù)，抽樣比為0.780‰。進入老齡化時間數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局人口數(shù)據(jù)及各省份人民政府、民政部、省統(tǒng)計局、中國老年協(xié)會等網(wǎng)站。未統(tǒng)計我國臺灣省、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)的數(shù)據(jù)。老齡化率計算公式為：老年人口(65歲及以上)/總?cè)丝诔蓡T×100%；老年人口撫養(yǎng)比計算公式為：老年人口(65歲及以上)/勞動人口(15—64歲)×100%。。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，提出“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”，把應對人口老齡化作為當前和今后一個時期關(guān)系全局的重大戰(zhàn)略任務進行統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)施策。老年教育是我國教育事業(yè)和老齡事業(yè)的重要組成部分(4)《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)的通知》，http：//www.moe.gov.cn/s78/A24/A24_zcwj/201610/t20161020_285761.html。。我國養(yǎng)老負擔日益沉重，養(yǎng)老需求日益多樣化。老年人在經(jīng)濟贍養(yǎng)、生活照料得到保障之后，實現(xiàn)老有所依、老有所養(yǎng)、老有所學、老有所樂等精神需求愈益突顯出來。當前我國老年教育形成了很多成功的經(jīng)驗和做法，但仍存在資源供給不足、地區(qū)間發(fā)展不平衡等問題。在積極人口老齡化背景下，我國需要整體性的體系設計及可持續(xù)的治理機制建設，以切實回應老年教育高質(zhì)量發(fā)展要求。

二、老年教育的提出與發(fā)展演進

(一)老年教育的內(nèi)涵與意義

老年教育有別于普通教育、職業(yè)教育，或?qū)W歷教育、專修進修教育等教育體制與分類，是針對不同類型、不同層次老年人進行的特殊教育。老年教育、終身教育、學習型社會是長壽時代的客觀要求(5)楊慶芳、鄔滄萍：《老年教育是中國積極應對人口老齡化不可或缺的》，《蘭州學刊》2014年第1期。。優(yōu)質(zhì)的老年教育是公共服務的重要內(nèi)容(6)王仁彧：《老年教育：生命價值遠航的指明燈》，《職教論壇》2017年第24期。。學者們從不同的角度對老年教育內(nèi)涵進行闡釋，認為老年教育是終身教育的重要組成部分(7)楊詠梅：《我國老年教育的特色和發(fā)展趨勢》，《中國成人教育》2016年第6期。；是根據(jù)老年人的生理和心理等特征進行的具有老年特色的特殊教育(8)李晶、羅曉暉、張秋霞、羅萌、王君：《中國老年教育研究》，《老齡科學研究》2015年第10期。；是一種實現(xiàn)老年人繼續(xù)社會化的一種社會活動(9)蘇迪：《“互聯(lián)網(wǎng)+”環(huán)境下老年教育供求與對策研究》，《天津電大學報》2016年第2期。。主要內(nèi)容可以包括營養(yǎng)與保健、音樂與舞蹈、退休生活的適應等，形式有講座、學習班、老年大學等。也有學者將老年教育分為學校老年教育、家庭老年教育、社區(qū)老年教育；政府可以通過政府購買服務、項目合作等方式，養(yǎng)老服務機構(gòu)通過遠程教育、講座等形式開展教育活動。發(fā)展老年教育能提高老年人生命質(zhì)量、實現(xiàn)老年人個人追求、開發(fā)老年人力資源，也是促進社會可持續(xù)發(fā)展的應對戰(zhàn)略。

(二)我國老年教育發(fā)展歷程

老齡事業(yè)與養(yǎng)老體系是社會主義事業(yè)的重要組成部分，為實現(xiàn)人口老齡化與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，國家先后制定了老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等一系列戰(zhàn)略和具體政策，提出了建設的主要任務。比如，在健全健康支持方面，強調(diào)為促進老年人健康和疾病預防，開展老年人健康教育；豐富老年人精神文化生活，發(fā)展老年教育，加強老年人精神關(guān)愛等內(nèi)容。改革開放以來，我國老年教育經(jīng)歷了創(chuàng)立(20世紀80年代)、發(fā)展(20世紀90年代)、創(chuàng)新階段(進人21世紀以后)(董之鷹，2009)。我國老年教育發(fā)展的起點是老年大學的興起。1983年，我國第一所老年大學——山東省紅十字老年大學成立，20世紀90年代后社區(qū)老年教育逐漸開始興起。1996年，上海老年大學率先開辦“空中老年大學”，運用現(xiàn)代教學模式的老年教育迅速發(fā)展。2001年，民政部啟動“全國社區(qū)老年福利服務星光計劃”“星光老年之家”，包含老年課堂在內(nèi)的多種形式的老年教育活動等為老服務項目不斷豐富(10)戴衛(wèi)東：《新中國老年福利事業(yè)的反思與前瞻》，《社會科學戰(zhàn)線》2015年第2期。。進入21世紀以后，我國老年教育迅速發(fā)展，但仍存在教育對象差異大、專業(yè)化水平有待提升等問題。

三、我國老年教育發(fā)展現(xiàn)狀：基于“十三五”老年教育規(guī)劃的實證分析

“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，也是我國老齡事業(yè)改革和養(yǎng)老體系建設的重要戰(zhàn)略窗口期(11)《國務院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃的通知》(國發(fā)〔2017〕13號)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/06/content_5173930.htm?trs=1。。為提升老年教育現(xiàn)代化水平，形成具有中國特色的老年教育發(fā)展新格局，國務院辦公廳印發(fā)《老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》(國辦發(fā)〔2016〕74號)，這是國家出臺的第一份老年教育發(fā)展五年規(guī)劃，指出了五大主要任務及重點推進計劃，各地方也紛紛出臺了地方老年教育發(fā)展規(guī)劃。2017年1月國務院印發(fā)《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，要求“推進老年教育機構(gòu)逐步納入地方公共服務體系，完善老年人學習服務體系”。2017年2月國務院印發(fā)《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》，要求“落實老年教育發(fā)展規(guī)劃，到2020年基本形成覆蓋廣泛、靈活多樣、特色鮮明、規(guī)范有序的老年教育新格局”?？梢哉f，這一時期是我國老年教育承上啟下的重要時期，對之開展分析，能較為準確地掌握當前我國老年教育的發(fā)展現(xiàn)狀，對照目標考察任務實現(xiàn)及存在的問題和差距，為政策優(yōu)化提供啟示。

(一)我國老年教育政策發(fā)展的核心議題

1.研究設計。以省級政府頒布的老年教育規(guī)劃為分析對象，分析政策文本的核心議題覆蓋率，測度和分析政府對其注意力配置的特點、思路，總結(jié)典型經(jīng)驗和示范，為我國老年教育發(fā)展提供經(jīng)驗借鑒和反思。學者們運用心理學中“注意力”的概念分析政府決策。注意力代表著政府決策者對特定事務的關(guān)注程度。所有的決策都會涉及到選擇性(12)[美]布賴恩·瓊斯：《再思民主政治中的決策制定——注意力、選擇和公共政策》，北京：北京大學出版社，2010年。。政府決策的注意力是決策主體在特定的政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境下，對某類或某個社會問題作出行動與否的決策考慮，也是在不斷變化的環(huán)境中對其關(guān)注的持久尺度(13)王洛忠、陳宇、都夢蝶：《中央政府對信息化的注意力研究——基于1997—2019年國務院政府工作報告內(nèi)容分析》，《理論探討》2019年第5期。。

文本選擇與研究方法。政策文本是國家權(quán)力機關(guān)等政治力量為實現(xiàn)其所在階級、階層利益與意志，通過書面的方式確定的努力目標、行動準則以及具體的執(zhí)行步驟和措施，并通過權(quán)威形式發(fā)布的具有法律效應的政策文件(14)朱侃、郭小聰：《公共就業(yè)政策范式變遷及其邏輯研究》，《求實》2019年第5期。。文本分析是一種將結(jié)構(gòu)主義等形式主義方法與社會科學研究方法相結(jié)合的產(chǎn)物，是當前挖掘文本信息的重要方法(15)朱侃、郭小聰、孫梟坤：《公共就業(yè)政策的變革與驅(qū)動機制》，《上海行政學院學報》2020年第1期。。對照《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)的通知》(國辦發(fā)〔2016〕74號)五大任務，精讀27個省級地方政府老年教育規(guī)劃(16)特別說明：中國有34個省級行政區(qū)，包括23個省、5個自治區(qū)、4個直轄市、2個特別行政區(qū)。由于材料搜集等限制，本研究未統(tǒng)計我國河北省、甘肅省、黑龍江省、寧夏回族自治區(qū)、臺灣地區(qū)、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)的數(shù)據(jù)(全文同)。，逐句閱讀文本，運用QSR NVivo12軟件對同類屬性編碼合并與歸納，對之開展統(tǒng)計分析。

2.老年教育政策核心議題及比較?！罢l得到什么”始終是公共政策的核心議題。概括界定老年教育規(guī)劃政策核心議題的內(nèi)涵，形成5大樹節(jié)點，13個子節(jié)點內(nèi)容主題，455個編碼參考點(見表1)。

表1 我國老年教育規(guī)劃政策核心議題內(nèi)容節(jié)點分析編碼范例表

續(xù)表樹節(jié)點子節(jié)點主要內(nèi)涵解釋編碼舉例D:創(chuàng)新老年教育發(fā)展機制D1:鼓勵社會力量參與老年教育支持和鼓勵社會力量舉辦或參與老年教育;優(yōu)化內(nèi)容和布局;加強指導和監(jiān)管。拓寬老年教育經(jīng)費投入渠道;鼓勵和支持行業(yè)企業(yè)、社會組織和個人設立老年教育發(fā)展基金。D2:促進老年教育與相關(guān)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動擴大老年教育消費,推動養(yǎng)老相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。促進老年教育與養(yǎng)老服務、旅游、文化等相關(guān)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展。E:促進老年教育可持續(xù)發(fā)展E1:加強學科建設與人才培養(yǎng)培訓老年教育專業(yè)建設與研究生教育;教學、科研和管理人才培養(yǎng),在職進修與攻讀學位。在全省范圍內(nèi)選取5所本科高校、10所高職院校、20所中職學校舉辦老年大學或開展特色老年教育;加大老年教育教師培訓、暢通職稱評定通道,建立老年教育人才庫。E2:加強理論與政策研究建立研究基地,開展基礎(chǔ)理論、政策、應用研究;加強學術(shù)期刊建設;開展成果交流活動。定期編撰《湖南省老年教育發(fā)展報告》;遴選并推廣優(yōu)秀老年教育課程、團隊、項目,促進老年教育成果的展示、共享與交流。E3:加強國內(nèi)外交流合作加強與國內(nèi)外交流合作與經(jīng)驗借鑒。借鑒臺灣老年教育工作經(jīng)驗,探索老年教育服務人員培訓。

綜觀地方政府的老年教育規(guī)劃(見圖1)：政府工作重點和任務集中體現(xiàn)在任務一(樹節(jié)點A)“拓展老年教育發(fā)展路徑”及任務二(樹節(jié)點B)“擴大教育資源的供給”兩大方面，編碼占比分別為23.95%、22.42%，兩項總編碼占比達46.37%。即，政府豐富老年教育內(nèi)容和形式、積極開發(fā)老年人力資源、發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)、學校老年教育；目標明確地指向任務五(樹節(jié)點E)“促進老年教育可持續(xù)發(fā)展”，其占比達20.44%。然而，“創(chuàng)新老年教育發(fā)展機制”方面的探索和經(jīng)驗較為缺乏，占比為14.73%，舉措多為鼓勵社會力量參與老年教育，老年教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足。

比較各子節(jié)點的具體內(nèi)容發(fā)現(xiàn)(見圖1)：一方面，實現(xiàn)老年教育可持續(xù)發(fā)展方面，政府著力于“加強學科建設與人才培養(yǎng)培訓”，其編碼占比最多，為11.65%；創(chuàng)新機制方面，“鼓勵社會力量參與老年教育”占比為11.43%。比如，江蘇“運用市場機制，通過政府購買服務、項目合作等多種方式，爭取和激勵各類社會力量通過獨資、合資、合作等形式舉辦或參與老年教育；引導企業(yè)和個人對老年教育開展公益性捐贈”。老年教育支持服務方面，“運用信息技術(shù)服務老年教育”占比為10.33%。比如，江西“依托江西省教育終身學習賬號，建設江西省終身教育數(shù)字化學習平臺”?！皟?yōu)先發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)老年教育”“豐富老年教育內(nèi)容和形式”等政府也給予了較多關(guān)注。另一方面，老年大學面向社會辦學情況、老年教育相關(guān)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動情況、理論與政策研究情況、國內(nèi)外交流合作情況等方面的編碼點及占比少，且政策內(nèi)容表述單一，缺乏具有針對性的建議。

圖1 我國老年教育規(guī)劃政策核心議題節(jié)點編碼數(shù)量統(tǒng)計

(二)我國老年教育政策的內(nèi)容實現(xiàn)：基于政策目標與工具的二維分析

1.分析框架及內(nèi)涵。養(yǎng)老政策，不僅政策內(nèi)容復雜，政策實現(xiàn)所采用的各種政策工具的設計、組織、搭配和使用也深刻影響到政策效果(姚俊，張麗，2018)。本研究基于政策工具的分析視角，進行政策目標與工具的二維分析以總結(jié)老年教育的政策實施及特點(見圖2)。

圖2 我國老年教育規(guī)劃的政策目標與政策工具二維分析框架

X維度是政策工具。政策工具是決策者用以實現(xiàn)政策目標的手段和方式，包括一系列機制、手段、方法與技術(shù)，是政策目標與政策結(jié)果之間的紐帶和橋梁(呂志奎，2006)。學者們按照不同的標準對政策工具進行了分類(Howlett M，Ramesh M & Perl A，1995；Jordan A，Wurzel R& Zito A，2003；孫蘭英等，2018)。本文采用羅斯韋爾(Rothwell)和澤貝爾德(Zebveld)關(guān)于環(huán)境型、供給型和需求型政策的劃分(Rothwell R & Zegveld W，1985)考察老年教育政策工具。一是環(huán)境型政策工具，發(fā)揮影響力，為老年教育提供有利的發(fā)展環(huán)境。包括：目標規(guī)劃，涉及老年教育目標，以提供方向性指導；金融服務，涉及不同投資方式、項目融資等方式籌措資金，以促進老年教育發(fā)展；稅收優(yōu)惠，涉及稅收優(yōu)待、減免等，以間接實現(xiàn)對老年教育發(fā)展的輔助性優(yōu)惠；法規(guī)管制，涉及違規(guī)處理、安全標準、評估監(jiān)管等，以完善老年教育的制度約束和規(guī)范化管理；策略性措施，涉及待遇改善、服務舉措推進、規(guī)范健全等，以營造氛圍、優(yōu)化環(huán)境。二是供給型政策工具，產(chǎn)生推動力，直接助推老年教育的可持續(xù)發(fā)展。包括：基礎(chǔ)設施建設，內(nèi)容涉及建立平臺網(wǎng)絡、服務系統(tǒng)等，以加強老年教育基礎(chǔ)設施完備；人才培養(yǎng)，涉及人員教育、培訓、人才隊伍建設等，以促進素質(zhì)提升；資金投入，涉及政府提供財力上的支持或培育等，以加強政府扶持；科技信息支持，涉及應用數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡等信息支持，以提高服務能力。三是需求型政策工具，形成拉動力，拉動老年教育快速健康發(fā)展。包括：政府采購，內(nèi)容涉及政府直接購買服務，以豐富服務供給；服務外包，涉及對接企業(yè)、鼓勵引導社會力量參與服務建設及運營等，以整合資源創(chuàng)新發(fā)展；貿(mào)易管制，涉及服務交易及監(jiān)管等，以擴展服務領(lǐng)域。

Y維度是政策目標，是政策制定者意圖的文字表達(17)Huang cui，Yang Chao，Su Jun，Policy Change Analysis Based on“Policy Target—policy Instrument”Patterns，Scientometrics，No.2，2018.，是政策執(zhí)行預期可以達到的目的、要求和結(jié)果?！秶鴦赵恨k公廳關(guān)于印發(fā)老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》提出構(gòu)建老年教育新格局的總體要求(18)《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)的通知》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-10/19/content_5121344.htm?trs=1。，內(nèi)容可以概括為四個層面：一是老年教育制度體系，指老年教育法規(guī)制度的逐步健全，管理體制和運行機制得到完善；二是老年教育基礎(chǔ)能力，指老年教育能力有較大幅度提升，教育內(nèi)容不斷豐富，形式更加多樣；三是機構(gòu)服務能力與社會參與，指各類老年教育機構(gòu)服務能力提升，全社會關(guān)注支持、參與舉辦老年教育的積極性提高；四是老年教育參與，指以各種形式經(jīng)常性參與教育活動的老年人占老年人口總數(shù)的比例達到20%以上。

2.政策目標及工具實現(xiàn)。編碼統(tǒng)計顯示，我國地方政府老年教育規(guī)劃的政策目標主要集中于增強老年教育機構(gòu)的服務能力與社會參與(35.27%)和基礎(chǔ)能力建設(30.43%)，而老年教育制度體系建設(18.53%)和老年教育參與(15.77%)的目標關(guān)注力低(見圖3)。

圖3 我國老年教育規(guī)劃的政策目標與工具實現(xiàn)類型分布統(tǒng)計圖

一是政策工具選擇與使用特點。環(huán)境型政策工具，編碼數(shù)量最多，384項，占比53.11%，體現(xiàn)政府在政策規(guī)劃和項目內(nèi)容建設方面的積極引導(見表2)。主要為：策略性措施，豐富老年教育的內(nèi)容與形式，引導老年教育服務能力提升，鼓勵老年人接受老年教育。比如，“推進老年大學教育教學改革、規(guī)范教學管理、創(chuàng)新教學方式。充分發(fā)揮省、市、縣老年大學協(xié)會的作用，促進老年大學之間的溝通交流”；目標規(guī)劃，體現(xiàn)政府對老年教育體系建設進行階段性計劃。比如，“到2020年，力爭建成1所省級老年開放大學，11所設區(qū)市老年開放大學”；法規(guī)管制，集中于老年教育事業(yè)建設進程中的規(guī)范和監(jiān)督。供給型政策工具，編碼數(shù)量302項，占比41.77%，主要為：基礎(chǔ)設施建設(見表2)，比如，“在城市社會福利院、農(nóng)村敬老院等養(yǎng)老服務機構(gòu)設立固定的學習場所，配備教學設施設備”；人才培養(yǎng)，比如，“建立老年教育教師培訓體系，支持相關(guān)人員在職進修培訓”；資金投入，比如，“將全省各級老年大學(學校)辦學經(jīng)費納入同級財政預算，并結(jié)合老年大學在校學生人數(shù)，核撥專項辦學經(jīng)費”；科技信息支持，比如，“探索完善互聯(lián)網(wǎng)+老年教育服務模式，方便老年人通過廣播、手機等多種終端開展學習。”需求型政策工具，總體使用數(shù)量少，主要為政府采購方式(見表2)。比如，“通過政府購買服務等形式，舉辦經(jīng)營性老年教育機構(gòu)，鼓勵引導各類社區(qū)力量通過與老年教育機構(gòu)合作等形式舉辦或參與老年教育”。二是政策目標及其實現(xiàn)的工具類型。實現(xiàn)老年教育制度體系目標，以環(huán)境型政策工具為主，輔之以供給型工具；實現(xiàn)老年教育基礎(chǔ)能力目標，以供給型政策工具為主，輔之以環(huán)境型工具；實現(xiàn)機構(gòu)服務能力與社會參與目標，供給型和環(huán)境型政策工具均衡，兼具需求型工具；實現(xiàn)老年教育參與目標，以環(huán)境型政策工具為主，兼具供給型工具(見表2、圖3)。

表2 我國老年教育規(guī)劃的政策目標與工具實現(xiàn)分析表

四、我國老年教育發(fā)展現(xiàn)狀反思與國外經(jīng)驗借鑒

綜上分析，可以總結(jié)出政策發(fā)展存在的問題和不足，為完善老年教育體制機制提供啟示。一是當前我國老年教育發(fā)展戰(zhàn)略定位較為明確，確定了老年教育的發(fā)展目標：提升老年教育的供給能力，豐富教育機構(gòu)、教育內(nèi)容和形式；實現(xiàn)老年教育的活躍參與和發(fā)展。二是老年教育發(fā)展的核心領(lǐng)域是夯實教育供給，拓展發(fā)展路徑；創(chuàng)新發(fā)展機制，形成全社會聯(lián)動的可持續(xù)老年教育發(fā)展。三是從實現(xiàn)機制來看，政府繼續(xù)加強基礎(chǔ)設施建設，加大人才培養(yǎng)力度，靈活運用現(xiàn)代化信息技術(shù)；通過健全制度建設和加強政策扶持以解決財稅金融機制不靈活、市場化力量欠缺、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展力度不足、規(guī)制監(jiān)管跟進遲緩等問題。

國際上早先進入老齡化國家的老年教育發(fā)展經(jīng)驗為我們提供了某些借鑒。一是在制度建設方面，許多國家都有較為完備的專門的老年教育法律法規(guī)，并將老年教育政策作為重要的社會政策。具體政策實施過程中相關(guān)政府職能部門的行政隸屬關(guān)系和職責較為明確，在推進老年教育發(fā)展過程中，既能避免管理漏洞，也能防范多頭監(jiān)管帶來的混亂。比如，日本在1990年頒布《生涯學習振興推進準備法》，將終身教育作為基本國策。韓國有《老年福祉法》《終身教育法》等專門的老年教育立法(19)問清泓、郭宇峰：《老年教育的境外經(jīng)驗及啟示》，《成人教育》2016年第8期。。二是在教學模式方面，鼓勵多主體參與，在社區(qū)推動老年人互助學習，促進自主學習。教育形式較為多樣化，比如有公辦老年教育、社區(qū)開設、政府購買服務、企業(yè)開設政府扶持等。美國、加拿大等依托社區(qū)建立了“社區(qū)教育學院”。瑞典高校對老年人開放，美國的普通大學也附設有老年班等(20)王佳歡：《回顧與展望：當前我國老年教育的研究與發(fā)展》，《成人教育》2017年第11期。。韓國有老年大學、老年福祉館、大學內(nèi)的終身教育學院、中小學內(nèi)開設的老年學堂、宗教社團等。英國老年人社團自行組織開設補習班，定期舉辦活動。丹麥采取政府購買方式，在全國16個郡和275個市的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)開設老年教育機構(gòu)(21)劉洪林：《丹麥農(nóng)村老年教育的成功經(jīng)驗及啟示》，《成人教育》2015年第11期。。三是在老年教育內(nèi)容方面，比如，韓國注重職業(yè)教育，還包括老年人的心理輔導、收入和資產(chǎn)管理等，以及貼近老年生活的文化、保健康復等知識。美國、日本有關(guān)于退休前的準備教育，關(guān)注老年人退休后的生活目標、職業(yè)規(guī)劃等。四是在管理機制方面，韓國重視老年教育專業(yè)人員的培養(yǎng)，在很多高校開設有老年教育專業(yè)人員的培訓課程，并設有各種資格證考試，從業(yè)人員持證上崗(22)劉靜：《韓國老年教育的特點及其對中國的啟示》，《成人教育》2015年第1期。。家政、心理、社會交往等方面是日本社會較為傳統(tǒng)的老年人生活方式，社團活動較為活躍。

五、中國特色老年教育體系的整體性框架與治理機制

國務院《老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》指出，堅持“黨委領(lǐng)導、政府主導、社會參與、全民行動”。具有中國特色的、現(xiàn)代化水平的老年教育，應秉持以人為本的基本理念，整合資源，形成多元主體參與的治理結(jié)構(gòu)、面向需求的充實的內(nèi)容體系，以及創(chuàng)新型治理與運行機制，全面深入提高老年人的生活質(zhì)量，構(gòu)建自立生活的積極老齡社會(見圖4)。

圖4 中國特色老年教育體系的整體性框架與治理機制圖

(一)以老年人為本的老年教育發(fā)展理念

人是發(fā)展的根本目的，也是社會可持續(xù)發(fā)展的根本動力。以人為本，回答了為什么發(fā)展、為誰發(fā)展的問題。以老年人為本，就是要實現(xiàn)老年人的全面發(fā)展。老年教育體系的設計與發(fā)展需樹立促進老年人全面發(fā)展的老年教育觀，始終以老年人的切實需求為本，重視和培養(yǎng)老年人，實現(xiàn)老年人與自然、社會的和諧關(guān)系，維護老年人的主體地位，維護其尊嚴，保障其權(quán)利，增強老年人生存及發(fā)展的能力，幫助老年人實現(xiàn)自身的社會價值。伴隨時代的飛速發(fā)展，社會變化日新月異，老年人的生活狀況和需求日趨呈現(xiàn)差異性，基于當前面臨的狀況和問題夯實老年教育，有針對性地落實老年教育內(nèi)容。同時，也需要加強預測研判，未雨綢繆設計適宜的教育方案，有效應對做到為老解憂、為老服務。

(二)制度完備是老年教育發(fā)展的前提保障

制度是事業(yè)科學發(fā)展的重要保障，有了制度保障才能行穩(wěn)致遠。完備的制度能規(guī)范、穩(wěn)定地整合協(xié)調(diào)各種關(guān)系、調(diào)節(jié)各種矛盾和沖突。制度完善也是衡量治理體系完善程度的主要標準。當前，我國老年教育的法律制度尚未完善，沒有一部專門的老年教育法律規(guī)制，基本上是各種政策性文件形式，這既不利于維護老年人的合法權(quán)益，也因為政策制度缺乏明確統(tǒng)一的發(fā)展定位而影響制度的公平性、規(guī)范性?！督逃ā泛汀独夏耆藱?quán)益保護法》對老年教育作了一些規(guī)定，但對老年教育的發(fā)展目標、原則、組織運行等內(nèi)容沒有明確、系統(tǒng)和完整的規(guī)范(23)王英、譚琳：《賦權(quán)增能：中國老年教育的發(fā)展與反思》，《人口學刊》2011年第1期。。政府職能對于老年教育的管理不統(tǒng)一，比如，文化部門對老年大學的發(fā)展與管理有一定的規(guī)劃，老齡委在相關(guān)政策中倡導發(fā)展老年教育，教育部門把老年教育納入社區(qū)教育統(tǒng)一規(guī)制，民政部門把老年教育作為老年社會福利來制定為老服務政策(24)王英、譚琳：《賦權(quán)增能：中國老年教育的發(fā)展與反思》，《人口學刊》2011年第1期。。2021年全國兩會期間，全國政協(xié)委員提案建議將老年教育納入基本公共教育范疇，呼吁在國家層面成立由教育、民政、文化、老齡部門牽頭的老年教育領(lǐng)導機構(gòu)，定期研究解決老年教育發(fā)展中的問題；指導各地方政府建立相應的老年教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門，從頂層設計上加強老年教育的組織實施。

(三)建立積極自立生活的老齡社會共識是老年教育發(fā)展的基礎(chǔ)

自立不僅是老年人身心健康和生活態(tài)度的表現(xiàn)，也是積極老齡社會的重要支撐。養(yǎng)老需要摒棄傳統(tǒng)上和習慣上把老年人看作“被養(yǎng)老”對象的認識誤區(qū)。事實上，老年群體也可以發(fā)揮余熱，貢獻力量，還能成為重要的人力資源。通過開展老年教育，培育老年人自主生活的能力，避免陷入消極的被養(yǎng)老的狀態(tài)，使老年人能自己行動、身心自立，能自我決定、自主創(chuàng)造。老年教育提倡的是一種主動養(yǎng)老方式。積極自立的生活觀，不僅促使老年人脫離對他人的依賴，也能給老年人帶來獲得新技能、新知識的成就感，體會到生命的意義；同時，也能促進家庭關(guān)系與人際關(guān)系的和諧，減輕社會養(yǎng)老負擔和壓力，在積極健康老齡社會中實現(xiàn)老年人自立享老。

(四)“三位一體”的整體性體系設計

1.教育實施主體要整合資源，保障老年人學有所教。為實現(xiàn)老年教育新格局的發(fā)展目標，需要構(gòu)建多主體參與的供給主體基本框架。一方面，政府積極鼓勵、扶持和推進老年大學、老年學院等教學主體的發(fā)展，增設培訓課程，舉辦各種類型的講堂活動等。另一方面，著力于發(fā)展社區(qū)老年教育，利用和發(fā)揮好社區(qū)活動場地、設施，比如，社區(qū)圖書館、文化館等，為老年人提供充分、便利的學習條件，實現(xiàn)老年人在居住地養(yǎng)老、享受基本生活照料類服務，加快精神文化素養(yǎng)與能力的提升。此外，激活社會力量，比如，加強基層老年協(xié)會建設，建立相應的補償機制，確保社會力量能以多種合作方式參與老年教育。

2.教育內(nèi)容體系要實現(xiàn)內(nèi)容豐富、按需施教，保障老年人老有所學。老年教育新格局的目標導向下，需要健全教育供給的內(nèi)容體系。多元化設計，層次化精準施策，精確對接學習者個性化需求，因地制宜地調(diào)整老年教育內(nèi)容并配置資源，增長老年人知識、豐富老年人生活，使老年人有能力有意愿參與社會、服務社會。一方面，老年教育應貫穿于老年生命周期的全歷程。目前我國的老年教育普遍以針對中低齡老年人的安全教育為主，內(nèi)容較為單薄?；隗w系化設計的角度，按照馬斯洛需求層次，老年人教育需要進一步完善的健康醫(yī)療教育，比如，保健、安全防范、突發(fā)事件應對等；也要加強文娛、文化知識教育，比如藝術(shù)、健身、書法繪畫等。另一方面，老年教育在給予或傳授給老年人新知識的同時，也要加強老年人的自我認知。比如，教育內(nèi)容要關(guān)注老年人對養(yǎng)老保險、患病就醫(yī)、社會治安以及合法權(quán)益等相關(guān)知識，增加對維持生命功能的認識；又如，老年人面對職業(yè)生涯結(jié)束、收入減少、健康下降等問題，通過再學習，實現(xiàn)再社會化，可在某種程度上達成良好的社會適應。

3.教育服務要標準規(guī)范、層次鮮明，保障學有所向。為實現(xiàn)老年教育覆蓋廣泛、特色鮮明的發(fā)展目標，需要針對不同類型的老年群體，提供有指向性的教育產(chǎn)品和服務。一方面，老年人群體具有多樣性的特點，各種類型老年人的教育需求不同。比如，按照年齡來分，有低齡老年人和高齡老年人；按照老年人身體狀況來分，一般有健康老年人和處于非自理生活狀況的老年人，等等。當前，我國老年教育多面向能夠自理的健康老年群體，對老年群體中相對弱勢群體支援體系不完善。留守老人、“空巢”老人等群體對于心理咨詢、精神慰藉的教育類支持需求大；“失獨”老人則需要補充互助關(guān)愛類內(nèi)容；重度“失能”老人可以補充臨終關(guān)懷等精神安撫類教育服務。因此，老年教育應面向所有類型的老年群體，設計差異化的教育方案。另一方面，從區(qū)域和城鄉(xiāng)比較來看，地區(qū)發(fā)展水平與推進老年教育發(fā)展的進程和速度存在較大差異，農(nóng)村老年教育發(fā)展薄弱。比如，北京市早在2006年提出“探索養(yǎng)老服務多種模式，完善老年教育、健康服務體系”；上海市在2011年提出老年教育的發(fā)展和老年護理、康復等服務。此外，老年教育也形成了一定的地區(qū)發(fā)展特色。比如，福建省以老年大學為主體開展老年教育，不斷完善相關(guān)老年教育規(guī)劃和實施辦法，陸續(xù)出臺《關(guān)于進一步加強老年教育工作的意見》《福建省終身教育促進條例》等文件，率先以立法形式將老年教育納入終身教育體系，形成了以老年體育為鮮明特色的老年教育體系(25)劉亞娜、譚曉婷、李玉柳：《中國政府推進老齡事業(yè)與養(yǎng)老體系建設的方案、演進與策略反思——基于注意力配置的研究》，《中共福建省委黨校(福建行政學院)學報》2021年第2期。。因此，全國范圍可以開展一定的經(jīng)驗交流和政策學習，取長補短，重點提升發(fā)展較遲緩地區(qū)的老年教育水平，實現(xiàn)老年教育的廣覆蓋。

(五)“兩措并舉”的運行機制

1.教育途徑要渠道多元，保障老年人學能所得。為實現(xiàn)老年教育靈活多樣、規(guī)范有序的發(fā)展目標，需要拓展老年人教育多元化渠道和途徑，增強老年人的實際可及性與獲得感。老年人享受教育資源和服務可以通過老年人生活所在地的社區(qū)老年大學、文化活動中心、興趣協(xié)會等，也可利用普通學校、職業(yè)學校和文化館、體育場等資源，探索聯(lián)合辦班、委托辦班等多種渠道。老年教育活動形式的組織可以是開放的，有政府主導的，也有社會組織自發(fā)志愿型活動；有基本公共服務范疇內(nèi)的教育服務，也有市場購買的消費型教育產(chǎn)品。此外，還應探索老年教育產(chǎn)業(yè)化發(fā)展路徑，構(gòu)建多元素、多類型、多形式的老年教育新業(yè)態(tài)，豐富養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.教育方式要靈活便利，保障老年人學能所宜。老年人的身體和生活狀況有著不同年輕群體的特點，對老年教育服務的提供需要采用適宜老年群體學習的方式，增強老年人參與教育活動的靈活性和便捷性。可以采用傳統(tǒng)的線下、現(xiàn)場的課堂教學，也可以利用網(wǎng)絡資源，比如遠程教育、在線課堂等實現(xiàn)資源的共享。伴隨信息技術(shù)的日新月異，學習資源覆蓋面的擴大，可以運用互聯(lián)網(wǎng)思維創(chuàng)建現(xiàn)代老年教育學習環(huán)境，探索移動教育等新服務模式。同時，我國教育領(lǐng)域正在不斷推進范式改革，教育關(guān)系、教育結(jié)構(gòu)等發(fā)生了深刻的變革。比如，在教學過程中，為了增強老年人的學習積極性、培養(yǎng)學習興趣，通過“互動—交流”式學習、“主體—探究”式學習等，增強了老年人的體驗感，促進老年人力資源的創(chuàng)造力發(fā)展，提高了老年人學習的參與主動性，營造出老年教育發(fā)展的良好社會氛圍。

六、結(jié)語

如今，積極應對人口老齡化已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略。發(fā)展老年教育，營造良好敬老尊老社會環(huán)境等方面是未來我國養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展可能的創(chuàng)新性選擇。老年教育是終身教育不可或缺的重要組成部分，已經(jīng)成為社會共識。未來老年教育在政府、市場和社會的協(xié)調(diào)配合下，主體責任更加清晰，制度建設更加完備，教育技術(shù)的應用更加廣泛，能較好地滿足全體人民不斷增長的美好生活的需求。一是發(fā)展老年教育的根本宗旨在于以人為本，營造促進老年人積極自立生活的老齡人生。在老齡社會這一重要國情下，實現(xiàn)老有所依、老有所養(yǎng)、老有所居、老有所學、老有所樂、老有所娛、老有所為的健康養(yǎng)老，健全完善的保障體系，實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展。二是重視頂層設計，重視立法與制度建設，形成對老年教育事業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃和制度保障。提高老年人社會保障的法治化水平，堅持依法治教，明責賦權(quán)，有序運行。三是基于現(xiàn)實的多樣化、差異化、個性化、豐富化等老年教育需求的特點，建設良好的老年教育的供給體系。關(guān)注未來我國老年教育需求，不僅具有城鄉(xiāng)差異和特點，也有地方性的創(chuàng)新發(fā)展，有基于生命發(fā)展不同周期的不同層次的個性化需要，老年教育的供給也必然是有針對性的供給。四是積極鼓勵多元主體共同參與老年教育服務，創(chuàng)新靈活市場化機制，發(fā)揮社會力量的作用；實現(xiàn)教育的內(nèi)容和手段的有機結(jié)合，實現(xiàn)教育模式的多樣化共生。