張新文，郝永強(qiáng)

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京 210095)

一、引言與問題：作為基層政權(quán)角色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

改革開放以來，學(xué)術(shù)界將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位與職能演進(jìn)置于社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的總體過程之中，并以農(nóng)村稅費(fèi)改革為界，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層社會(huì)中所扮演的角色及所表現(xiàn)出的治理行為進(jìn)行了系統(tǒng)的考察與分析。改革開放初期，即20世紀(jì)80年代的財(cái)政“分灶吃飯”，以及“發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”為目標(biāo)的財(cái)政體制改革，一定程度上催生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利動(dòng)機(jī)。在自利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極介入地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并通過推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求。在對(duì)這一時(shí)期我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所表現(xiàn)出的上述治理行為進(jìn)行考察分析時(shí)，涌現(xiàn)出“地方法團(tuán)主義”“地方政府即廠商”“地方性市場(chǎng)社會(huì)主義”“村鎮(zhèn)政府即公司”等一系列具有解釋力的概念(1)丘海雄、徐建牛：《市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過程中地方政府角色研究述評(píng)》，《社會(huì)學(xué)研究》2004年第4期。。在此基礎(chǔ)上，部分學(xué)者更是直接把以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府置于“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”(2)張靜：《基層政權(quán)——鄉(xiāng)村制度諸問題》，杭州：浙江人民出版社，2000年，第52頁。和“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”(3)楊善華、蘇紅：《從“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”到“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”——向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)》，《社會(huì)學(xué)研究》2002年第1期。的解釋框架之內(nèi)。其認(rèn)知的共性在于，改革開放初期的“分灶吃飯”型財(cái)政體制以及隨之而來的市場(chǎng)化總體改革方向，形塑了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“經(jīng)營(yíng)者”角色，使其成為一個(gè)具有類公司性質(zhì)的政權(quán)主體，并通過系列經(jīng)營(yíng)性行為在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求?！按宕妩c(diǎn)火、戶戶冒煙”為特征的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在上世紀(jì)80年代末異軍突起，粗放式的鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展對(duì)基層政府的財(cái)政來源提供了重要支持，政權(quán)組織的經(jīng)營(yíng)性特征在這一階段最為明顯。

進(jìn)入21世紀(jì)后，農(nóng)村與城市發(fā)展的差距逐漸拉大，一場(chǎng)旨在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的農(nóng)村稅費(fèi)改革運(yùn)動(dòng)于2006年完成，即在我國(guó)存續(xù)千年之久的農(nóng)業(yè)稅被徹底廢除。事實(shí)上，在完全取消農(nóng)業(yè)稅之前，國(guó)有企業(yè)的全面改革以及“親城市化”的工業(yè)建設(shè)用地制度改革已經(jīng)使得粗放生長(zhǎng)、創(chuàng)新乏力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸式微，甚至消失。稅費(fèi)改革后，具有資源汲取和資源配置功能的“七站八所”也逐漸形同虛設(shè)和漸次撤銷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力呈現(xiàn)明顯的下降趨勢(shì)。財(cái)力弱化影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位及其職能發(fā)揮，但短期內(nèi)并未弱化其作為基層政權(quán)經(jīng)營(yíng)者的自利意識(shí)。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的失衡引起了全社會(huì)的關(guān)注，在此背景下，中共中央、國(guó)務(wù)院自2004年至2021年連續(xù)發(fā)布以“三農(nóng)”(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民)為政策議題的1號(hào)文件，隨著扶貧、助農(nóng)、支農(nóng)、惠農(nóng)等資源和項(xiàng)目的持續(xù)性供給，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“接力棒”最后一站的政權(quán)組織，其治理角色及治理行為日趨多樣化?；诙愘M(fèi)改革后不同時(shí)期的任務(wù)性情境，可以從角色和行為兩個(gè)維度，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府典型的角色定位和治理面向進(jìn)行歸納總結(jié)，如表1所示。

表1 稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務(wù)情境、角色定位與治理面向

如上所述，稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理行為呈現(xiàn)出了多元化面向，但與此同時(shí)我們也看到，上述政權(quán)角色的表述均存在于一定的任務(wù)情境之中。換言之，既有的對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政權(quán)角色及治理行為的研究，均是基于特定任務(wù)情境而采用了類似“盲人摸象”式的探討。然而，在復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理環(huán)境中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面對(duì)的并不是一個(gè)單一且縱向的任務(wù)情境，而是一個(gè)多元的任務(wù)譜系，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境整治與糾紛化解等，由此導(dǎo)致其多重政權(quán)角色的次優(yōu)排序。此外，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政權(quán)角色和治理行為變化的另一個(gè)決定性變量是村莊治理成本的高低，尤其是在當(dāng)前中央政府號(hào)召和鼓勵(lì)地方政府進(jìn)行治理創(chuàng)新與實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的大背景下，治理成本對(duì)政權(quán)組織的角色轉(zhuǎn)換及其治理行為到底產(chǎn)生了哪些影響還未能準(zhǔn)確地進(jìn)行解釋，而既有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理行為的分析亦未能解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政權(quán)組織的完整面貌。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)角色與治理成本的角度對(duì)其在不同任務(wù)中的治理行為進(jìn)行考察，有助于厘清基層治理創(chuàng)新中的基層政府職能，這即為本研究擬探究的問題。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政權(quán)角色與治理行為的虛實(shí)結(jié)構(gòu)

稅費(fèi)改革在全面減輕農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村莊的“攫取之手”，在缺少了“經(jīng)營(yíng)性”職能后，相當(dāng)部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本級(jí)財(cái)政收支，只能依靠上級(jí)政府的下?lián)苜Y金來維持政權(quán)組織的自身運(yùn)轉(zhuǎn)。在維持社會(huì)穩(wěn)定基本原則的基礎(chǔ)上，以中央及省級(jí)為主的財(cái)政資金開始以項(xiàng)目化方式輾轉(zhuǎn)進(jìn)入鄉(xiāng)村治理的場(chǎng)域，諸如“以工代賑”“一事一議”等專項(xiàng)治理資源引導(dǎo)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色轉(zhuǎn)型與治理行為變革，這種項(xiàng)目化方式推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多地把服務(wù)職能轉(zhuǎn)向村莊以及滿足廣大農(nóng)民的基本公共服務(wù)需求。在“項(xiàng)目治村”持續(xù)推進(jìn)的過程中，精準(zhǔn)扶貧、產(chǎn)業(yè)幫扶與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，也作為階段性的目標(biāo)依次構(gòu)成了鄉(xiāng)村振興總體戰(zhàn)略中的任務(wù)情境，其治理壓力的自上而下輸入與治理成本的高低則更為突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政權(quán)角色呈現(xiàn)出虛實(shí)結(jié)合的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)，如圖1所示：

圖1 稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角色變遷

對(duì)圖1的進(jìn)一步解釋為：首先，在稅費(fèi)改革后的相當(dāng)一段時(shí)間，鄉(xiāng)村治理的中心任務(wù)十分明確，即維持鄉(xiāng)村社會(huì)基本秩序、推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)主要的任務(wù)定位，然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)又出于“三農(nóng)”問題治理成本的考慮，處在“懸浮型”與“維控型”的上下兩端。當(dāng)治理成本較高以及治理事務(wù)情境較復(fù)雜的時(shí)候，由于事多、人少、責(zé)大等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷于“看得見、管不了”的財(cái)政困境，就會(huì)出現(xiàn)“懸浮型”的特征。但當(dāng)面對(duì)一些治理成本較低且有礙于鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的事務(wù)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便立即發(fā)揮作用，并表現(xiàn)出“維控型”的政權(quán)組織特征。其次，在中央1號(hào)文件有關(guān)“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”的鄉(xiāng)村建設(shè)問題得到頂層設(shè)計(jì)的持續(xù)關(guān)注后，項(xiàng)目制成為連接國(guó)家與村莊互動(dòng)關(guān)系的重要方式，“分配型”政權(quán)角色由此產(chǎn)生。但是我們也要注意到，項(xiàng)目的分配權(quán)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織而言，事實(shí)上也只是中轉(zhuǎn)對(duì)接的平臺(tái)。最后，隨著黨的十八大以來鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的階段性目標(biāo)逐漸確立，如2013年中共中央、國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室啟動(dòng)的精準(zhǔn)扶貧，2018年國(guó)務(wù)院辦公廳和多部委聯(lián)合發(fā)起的村居環(huán)境整治以及2019年國(guó)家自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等啟動(dòng)的村莊發(fā)展空間規(guī)劃等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政權(quán)角色近年來一直在“項(xiàng)目協(xié)調(diào)型”和“治理下沉型”之間變換，其關(guān)鍵在于上級(jí)政府在鄉(xiāng)村治理中留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的剩余事務(wù)是清晰還是模糊(4)在公共事務(wù)的治理中，按照行政與自治的法理要求，應(yīng)是自治的歸自治、行政的歸行政，即在依法治理的前提下，基層事務(wù)或通過村民自治，或通過科層法治處理，科層法治要去政治化。當(dāng)前的問題是，大量事務(wù)找不到明確的治理主體，分類治理的過程也難以獲得績(jī)效，該類事務(wù)被稱為“剩余事務(wù)”。具體探討詳見：呂德文：《兜底部門的運(yùn)作邏輯》，《南京社會(huì)科學(xué)》2018年第4期；桂華：《論法治剩余的行政吸納——關(guān)于“外嫁女”上訪的體制解釋》，《開放時(shí)代》2017年第2期；凌斌：《科層法治的實(shí)踐悖論：行政執(zhí)法化批判》，《 開放時(shí)代》2011年第12期。，治理成本是高還是低。具體而言，黨的十八大以來，鄉(xiāng)村振興的階段性任務(wù)較稅費(fèi)改革初期有了較大幅度的改變，在此類任務(wù)情境下，治理成本和剩余事務(wù)成為形塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政權(quán)角色的重要變量。在鄉(xiāng)村治理過程中，當(dāng)上級(jí)政府留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的剩余事務(wù)不甚清晰且這些事務(wù)的治理成本又頗高時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往表現(xiàn)為“協(xié)調(diào)型”特征，反之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則較多地表現(xiàn)出“下沉型”特征。

就當(dāng)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，由于處于政權(quán)組織鏈條的末梢，直接面對(duì)底層社會(huì)，在自上而下所確定的中心工作中，還面臨著上級(jí)政府所規(guī)定的剩余事務(wù)。例如工作檢查、績(jī)效考核、社會(huì)維穩(wěn)、食品安全、衛(wèi)生防疫等，這些既屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的常規(guī)性事務(wù)，也屬于上級(jí)政府設(shè)定的剩余性事務(wù)。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身所屬的專業(yè)部門經(jīng)過職能上收和組織撤并后，既沒有了技術(shù)支持，又因鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制的不足而產(chǎn)生人員的“拆借”或“拼湊”行為，剩余事務(wù)的多和少就構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)結(jié)構(gòu)的虛與實(shí)特征。運(yùn)動(dòng)式治理來臨時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是“實(shí)打?qū)嵏墒隆?，并下沉到村莊；而處于常態(tài)化治理時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是“選擇性做事”，并做好項(xiàng)目實(shí)施中的鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)。

(一)從懸浮、依附到協(xié)調(diào)：項(xiàng)目制推進(jìn)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理行為的虛結(jié)構(gòu)特征

21世紀(jì)初，為解決日益尖銳的“三農(nóng)”問題，重構(gòu)國(guó)家政權(quán)合法性的社會(huì)基礎(chǔ)，中共中央、國(guó)務(wù)院加大改革力度，開始大刀闊斧地進(jìn)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，其意義不僅是減輕乃至徹底消除農(nóng)民負(fù)擔(dān)，更重要的是通過肢解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“掠奪之手”，倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變以建設(shè)服務(wù)型政府。然而，從改革實(shí)效來看，“稅費(fèi)改革并沒有像中央預(yù)期那般出現(xiàn)一個(gè)‘高效能、低成本’的小政府。相反，由于財(cái)政收入銳減，衍生了一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)困難、甚至失靈的‘弱’鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”(5)李芝蘭、吳理財(cái)：《“倒逼”還是“反倒逼”——農(nóng)村稅費(fèi)改革前后中央與地方之間的互動(dòng)》，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第4期。，并由此使其表現(xiàn)出“懸浮型”的政權(quán)組織特征。在基層“弱”財(cái)力的環(huán)境下，中央財(cái)政資金、省級(jí)財(cái)政配套、社會(huì)幫扶工程等開始以項(xiàng)目制的方式進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)。但為了便于管理，中央政府將涉農(nóng)項(xiàng)目分配給不同“條條”部門進(jìn)行供給，各“條條”部門分別向下級(jí)政府相關(guān)的垂直部門進(jìn)行項(xiàng)目“發(fā)包”，但項(xiàng)目的運(yùn)行最終需要依托于“塊塊”科層制體系的協(xié)調(diào)，以至于在項(xiàng)目供給的管理過程中出現(xiàn)“條塊”縱橫交錯(cuò)的狀況。

“項(xiàng)目制不單指某種項(xiàng)目的運(yùn)行過程，也非單指項(xiàng)目管理的各類制度，而更是一種能夠?qū)?guó)家從中央到地方的各層級(jí)關(guān)系以及社會(huì)各領(lǐng)域統(tǒng)合起來的治理模式。項(xiàng)目制不僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運(yùn)轉(zhuǎn)起來的機(jī)制；同時(shí)，它更是一種思維模式，決定著國(guó)家、社會(huì)集團(tuán)乃至具體的個(gè)人如何構(gòu)建決策和行動(dòng)的戰(zhàn)略和策略”(6)渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。。然而，在項(xiàng)目制的運(yùn)作邏輯和制度設(shè)計(jì)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是被完全排除在外的。只有在具體項(xiàng)目的落地過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才會(huì)基于屬地的管轄權(quán)而主動(dòng)介入到項(xiàng)目的運(yùn)作過程之中，并借由項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)現(xiàn)自身的利益主張，這樣其組織功能逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)。具體表現(xiàn)在：“一方面，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目分配和管理過程中的權(quán)力來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于從屬而非主導(dǎo)的地位，對(duì)于落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大量項(xiàng)目，縣級(jí)政府和縣級(jí)職能部門掌握了從申請(qǐng)到實(shí)施的整個(gè)過程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于輔助建議的角色；另一方面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府弱化的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又承擔(dān)了大量項(xiàng)目實(shí)施過程的具體事務(wù)，協(xié)調(diào)項(xiàng)目進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)后需要解決的各種復(fù)雜利益糾紛”(7)付偉、焦長(zhǎng)權(quán)：《“協(xié)調(diào)型”政權(quán)：項(xiàng)目制運(yùn)作下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府》，《社會(huì)學(xué)研究》2015年第2期。。

“項(xiàng)目協(xié)調(diào)型”政權(quán)是在“懸浮型”或“依附型”的政權(quán)基礎(chǔ)之上演化而來，后期“以縣為主”的項(xiàng)目運(yùn)作又在客觀上疊加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理成本，如協(xié)調(diào)項(xiàng)目下鄉(xiāng)過程中的各種利益沖突，確保項(xiàng)目得以貫徹落實(shí)。治權(quán)弱化與事項(xiàng)增多共同形塑了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之“協(xié)調(diào)型”政權(quán)這一角色定位，并由此衍生出后期的選擇性治理行為。

(二)從維控、分配到下沉：具體任務(wù)情境下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理行為的實(shí)結(jié)構(gòu)角色

任務(wù)情境形塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位，而角色定位又將影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為表征。“協(xié)調(diào)型”政權(quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目運(yùn)作過程中的角色定位和行為表現(xiàn)，但并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為之全部。隨著具體任務(wù)情境的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位也不斷演變，例如，對(duì)剛剛結(jié)束的脫貧攻堅(jiān)工作進(jìn)行回溯性分析和歷時(shí)性考察可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府表現(xiàn)為“下沉型”的政權(quán)角色是毋庸置疑的。換言之，當(dāng)鄉(xiāng)村治理的階段性任務(wù)從稅費(fèi)改革初期的維持鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定、穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樾聲r(shí)代的精準(zhǔn)扶貧與脫貧攻堅(jiān)時(shí)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位也實(shí)現(xiàn)了從“維控”“分配”到“下沉”的歷史性轉(zhuǎn)變。脫貧攻堅(jiān)正是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的一項(xiàng)重大的階段性政治任務(wù)。對(duì)于脫貧攻堅(jiān)工作，2013年11月，習(xí)近平總書記在湘西考察時(shí)首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”理念，而后中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院扶貧辦先后制定了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》和《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》等文件，從而為精準(zhǔn)扶貧工作提供了具體的規(guī)范遵循?！熬珳?zhǔn)扶貧政策出臺(tái)后，國(guó)家再次實(shí)踐著基層社會(huì)治理的任務(wù)和使命，通過精準(zhǔn)識(shí)別的瞄準(zhǔn)機(jī)制與下派駐村幫扶工作隊(duì)的形式將國(guó)家與農(nóng)民再次置于直接的、面對(duì)面的互動(dòng)關(guān)系當(dāng)中”(8)郭占鋒、李琳、張坤：《從“懸浮型”政權(quán)到“下沉型”政權(quán)——精準(zhǔn)扶貧對(duì)基層治理的影響研究》，《中國(guó)農(nóng)村研究》2018年第1期。。質(zhì)言之，精準(zhǔn)扶貧工作的推行不僅重塑了國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，而且從政策上也要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動(dòng)下沉到村莊治理一線。村莊人居環(huán)境整治同樣如此，在涉及道路硬化、村容村貌、供水如廁、垃圾處理等方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村莊環(huán)境直接介入時(shí)，不僅是建設(shè)和供給的主體，還是管理上的責(zé)任主體。

在鄉(xiāng)村治理中，“治理下沉型”政權(quán)可以說是在以脫貧攻堅(jiān)、環(huán)境整治、社會(huì)穩(wěn)定等為代表的政治性任務(wù)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新的角色定位，其所體現(xiàn)的是國(guó)家權(quán)力邏輯與農(nóng)村自治邏輯的有機(jī)結(jié)合。政治性任務(wù)情境下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“治理下沉型”政權(quán)的角色定位，力圖強(qiáng)化自治性的村莊對(duì)國(guó)家權(quán)力的認(rèn)同，在穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)秩序、推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也力圖進(jìn)一步夯實(shí)國(guó)家政權(quán)合法性的社會(huì)基礎(chǔ)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理行為虛實(shí)交錯(cuò)的選擇邏輯

在結(jié)構(gòu)功能主義中，行動(dòng)理論的分析重點(diǎn)不是各個(gè)單位的行動(dòng)，而是整個(gè)的行動(dòng)系統(tǒng)，因?yàn)槿魏螁挝恍袆?dòng)都是在特定的行動(dòng)系統(tǒng)中發(fā)生的。因此，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理行為的研究，也應(yīng)著眼于其整個(gè)的行動(dòng)系統(tǒng)。在項(xiàng)目制成為當(dāng)前村莊治理主要策略的背景下，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理行為不斷虛化，即在“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不再對(duì)農(nóng)村社會(huì)產(chǎn)生直接的影響，而是通過將自身融入項(xiàng)目的具體運(yùn)作過程，間接地對(duì)農(nóng)村社會(huì)發(fā)生作用，在這里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要扮演“協(xié)調(diào)者”的角色，是一種“協(xié)調(diào)型”政權(quán)；另一方面，在鄉(xiāng)村治理過程中，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)的不再是項(xiàng)目所衍生的各種協(xié)調(diào)性任務(wù)，而是自上而下委派的系列政治性任務(wù)時(shí)，如脫貧攻堅(jiān)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，其治理行為便不再虛化，此時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也不再是一種“項(xiàng)目協(xié)調(diào)型”政權(quán)，而是一種“治理下沉型”政權(quán)。這是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府在“某些符合自身利益的工作上表現(xiàn)出超強(qiáng)的行動(dòng)能力……但又由于受制于體制權(quán)力的弱化、財(cái)政能力的短缺和自治權(quán)利的規(guī)約，其不再像以往一樣完全掌控村莊各項(xiàng)事務(wù)，而只能有選擇性抑或有限性地介入鄉(xiāng)村治理，呈現(xiàn)出一種選擇性治理的治理模式”(9)劉寧、黃輝祥：《選擇性治理：后稅費(fèi)時(shí)代鄉(xiāng)村治理的一種嘗試性解讀》，《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)》(社科版)2015年第1期。。選擇性治理是稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于財(cái)政壓力和自身利益訴求之間張力關(guān)系的一種策略性治理行為，它一方面表現(xiàn)為模糊性任務(wù)的明確化、科層化運(yùn)作；另一方面則表現(xiàn)為鄉(xiāng)村治理過程中的形式主義，由此顯現(xiàn)出虛實(shí)交錯(cuò)的村莊治理行為。

(一)科層制的影響與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)治理行為

在壓力型體制和錦標(biāo)賽體制下，面對(duì)上級(jí)政府所下達(dá)的重點(diǎn)或中心任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往會(huì)采取迥異的行動(dòng)策略。一方面，“壓力型體制構(gòu)成了我國(guó)科層組織任務(wù)過程的基本制度框架，目標(biāo)管理責(zé)任制則是壓力型體制的具體制度運(yùn)行方式”(10)賴詩攀：《中國(guó)科層組織如何完成任務(wù)：一個(gè)研究述評(píng)》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。，在壓力型體制下，組織任務(wù)被層層分解，任務(wù)責(zé)任被逐級(jí)壓實(shí)；另一方面，錦標(biāo)賽體制也是我國(guó)各級(jí)政府在落實(shí)組織任務(wù)時(shí)的重要制度背景，在錦標(biāo)賽體制下，各級(jí)政府為了在政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)中獨(dú)占鰲頭，對(duì)于重要且明確的任務(wù)表現(xiàn)出濃厚的興趣和非凡的行動(dòng)力，而對(duì)于那些雖然重要但績(jī)效難以進(jìn)行測(cè)量的模糊性任務(wù)則淡化處理。比如，改革開放后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為典型的重要且明確的任務(wù)得到了各級(jí)政府的追捧，而環(huán)境保護(hù)、食品安全、民生福利等一些重要但模糊的任務(wù)卻由于難以進(jìn)行量化考核曾一度被忽略。

稅費(fèi)改革后，缺少自身經(jīng)營(yíng)性財(cái)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的剩余控制權(quán)逐漸聚焦于穩(wěn)定、創(chuàng)新、和諧等一些難以進(jìn)行量化考核的模糊性任務(wù)之上。大量模糊性任務(wù)的出現(xiàn)推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作重心和治理邏輯的雙重轉(zhuǎn)變。在工作重心方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等明確性任務(wù)轉(zhuǎn)變到幸福、和諧、創(chuàng)新等模糊性任務(wù)上，能否出色地完成這些模糊性任務(wù)不僅決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政權(quán)價(jià)值，而且決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主職干部晉升的空間。在治理邏輯層面，模糊性任務(wù)的完成不僅需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾注一定的時(shí)間、精力、試點(diǎn)或政策資源等治理成本，更重要的是大量模糊性任務(wù)的出現(xiàn)改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理行為和治理邏輯。具體來講，面對(duì)模糊性任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往基于政績(jī)建構(gòu)的邏輯，并出于因地制宜的需要，先將其進(jìn)行符合本地特色的明確化，然后再對(duì)其進(jìn)行科層化運(yùn)作以打造政績(jī)亮點(diǎn)，做到“人無我有，人有我新”，并最終在政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)中不落下風(fēng)。“模糊性任務(wù)科層化的運(yùn)作過程就是創(chuàng)新的政績(jī)目標(biāo)與政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)確立的政績(jī)建構(gòu)過程”(11)李妮：《模糊性政治任務(wù)的科層運(yùn)作——A縣政府是如何建構(gòu)“創(chuàng)新”政績(jī)的? 》，《公共管理學(xué)報(bào)》2018年第1期。。換言之，現(xiàn)階段面對(duì)具有考核性質(zhì)的模糊性任務(wù)，基于政績(jī)建構(gòu)邏輯的選擇性治理要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將更多的時(shí)間和精力投入到如何把模糊性任務(wù)進(jìn)行符合本地特色的落實(shí)上，以期在以政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)為核心的錦標(biāo)賽體制中取得實(shí)效。由此，其治理行為和治理邏輯便實(shí)現(xiàn)了由虛到實(shí)的轉(zhuǎn)向。

(二)治理過程的形式化、痕跡化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的虛治理行為

現(xiàn)有的研究與實(shí)踐表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不同程度地陷入到了“責(zé)大、權(quán)小、事多”的治理困境之中，從而出現(xiàn)諸多的形式治理與痕跡治理現(xiàn)象，其原因在于鄉(xiāng)村治理的剩余事務(wù)性質(zhì)決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理責(zé)任的形式化，由此導(dǎo)致其治理行為的虛化現(xiàn)象。一方面，鄉(xiāng)村治理過程的形式化意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既無力也不愿再參與到村莊治理的具體進(jìn)程之中，由此產(chǎn)生了村莊生活中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不在場(chǎng)，更何況《村民自治法》又基本明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊自治的邊界。另一方面，治理過程的形式化也意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)作邏輯的科層化，以及鄉(xiāng)村治理過程中的各種形式主義。正如賀雪峰經(jīng)過大量調(diào)研后所言，“當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)村村級(jí)治理中出現(xiàn)了嚴(yán)重的形式主義問題，村干部的主要工作不是解決涉及農(nóng)民群眾切身利益的各種問題，而是應(yīng)付檢查，填寫表格，辦事留痕。有村干部講，他們80%以上的精力都是在應(yīng)付上級(jí)的各種形式化要求，只有20%的精力和實(shí)踐在做群眾工作”(12)賀雪峰：《村級(jí)治理的變遷、困境與出路》，《思想戰(zhàn)線》2020年第4期。。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理過程的形式化不僅表現(xiàn)為“以文件落實(shí)文件，以會(huì)議落實(shí)會(huì)議”，而且更表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中的留痕主義。

痕跡管理是督進(jìn)政策落實(shí)的重要方式，是規(guī)范權(quán)力運(yùn)作、提高行政效率的有效手段。然而，在具體的行政實(shí)踐過程中，這種痕跡管理卻極易被異化為留痕主義，即以“跡”代“績(jī)”。也就是說，“痕跡管理的初衷是以痕跡印證實(shí)績(jī)，以行政行為中的自然痕跡來反映政府工作所取得的成績(jī)，但在實(shí)踐中，原本作為目標(biāo)的‘實(shí)績(jī)’卻被置換成作為手段的‘痕跡’”(13)顏昌武、楊華杰：《以“跡”為“績(jī)”：痕跡管理如何演化為痕跡主義》，《探索與爭(zhēng)鳴》2019年第11期。，由此消解了治理績(jī)效。在一定程度上，從痕跡管理到留痕主義表明，以效率最大化為行為宗旨的官僚制在具體運(yùn)作過程中忽視價(jià)值理性，而過于強(qiáng)調(diào)工具理性。然而，對(duì)工具理性的過度追求使官僚制在實(shí)際運(yùn)作中悄無聲息地完成了手段對(duì)目的的置換，而從痕跡管理到留痕主義便是這種置換的一種具體表現(xiàn)，這種形式主義的實(shí)質(zhì)是“主觀主義與功利主義，根源是政績(jī)觀錯(cuò)位，責(zé)任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實(shí)實(shí)的落實(shí)，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題”(14)《習(xí)近平總書記關(guān)于反對(duì)形式主義官僚主義重要論述摘錄》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》2018年第10期。。

在基層治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理行為中的形式主義和留痕主義，更多地體現(xiàn)在一些上級(jí)所布置的剩余性任務(wù)中，這些任務(wù)一方面因難以滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利訴求而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務(wù)譜系中處于邊緣地位，另一方面，處于科層制底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又迫于上級(jí)政府的考核壓力而不得不完成這些于其而言的邊緣性治理任務(wù)。不同的任務(wù)情境形塑不同的治理行為，彰顯不同的治理邏輯。從模糊性任務(wù)明確化、科層化的運(yùn)作到鄉(xiāng)村治理手段的形式主義和留痕主義，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理行為又實(shí)現(xiàn)了從實(shí)到虛的邏輯轉(zhuǎn)變。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府虛實(shí)交錯(cuò)治理行為的消極后果

鄉(xiāng)村治理多元化的任務(wù)譜系決定了在具體的治理實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理行為并非是單向度的虛或?qū)?，而是虛?shí)交錯(cuò)的交織現(xiàn)象。虛實(shí)交錯(cuò)的治理行為在改變農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的同時(shí)也產(chǎn)生了系列消極后果，而這種消極后果不僅在逐步消解既已取得的鄉(xiāng)村治理績(jī)效，而且還可能危及脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。具體來說，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的互動(dòng)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理行為虛實(shí)交織的邏輯后果主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，村民自治的梗阻。無論是虛向治理行為還是實(shí)向治理行為均給村民自治的制度安排和治理實(shí)踐帶來了沖擊和影響。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能的弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理行為虛實(shí)交錯(cuò)，其本質(zhì)上所體現(xiàn)的依舊是政府本位的“逼責(zé)”邏輯和“政績(jī)建構(gòu)”邏輯，而非社會(huì)和公民本位的“服務(wù)”邏輯。其三，隨著社會(huì)流動(dòng)性的增強(qiáng)和復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)的增加，虛實(shí)交錯(cuò)的社會(huì)治理行為會(huì)進(jìn)一步削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的風(fēng)險(xiǎn)治理能力。

(一)村民自治的梗阻

“鄉(xiāng)政村治”一定意義上使得農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了雙重的治理主體，即代表國(guó)家行使行政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和代表村民行使自治權(quán)的村民委員會(huì)，制度設(shè)計(jì)的初衷在于通過對(duì)鄉(xiāng)村治理權(quán)的二維分割，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和村民自治之間的有機(jī)銜接。“中國(guó)的村民自治是在國(guó)家高度管制的人民公社體制解體過程中產(chǎn)生的，是農(nóng)村居民在一定地域范圍內(nèi)進(jìn)行自我治理的制度和行為。”(15)徐勇、趙德?。骸墩一刈灾危簩?duì)村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的探索》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(社科版)2014年第4期。然而，在具體的制度實(shí)踐過程中，卻出現(xiàn)了“行政消解自治”(16)趙曉峰：《“行政消解自治”：理解稅改前后鄉(xiāng)村治理性危機(jī)的一個(gè)視角》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》2011年第1期。的現(xiàn)象?！靶姓庾灾巍笔侵冈卩l(xiāng)政村治的制度框架內(nèi)，“鄉(xiāng)政”過度涉入“村治”，并將村民委員會(huì)扶植為其在農(nóng)村社會(huì)的“代理人”，從而使村民自治流于形式，其主要表現(xiàn)為村級(jí)組織機(jī)構(gòu)的行政化，即村委會(huì)更多地淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的附庸，主要替鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“跑腿辦事”，而非農(nóng)村居民的自治組織，從而削弱了村民的村莊認(rèn)同，消解了村莊的治理實(shí)效。稅費(fèi)改革實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“汲取型”政權(quán)向“懸浮型”政權(quán)，再向“協(xié)調(diào)型”政權(quán)的蛻變，“行政消解自治”的現(xiàn)象得到了一定程度的緩解，但在項(xiàng)目制逐步攤開的運(yùn)行過程中，作為“協(xié)調(diào)者”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往基于項(xiàng)目落地實(shí)施和自身利益的考量而在有意或無意中涉足村莊事務(wù)，其中最為常見的方式是涉足村莊選舉，以此來保障自身意志和利益可以借由項(xiàng)目運(yùn)作而得以實(shí)現(xiàn)。如李祖佩、鐘漲寶等在對(duì)浙江梅鎮(zhèn)“鄉(xiāng)村旅游”項(xiàng)目的運(yùn)作過程進(jìn)行實(shí)地考察時(shí)發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施村莊的選擇上會(huì)把村干部的配合程度作為軟性條件而重點(diǎn)考慮，同時(shí)為保持項(xiàng)目的落實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還會(huì)在村兩委班子的穩(wěn)定方面做出巨大努力(17)李祖佩、鐘漲寶：《“經(jīng)營(yíng)村莊”：項(xiàng)目進(jìn)村背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為研究》，《政治學(xué)研究》2020年第3期。。即在項(xiàng)目制背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過扶持村莊精英來保證項(xiàng)目可以順利“下鄉(xiāng)”。在“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”過程中，村莊精英因得到“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政支持，而通過‘抓包’、承辦等形式壟斷項(xiàng)目資源，村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)一元獨(dú)大，大多數(shù)村民在村莊公共生活中的話語空間被壓縮，村民自治流于形式”(18)李祖佩：《“資源消解自治”——項(xiàng)目下鄉(xiāng)背景下的村治困境及其邏輯》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2012年第11期。。此外，農(nóng)村社會(huì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的主要作用場(chǎng)，在涉及“和諧”“有效”等模糊性任務(wù)面前，科層制的思維慣性又使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將模糊性任務(wù)進(jìn)行明確化及科層化的運(yùn)作，這一基于政績(jī)導(dǎo)向的實(shí)治理行為，在村莊治理過程中用行政邏輯代替了自治邏輯，大大壓縮了農(nóng)村居民在村莊公共生活中的話語空間，從而使得村民在村莊公共治理過程中集體失語，并最終導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理過程中村民自治的梗阻。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能的弱化

服務(wù)型政府是社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下對(duì)政府進(jìn)行全方位、立體化改革而推崇的政府角色定位，它意味著政府的中心職能從管理走向服務(wù)，政府的中心工作由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為公平分配。具體來講，服務(wù)型政府是指“在公民本位、社會(huì)本位理念的指導(dǎo)下，在民主秩序框架內(nèi)，根據(jù)法定程序，按照公民意志組建起來的以公共服務(wù)為宗旨并承擔(dān)相應(yīng)服務(wù)責(zé)任的政府”(19)劉熙瑞、井敏：《服務(wù)型政府三種觀點(diǎn)的澄清》，《人民論壇》2006年第5期。。服務(wù)型政府以服務(wù)為價(jià)值旨?xì)w，其“核心根基在于合作制秩序”(20)孔繁斌：《服務(wù)型政府在社會(huì)治理中的知識(shí)擴(kuò)散》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第2期。。雖然稅費(fèi)改革內(nèi)含了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以“服務(wù)”為目標(biāo)的行為轉(zhuǎn)向，但在實(shí)際的治理實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府系列虛實(shí)交錯(cuò)的治理行為依舊是政府本位的管理活動(dòng)，而非社會(huì)本位和公民本位的服務(wù)活動(dòng)，而且最終導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能的弱化。它具體表現(xiàn)為：一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的虛向治理行為及其由此衍生的治理過程形式化、痕跡化與服務(wù)型政府的本質(zhì)要求有些許背離；另一方面，“下沉型”政權(quán)角色定位及其衍生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府系列實(shí)向治理行為也與服務(wù)型政府的建構(gòu)有不少出入。服務(wù)型政府建構(gòu)于合作式的關(guān)系之中，在這一關(guān)系結(jié)構(gòu)中，政府需要成為一個(gè)“為他”的存在，但“下沉型”政權(quán)角色及在此基礎(chǔ)之上的系列治理行為，遵循的卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的“政績(jī)建構(gòu)”邏輯，其在本質(zhì)上依舊是一個(gè)“自為”的存在，即為自己在科層系統(tǒng)內(nèi)拓展更大的存在和發(fā)展空間。建構(gòu)服務(wù)型政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首先應(yīng)尊重村民自治，并與其一起開展合作治理實(shí)踐，唯有如此，才可以讓服務(wù)型政府從一個(gè)政治正確的口號(hào)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕娍芍筛械膶?shí)體性存在。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府風(fēng)險(xiǎn)治理能力的削弱

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入推進(jìn)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛速發(fā)展，人類社會(huì)進(jìn)入到了一個(gè)“高速流動(dòng)”的時(shí)代。社會(huì)要素的高速流動(dòng)不僅改變了社會(huì)的生產(chǎn)方式，而且也重構(gòu)了社會(huì)中人與人之間的關(guān)系模式與交往結(jié)構(gòu)，進(jìn)而為社會(huì)治理帶來了全新的挑戰(zhàn)。于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，“各種類型的流動(dòng)和變化正重塑著地方的社會(huì)結(jié)構(gòu)、日常生活和價(jià)值觀念，挑戰(zhàn)村莊原有的治理結(jié)構(gòu)、體系和能力。流動(dòng)鄉(xiāng)村的形成無疑給傳統(tǒng)二元化、靜態(tài)、外部性和管制性的治理模式帶來挑戰(zhàn)”(21)謝小芹：《“脫域性治理”：邁向經(jīng)驗(yàn)解釋的鄉(xiāng)村治理新范式》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社科版)2019年第3期。。面對(duì)這一新的挑戰(zhàn)及其所衍生的新的治理風(fēng)險(xiǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府虛實(shí)交織的治理行為不但無助于風(fēng)險(xiǎn)的化解，反而會(huì)進(jìn)一步加劇風(fēng)險(xiǎn)，從而將鄉(xiāng)村社會(huì)的治理過程置于普遍的風(fēng)險(xiǎn)之中。傳統(tǒng)上，鄉(xiāng)土生活地域的固定性帶來了村莊社會(huì)的相對(duì)穩(wěn)定性，即村莊社會(huì)是一個(gè)低流動(dòng)性的社會(huì)單位，這種“生于斯、逝于斯”的低流動(dòng)性進(jìn)一步形塑了村莊社會(huì)的“熟人”性質(zhì)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及市場(chǎng)體制的推進(jìn)，村莊內(nèi)部的異質(zhì)性不斷增強(qiáng)，日益增加的流動(dòng)性和不確定性從內(nèi)部瓦解了“熟人社會(huì)”，并進(jìn)一步使得傳統(tǒng)的治理手段失效。由流動(dòng)性帶來的風(fēng)險(xiǎn)情境對(duì)基層政府提出了新的治理要求。在治理主體方面，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來意味著單一主體治理行為的失效，它要求打破政府壟斷治理的局面，將其他主體納入到社會(huì)治理的實(shí)踐活動(dòng)之中。在治理手段方面，風(fēng)險(xiǎn)的不確定性要求多元治理主體在彼此互信的基礎(chǔ)上以合作的方式開展治理活動(dòng)，化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

虛實(shí)交錯(cuò)的治理行為發(fā)軔于官僚制組織內(nèi)部?！肮倭胖平M織意味著是適應(yīng)工業(yè)社會(huì)低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下社會(huì)生產(chǎn)和生活需求的各種組織形式的共性特征”(22)張康之：《走向合作制組織：組織模式的重構(gòu)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2020年第1期。。傳統(tǒng)村莊社會(huì)是一個(gè)低流動(dòng)性的地域共同體。但是，當(dāng)社會(huì)流動(dòng)性進(jìn)一步增加，隨之而來的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性也逐步擴(kuò)大。當(dāng)政府面對(duì)的任務(wù)不再單一，而是一個(gè)類型多元、屬性多樣的任務(wù)譜系時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“以不變應(yīng)萬變”、秉持工具理性的科層體制便表現(xiàn)出強(qiáng)烈的不適應(yīng)性。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府此種虛實(shí)交錯(cuò)的治理行為，無論從治理主體還是治理手段層面，都不僅無益于風(fēng)險(xiǎn)的解決，而且還會(huì)削弱其風(fēng)險(xiǎn)治理的能力。

五、結(jié)語與討論

(一)結(jié)語

作為最基層的政權(quán)單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是影響村莊治理成效的一個(gè)非常重要的變量，并發(fā)揮著獨(dú)特的功能。本文在既有研究的基礎(chǔ)上，將治理過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所呈現(xiàn)出來的各種角色定位和紛繁復(fù)雜的治理行為進(jìn)行歸納和總結(jié)，分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在稅費(fèi)改革后是如何轉(zhuǎn)變?yōu)椤绊?xiàng)目協(xié)調(diào)型”與“治理下沉型”的政權(quán)角色，探討了其所形成的虛實(shí)結(jié)構(gòu)，并對(duì)其虛實(shí)交錯(cuò)的治理行為進(jìn)行了學(xué)理闡釋，認(rèn)為虛實(shí)交錯(cuò)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理行為不僅梗阻了村民自治，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能的弱化，而且還削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的風(fēng)險(xiǎn)治理能力。

(二)討論

在“上面千條線、底下一根針”的政策執(zhí)行環(huán)境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著來自上級(jí)政府各層面分配下來的治理責(zé)任、中心工作、重點(diǎn)任務(wù)和檢查考核等，如何減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的負(fù)擔(dān)已成為政府機(jī)構(gòu)改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。既有研究對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)、權(quán)、利等方面進(jìn)行了較為詳實(shí)的討論，大多集中在清晰劃分上下級(jí)政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系、調(diào)整職能部門間的條塊分割關(guān)系以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的重組改革等方面，然而正是這種專注于政府機(jī)構(gòu)自身的改革，促成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理行為的虛實(shí)交錯(cuò)。如何跳出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理行為的虛實(shí)窠臼？本文認(rèn)為，應(yīng)該積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理結(jié)構(gòu)的完善與優(yōu)化。

1.基于矩陣管理角度建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務(wù)型組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)設(shè)組成部門在目前已趨于扁平化的情況下，可先按照矩陣式的項(xiàng)目管理方式進(jìn)行機(jī)構(gòu)合并式辦公，把上級(jí)政府的職能對(duì)口管理部門留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的剩余任務(wù)，同樣進(jìn)行人員和資金的“打包”，改變以往上級(jí)政府向下級(jí)組織“借調(diào)”工作人員的行為，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府可以向市縣區(qū)等上級(jí)政府申請(qǐng)“援助”型工作人員。人員和專項(xiàng)資源的下沉有助于減輕基層治理的成本與負(fù)擔(dān)，并適當(dāng)允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立臨時(shí)性、編制外或階段性的任務(wù)型組織。

2.完善村民自治的法制性要素。村莊自治組織具有較為完整的地方鄉(xiāng)土性知識(shí)和運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，特別是在各種支農(nóng)、惠農(nóng)、助農(nóng)等性質(zhì)的項(xiàng)目進(jìn)入村莊的階段，其運(yùn)作效能就會(huì)充分體現(xiàn)出來，并激發(fā)出村莊的內(nèi)生性價(jià)值。故而，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)變化的特點(diǎn)，應(yīng)不斷完善村民自治制度的法制性要素，確保村民自治制度的有效實(shí)施。村民自治制度的法制性要素，主要體現(xiàn)為村民依法在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督方面的法律保障。然而，在具體實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政性權(quán)力往往以特殊要求或“一刀切”的資源配置等方式，介入到發(fā)展迥異的村莊民主活動(dòng)中，尤其在涉及村莊經(jīng)濟(jì)與社會(huì)利益的分配層面時(shí)。因此，在強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)行能力的同時(shí)，要切實(shí)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向村莊下達(dá)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、行政指示或發(fā)放指標(biāo)等行為，不斷夯實(shí)村民自治制度運(yùn)行的法制之基。

3.探索積分制考核方式。促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極地向服務(wù)型角色轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于跳出監(jiān)督、檢查、考核的閉環(huán)模式，可以在探索治理創(chuàng)新“積分制”的框架下，加強(qiáng)與村兩委、新鄉(xiāng)賢及村民理事會(huì)等群體的交流與互動(dòng)。鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新中涌現(xiàn)出的“積分制”實(shí)踐，從農(nóng)民群眾最關(guān)心、最迫切的身邊事入手，將鄉(xiāng)村治理的重要事務(wù)量化為不同的積分指標(biāo)，通過民主評(píng)議的評(píng)價(jià)辦法，對(duì)積分結(jié)果給予相應(yīng)的激勵(lì)，充分體現(xiàn)了黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治、法治、德治“三治”融合的治理理念，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的村莊治理行為由“任務(wù)命令”轉(zhuǎn)為“激勵(lì)引導(dǎo)”，不僅減少了治理成本，還提升了治理效能。可以說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有切實(shí)關(guān)注村莊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)和諧，注重自下而上的利益訴求，才會(huì)從形式主義、留痕主義之中解脫出來。