李 帥

（晉中信息學(xué)院，山西 晉中 030800）

0 引言

當(dāng)前我國(guó)政府治理效能已得到很大程度的提升，但基層治理水平仍有待提高。公共政策作為各級(jí)政府及其職能部門發(fā)揮作用的主要工具，政策執(zhí)行效果將影響到政府的治理水平和效能。所謂“一分部署，九分落實(shí)”，可見政策執(zhí)行的重要性，處于政府層級(jí)體系末端的基層政府其政策執(zhí)行情況影響著政策目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。然而，基層政府在執(zhí)行時(shí)限型政策時(shí)面臨一些問題。

1 時(shí)限型政策概述

時(shí)限型政策即公共政策本身或公共政策的執(zhí)行明確規(guī)定了在未來(lái)一段既定的時(shí)間范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)政策效果或完成政策執(zhí)行的一類公共政策，其特征在于明確了政策執(zhí)行進(jìn)度、完成期限。上級(jí)政府為強(qiáng)化政策執(zhí)行力度而加入時(shí)間限制有其必要性，但所處層級(jí)不同的政府在執(zhí)行此類政策時(shí)會(huì)面臨不同的問題，其中基層政府面臨的問題較為明顯。

基層政府作為政府層級(jí)體系的末端環(huán)節(jié)，本身具有承接上級(jí)公共權(quán)力、管理和服務(wù)社會(huì)的雙重面向，因而基層政府在政策執(zhí)行中的任務(wù)較為繁重，所以時(shí)限型政策執(zhí)行問題在基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面最為明顯。存在諸如上級(jí)層層加碼而壓縮基層政府的執(zhí)行時(shí)間、由于時(shí)間緊迫而選擇性地執(zhí)行政策、政策數(shù)量多且時(shí)間短只能表面化執(zhí)行或歪曲執(zhí)行等各種問題，只有探究其原因才能破解基層政府時(shí)限型政策執(zhí)行困境。

2 基層政府時(shí)限型政策執(zhí)行問題的成因

我國(guó)政策執(zhí)行是在政策系統(tǒng)形成的政策通道中自上而下進(jìn)行，但是時(shí)限型政策所內(nèi)含的時(shí)間因素會(huì)對(duì)原本較為寬敞的政策執(zhí)行通道產(chǎn)生影響，使得該通道隨著政府層級(jí)的降低而逐漸收緊變窄，形成一個(gè)狹管形的政策執(zhí)行通道（見圖1）。加之政治勢(shì)能形成的壓力和政策執(zhí)行過程中的再?zèng)Q策導(dǎo)致政策數(shù)量增加，多因素匯合使得此時(shí)的政策執(zhí)行通道發(fā)生變化，數(shù)量增多的政策通過這一通道時(shí)猶如流體通過由寬變窄的狹管，導(dǎo)致基層政府在執(zhí)行時(shí)限型政策時(shí)產(chǎn)生政策執(zhí)行的狹管效應(yīng)，而這一效應(yīng)也是基層政府時(shí)限型政策執(zhí)行偏差問題產(chǎn)生的主要原因，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

圖1 基層政府時(shí)限型政策執(zhí)行狹管效應(yīng)的成因

2.1 動(dòng)力因素：以政府層級(jí)壓力為主的多元壓力推動(dòng)

政策執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)存在自上而下的政治勢(shì)能壓力，形成政策系統(tǒng)管道的原動(dòng)力。我國(guó)作為單一制國(guó)家，政府層級(jí)勢(shì)壓明顯，下級(jí)要服從上級(jí)，認(rèn)真執(zhí)行上級(jí)命令和層層下達(dá)的各項(xiàng)政策，這是制度的剛性要求，也是推動(dòng)政策自上而下執(zhí)行的原動(dòng)力。同時(shí)，隨著決策民主化的深入推進(jìn)以及監(jiān)督途徑和渠道的暢通，政策層層傳導(dǎo)，執(zhí)行的過程中也有其他公權(quán)力部門和社會(huì)監(jiān)督力量參與，只要某一層級(jí)的政策執(zhí)行主體落實(shí)不迅速、不到位就可能引起各方關(guān)注，因而產(chǎn)生來(lái)自監(jiān)督方面的政策執(zhí)行壓力。因此，原動(dòng)力和監(jiān)督帶來(lái)的壓力使得政策執(zhí)行管道內(nèi)的動(dòng)力機(jī)制強(qiáng)化而產(chǎn)生更大的壓力，而這一壓力將會(huì)通過層級(jí)體系傳導(dǎo)至基層政府。

2.2 結(jié)構(gòu)因素：時(shí)間限制導(dǎo)致通道末端形狀變窄

時(shí)限型政策執(zhí)行中的時(shí)間因素是導(dǎo)致原政策系統(tǒng)通道管壁發(fā)生局部變窄的主要原因。一方面，政策在垂直方向的傳導(dǎo)會(huì)導(dǎo)致時(shí)間損失，但是對(duì)于基層政府而言仍然是限期完成，因而在既定的時(shí)間范圍內(nèi)隨著政策傳遞經(jīng)歷的層級(jí)增加，留給下級(jí)政府執(zhí)行政策的時(shí)間總量已經(jīng)減少。另一方面，上級(jí)政府在向其下級(jí)傳達(dá)政策時(shí)，一般都會(huì)要求其下級(jí)提前完成政策執(zhí)行任務(wù)，進(jìn)而能夠提前驗(yàn)收結(jié)果以便反饋給上一級(jí)政府。在政策系統(tǒng)縱向?qū)用?，受到時(shí)間量自上而下遞減的影響，時(shí)間壓力使得處于基層政府位置的政策執(zhí)行系統(tǒng)的管道變窄而形成狹口，造成了政策執(zhí)行系統(tǒng)狹管效應(yīng)的結(jié)構(gòu)條件。

2.3 強(qiáng)化因素：地方政府再?zèng)Q策致使政策數(shù)量增多

為了增強(qiáng)政策的具體性，政策逐層執(zhí)行過程中的“再?zèng)Q策”行為將導(dǎo)致政策數(shù)量增加。古德諾在談及法律作為一般行為規(guī)則來(lái)表達(dá)國(guó)家意志時(shí)，只有通過政府的進(jìn)一步活動(dòng)才能被執(zhí)行。同樣，政府在執(zhí)行政策時(shí)也需要將政策具體化，但地方政府會(huì)采用再?zèng)Q策的方式實(shí)現(xiàn)上級(jí)政策與當(dāng)?shù)貙?shí)際的結(jié)合，因而在政策傳達(dá)過程中處于中間層級(jí)的政府會(huì)以配套政策的形式來(lái)完成上級(jí)下達(dá)的政策，加之一些地方政府的決策科學(xué)化水平較低，導(dǎo)致需要下級(jí)政府執(zhí)行的政策在數(shù)量上呈現(xiàn)遞增情況，到基層政府層面的政策數(shù)量則增加更多。

總之，基層政府由于時(shí)限型政策的時(shí)間因素影響，使得限期完成這一要求的約束力增強(qiáng)，政策執(zhí)行系統(tǒng)管道中的狹管效會(huì)導(dǎo)致基層政府在執(zhí)行此類政策時(shí)出現(xiàn)諸多政策執(zhí)行偏差，在基層產(chǎn)生新的形式主義問題。

3 基層政府時(shí)限型政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑

在政策制定和執(zhí)行中加入時(shí)間限制旨在保證政策如期落地，合理控制各級(jí)政策執(zhí)行主體的落實(shí)進(jìn)度，因而基層政府時(shí)限型政策執(zhí)行所產(chǎn)生的狹管效應(yīng)也必須從其3個(gè)形成因素入手，如此才能保證其既按期執(zhí)行政策，又按質(zhì)量完成政策執(zhí)行。

3.1 有效施加推動(dòng)政策執(zhí)行的壓力

一方面，施壓的方向要明確。所處層級(jí)較高的政府以政策目標(biāo)和政策效果為單一目標(biāo)導(dǎo)向，即主要追求政策意圖的實(shí)現(xiàn)。但對(duì)于基層政府而言，獲得既定政策效果只是其追求的目標(biāo)之一，另一個(gè)目標(biāo)為執(zhí)行各種政策的行為本身且這一執(zhí)行行為得到了上級(jí)的認(rèn)可，這就構(gòu)成基層政府政策執(zhí)行的雙重目標(biāo)導(dǎo)向，即執(zhí)行行為本身和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。因此，來(lái)自政府層級(jí)的勢(shì)壓要明確，這樣才能保證基層政府將主要精力放在政策結(jié)果方面，而不是只重視政策執(zhí)行行為。另一方面，施壓的力度要精準(zhǔn)。基層政府執(zhí)行時(shí)限型政策時(shí)，上級(jí)政府要適當(dāng)考慮其人、財(cái)、物等具體的政策執(zhí)行條件，只有在準(zhǔn)確把握基層政府政策執(zhí)行能力的基礎(chǔ)上才能夠有針對(duì)性地施加推動(dòng)政策執(zhí)行的壓力，做到精準(zhǔn)施壓，進(jìn)而確保上級(jí)政策能夠順利貫徹執(zhí)行。

3.2 合理區(qū)分時(shí)段并適當(dāng)延伸時(shí)間

要合理劃分時(shí)間限制的階段，為政策執(zhí)行留足時(shí)間，以緩解狹口的形成。任何公共政策都有目的性，針對(duì)具體問題或事務(wù)而出臺(tái)，但其所要解決的問題并不是在一定時(shí)間范圍內(nèi)就可以完全解決的，因而時(shí)限型政策的時(shí)間限制條件就應(yīng)當(dāng)分為剛性要求階段和柔性延伸階段。剛性要求階段明確政策落實(shí)的具體時(shí)間進(jìn)度要求，這樣可以保證政策被及時(shí)落實(shí)。同時(shí)，設(shè)置“后政策”階段，為政策問題的繼續(xù)解決留足時(shí)間，做到時(shí)間的合理延伸。對(duì)基層政府政策執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)和檢驗(yàn)工作分段進(jìn)行設(shè)置，針對(duì)不同的階段設(shè)置對(duì)應(yīng)的考核體系。此外，通過留有后續(xù)時(shí)間余地的方式來(lái)對(duì)已經(jīng)取得的政策成果進(jìn)行鞏固，避免其他偶發(fā)情況的不利影響減損已有的效果。這樣就會(huì)為基層政府的時(shí)限型政策執(zhí)行提供兩個(gè)階段式的時(shí)間數(shù)量，既能夠保障政策如期落地，又可以避免政策執(zhí)行狹管效應(yīng)造成的負(fù)面影響。

3.3 增加執(zhí)行的指導(dǎo)而減少再?zèng)Q策

中間層級(jí)政府應(yīng)增加具體指導(dǎo)而減少簡(jiǎn)單的“再?zèng)Q策”。中間層級(jí)政策主體的再?zèng)Q策仍然是以出臺(tái)新政策的形式出現(xiàn)，這會(huì)增加基層政府需要執(zhí)行的政策數(shù)量。但是中間層級(jí)政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況落實(shí)政策未必需要出臺(tái)某個(gè)具體化的政策，可以根據(jù)需要落實(shí)的政策的具體要求，指導(dǎo)基層政府應(yīng)該如何做。要采用明確目標(biāo)和任務(wù)分解的方法細(xì)化政策內(nèi)容方面的要求，使政策變得更具可執(zhí)行性，這樣可以減少中間層次的政策數(shù)量。

此外，在我國(guó)地方政府政策執(zhí)行過程中，有必要對(duì)處于中間層級(jí)的市、縣政府的再?zèng)Q策行為加以監(jiān)督和控制，這樣才能避免政策縱向執(zhí)行的碎片化。盡管我國(guó)決策科學(xué)化水平已有極大提升，但在政府縱向?qū)用娌町愋匀匀幻黠@，尤其是層級(jí)較低政府的決策科學(xué)化水平仍有待提高。受此影響，其在進(jìn)行再?zèng)Q策時(shí)有可能導(dǎo)致政策目標(biāo)的異化，使得同一政策在不同層級(jí)呈現(xiàn)不同意圖，導(dǎo)致政策在縱向?qū)用娴乃槠?。因此，?guó)家和省級(jí)政府要規(guī)范市、縣政府的政策執(zhí)行行為，設(shè)置考核和評(píng)價(jià)體系以及完善政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范和約束市、縣政府政策執(zhí)行中的再?zèng)Q策行為，引導(dǎo)其以政策執(zhí)行為主要目標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)政策意圖。

4 結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)，作為基層政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家政治權(quán)力和社會(huì)治理的銜接點(diǎn)，基層治理效能的提升，社會(huì)治理水平的提高，都要求其更好地發(fā)揮政府作用。在將政策作為基層政府治理工具時(shí)，并不是完全取消政策的時(shí)間限制，而是要在合理的時(shí)限及壓力下恰當(dāng)考慮基層政府的政策執(zhí)行條件和能力，促使其進(jìn)一步完成政策落地的任務(wù)，進(jìn)而提升其治理能力。