耿國(guó)彪

作為生態(tài)建設(shè)的核心載體、中華民族的寶貴財(cái)富、美麗中國(guó)的重要象征，自然保護(hù)地在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全中居于首要地位。

《政府工作報(bào)告》指出：加快推進(jìn)重要生態(tài)屏障建設(shè)，構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。

“十三五”時(shí)期，我國(guó)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)取得開創(chuàng)性進(jìn)展，初步形成了生態(tài)修復(fù)新格局。在長(zhǎng)江、黃河、青藏高原等重要生態(tài)區(qū)域，以及圍繞自然保護(hù)地建設(shè)，我國(guó)開展了大量生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作，有效改善了各類自然生態(tài)系統(tǒng)狀況?！笆奈濉睍r(shí)期，如何進(jìn)一步做好重要生態(tài)區(qū)的保護(hù)修復(fù)以及自然保護(hù)地建設(shè)？今年全國(guó)兩會(huì)上，人大代表、政協(xié)委員們紛紛就此建言獻(xiàn)策。

自然保護(hù)地體系建設(shè)提速

“十三五”期間，為解決自然保護(hù)地多頭管理、邊界不清、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問題，中央決定由林草部門統(tǒng)一管理各級(jí)各類自然保護(hù)地并提出建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，加快建立統(tǒng)一規(guī)范高效的中國(guó)特色國(guó)家公園體制。中央出臺(tái)了《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》、《建立國(guó)家公園體制總體方案》。出臺(tái)了規(guī)范國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見，制定了國(guó)家公園設(shè)立規(guī)范等5項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，編制了國(guó)家公園空間布局方案。

2015年，我國(guó)啟動(dòng)國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)。五年來，國(guó)家公園體制試點(diǎn)在頂層設(shè)計(jì)、管理體制、機(jī)制創(chuàng)新、資源保護(hù)、保障措施等方面進(jìn)行了有益探索，取得了階段性成效。在10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，一幅幅美麗中國(guó)的畫卷正徐徐鋪展，生動(dòng)詮釋著“兩山”理念的強(qiáng)大真理力量。

全國(guó)人大代表、國(guó)家林業(yè)和草原局局長(zhǎng)關(guān)志鷗認(rèn)為，建立國(guó)家公園體制是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從維護(hù)生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略和全局高度作出的重大戰(zhàn)略決策，是生態(tài)文明領(lǐng)域的重大制度創(chuàng)新，更是林草部門必須認(rèn)真完成的重大政治任務(wù)。

“目前，自然保護(hù)地體系建設(shè)提速，國(guó)家公園試點(diǎn)任務(wù)基本完成。今年將正式設(shè)立第一批國(guó)家公園?！?關(guān)志鷗說。

全國(guó)人大常委會(huì)委員、民進(jìn)中央人口資源環(huán)境委員會(huì)主任王毅一直關(guān)注國(guó)家公園建設(shè)。他認(rèn)為，國(guó)家公園是最重要的自然保護(hù)地類型，建設(shè)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系對(duì)強(qiáng)化自然保護(hù)地的高效管理、保護(hù)生物多樣性、促進(jìn)人與自然和諧共生，對(duì)維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、建設(shè)美麗中國(guó)具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

王毅建議，完善自然保護(hù)地法治體系，堅(jiān)持依法設(shè)立國(guó)家公園。立法過程中打破部門行業(yè)壁壘，鼓勵(lì)多方參與，完善國(guó)家公園退出機(jī)制等制度設(shè)計(jì)。同時(shí)，統(tǒng)籌制修訂相關(guān)法律法規(guī)，明確自然保護(hù)地立法體系建設(shè)的路線圖，協(xié)調(diào)推進(jìn)自然保護(hù)地法及相關(guān)法規(guī)的編制進(jìn)程。

在全國(guó)政協(xié)委員、內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟副盟長(zhǎng)張利文看來，我國(guó)的國(guó)家公園管理體制機(jī)制初步確立、管理制度規(guī)范不斷完善，試點(diǎn)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)成效顯著，但仍存在立法滯后、監(jiān)管體制不完善等問題。

張利文建議，盡快出臺(tái)自然保護(hù)地法、國(guó)家公園法，全面確立國(guó)家公園自然資源保護(hù)、建設(shè)管護(hù)和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的各項(xiàng)法律制度。他還建議，健全國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度;同時(shí)，明確中央和地方事權(quán)劃分，構(gòu)建事權(quán)合理、主體明確、責(zé)任清晰、協(xié)同配合、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的管理體制。

全國(guó)政協(xié)委員、青海省委統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)公保扎西多年持續(xù)關(guān)注三江源國(guó)家公園建設(shè)。他介紹，三江源現(xiàn)有的簡(jiǎn)易道路通行能力差，隨意通行形成多條便道，嚴(yán)重破壞區(qū)域生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，交通不便給實(shí)施生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、生物多樣性監(jiān)測(cè)和野生動(dòng)物臨時(shí)救援等工作帶來了極大不便。他建議，在三江源地區(qū)建設(shè)重要生態(tài)保護(hù)區(qū)綠色通道和生物多樣性救援大通道，主要服務(wù)保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園區(qū)域管護(hù)、保障保護(hù)區(qū)生物多樣性救援、巡護(hù)執(zhí)法等交通需要。

全國(guó)人大代表、湖北省神農(nóng)架林區(qū)區(qū)長(zhǎng)劉啟俊表示，發(fā)展生態(tài)旅游是踐行“綠水青山就是金山銀山”理論的生動(dòng)實(shí)踐，是追求人與自然和諧共生的有效途徑。神農(nóng)架是國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，是全國(guó)第一批國(guó)家公園體制試點(diǎn)地區(qū)，必須正確處理發(fā)展生態(tài)旅游和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，讓神農(nóng)架青山常在、綠水長(zhǎng)流。

劉啟俊代表認(rèn)為要科學(xué)統(tǒng)籌兩大目標(biāo)：一是生態(tài)更優(yōu)，二是百姓更富，必須將二者有機(jī)統(tǒng)一起來。對(duì)此，他提出三點(diǎn)建議：一是落實(shí)空間管控。優(yōu)化空間布局，科學(xué)統(tǒng)籌景區(qū)、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村三大空間。強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，構(gòu)建以全域旅游發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游規(guī)劃為基礎(chǔ)、景區(qū)建設(shè)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃為重點(diǎn)的旅游規(guī)劃體系。深化紅線意識(shí)，堅(jiān)守“不占耕地紅線、不越生態(tài)紅線”兩條底線。二是落實(shí)人員管控。通過實(shí)施生態(tài)移民搬遷工程，最大限度減少居民對(duì)原生態(tài)的破壞。實(shí)行游客實(shí)時(shí)預(yù)警和限量管理，加強(qiáng)對(duì)游客生態(tài)文明價(jià)值觀的引導(dǎo)教育。三是落實(shí)活動(dòng)管控。深化運(yùn)用北斗巡護(hù)終端等技術(shù)手段，建成“空中有飛機(jī)、山頭有監(jiān)控、路口有探頭、林內(nèi)有巡護(hù)、應(yīng)急有隊(duì)伍”的森林資源立體監(jiān)測(cè)管護(hù)網(wǎng)絡(luò)，全面監(jiān)測(cè)管控旅游活動(dòng)。

2020年9月，海南省人大常委會(huì)組織駐海南十三屆全國(guó)人大代表組成調(diào)研組，就海南熱帶雨林國(guó)家公園體制試點(diǎn)情況開展集中調(diào)研。通過調(diào)研了解到，海南熱帶雨林國(guó)家公園有130余萬畝的人工林，這些人工林是當(dāng)?shù)厝罕姷闹饕?jīng)濟(jì)來源。今年兩會(huì)，海南代表團(tuán)以團(tuán)名義提出，建議有關(guān)部門加強(qiáng)指導(dǎo)，明確園內(nèi)人工商品林退出、補(bǔ)償?shù)裙ぷ饕庖姾痛胧?，給予專項(xiàng)資金支持，積極穩(wěn)妥推進(jìn)清退工作。

全國(guó)人大代表鄭裕財(cái)是來自浙江省衢州市開化縣的基層代表。他向兩會(huì)提出錢江源國(guó)家公園建設(shè)相關(guān)建議，希望建立健全國(guó)家公園環(huán)境治理法律法規(guī)及配套司法體制。

他說，“作為浙江26個(gè)加快發(fā)展縣之一，開化不僅實(shí)現(xiàn)了省定薄弱村全部‘摘帽，更拓寬了‘綠水青山和‘金山銀山的轉(zhuǎn)化通道。得益于錢江源國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)的溢出效應(yīng)，當(dāng)?shù)睾芏啻迩f通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，打通了‘綠水青山向‘金山銀山轉(zhuǎn)化的道路，發(fā)展更具活力?！?/p>

“自然保護(hù)地的科學(xué)分類是構(gòu)建自然保護(hù)地體系、實(shí)施自然保護(hù)地科學(xué)管理的前提?！比珖?guó)政協(xié)委員、中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員閔慶文建議，將自然保護(hù)地類型劃分為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園、風(fēng)景名勝區(qū)、資源保護(hù)區(qū)5類，其中資源保護(hù)區(qū)是一種需要通過開采、捕撈、種植等可持續(xù)利用活動(dòng)以實(shí)現(xiàn)保護(hù)目的的特殊保護(hù)地類型，包括畜禽遺傳資源保種場(chǎng)保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)、特種經(jīng)濟(jì)林地等。

全國(guó)人大代表、騰訊董事會(huì)主席馬化騰則從立法角度呼吁制定自然保護(hù)地法，建立統(tǒng)一規(guī)范高效的自然保護(hù)地管理體制。在管理上堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、分級(jí)管理、分類保護(hù)、分區(qū)管控、多元共治等，明確自然保護(hù)地的設(shè)立與調(diào)整、規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)、分區(qū)差異化管理、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、自然資源可持續(xù)利用、調(diào)查監(jiān)測(cè)等內(nèi)容。

加快設(shè)立國(guó)家公園

建立國(guó)家公園體制是黨的十八屆三中全會(huì)提出的重點(diǎn)改革任務(wù)，是我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。2015年，我國(guó)啟動(dòng)國(guó)家公園體制試點(diǎn)，目前正在開展東北虎豹、祁連山、大熊貓、三江源、海南熱帶雨林、武夷山、神農(nóng)架、普達(dá)措、錢江源、南山等10處國(guó)家公園體制試點(diǎn)，試點(diǎn)區(qū)涉及12個(gè)省份，總面積超過22萬平方公里，約占我國(guó)陸域國(guó)土面積2.3%。

我國(guó)大力推進(jìn)國(guó)家公園體制試點(diǎn)，在理順管理體制、創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)督管理、推動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面進(jìn)行了有益探索。下一步，將正式設(shè)立第一批具有全球價(jià)值、國(guó)家象征、國(guó)民認(rèn)同度高的國(guó)家公園。在今年全國(guó)兩會(huì)上，不少代表委員對(duì)設(shè)立國(guó)家公園提出建議和提案。

來自陜西的全國(guó)人大代表、西安電視臺(tái)節(jié)目主持人孫維一直為秦嶺大熊貓代言。她建議，依托秦嶺大熊貓研究中心，在西安周邊建設(shè)一個(gè)集科學(xué)研究、飼養(yǎng)繁育、保護(hù)教育、國(guó)際交流、旅游休閑、文化傳播于一體的大熊貓科學(xué)公園，作為大熊貓國(guó)家公園建設(shè)的重要組成。

孫維代表認(rèn)為，秦嶺是全球生物多樣性最豐富的地區(qū)之一，素有“生物基因庫(kù)”、“自然博物館”的美譽(yù)。秦嶺大熊貓、朱鹮、金絲猴、羚牛是秦嶺最具代表性的珍稀動(dòng)物。秦嶺大熊貓是一個(gè)獨(dú)立的亞種，更為古老，更為珍貴。2005年，世界權(quán)威動(dòng)物分類學(xué)刊物《美國(guó)哺乳動(dòng)物學(xué)雜志》首次科學(xué)地提出并命名了大熊貓秦嶺亞種。第四次全國(guó)大熊貓調(diào)查結(jié)果顯示，全國(guó)共有野生大熊貓1864只，其中秦嶺大熊貓345只，占總數(shù)量的18.5%，秦嶺是大熊貓分布最密集的地區(qū)，平均10平方公里就有1只大熊貓，種群密度居全國(guó)之首。大熊貓是中國(guó)特有物種，在地球上生存了800萬年，被譽(yù)為“活化石”和“中國(guó)國(guó)寶”，是世界生物多樣性保護(hù)的旗艦物種。保護(hù)好這些珍稀物種，對(duì)秦嶺生物多樣性保護(hù)，維護(hù)秦嶺生態(tài)安全，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的意義。

與孫維代表感覺相同的還有全國(guó)人大代表、陜西省林業(yè)局副局長(zhǎng)、陜西省林業(yè)科學(xué)院院長(zhǎng)昝林森。今年全國(guó)兩會(huì)，昝林森帶來了一份“關(guān)于加快推進(jìn)秦嶺國(guó)家公園建設(shè)的建議”。

昝林森代表說，秦嶺橫亙于我國(guó)中部，東連淮河，中國(guó)始有南北，它是中國(guó)南北地質(zhì)、氣候、生物、水系、土壤五大自然地理要素的天然分界線，是世界生物多樣性最為豐富的地區(qū)之一，是我國(guó)南水北調(diào)重要的水源涵養(yǎng)地。

“陜西秦嶺地區(qū)有脊椎動(dòng)物722種，其中屬于國(guó)家一級(jí)重點(diǎn)保護(hù)的有大熊貓、朱鹮、金絲猴、羚牛等;有種子植物3400多種，占全國(guó)總數(shù)的12%;另外還分布著3000多種藥材、3300多種昆蟲，保存有典型的第四季冰川遺跡、垂直自然生態(tài)譜系，有‘動(dòng)植物王國(guó)和‘天然中草藥庫(kù)的美譽(yù)?！?昝林森說。

昝林森認(rèn)為，建立秦嶺國(guó)家公園，有利于創(chuàng)建秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制，提升秦嶺生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，增強(qiáng)人民福祉;有利于提升秦嶺水源涵養(yǎng)功能，支撐京津冀經(jīng)濟(jì)圈與關(guān)中城市群可持續(xù)發(fā)展;有利于有效保護(hù)秦嶺生物多樣性，履行全球生物多樣性公約，在國(guó)際社會(huì)彰顯大國(guó)形象。

為此，昝林森建議：第一，盡快批準(zhǔn)設(shè)立秦嶺國(guó)家公園。第二，創(chuàng)建秦嶺生態(tài)保護(hù)的政府、社會(huì)和市場(chǎng)三元合力，構(gòu)建秦嶺國(guó)家公園建設(shè)的新機(jī)制。第三，制定《秦嶺國(guó)家公園住地居民權(quán)益保障條例》，尊重和保護(hù)住地居民生產(chǎn)、生活福祉的途徑和權(quán)利。第四，構(gòu)建“數(shù)字秦嶺國(guó)家公園”平臺(tái)，支撐秦嶺國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)與展示智慧化。第五，創(chuàng)新秦嶺國(guó)家公園教育利用功能的專項(xiàng)規(guī)劃與設(shè)計(jì)，探索秦嶺生態(tài)保護(hù)教育功能價(jià)值的實(shí)現(xiàn)路徑。

全國(guó)政協(xié)委員、致公黨上海市委主委張恩迪建議，應(yīng)加快建設(shè)雅魯藏布國(guó)家公園。張恩迪委員介紹，該地區(qū)有已知青藏高原高等植物種類的2/3，哺乳動(dòng)物的1/2，昆蟲的4/5，以及中國(guó)大型真菌的3/5。這里是我國(guó)乃至全世界有蹄類與食肉類動(dòng)物類群種類最豐富而獨(dú)特的地方之一，有虎、云豹、赤斑羚、豺等瀕危物種的種群生存。

“由于氣候變化以及人類活動(dòng)的影響，雅魯藏布江生態(tài)系統(tǒng)正在遭受越來越多的威脅和挑戰(zhàn)。”張恩迪委員建議，在雅魯藏布江下游及支流區(qū)域生態(tài)與景觀價(jià)值最典型、最集中的區(qū)域建立國(guó)家公園，這對(duì)于保護(hù)我國(guó)藏東南地區(qū)這一世界級(jí)瑰寶，解決保護(hù)與發(fā)展的矛盾具有非常重要的意義。隨著交通和基礎(chǔ)設(shè)施的逐步改善，以及不斷增長(zhǎng)的自然愛好者需求，可挖掘和提升這一地區(qū)生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)的巨大潛力，讓當(dāng)?shù)厝罕姀谋Ｗo(hù)中受益。

“我們的目標(biāo)是，建成陸海生態(tài)特色鮮明的國(guó)家公園，使黃河口的國(guó)家代表性更加突出;建成生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定的國(guó)家公園，使黃河口成為大江大河三角洲生態(tài)保護(hù)治理的示范;建成管理統(tǒng)一規(guī)范高效的國(guó)家公園。”全國(guó)人大代表、東營(yíng)市委書記李寬端表示，建設(shè)黃河口國(guó)家公園不僅對(duì)促進(jìn)黃河流域生態(tài)系統(tǒng)健康、提高生物多樣性意義重大，而且能夠與三江源國(guó)家公園首尾呼應(yīng)，構(gòu)建起黃河流域生態(tài)安全屏障。

李寬端說，圍繞高水平黃河口國(guó)家公園建設(shè)，我們強(qiáng)化“三個(gè)突出”：一是突出生態(tài)保護(hù)修復(fù)。推進(jìn)黃河三角洲生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃和立法，實(shí)施黃河現(xiàn)行清水溝流路、刁口河備用流路保護(hù)治理，開展河湖濕地連通、退耕還濕、退養(yǎng)還灘，實(shí)施濕地生態(tài)修復(fù)、海岸帶生態(tài)防護(hù)、互花米草治理、貝類原種保護(hù)恢復(fù)等工程。去年，黃三角自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)水1.7億立方米，退耕還濕、退養(yǎng)還灘7.25萬畝，修復(fù)濱海濕地3.3萬畝，油田設(shè)施全部退出核心區(qū)。近幾年，黃河三角洲濕地生態(tài)改善明顯。我們常說，“哪兒環(huán)境好，鳥兒最知道”。自然保護(hù)區(qū)一級(jí)保護(hù)鳥類由2013年的12種增加到24種，每年有600多萬只鳥在自然保護(hù)區(qū)遷徙、越冬、繁殖。二是突出生態(tài)環(huán)境治理。堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌、系統(tǒng)治理，建立“河流——河口——海灣”聯(lián)動(dòng)聯(lián)防機(jī)制，推動(dòng)上下游、干支流綜合治理，把水、林、田、湖、草、濕地、海岸線、海灘作為一個(gè)整體，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，堅(jiān)持用生態(tài)的辦法治理生態(tài)。三是突出生態(tài)優(yōu)先，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。落實(shí)省委“三個(gè)堅(jiān)決”要求，加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，推動(dòng)石化產(chǎn)業(yè)高端、綠色、循環(huán)、安全、集群發(fā)展，貫通上下游產(chǎn)業(yè)鏈條，建設(shè)綠色循環(huán)能源基地，大力發(fā)展新材料、生物醫(yī)藥、航空航天產(chǎn)業(yè)，科學(xué)開發(fā)文化旅游資源，打造黃河入海文化旅游目的地。

全國(guó)政協(xié)委員、民盟云南省委會(huì)主委徐彬建議加快推進(jìn)亞洲象國(guó)家公園建設(shè)，統(tǒng)籌劃定亞洲象主要分布區(qū)及潛在棲息地范圍，理順保護(hù)管理機(jī)制體制。他還建議，要采取更有力的措施緩解人象沖突。

全國(guó)人大代表、內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市委書記于立新介紹，呼倫貝爾地區(qū)生態(tài)地位十分重要，擁有我國(guó)最典型的森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)類型，是集山水林田湖草于一體的生命共同體的典型代表。他建議，設(shè)立呼倫貝爾國(guó)家公園，并列入“十四五”時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。