王煦淼，曾范敬

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

2018年4月13日，習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會上鄭重宣布，黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)。自此，海南島的發(fā)展歷程揭開了嶄新一頁，掀起了自由貿(mào)易港建設(shè)的熱潮。2020年6月1日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)了《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》（以下簡稱《總體方案》），其不僅明確了海南自貿(mào)港建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，還對“一線放開、二線管住”的管理模式作了詳細(xì)規(guī)定，并進(jìn)一步放寬外籍人士免簽入境條件。可以說，人員的自由流動是自由貿(mào)易港建設(shè)發(fā)展的必然要求，人員自由流動的程度越高，所帶來的安全隱患和社會風(fēng)險就越高，給自由貿(mào)易港公安機(jī)關(guān)外國人管理部門的工作帶來的挑戰(zhàn)也越大。因此，公安機(jī)關(guān)外國人管理部門如何順勢而動、未雨綢繆、因勢利導(dǎo)，使外國人管理制度更好地服務(wù)于海南自由貿(mào)易港的建設(shè)，是巨大的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，也是重要的使命任務(wù)。

一、完善自由貿(mào)易港外國人管理服務(wù)體系的必要性

完善海南自由貿(mào)易港外國人管理服務(wù)體系，一言以蔽之，就是在現(xiàn)有的外國人管理體系的基礎(chǔ)上，根據(jù)海南自貿(mào)港建設(shè)的實際需要，結(jié)合《總體方案》的具體要求，在“嚴(yán)管”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提升服務(wù)水平，寓管理于服務(wù)之中，使海南自貿(mào)港外國人管理服務(wù)體系更好地服務(wù)于自貿(mào)港建設(shè)，這對海南自貿(mào)港的發(fā)展而言，具有顯著的必要性。

（一）是解決自貿(mào)港外國人自由流動與外國人安全管控矛盾的現(xiàn)實需要

海南自貿(mào)港的外國人自由流動主要包括兩個方面的內(nèi)容，其一是“自然人流動”。根據(jù)WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第1條第2款的相關(guān)規(guī)定，自然人流動指的是“一成員方的服務(wù)提供者在任何其他成員境內(nèi)以自然人存在提供服務(wù)”。[1]海南自貿(mào)港作為資金、技術(shù)、貨物等要素高度集中的區(qū)域，自然人流動是其他一切要素自由流動的前提和基礎(chǔ)，也是全球經(jīng)濟(jì)一體化和國際服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的必然要求。其二是以商貿(mào)、訪問、探親、旅游等為目的的外國人自由流動，這一行為往往伴隨著住宿、餐飲、購物等附加消費行為，對自貿(mào)港經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用不言而喻。可以說，滿足外國人自由流動的現(xiàn)實需要，是海南自貿(mào)港發(fā)展的必然要求。

但是，人員自由流動的程度越高，所帶來的安全隱患和社會風(fēng)險就越高。首先，當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，外部形勢嚴(yán)峻復(fù)雜，我國的國家安全面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。近年來，“三股勢力”盛行、“臺獨”“藏獨”“疆獨”等民族分裂主義不斷挑釁，嚴(yán)重威脅我國國家安全。隨著海南自貿(mào)港開放程度的進(jìn)一步加深，海南自貿(mào)港有可能成為民族分裂主義分子攻擊的新目標(biāo)。其次，對來華投資的外資企業(yè)來說，海南自貿(mào)港在關(guān)稅政策扶持、金融開放程度和市場準(zhǔn)入機(jī)制上擁有史無前例的顯著優(yōu)勢，一方面很容易滋生洗錢、走私、非法集資等跨國犯罪活動，另一方面很容易給空殼公司留下可乘之機(jī)，從事經(jīng)濟(jì)詐騙犯罪等一系列違法犯罪行為。最后，自由貿(mào)易港開放的環(huán)境為外國人的自由流動創(chuàng)造了便利的條件，各種非法入境、非法居留、非法就業(yè)的外國人容易混跡于內(nèi)，給公安機(jī)關(guān)外國人管理部門的工作提出了挑戰(zhàn)。綜上所述，如何解決好海南自貿(mào)港的外國人自由流動與外國人安全管控的矛盾，已經(jīng)成為海南自貿(mào)港外國人管理部門面臨的關(guān)鍵問題之一，直接決定著自貿(mào)港外國人管理服務(wù)體系服務(wù)于海南自貿(mào)港建設(shè)的效果。因此，必須著力完善自貿(mào)港外國人管理服務(wù)體系，使之與自貿(mào)港的發(fā)展需要相匹配，真正實現(xiàn)“一線放開，二線管住”。

（二）是出入境服務(wù)融入海南自貿(mào)港發(fā)展的內(nèi)在要求

出入境服務(wù)在海南自貿(mào)港建設(shè)中的作用主要表現(xiàn)為通過調(diào)整入出境政策、優(yōu)化外國人服務(wù)管理職能和提高服務(wù)水平，使得外國人“來者易來，留著易留，往返便利”。

“來者易來”“往返便利”，就是在保障國家安全的前提下，為外國人入出境和停留等活動創(chuàng)造更便利的條件。2019年7月，公安部和國家移民管理局出臺了《支持海南全面深化改革開放移民與出入境意見的12條政策措施》，包括將外國人免簽入境渠道由旅行社邀請接待擴(kuò)展為外國人自行申報或通過單位邀請接待免簽入境；放寬外國人申請免簽入境事由限制，允許外國人以商貿(mào)、訪問、探親、就醫(yī)、會展、體育競技等事由申請免簽入境海南；實施外國旅游團(tuán)乘坐郵輪入境15天免簽政策等，大大放寬了外國人在海南自貿(mào)港活動的條件和范圍。這不僅有利于吸引更多的外國人來瓊投資、旅游、消費，直接拉動海南的經(jīng)濟(jì)增長，也有利于提升海南在世界范圍內(nèi)的影響力和國際競爭力。

“留著易留”，就是吸引國際人才助力海南自貿(mào)港的發(fā)展。到本世紀(jì)中葉，率先實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，形成高度市場化、國際化、法治化、現(xiàn)代化的制度體系，成為綜合競爭力和文化影響力領(lǐng)先的地區(qū)[2]，是《總體方案》中海南自貿(mào)港發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)之一。要想實現(xiàn)這一目標(biāo)，必須吸引大規(guī)模的國際人才，激發(fā)各類人才的創(chuàng)造活力。在這一環(huán)節(jié)中，出入境管理的政策和管理服務(wù)的水平直接決定著外籍人才是否愿意留、留得住。因此，如何在現(xiàn)有的政策條件下盡可能給予外籍人才充分自由的環(huán)境，是決策者和出入境管理部門面臨的現(xiàn)實問題之一。2020年9月18日，海南省政府發(fā)布了《海南自由貿(mào)易港外籍“高精尖缺”人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（2020-2024年試行）》（以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》），明確了5類人才可認(rèn)定為海南自貿(mào)港外籍“高精尖缺”人才?！稑?biāo)準(zhǔn)》發(fā)布后，在國家外專局的支持下，海南省公安廳迅速升級改造了外國人來華管理服務(wù)系統(tǒng)，以推動工作許可和居留許可政務(wù)平臺一體化建設(shè)，為海外人才來瓊創(chuàng)造最便利的條件。

完善外國人管理服務(wù)體系，提升外國人管理服務(wù)的水平和能力，不僅有利于緩解海南自貿(mào)港建設(shè)國際化人才緊缺、人力資源成本上升的現(xiàn)實困境，也有利于給予外籍人才最大的出境便利和海外人才移民紅利，為海南自貿(mào)港建設(shè)補(bǔ)足發(fā)展后勁。

二、海南自由貿(mào)易港外國人管理服務(wù)體系存在的主要問題

（一）立法體系不甚合理，管理機(jī)構(gòu)過于冗雜

從頂層設(shè)計來看，海南自貿(mào)港外國人管理服務(wù)體系的不足主要體現(xiàn)在立法體系和管理機(jī)構(gòu)設(shè)置這兩個層面。

1.立法體系籠統(tǒng)滯后，缺乏銜接?！吨腥A人民共和國憲法》和圍繞出入境、邊檢、入籍、就業(yè)、永久居留等外國人來華生產(chǎn)生活的各個層面制訂的法律法規(guī)和部門規(guī)章共同組成了我國現(xiàn)有的外國人管理法律體系（見表1）。

表1 我國外國人管理涉及的主要法律法規(guī)

從上表可以看出，當(dāng)前我國外國人管理法律體系看似完備，實則已經(jīng)無法滿足目前外國人管理工作的現(xiàn)實需要，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。一是現(xiàn)行的外國人管理法律體系構(gòu)成分散、規(guī)定籠統(tǒng)、數(shù)量龐雜，且各個法律法規(guī)、部門規(guī)章之間缺乏系統(tǒng)性、連續(xù)性，容易造成執(zhí)法沖突。二是部分現(xiàn)行的外國人管理法律法規(guī)制訂時間較早，且已經(jīng)較長時間未做修訂，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前自貿(mào)港“大進(jìn)大出、快進(jìn)快出”的外國人流動特點，存在明顯的滯后性，無法滿足自貿(mào)港外國人管理部門對于外國人管理的實際需求。三是現(xiàn)行的外國人管理法律體系還存在著空白，尤其是在面對難民問題及非正規(guī)移民問題上相關(guān)法律僅作了原則性規(guī)定，尚未明確具體的法律依據(jù)，這些都對自貿(mào)港外國人管理部門的工作帶來了困擾。

2.管理機(jī)構(gòu)繁雜交疊，各自為政。外國人管理作為一項中央高度事權(quán)的工作，美國、德國、法國等傳統(tǒng)移民國家通常是由統(tǒng)一的移民管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。雖然我國目前已組建了國家移民管理局，將出入境管理和出入境邊防檢查業(yè)務(wù)進(jìn)行整合，由“九龍治水”向“一龍管水”轉(zhuǎn)變，但外國人就業(yè)、入籍等事項仍然需要相關(guān)職能部門共同管理、審批，依然存在效率低下、各自為政的問題（見表2）。

表2 我國現(xiàn)有外國人管理機(jī)構(gòu)組成

從上表可以看出，一方面，我國有關(guān)外國人管理的機(jī)構(gòu)繁雜交疊，職責(zé)交叉。以外國人申領(lǐng)旅游簽證為例，在境外的外國人需要向中國駐外使領(lǐng)館申領(lǐng)旅游簽證，而入境以后的簽證延期需要向縣級以上人民政府公安機(jī)關(guān)出入境管理部門申領(lǐng)。另一方面，同一事項的各個環(huán)節(jié)往往由多個部門共同負(fù)責(zé)。以外國人就業(yè)為例，外國人的就業(yè)許可和管理由人社部、外專局等部門負(fù)責(zé)，而外國人“非法就業(yè)”卻由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)查處，一旦公安部門與人社部門缺乏密切溝通和有效銜接，很容易導(dǎo)致管理的錯位或缺位。

（二）監(jiān)管制度和理念尚未充分匹配，不能完全滿足“一線放開，二線管住”的要求

要想實現(xiàn) “一線放開、二線安全高效管住，區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)自由”這一監(jiān)管策略，必須牢牢抓住“境內(nèi)關(guān)外”這一關(guān)鍵特征。但是，當(dāng)前海南自貿(mào)港外國人管理理念和制度并不能滿足“一線放開，二線管住”的要求。主要體現(xiàn)在兩個層面。一是監(jiān)管理念升華不足。由于海南自貿(mào)港建設(shè)目前正處于起步階段，海南自貿(mào)港外國人管理部門的監(jiān)管理念依然較為傳統(tǒng)，還未完全跳出“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”的傳統(tǒng)監(jiān)管理念中，尚不能完全滿足“一線放開、二線高效管住，區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)自由”的監(jiān)管要求。二是監(jiān)管制度尚未完全形成。雖然海南自貿(mào)港目前已通過“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)”等技術(shù)打通了全省484個非涉密信息系統(tǒng)[3]，打破了政府間的信息壁壘，但是出入境、海關(guān)、檢驗檢疫等部門的依然處在“各管一攤”“各自為戰(zhàn)”的局面，各部門之間工作的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、銜接性還有較大的進(jìn)步空間，容易產(chǎn)生監(jiān)管的真空，距離實現(xiàn)全天候、實時性的物流、人流、信息流進(jìn)出島信息管控還有較大差距，未能真正建立起“一線逐步徹底放開、二線安全高效管住”的管理模式。

（三）“信息孤島”現(xiàn)象依然存在，信息采集與共享機(jī)制不健全

雖然在《標(biāo)準(zhǔn)》發(fā)布后，海南省公安廳在國家外專家局的支持下對外國人來華管理服務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行了升級改造，實現(xiàn)了工作許可和居留許可的業(yè)務(wù)整合，體現(xiàn)了一大進(jìn)步，但是目前的數(shù)據(jù)共享水平遠(yuǎn)不能滿足實際工作需要。首先，各個部門之間數(shù)據(jù)共享信息量不足、格式不統(tǒng)一。以上海自貿(mào)區(qū)為例，根據(jù)學(xué)者對上海自貿(mào)區(qū)運營的實地調(diào)研，即使是已經(jīng)接入共享平臺的數(shù)據(jù)，工作人員在獲取數(shù)據(jù)的過程中仍然需要通過專用的線路和設(shè)備來查看，而且數(shù)據(jù)僅供瀏覽，不能直接進(jìn)行業(yè)務(wù)操作，使用的價值非常有限[4]。其次，涉及出入境管理的評估要素信息量過于“貧瘠”，信息的絕對數(shù)量和類型數(shù)量都偏少。絕對數(shù)量方面體現(xiàn)在目前出入境信息平臺沒有和公安機(jī)關(guān)“八大庫”、外交部萬國簽證系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，導(dǎo)致需要了解時只能通過人工查詢，被動且效率低下，尤其是涉恐等重要信息尚未實現(xiàn)完全聯(lián)動，增加了涉恐人員的發(fā)現(xiàn)難度，也增加了社會治理的風(fēng)險；類型數(shù)量方面體現(xiàn)在當(dāng)前的空港信息系統(tǒng)預(yù)檢預(yù)錄措施采集的信息僅僅是證件號碼、姓名、國家（地區(qū)）、性別、航司、起止航班日期等基本信息[5]，類型較為單一，所能獲得的信息十分有限。再次，各個自貿(mào)港（區(qū)）之間也尚未形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享信息平臺，維持著“信息孤島”的狀態(tài)。通過與自貿(mào)港出入境邊檢和外國人管理民警交談了解到，當(dāng)前的數(shù)據(jù)共享雖然存在，但仍無法滿足實際的工作需要。

（四）執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平和信息化程度有待提升，管理與服務(wù)尚未實現(xiàn)動態(tài)平衡

據(jù)統(tǒng)計，2019年全年國家移民管理部門共查驗出入境人員6.7億人次、同比上升3.8%；共破獲各類刑事案件3000余起、查處治安案件3.3萬起，偵破妨礙國（邊）境管理犯罪案件2100余起；查獲、遣返“三非”人員同比上升25%、55%，查獲在逃人員同比上升76%，繳獲槍支、毒品同比上升126%、15.6%，緝私案值同比上升59.9%[6]。這表明國家移民管理局自2018年組建以來，始終堅持深化“放管服”改革和打擊“三非”外國人兩手抓、兩手硬。一方面通過推出便捷、高效的出入境措施歡迎全球外國人來華，另一方面通過強(qiáng)化邊檢查驗和日常監(jiān)管，堵源、截流、斷尾，嚴(yán)厲打擊來華外國人違法犯罪問題，不斷提高執(zhí)法能力和水平。但是，目前我國外國人管理服務(wù)工作尚未完全實現(xiàn)管理與服務(wù)的動態(tài)平衡，一定程度影響了外國人管理工作的效果，主要原因有四。其一，雖然我國成立了移民管理局，但受制于我國非移民國家的定位，我國公安機(jī)關(guān)“重管理、輕服務(wù)”的理念根深蒂固，“以人為本”的執(zhí)法理念依然不強(qiáng)；其二，邊檢體制改革后相關(guān)人員由現(xiàn)役制轉(zhuǎn)為職業(yè)制，出入境邊防檢查的業(yè)務(wù)能力參差不齊，出入境邊防檢查的工作標(biāo)準(zhǔn)尚需進(jìn)一步統(tǒng)一；其三，邊檢人員目前依然運用“機(jī)讀-存儲-匯總”的信息采集模式，影響了采集的效率和準(zhǔn)確率；其四，除“全國邊防檢查工作第四代綜合管理系統(tǒng)（梅沙系統(tǒng)）”外，全國出入境邊檢機(jī)關(guān)其他的統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)辦案系統(tǒng)較少，影響了辦案的效率和效果。上述這些情況在全國范圍內(nèi)的邊檢系統(tǒng)都普遍存在，一定程度上影響了我國公安機(jī)關(guān)對外國人管理和服務(wù)的效果。

三、海南自由貿(mào)易港外國人管理服務(wù)體系的改良路徑

在世界范圍內(nèi)，自由貿(mào)易港是目前開放層次最高的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。為了滿足大規(guī)模的外國人流動需求和海南自貿(mào)港的發(fā)展需要，海南自由貿(mào)易港公安外國人管理服務(wù)體系的改革勢在必行。改革的關(guān)鍵，就是處理好管理與服務(wù)的關(guān)系。具體而言，就是在維護(hù)國家利益、保障國家安全的前提下，既要體現(xiàn)外國人和我國公民的差異性，又要防止“超國民待遇”的情況發(fā)生。具體可以從優(yōu)化頂層設(shè)計、創(chuàng)新管理體系、加強(qiáng)“管防結(jié)合”這三個方面入手。

（一）優(yōu)化頂層設(shè)計

面對當(dāng)前海南自貿(mào)港發(fā)展的實際要求，公安機(jī)關(guān)外國人管理服務(wù)體系的改良必須從頂層設(shè)計入手，強(qiáng)化法律體系和管理制度建設(shè)，為海南自由貿(mào)易港外國人管理制度奠定堅實的基礎(chǔ)，全面推進(jìn)海南自貿(mào)港建設(shè)新格局。

1.強(qiáng)化法制保障，優(yōu)化法律體系。首先，國家應(yīng)組織相關(guān)主管部門對當(dāng)前外國人管理實際情況進(jìn)行深度調(diào)研和分析研判，對當(dāng)前涉外法律法規(guī)進(jìn)行及時的補(bǔ)充、修訂，以滿足當(dāng)前外國人管理工作的需要；其次，應(yīng)立足實際、充分調(diào)研，盡快推動“海南自貿(mào)港法”的起草工作。實施海南自由貿(mào)易港法，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的一項具有里程碑意義的重大決策，并寫入十三屆全國人大三次會議工作報告，與《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》共同構(gòu)成海南自貿(mào)港制度體系的“兩翼”，兩者缺一不可[7]?！昂Ｄ献再Q(mào)港法”，是立足海南自貿(mào)港建設(shè)的專門法，將為海南自貿(mào)港建設(shè)提供根本性的法制保障，也將為中國特色自貿(mào)港建設(shè)提供指導(dǎo)性的立法參考。

2.統(tǒng)一“歸口管理”，理順管理體制。面對當(dāng)前外國人管理體系繁雜交疊、各自為政的情況，可以從國家和自貿(mào)港內(nèi)部這兩個層面入手解決。在國家層面，可以考慮將出入境證件的審批和發(fā)放職能統(tǒng)一劃歸國家移民管理局進(jìn)行“歸口管理”，外交部門僅保留外交簽證、禮遇簽證、公務(wù)簽證的受理和簽發(fā)。外國人在境外申請普通簽證時，可由駐外使領(lǐng)館的外交部門受理后轉(zhuǎn)國家移民管理部門審批，并將審批意見交回外交部門后，由外交部門負(fù)責(zé)簽發(fā)等后續(xù)事宜。一來可以利用公安機(jī)關(guān)出入境信息數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，對申請人進(jìn)行更加嚴(yán)格、充分的審查，有利于維護(hù)我國國家安全，二來可以確保出入境證件發(fā)放的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性，也有利于邊防檢查工作的開展。在自貿(mào)港內(nèi)部，可以在自貿(mào)港工作委員會體系下，下設(shè)專門的外國人管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自貿(mào)港內(nèi)部的外國人管理服務(wù)工作，最大限度地避免職能交叉、各自為政的情況出現(xiàn)。

（二）創(chuàng)新管理格局

面對自由貿(mào)易港更開放、自由的形勢，應(yīng)當(dāng)以公安機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，協(xié)調(diào)其他區(qū)域、層次和部門，著力構(gòu)建上下共治、內(nèi)外聯(lián)動、公眾參與的“大外管”管理新格局。

1.大力推動“單一窗口”建設(shè)。單一窗口（Single Window），本是國際貿(mào)易的專有名詞。它通常是指參與國際貿(mào)易和運輸?shù)母鞣剑ㄟ^單一的平臺提交標(biāo)準(zhǔn)化的信息和單證以滿足相關(guān)法律法規(guī)及管理的要求[8]。這一舉措十分有利于形成便利、高效的管理和服務(wù)模式，與我國“放管服”改革的基本內(nèi)涵高度一致，具有十分重要的借鑒意義。目前，上海市公安局自貿(mào)試驗區(qū)分局已率先建成了全國第一個外國人證件業(yè)務(wù)“單一窗口”，將外國人證件業(yè)務(wù)“三窗合一”、同窗辦公，消除了物理距離，實現(xiàn)了實時溝通，有效解決了此前跨部門需要串聯(lián)業(yè)務(wù)的問題[9]。因此，可以在借鑒上海自貿(mào)試驗區(qū)外國人證件辦理“單一窗口”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將商貿(mào)、外事、教育、醫(yī)療等部門的職能進(jìn)行整合，為外國人提供更加便利的辦事環(huán)境，這既是深化我國“放管服”改革的內(nèi)在要求，也是促進(jìn)自貿(mào)港發(fā)展的現(xiàn)實需要。

2.努力打通“三互”通關(guān)機(jī)制?！叭ァ贝笸P(guān)，就是口岸管理相關(guān)部門信息互認(rèn)、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助，以提高通關(guān)效率，確保國門安全。

信息互認(rèn)方面，要建立信息全面交換和數(shù)據(jù)使用管理辦法，并大力依托“單一窗口”建設(shè)，建立自由貿(mào)易港綜合信息平臺，以共享共用為原則，推動口岸管理相關(guān)部門各作業(yè)系統(tǒng)的橫向互聯(lián)，實現(xiàn)口岸管理相關(guān)部門對進(jìn)出境運輸工具、貨物、物品（如外幣現(xiàn)鈔）、人員等申報信息、物流監(jiān)控信息、查驗信息、放行信息、企業(yè)資信信息等全面共享。對有保密要求的信息實行有條件共享。

監(jiān)管互認(rèn)方面，一是要整合監(jiān)管設(shè)施資源，在口岸所在地人民政府的協(xié)調(diào)下，新設(shè)統(tǒng)一的查驗場地，由口岸各管理部門共享共用。二是要根據(jù)口岸管理相關(guān)部門相近的監(jiān)管要求和標(biāo)準(zhǔn)，共同研發(fā)視頻監(jiān)控、X光機(jī)等監(jiān)管查驗設(shè)備，并以口岸為單元統(tǒng)一配備。運輸工具、貨物和行李物品通行的同一通道只配備一套同類別查驗裝備，各查驗部門共同使用。

執(zhí)法互助方面，一是全面推進(jìn)“一站式執(zhí)法”。當(dāng)海關(guān)、檢驗檢疫、邊檢等部門需要對同一對象進(jìn)行檢查時，采用聯(lián)合登臨檢查的方式。二是推進(jìn)通關(guān)一體化管理，加強(qiáng)跨部門、跨區(qū)域通關(guān)合作，實現(xiàn)所有海關(guān)和檢驗檢疫機(jī)構(gòu)在貨物進(jìn)出口港或申報人所在地都能對所有的報關(guān)單進(jìn)行檢查。三是在港口安全防控的基礎(chǔ)上，建立規(guī)范化的港口安全聯(lián)合防控工作機(jī)制，使公安、海關(guān)、檢驗檢疫等有關(guān)部門能夠聯(lián)合開展情報收集和風(fēng)險分析判斷，對過境外國人進(jìn)行準(zhǔn)確且充分的風(fēng)險評估，并定期發(fā)布安全運行報告，對一個階段的安全風(fēng)險防控工作進(jìn)行總結(jié)。四是要加大對港口安防設(shè)備等硬件投入，如在聯(lián)合查控區(qū)域廣泛布置紅外電子報警圍欄，以科技化、信息化手段提升港口安全查控水平[10]。

3.積極調(diào)動社會力量參與。在自由貿(mào)易港開放、自由的環(huán)境中，僅僅依靠公安機(jī)關(guān)和其他政府部門來從事外國人治理工作是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須發(fā)動社會組織和公眾參與到外國人管理和服務(wù)過程中，從而彌補(bǔ)行政管理帶來的不足，為外國人管理服務(wù)工作注入新的活力。

例如，可以借鑒江蘇南京“以外管外”的模式，讓外國人參與社會治理工作。擁有來自13個國家的366位外籍人士的南京市湖南路街道青島路社區(qū)，是一個典型的國際化社區(qū)。面對社區(qū)居住結(jié)構(gòu)的新變化，青島路社區(qū)創(chuàng)新地開展了“以外管外”的新型社區(qū)治理工作方式。在社區(qū)服務(wù)方面，專門設(shè)立了有外籍人士窗口的社區(qū)服務(wù)站，并且由英語較好的社工具體處理外籍人士的事務(wù)；在社區(qū)活動組織方面，為了積極使外籍人士了解中國文化、積極融入社區(qū)，社區(qū)專門與社會組織開展合作，陸續(xù)推出了舌尖上的青島路和指尖上的青島路兩大主題文化活動[11]；在社區(qū)治理方面，一是積極邀請外國人參與社區(qū)網(wǎng)格化工作，并且聘任專職外籍網(wǎng)格員；二是動員外籍留學(xué)生參加社區(qū)巡邏、社區(qū)美化等共建活動，增加外籍人士的歸屬感和榮譽感。這一系列舉措對于全國范圍內(nèi)的國際社區(qū)起到了良好的示范和借鑒效益，不僅能解決與外國人的溝通障礙，而且能夠使他們更快地融入社會，為當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展做出自己的貢獻(xiàn)。

（三）加強(qiáng)“管防結(jié)合”

對自貿(mào)港而言，監(jiān)管能力決定開放力度。如何建立有效的常態(tài)化機(jī)制，切實提高風(fēng)險管控能力，才是破題的關(guān)鍵。公安機(jī)關(guān)必須堅持“管防結(jié)合”，在解決當(dāng)前實際問題的同時，建立完備的事中、事后監(jiān)管體系，防患于未然。

1.建立基于“大數(shù)據(jù)”的外國人風(fēng)險防控體系。外國人來瓊，必然會在旅店、餐飲、醫(yī)療、銀行、教育等行業(yè)留下大量數(shù)據(jù)信息，這些數(shù)據(jù)信息在大數(shù)據(jù)技術(shù)的加持下，可以勾勒出外國人的行為“畫像”，幫助公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)外國人與恐怖主義、有組織犯罪團(tuán)伙等安全威脅的關(guān)聯(lián)程度。當(dāng)關(guān)聯(lián)程度突破預(yù)設(shè)的閾值時，系統(tǒng)會自動報警并及時通知自貿(mào)港相關(guān)主管部門，從而為進(jìn)一步處置爭取時間，將外國人來瓊可能帶來的安全威脅盡可能降到最低。

2.建立與口岸公安機(jī)關(guān)聯(lián)勤聯(lián)動機(jī)制。當(dāng)前公安機(jī)關(guān)出入境管理部門所辦理的案件，往往都不只涉及單一的出入境犯罪問題，而是需要刑偵、經(jīng)偵、網(wǎng)安、禁毒等各部門協(xié)調(diào)配合進(jìn)行偵辦。 但是，當(dāng)前出入境案件偵辦的癥結(jié)恰恰在于各部門的溝通協(xié)調(diào)和情報交換不到位。因此，在自貿(mào)港范圍內(nèi)，建立一個高效的出入境與口岸公安機(jī)關(guān)聯(lián)勤聯(lián)動機(jī)制是十分必要的。可以打破部門和警種界限，在上級公安機(jī)關(guān)的支持和指導(dǎo)下，成立由出入境管理部門牽頭，其他各警種廣泛參與的外國人違法犯罪處置小組，在涉外案件線索獲取、執(zhí)法處置、司法移送等方面形成合力，還要定期開展涉外案事件處置培訓(xùn)，鍛造一批執(zhí)法思路清晰、語言規(guī)范、程序合法、效果良好的自貿(mào)港涉外案事件執(zhí)法隊伍，以提高打擊外國人違法犯罪和維護(hù)社會穩(wěn)定的能力和水平。