趙 洋，谷振龍

（蘇州市姑蘇區(qū)人民法院， 江蘇 蘇州 215000）

行政判決直接承載著權(quán)利救濟(jì)和監(jiān)督依法行政的使命，同時(shí)也從訴訟程序的末端影響著整個(gè)訴訟制度的運(yùn)作。[1]根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，行政訴訟包括駁回訴訟請求、撤銷或者部分撤銷、履行法定職責(zé)、履行給付義務(wù)、確認(rèn)違法或者無效、變更等六種判決方式。我國本土化的行政公益訴訟基本是按照現(xiàn)行的行政法律規(guī)范體系為制度路徑所展開，依托于既定的訴訟程序和審理規(guī)范。在對全國范圍內(nèi)的2019-2020年已經(jīng)公開的行政公益訴訟判決書考察分析的基礎(chǔ)上，可以發(fā)現(xiàn)，駁回訴訟請求判決幾乎無“用武之地”，起訴方“大獲全勝”的現(xiàn)實(shí)情況與“任何訴訟都存在敗訴風(fēng)險(xiǎn)”的基本原理相悖，此外，撤銷等判決方式的適用率過低，甚至履行給付義務(wù)、變更等判決方式從未出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)狀況使得履行職責(zé)判決和確認(rèn)違法判決幾乎“占據(jù)”了現(xiàn)行所有行政公益訴訟案件的判決結(jié)果。而且，經(jīng)過對判決書的考察，甚至出現(xiàn)了在相同訴訟請求的前提下，不同地區(qū)法院適用了不同的判決方式，如實(shí)踐中“履行職責(zé)判決”與“確認(rèn)違法判決”在能否同時(shí)適用方面亦并未進(jìn)行合理有效的區(qū)分，這種“同案不同判”的現(xiàn)象在一定程度上表明行政公益訴訟裁判尺度與標(biāo)準(zhǔn)尚未達(dá)到有效統(tǒng)一。實(shí)踐中，履行職責(zé)判決的內(nèi)容往往不夠明晰，相對過于概括、抽象，難以真正發(fā)揮行政公益訴訟的制度目的，最終可能使得判決流于形式。確認(rèn)違法判決予以大量適用，但僅是對行政行為的合法性作出了否定性評價(jià)，判決本身不具有強(qiáng)制執(zhí)行的效果，難以對公共利益實(shí)現(xiàn)最大保障，且確認(rèn)違法判決在一定程度上與具有法定訴前程序的行政公益訴訟的設(shè)計(jì)體系相悖，存在浪費(fèi)司法資源之嫌。

一、實(shí)證考察：以655份行政公益訴訟判決書為樣本

為準(zhǔn)確研究行政公益訴訟判決方式的現(xiàn)狀，筆者以2019年1月1日至2020年12月31日為時(shí)間段，主要通過中國裁判文書網(wǎng)，輔之以北大法寶，對檢索結(jié)果進(jìn)行篩選和整理，收集了全國各地法院在2019-2020年間已經(jīng)公開的655份行政公益訴訟判決書作為研究樣本，①需要說明的是，筆者雖然通過中國裁判文書網(wǎng)和北大法寶檢索并整理了2019-2020年間所有可以獲取的判決書，但這并非涵蓋了2019-2020年間全國各地法院作出的所有行政公益訴訟判決書，鑒于有些省份或有些法院尚未對判決書公開，所以本文的研究基礎(chǔ)只能以目前可以獲取的655份判決書為樣本。其中一審判決書633份，二審判決書22份，以此對目前行政公益訴訟的判決方式進(jìn)行檢視。

（一）表現(xiàn)樣態(tài)：655份行政公益訴訟判決方式的分布概況

表一：655份判決書審判法院的地域分布

圖一：655份判決書案件領(lǐng)域分布

圖二：655份判決書判決方式分布

通過上述表一和圖一對2019-2020年655份行政公益訴訟判決書的統(tǒng)計(jì)分析，可以看出，行政公益訴訟案件涉及地域廣泛，在對公共利益保障的不同領(lǐng)域方面也均有分布，對此本文的所基于的研究樣本具有一定的科學(xué)性和合理性。根據(jù)圖二對判決方式的梳理表明，目前行政公益訴訟的判決方式在適用上主要是履行職責(zé)判決和確認(rèn)違法判決兩種，履行職責(zé)判決、確認(rèn)違法判決以及兩者的復(fù)合型判決共有629份，占總樣本的96%左右，涉及駁回訴訟請求、撤銷的判決方式僅占其中一小部分比例，履行給付義務(wù)、確認(rèn)無效、變更等判決方式則并未出現(xiàn)過實(shí)際適用。需要說明的是，履行給付義務(wù)判決所針對的對象一般是財(cái)產(chǎn)性給付，涉及社會保障、征收補(bǔ)償?shù)冉疱X類給付事項(xiàng)，給付對象一般是特定的，這與公益訴訟維護(hù)不特定多數(shù)人利益的訴訟目的不相符合，且在現(xiàn)行法律對行政公益訴訟判決方式的規(guī)定中，并未出現(xiàn)履行給付義務(wù)判決的相關(guān)內(nèi)容，因此行政公益訴訟暫不適用履行給付義務(wù)的判決方式。

（二）類型化探究：現(xiàn)行行政公益訴訟判決方式的適用分析

1. 駁回訴訟請求判決。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2015年7月至2017年6月行政公益訴訟試點(diǎn)的兩年期間，檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案件全部勝訴，②參見 2017年7月18日最高人民檢察院檢察長曹建明在全國檢察機(jī)關(guān)全面開展公益訴訟工作電視電話會議上的講話內(nèi)容。沒有駁回訴訟請求的判決方式出現(xiàn)。在2017年6月行政公益訴訟正式入法后，情況有所改變，但實(shí)踐中也鮮見公益訴訟起訴人敗訴的案例?？偟膩砜?，可以說起訴一方“大獲全勝”，駁回訴訟請求判決適用空間狹小，這與“任何訴訟都存在敗訴風(fēng)險(xiǎn)”的基本原理相悖。根據(jù)圖二的統(tǒng)計(jì)，本文研究樣本中涉及駁回訴訟請求判項(xiàng)的共有15例，其中駁回訴訟請求判決2例，駁回部分訴訟請求判決13例。在甘肅省高臺縣人民法院（2018）甘0724行初69號案件中，法院最終認(rèn)定被告不具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，檢察機(jī)關(guān)訴請被訴行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)理由不成立，以此駁回了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求。③參見 甘肅省高臺縣人民法院（2018）甘0724行初69號民事判決書。在廣東省陽江市陽東區(qū)人民法院（2020）粵1704行初2號案件中，法院最終認(rèn)定本案并不存在違法發(fā)放資金的事實(shí)，沒有給國家造成經(jīng)濟(jì)損失，檢察機(jī)關(guān)訴請依據(jù)的理由不能成立。①參見 廣東省陽江市陽東區(qū)人民法院（2020）粵1704行初2號民事判決書。上述兩案件是研究樣本中僅有的完全駁回訴訟請求之判決適用情形。在其他13例涉及駁回部分訴訟請求的判決中，公益訴訟起訴人實(shí)際仍是處于勝訴地位，只是因特殊原因使得部分訴請未得到法院支持。出現(xiàn)駁回部分訴請情形主要包括兩類：一是訴請的部分履職事項(xiàng)被告實(shí)際并無法定職權(quán)，故對要求繼續(xù)履行職責(zé)的訴訟請求不予支持；二是對于被告的違法不作為，起訴人同時(shí)要求判令繼續(xù)履職和確認(rèn)違法的，部分法院認(rèn)為責(zé)令履職本身已經(jīng)包含了對于行政機(jī)關(guān)不作為違法性的評價(jià)，所以僅判令被告依法履職，對確認(rèn)違法的訴請部分予以駁回。關(guān)于履行職責(zé)判決與確認(rèn)違法判決能否同時(shí)適用的問題，將在下文進(jìn)一步論述。總之，行政公益訴訟除了極其個(gè)別的判決外，檢察機(jī)關(guān)幾乎全部勝訴，駁回訴訟請求判決方式也是近乎處于備而不用的狀態(tài)，這不符合訴訟的基本原理和規(guī)律。而且，在現(xiàn)行行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)既是起訴主體，同時(shí)又兼具法律監(jiān)督者的角色，起訴方“大獲全勝”難免會讓人對行政公益訴訟中兩造對抗的實(shí)質(zhì)平等產(chǎn)生質(zhì)疑。

2.撤銷判決。在行政法上，撤銷判決是指被訴行政行為因存在違法事由被法院依法撤銷，行政法律關(guān)系亦恢復(fù)至行政行為不曾作出時(shí)的狀態(tài)。在655份行政公益訴訟判決書中，撤銷判決類案件僅包含有7例。通過表二對7例案件的情況展示，可以看出，法院判決被訴行政行為予以撤銷的適用情形也是多樣的。撤銷判決是法院糾正被訴違法具體行政行為、行使司法監(jiān)督權(quán)最為有力的方式, 最能體現(xiàn)行政訴訟制度的價(jià)值與功能。[2]但因現(xiàn)行行政公益訴訟所針對的幾乎是行政不作為形式下的訴因行為，所以撤銷判決在當(dāng)前行政公益訴訟中的適用空間和功能效用相對有限，這在一定程度上中未能最大發(fā)揮司法對公共利益的維護(hù)和保障作用。

表二：7例適用撤銷判決的案件情況

3.變更判決。變更判決適用于被訴行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰明顯不當(dāng),或者其他行政行為涉及對款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的情形。變更判決是最能體現(xiàn)司法的權(quán)利保障和糾紛解決功能的判決形式。[3]變更判決形式下，法院直接對行政行為進(jìn)行矯正，在提高救濟(jì)效率的同時(shí)也避免了行政機(jī)關(guān)重作而可能帶來的“二次錯(cuò)誤”，對保障相對人權(quán)益以及快速實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)幘哂兄匾饬x。一般認(rèn)為，變更判決只是撤銷判決的例外。[4]因變更判決直接用法院的裁量取代了行政機(jī)關(guān)的裁量，對行政權(quán)與司法權(quán)之間的權(quán)利分工沖擊更大，[5]再加之對于“變更”的判斷條件和標(biāo)準(zhǔn)全國各地法院尚未形成較為統(tǒng)一的認(rèn)定。所以，對于變更判決的適用，法院在實(shí)踐中一般都較為謹(jǐn)慎，基本通過撤銷并責(zé)令重作的判決方式來盡量避免直接選擇適用變更判決方式，所以即使在涉及非公共利益的一般行政訴訟案件中，“變更權(quán)也幾乎處于‘備而不用’的狀態(tài)”[6]。在行政公益訴訟中，本文所涉的655份樣本并未出現(xiàn)變更判決方式的適用，但從7例撤銷判決案件可以看出，因被訴行政行為均是行政處罰類決定，此亦屬于法院可以判決變更的法定適用情形，只是法院在撤銷判決和變更判決的最終選擇中優(yōu)先適用了前者予以裁判。但不可否認(rèn)的是，變更判決可以直接對被訴事項(xiàng)予以確定，無需再次通過被告重新作出行政行為，更有利于公共利益的救濟(jì)，這在行政公益訴訟中具有合理的適用性價(jià)值，尤其未來將目前以行政不作為為主要對象的被訴行政行為擴(kuò)展到以行政不作為和行政作為并重的被訴行政行為時(shí)，變更判決將能進(jìn)一步發(fā)揮應(yīng)有的司法監(jiān)督功能。

4.履行職責(zé)判決。司法實(shí)踐中，履行職責(zé)判決是法院對被訴行政機(jī)關(guān)作出的課予義務(wù)的強(qiáng)制性督促，直接體現(xiàn)了司法權(quán)對于行政權(quán)的深層監(jiān)督，反映出國家權(quán)力結(jié)構(gòu)配置的制約特征。履行職責(zé)判決所對應(yīng)的是不履行法定職責(zé)的行為，但從目前行政公益訴訟的履行職責(zé)的判決方式來看，最突出的問題在于判決的具體內(nèi)容不夠明確，具體判項(xiàng)的明晰度較低，容易致使判決流于形式。例如，在本文涉及到的520份單獨(dú)或復(fù)合式履行職責(zé)判決的樣本中，有383份判決書在判項(xiàng)中僅是概括性的判令“被告履行相應(yīng)的監(jiān)管或法定職責(zé)”，并未明確履行職責(zé)的行為方式、期限、程度等具體內(nèi)容。而在其他已經(jīng)涉及履職內(nèi)容的判決中，也大多僅是對履職期限加以明確，責(zé)令“在一定期限內(nèi)”履行，不同判決中對期限的規(guī)定或自15日至6個(gè)月間不等，或直接規(guī)定在某個(gè)具體的日期前履行完畢。所有涉及履行職責(zé)判決的樣本中，真正對履行法定職責(zé)內(nèi)容加以明確的判決只有寥寥數(shù)例。針對目前履行職責(zé)判決方式的籠統(tǒng)化，究其原因，在于判決中若對行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的具體內(nèi)容規(guī)定過于明確，便可能會導(dǎo)致司法權(quán)越位行政權(quán)之嫌。而履行職責(zé)判決內(nèi)容呈現(xiàn)出原則性、籠統(tǒng)化的特征，體現(xiàn)了法院對行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)裁量權(quán)的尊重。[7]行政公益訴訟履行職責(zé)判決原則、籠統(tǒng)化的趨向，雖在維護(hù)社會公共利益方面看似實(shí)現(xiàn)了司法權(quán)的應(yīng)有之義，在客觀上亦似乎直接體現(xiàn)出司法權(quán)對于行政權(quán)的監(jiān)督。但此類判決僅能從行為外觀上要求行政機(jī)關(guān)作出行為，判決的意義僅僅是要求行政機(jī)關(guān)作出一項(xiàng)內(nèi)容無限制的行政行為。[8]現(xiàn)行履職判決中至少對受損公共利益恢復(fù)到何種程度未能具體體現(xiàn)，最終可能使得行政公益訴訟難以有效發(fā)揮對公共利益損害的司法救濟(jì)，使得判決流于形式，從而背離督促行政機(jī)關(guān)依法行政的制度目的。

4.確認(rèn)無效判決。確認(rèn)無效判決是對行政行為最嚴(yán)厲的否定性評價(jià)。從確認(rèn)無效判決所針對的被訴行政行為來看，當(dāng)然可以認(rèn)定其是一種違法性行政行為，只是因?yàn)橐呀?jīng)超越“一般違法”而達(dá)到“重大且明顯違法”的程度，如果此時(shí)僅作出“否定性評價(jià)而使該行為依然有效”的確認(rèn)違法判決已經(jīng)無法維護(hù)正常的法律秩序。只有以確認(rèn)無效判決來宣示該行政行為自始無效、當(dāng)然無效、絕對無效，才可以達(dá)致法實(shí)質(zhì)正義之目的。在本文所涉樣本中僅有3例為確認(rèn)無效判決，且3起案件為同一法院受理的關(guān)聯(lián)案件。以其中的（2019）蘇0281行初110號案件為例，法院認(rèn)為在作出案涉行為處罰決定時(shí)未遵循法定程序、未認(rèn)定違法事實(shí)、未明確適用的法律依據(jù)，未沒收違法所得、未作出書面行政決定，已經(jīng)構(gòu)成重大且明顯違法的情形，遂作出確認(rèn)行政行為無效的判決。①參見 江蘇省江陰市人民法院（2019）蘇0281行初110號民事判決書。不同于確認(rèn)違法，確認(rèn)無效只能針對違法性的行政作為。但確認(rèn)無效判決一旦作出，即意味著行政行為存在重大且明顯違法的情形，其在涉及公共利益方面“為禍尤甚”。因此，在行政公益訴訟下，法院更應(yīng)當(dāng)著重把握和審查行政行為“重大且明顯違法”的情形標(biāo)準(zhǔn)，從而發(fā)揮確認(rèn)無效判決的功能價(jià)值。

5.確認(rèn)違法判決。確認(rèn)違法判決是指被訴行政行為違法但不適合作出撤銷判決或履行判決，轉(zhuǎn)而確認(rèn)被訴行政行為違法的判決。[9]《行政訴訟法》規(guī)定了確認(rèn)違法判決的適用情形，但因目前行政公益訴訟所針對的多是行政不作為形式下的訴因行為，故現(xiàn)行的確認(rèn)違法判決屬于具有不可撤銷行為的判決類型。在655份判決書中，涉及確認(rèn)違法判項(xiàng)的判決書共有286份，占據(jù)總樣本的47%左右，其中僅以確認(rèn)違法為單獨(dú)判項(xiàng)結(jié)案的案件也有119份。從中可以看出，確認(rèn)違法判決在行政公益訴訟判決方式的適用率占據(jù)較高比例。針對當(dāng)前確認(rèn)違法判決的適用情況，存在兩種不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政公益訴訟屬于客觀訴訟的類型，“不僅要糾正正在發(fā)生的違法行為，還要通過確認(rèn)判決定性以前發(fā)生的違法行為，避免同類違法行為再次發(fā)生”，[10]因此對于被訴行政行為，即使被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)，也可以作出對原行政行為的確認(rèn)違法判決。以此產(chǎn)生更大的警示作用，發(fā)揮公益訴訟的示范效果。所以，對于確認(rèn)違法判決，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)在行政公益訴訟的進(jìn)行適用，以突出其宣示性意義，從而在維護(hù)客觀法律秩序和保障社會公共利益方面發(fā)揮更大作用。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，被告在訴訟過程中已經(jīng)糾正了違法行為或者依法履行了職責(zé)，那么訴訟的目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，社會公共利益已經(jīng)得到維護(hù)，從節(jié)約司法成本的角度考慮，訴訟已無繼續(xù)進(jìn)行的必要，且確認(rèn)違法判決僅是對被訴行政行為的一種否定性評價(jià)，判決本身缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。而且，在已經(jīng)設(shè)置訴前程序的前提下，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)按照檢察建議依法履職，但“有些檢察機(jī)關(guān)變更訴訟請求，請求法院確認(rèn)行政機(jī)關(guān)在訴前程序之前的的行政行為違法，這在結(jié)果上使得不少案件的判決僅為確認(rèn)違法”，[11]此種判決可以說將訴前程序與訴訟程序完全割裂開來，忽視了行政機(jī)關(guān)在訴前程序中自我整改的價(jià)值目標(biāo)?？偟膩砜?，確認(rèn)違法判決適用率過高并非符合公益訴訟制度作為客觀訴訟的最佳選擇。

6.履行職責(zé)判決與確認(rèn)違法判決的擇一或同時(shí)適用問題。根據(jù)圖二的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，履行職責(zé)判決與確認(rèn)違法判決在158例案件中進(jìn)行了同時(shí)適用，但另外也有31份判決中，法院并未支持檢察機(jī)關(guān)同時(shí)要求履行職責(zé)和確認(rèn)違法的訴請，僅單獨(dú)作出了責(zé)令被告履行職責(zé)的判決。對于兩種判決能否同時(shí)適用的問題，在相同訴訟請求的前提下，不同法院適用了不同的判決方式，導(dǎo)致實(shí)踐中“履行職責(zé)判決”與“確認(rèn)違法判決”在同時(shí)或擇一適用上存在一定爭議。部分法院認(rèn)為履行職責(zé)判決與確認(rèn)違法判決的不能同時(shí)適用的原因在于：繼續(xù)履行法定職責(zé)實(shí)際上包含了對不依法履行職責(zé)行為的違法性評價(jià)，故不應(yīng)再重復(fù)性對確認(rèn)違法予以裁判，否則便會與確認(rèn)違法判決的功能定位相悖。而其他多數(shù)法院對此并無區(qū)別看待，將履行職責(zé)與確認(rèn)違法在判決中進(jìn)行同時(shí)適用。

二、原因探析：現(xiàn)行行政公益訴訟判決方式的失范根源

（一）被訴行政行為形態(tài)單一致使判決方式適用范圍狹窄

行政公益訴訟是通過對被訴行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的糾正，從而實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)的目的。從內(nèi)容上來看，不依法履行職責(zé)包括行政作為違法（違法行使職權(quán)）和行政不作為兩種形態(tài)。在目前司法實(shí)踐中，行政公益訴訟所針對的多是行政不作為形式下的訴因行為，對行政作為違法的關(guān)注度不夠，故訴訟請求權(quán)所對應(yīng)的被訴行政行為較為單一。根據(jù)基本的訴訟原理，行政判決體系要以訴訟請求權(quán)為基礎(chǔ)。因此，公益訴訟起訴人的訴訟請求內(nèi)容呈現(xiàn)出形態(tài)單一化的模式，面對行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)而致國家和社會公共利益受到侵害的情形，起訴人通常將“確認(rèn)未依法履行職責(zé)違法”、“判令繼續(xù)履行法定職責(zé)”作為訴訟請求向法院起訴，致使法院在具體裁判中難以適用撤銷、變更等判決方式。因此，被訴行政行為樣態(tài)單一化在一定程度上造成了當(dāng)前行政公益訴訟判決方式適用范圍的狹窄。

（二）司法審查力度薄弱導(dǎo)致履行職責(zé)判決內(nèi)容不明晰

行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)案件司法審查強(qiáng)度直接影響著行政權(quán)監(jiān)督的現(xiàn)狀和當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)力度。[12]在一般行政訴訟中，司法機(jī)關(guān)在對行政機(jī)關(guān)作出的行政行為進(jìn)行審查時(shí)，往往囿于司法權(quán)與行政權(quán)邊界的考慮，恪守司法謙抑性的基本要求，盡量避免代替行政機(jī)關(guān)進(jìn)行利益衡量，對被訴行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)的審查力度相對較弱，以司法審查有限性原則來避免對行政自由裁量權(quán)造成較大沖擊，這也是實(shí)踐中行政訴訟履行職責(zé)判決數(shù)量少的原因。在傳統(tǒng)的行政訴訟中，上述觀點(diǎn)或做法無可厚非。區(qū)別于傳統(tǒng)行政訴訟的主觀性特質(zhì)，行政公益訴訟作為一種客觀訴訟，具有權(quán)力監(jiān)督、公益保護(hù)、權(quán)利救濟(jì)的多種功能，是一種司法權(quán)對行政權(quán)的新型監(jiān)督模式。在行政公益訴訟中，訴訟對象是行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益的行政行為，為了最大限度地維護(hù)公共利益，應(yīng)當(dāng)適用高強(qiáng)度的審查模式，充分發(fā)揮司法的能動作用。[13]因此，行政公益訴訟與傳統(tǒng)行政訴訟對司法的謙抑性具體要求應(yīng)有所不同。履行判決的功能是為了檢驗(yàn)行政訴訟法定功能和目的之實(shí)現(xiàn)效果。[14]行政公益訴訟的履行職責(zé)判決數(shù)量少或判決內(nèi)容不明晰，可能使得作出的判決并無實(shí)質(zhì)性效力，不利于維護(hù)社會公共利益和客觀法律秩序的維護(hù)，造成行政公益訴訟程序空轉(zhuǎn)，難以實(shí)現(xiàn)客觀訴訟的本質(zhì)目的。

（三）訴前程序功能發(fā)揮低效致使確認(rèn)違法判決大量適用

公益訴訟制度的特殊性設(shè)計(jì)還在于：在正式向法院提起訴訟之前，必須經(jīng)過法定的訴訟前置程序，即通過檢察建議的形式督促行政機(jī)關(guān)在合理期限內(nèi)依法履職。訴前程序設(shè)置的價(jià)值性在于給予行政機(jī)關(guān)一次自我糾錯(cuò)的機(jī)會，在尊重行政權(quán)自制的同時(shí)也節(jié)約有限的司法資源。訴前完成自我糾正的效果是免于進(jìn)入訴訟程序。[15]從司法實(shí)踐來看，大部分的行政公益案件均是在訴前程序中便終結(jié)結(jié)案。而從已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序的案件來看，在審理過程中，若被告此時(shí)完成了本應(yīng)在訴前程序中就應(yīng)當(dāng)完成的“糾正違法行為或依法履行職責(zé)”之充分義務(wù)，使得訴訟請求在此刻已經(jīng)得以實(shí)現(xiàn)，繼而也會使得案件走向“判決確認(rèn)違法”或“裁定撤回起訴”的裁判方式。在本文所涉的樣本中，共有91例確認(rèn)違法判決是在審理過程中被告依法履職、訴訟目的得以實(shí)現(xiàn)的情況下，法院根據(jù)起訴人變更后的訴訟請求作出的。結(jié)合91例確認(rèn)違法判決書中載明的內(nèi)容來看，案件之所以未在訴前程序得以終結(jié)，多為被告在訴前程序中未按照檢察建議的要求履行職責(zé)或完全履行職責(zé)，致使社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)之下。在法院正式立案后，被告此時(shí)才迫于壓力開始重視對被訴行政行為進(jìn)行整改，同時(shí)在審理過程中完成了相應(yīng)履職責(zé)任，法院在起訴人不申請撤回起訴的情況下作出確認(rèn)違法判決。由此可以看出，大量確認(rèn)違法判決的出現(xiàn)，在一定程度上是由于行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中未能重視檢察建議的監(jiān)督行政之作用，致使訴前程序功能發(fā)揮低效。此外，在行政公益訴訟案件審理過程中,被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)的，法院會根據(jù)檢察機(jī)關(guān)或撤回起訴、或變更確認(rèn)違法的訴訟選擇來作出相應(yīng)裁判。但實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)基本不會選擇撤回起訴，仍會要求確認(rèn)被告的履職行為違法。事實(shí)上，不具有強(qiáng)制執(zhí)行內(nèi)容的確認(rèn)違法判決在實(shí)踐中大量的單獨(dú)予以適用，與行政公益訴訟的訴前程序的基本功能定位相悖，也不符合司法資源合理配置的基本要求。在公益訴訟目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的情況下，應(yīng)當(dāng)由公益訴訟起訴人撤訴或法院判決駁回訴訟請求更為合適，否則“實(shí)質(zhì)上會使得該類訴訟中的確認(rèn)違法的判決淪為形式主義的結(jié)果而浪費(fèi)稀缺的司法資源”。[16]所以，目前確認(rèn)違法判決適用率較高存在一定的問題。

（四）司法裁判標(biāo)準(zhǔn)未統(tǒng)一致使判決方式出現(xiàn)混同適用

目前，面對行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)而致國家利益、社會公共利益受到侵害的情形，檢察機(jī)關(guān)通常將“確認(rèn)未依法履行職責(zé)違法”和“判令繼續(xù)履行法定職責(zé)”一并作為訴訟請求向法院起訴。實(shí)踐中，部分法院根據(jù)訴請作出了“履行職責(zé)+確認(rèn)違法”的判決，也有部分法院認(rèn)為繼續(xù)履行法定職責(zé)實(shí)際上包含了對不依法履行職責(zé)行為的違法性評價(jià)，因而確認(rèn)違法不能成為單獨(dú)的訴請和判項(xiàng)，僅作出了履行職責(zé)判決,致使實(shí)踐中出現(xiàn)同案不同判的情況?！奥男新氊?zé)+確認(rèn)違法”的復(fù)合式判決模式表明現(xiàn)行行政公益訴訟的司法裁判標(biāo)準(zhǔn)尚未實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一，從而使得不同判決方式在實(shí)踐中出現(xiàn)混同適用的情況。

三、改造優(yōu)化：行政公益訴訟判決方式的完善路徑

（一）擴(kuò)展被訴行政行為的范圍，豐富多種判決方式的適用

作為維護(hù)社會公共利益為價(jià)值使命的行政公益訴訟而言，僅以固定化、相似化的確認(rèn)違法或繼續(xù)履行法定職責(zé)作為訴訟請求，顯然無法適應(yīng)豐富多樣的社會生活和司法實(shí)踐。[17]在行政公益訴訟理論基礎(chǔ)和制度實(shí)踐不斷完善并日漸成熟的趨勢下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展不依法履行職責(zé)項(xiàng)下被訴行政行為的范圍，從目前重點(diǎn)關(guān)注的行政不作為轉(zhuǎn)變?yōu)閷π姓鳛檫`法和行政不作為上的均衡發(fā)力。此外，法院在行政公益訴訟判決方式的適用上也要能動性轉(zhuǎn)變，系統(tǒng)性的適用不同判決方式。對于被訴行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的訴請理由或事實(shí)不能成立的，法院應(yīng)當(dāng)直接作出駁回訴訟請求判決。一般來看，訴判關(guān)系呈現(xiàn)一致性是行政訴判關(guān)系的基本形態(tài)，但由于我國的行政訴訟制度具有客觀訴訟的特征，且行政行為的合法性和有效性并非對應(yīng)一致，因此我國的行政訴判關(guān)系并非完全對應(yīng)。[18]這就意味著“原告的訴訟請求內(nèi)容不能限制法院的審查范圍，法院也不能僅按原告在訴訟請求中指向的裁判方式作出判決”。[19]因此在司法實(shí)踐中，法院可以根據(jù)案件的具體情況，依職權(quán)作出撤銷判決或變更判決，充分發(fā)揮行政公益訴訟的監(jiān)督政府依法行政、維護(hù)社會公益的價(jià)值。

（二）有效發(fā)揮司法能動作用，細(xì)化履職判決的具體內(nèi)容

為最大化的保障社會公共利益并有效督促行政機(jī)關(guān)依法履職，法院在履行職責(zé)判決中應(yīng)發(fā)揮司法能動作用，細(xì)化判決的具體內(nèi)容來拓寬司法審查的力度。《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十五條第三款明確規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的,判決在一定期限內(nèi)履行”，由此可見，法律規(guī)定履職判決中至少要明確履職的期限。但研究樣本中涉及履職判決中高達(dá)74%的判決僅是對責(zé)令履職作出概括性規(guī)定，對于履行職責(zé)的行為方式、期限、程度等內(nèi)容均未明確。誠然，上文已經(jīng)分析，概括性的判決的主要原因在于法院保持司法的謙抑性，以防止司法權(quán)“僭越”行政權(quán)。但這就可能造成行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中不積極或不充分履行法院判決，甚至使得判決流于形式，造成行政公益訴訟程序空轉(zhuǎn)，最終導(dǎo)致社會公共利益仍處于受損狀態(tài)。因此，在通過司法方式推進(jìn)保障社會公共利益的大潮下，法院應(yīng)當(dāng)著重發(fā)揮能動司法的理念，對司法的謙抑性適度傾斜，適度性擴(kuò)展司法權(quán)能，從而在公共利益保護(hù)方面更有效的實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義和司法救濟(jì)。對此，法院在行政公益訴訟案件中作出履行法定職責(zé)判決時(shí)，均應(yīng)當(dāng)在判決中明確行政機(jī)關(guān)的履職期限，而對于履職期限具體規(guī)定，法院可以根據(jù)案件的不同情況進(jìn)行合理裁量，但為了使受損的公共利益得到盡快救濟(jì)，判決履行期限一般應(yīng)以不超過兩個(gè)月為宜，特殊情況下可以根據(jù)個(gè)案具體情形進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。①履職期限最長不得超過兩個(gè)月的原因既契合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條關(guān)于履行職責(zé)期限的規(guī)定，而且，行政機(jī)關(guān)在訴前程序和訴訟程序中應(yīng)當(dāng)對自身是否不依法履行職責(zé)而致使公共利益處于受損狀態(tài)的行為有所判斷并可以著手進(jìn)行整改，因此判決履職期限最長不得超過兩個(gè)月相對比較合理。但對于某些特殊領(lǐng)域的監(jiān)管職責(zé)，例如土地復(fù)墾等，非一朝一夕可完成并見成效，所以履行期限可以適當(dāng)進(jìn)行延長。而對履行職責(zé)的具體方式、程度等的內(nèi)容不能像履職期限一樣一概而論，否則將容易對行政裁量權(quán)造成不當(dāng)侵犯。筆者建議，在細(xì)化履職判決的具體內(nèi)容時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以“確定性判決為原則、以概括性判決為例外”，即根據(jù)行政機(jī)關(guān)對被訴行政行為課以的裁量性程度，對于實(shí)踐中可以將履職方式、數(shù)量、程度等內(nèi)容明確的，判決主文均應(yīng)對履職內(nèi)容具體化。而對于確實(shí)涉及行政專業(yè)性判斷或行政裁量權(quán)自由性較大的，法院在判決時(shí)也要體現(xiàn)對行政權(quán)的尊重，不能擅自越界，僅需在判決中對履職期限予以明確，同時(shí)可以根據(jù)情況在非判項(xiàng)部分對履職方式、程度作出合理指引即可?？傊瑹o論履職判決的具體內(nèi)容達(dá)到如何程度，最終要根據(jù)“維護(hù)公共利益的實(shí)際效果判斷行政機(jī)關(guān)是否已全面履行司法判決和法定職責(zé)”[20]。

（三）重視訴前程序的功能價(jià)值，減少確認(rèn)違法判決的單一適用

訴前督促并不是一個(gè)可有可無的程序，從解決問題的實(shí)際效果看，它是一個(gè)與提起訴訟至少具有同等重要地位的必經(jīng)程序。[21]若訴前程序中行政機(jī)關(guān)已經(jīng)按照檢察建議履行了監(jiān)管職責(zé)，則沒有必要再啟動訴訟程序。零訴訟才是訴前程序的理想目標(biāo)。[22]因此，一方面，行政機(jī)關(guān)要重視訴前程序的功能價(jià)值，在接到檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議后，要在規(guī)定的期限內(nèi)積極、有效地按照建議的內(nèi)容履行相應(yīng)監(jiān)管職責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)社會公共利益的及時(shí)保護(hù)，避免因自身的主觀拖延或效率低下而致使訴訟程序的啟動。另一方面，對于被告在訴訟過程中已經(jīng)糾正其違法行為或者依法履行職責(zé)的，此時(shí)受損的公共利益已經(jīng)得到救濟(jì)，公益訴訟的目的已然實(shí)現(xiàn)，即確認(rèn)行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)違法的訴訟利益已不存在，且確認(rèn)違法判決本身也不具有可供強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容,再次作出確認(rèn)違法判決已無實(shí)質(zhì)意義。從尊重訴前程序功能價(jià)值和實(shí)現(xiàn)司法資源合理配置的兩個(gè)方面綜合考量，此時(shí)最優(yōu)的方式應(yīng)是檢察機(jī)關(guān)撤回起訴，否則法院可以裁定駁回起訴，從而減少實(shí)踐中大量確認(rèn)違法判決的單一適用。

（四）統(tǒng)一司法裁判適用標(biāo)準(zhǔn)，避免不同判決方式的混同適用

根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，確認(rèn)違法判決是在被訴行政行為不宜撤銷、不需要撤銷或者判決履行時(shí)才予以適用的判決方式，這意味著確認(rèn)違法在整個(gè)行政判決體系中實(shí)際上承擔(dān)著“補(bǔ)位”的角色。事實(shí)上，無論是撤銷判決、課以義務(wù)判決、還是一般給付判決，都隱含著一個(gè)確認(rèn)判決。[23]而且，確認(rèn)違法判決與履行職責(zé)判決分別對應(yīng)確認(rèn)之訴和履行之訴，按照訴訟的基本原理和規(guī)律，不同的訴訟種類不應(yīng)出現(xiàn)在同一案件中。對于現(xiàn)行行政公益訴訟中“履行職責(zé)+確認(rèn)違法”判決形式的同時(shí)適用情形，實(shí)際上存在一定的法律障礙與理論混亂。在行政公益訴訟中，被訴行政機(jī)關(guān)是否存在未依法履行法定職責(zé)的違法行為，只是法院判斷被訴行政機(jī)關(guān)應(yīng)否履行法定職責(zé)的事實(shí)基礎(chǔ)和前提要件，且確認(rèn)違法并不能實(shí)際消除行政行為造成的損害，也并無可供執(zhí)行的內(nèi)容，僅是對履行職責(zé)判決的補(bǔ)充。既然作出履行判決就能達(dá)到維護(hù)公共利益的效果，再作出確認(rèn)違法判決無異于畫蛇添足。[24]因此，對于檢察機(jī)關(guān)同時(shí)提出確認(rèn)違法和督促履職的復(fù)合式訴請，為避免判決方式出現(xiàn)混同適用，法院在判決時(shí)可以在“本院認(rèn)為”部分對被訴行為的違法性予以闡釋或定性，但行為的違法性實(shí)際已被之后應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)的判項(xiàng)所覆蓋，因而確認(rèn)違法不再成為單獨(dú)的判項(xiàng)，即要避免履行職責(zé)判決與確認(rèn)違法判決在一個(gè)案件中的同時(shí)適用。但各地法院在司法裁判標(biāo)準(zhǔn)上存在不同的認(rèn)識，不同法院在判決方式的具體適用上也未達(dá)到完全的統(tǒng)一，下一步應(yīng)當(dāng)通過完善法律規(guī)范、出臺指導(dǎo)性案例等方法統(tǒng)一司法裁判標(biāo)準(zhǔn)，以此規(guī)范行政公益訴訟判決方式的適用。