閆建 黃可歆

摘? ? ? 要：西部地區(qū)地方政府治理要解決發(fā)展經(jīng)濟(jì)、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定、鄉(xiāng)村振興等問(wèn)題，應(yīng)堅(jiān)持“三個(gè)不變”和“兩個(gè)變”，即堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度、堅(jiān)持以人民為中心、堅(jiān)持結(jié)合西部特色不變，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念、轉(zhuǎn)變地方政府治理方式?；谙到y(tǒng)論的分析框架，可從實(shí)現(xiàn)基于信任的西部地方政府治理協(xié)作，最大限度激發(fā)西部地方政府善治內(nèi)生動(dòng)力，提升西部地方政府公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)化、便捷化、高效化、智慧化供給能力，建立西部地方政府治理績(jī)效評(píng)估約束機(jī)制，以法治平衡和協(xié)調(diào)西部地方政府各治理主體的權(quán)利義務(wù)等方面著手，努力實(shí)現(xiàn)不同類型地區(qū)互補(bǔ)發(fā)展，促進(jìn)西部地區(qū)繁榮安全穩(wěn)固。

關(guān)? 鍵? 詞：西部大開(kāi)發(fā);地方政府治理;大保護(hù);大開(kāi)放;高質(zhì)量發(fā)展

中圖分類號(hào)：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2021）07-0044-14

收稿日期：2021-01-19

作者簡(jiǎn)介：閆建，中共重慶市委黨校公共管理學(xué)教研部副主任，教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榈胤秸卫?黃可歆，中共重慶市委黨校碩士研究生，研究方向?yàn)榈胤秸卫怼?/p>

2000年，我國(guó)正式吹響西部大開(kāi)發(fā)的號(hào)角，黨的十六大提出“積極推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)”、黨的十七大提出“深入推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)”、黨的十八大提出“優(yōu)先推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)”、黨的十九大提出“強(qiáng)化舉措推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局”，從“積極推進(jìn)”到“深入推進(jìn)”“優(yōu)先推進(jìn)”再到“強(qiáng)化舉措推進(jìn)形成新格局”，凸顯了黨中央、國(guó)務(wù)院堅(jiān)定實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的意志?？梢哉f(shuō)，西部大開(kāi)發(fā)是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)實(shí)施時(shí)間最長(zhǎng)、影響范圍最廣的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。[1]新時(shí)代，西部大開(kāi)發(fā)新格局的形成是一個(gè)央地雙向配合的過(guò)程，必須緊密扎根于西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，充分協(xié)調(diào)好中央與地方政府之間整體與部分、集中與分散、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與因地制宜的關(guān)系，以中央的精準(zhǔn)施策促進(jìn)西部地區(qū)地方政府的有效治理，以西部地區(qū)地方政府的精準(zhǔn)執(zhí)行落實(shí)中央的頂層設(shè)計(jì)。換言之，加快形成西部大開(kāi)發(fā)新格局，需要央地齊發(fā)力，特別是扮演“元治理”角色的西部地區(qū)地方政府要在具體實(shí)施過(guò)程中結(jié)合本地治理的特殊性和艱巨性不斷創(chuàng)新治理機(jī)制、提高治理能力，推動(dòng)西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

一、西部大開(kāi)發(fā)進(jìn)程中地方政府治理研究文獻(xiàn)回顧

我國(guó)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略一經(jīng)提出，國(guó)外學(xué)界便對(duì)此展開(kāi)研究。如德國(guó)亞洲問(wèn)題研究所、英國(guó)《中國(guó)季刊》雜志社和悉尼技術(shù)大學(xué)國(guó)際研究所于2003年聯(lián)合召開(kāi)研討會(huì)，評(píng)議我國(guó)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的起因、內(nèi)容和影響，強(qiáng)調(diào)地方的作用，會(huì)議議題涉及我國(guó)西部的新定義、西部的特點(diǎn)、西部各地方間的互動(dòng)等方面（David S.G.Goodman，2003）;[2]Onishi和Yasuo（2001）在《中國(guó)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略：?jiǎn)栴}與前景》一書(shū)中論證了西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略對(duì)西部振興的重要作用以及隱存的短板，并提出了推進(jìn)西部發(fā)展的相關(guān)建議。[3]Heike Holbig（2005）在《西部大開(kāi)發(fā)運(yùn)動(dòng)：思想形成、中央決策制定和各省的角色》中論述了我國(guó)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的形成，提出該戰(zhàn)略可能存在依賴省級(jí)政府所做的特定解讀和安排等潛在問(wèn)題。[4]需要說(shuō)明的是，目前國(guó)外學(xué)界雖尚未出現(xiàn)對(duì)我國(guó)新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)新格局的相關(guān)研究，但國(guó)外學(xué)者們對(duì)本國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中政府行為的研究亦可為我國(guó)提供啟示和借鑒。如美國(guó)政府在開(kāi)發(fā)西部時(shí)注重發(fā)揮政策法令和科技教育的作用，重視將政府推動(dòng)與市場(chǎng)引導(dǎo)相結(jié)合（Reisner and M.Cadillac Desert，1993;Krieger，et al.，1997）;[5][6]英國(guó)政府在區(qū)域開(kāi)發(fā)中形成了法令制約型、開(kāi)發(fā)指向型、公眾參與型、吸引投資型、政府投資型、民間企業(yè)經(jīng)營(yíng)型等模式（Brindley.T.Rydin.Y and Stokes.G，1989;Atkinson.R and Moon.G，1994）。[7][8]德國(guó)政府重視運(yùn)用法律手段，使財(cái)政政策、區(qū)域援助政策與其工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土開(kāi)發(fā)整治和環(huán)保政策相配合（Hermann B mer，2001;Pilat，2004）。[9][10]

國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略給予了高度關(guān)注。有學(xué)者認(rèn)為，在國(guó)家重點(diǎn)扶持和西部地區(qū)自身努力下，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度明顯加快，居民收入顯著提高，在生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、科技教育、特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)等方面取得了積極進(jìn)展（王洛林、魏后凱，2003;白永秀，2005）。[11][12]還有學(xué)者認(rèn)為，地方政府管理創(chuàng)新是深入推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)的重要?jiǎng)恿ΓR國(guó)芳等，2010）。[13]亦有學(xué)者構(gòu)建了西部地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（范柏乃等，2011），[14]提出了地方政府施政效率提升的路徑（袁文平等，2004）。[15]進(jìn)入新時(shí)代，相關(guān)研究議題主要有西部大開(kāi)發(fā)中的大都市區(qū)管治（安樹(shù)偉等，2016）、[16]地方政府治理模式（鞏建華、董慶玲，2017）、[17]政策凈效應(yīng)（茹少峰、周子鍇，2019）、[18]實(shí)施效果評(píng)價(jià)（王永靜、程廣斌，2017）、[19]法治建設(shè)（薛成有，2018）[20]和多元民族文化關(guān)系（賀萍，2017）[21]等。《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見(jiàn)》于2020年5月17日出臺(tái)后，國(guó)內(nèi)學(xué)界掀起了新的研究熱潮。學(xué)者們認(rèn)為，新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)新格局下西部地區(qū)地方政府應(yīng)以高質(zhì)量發(fā)展為統(tǒng)領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展（任保平、張倩，2019;賈若祥，2019;裴成榮，2019），[22][23][24]做好對(duì)外開(kāi)放、結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)發(fā)展、扶貧開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等工作（肖金成，2019），[25]加大對(duì)教育資源的投入與人才隊(duì)伍的建設(shè)（王斌等，2019;鄧翔等，2020）。[26][27]

筆者對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究成果進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，西部大開(kāi)發(fā)仍有從理論與實(shí)踐結(jié)合的角度進(jìn)行深入耕犁的必要。一是既有成果較側(cè)重于西部大開(kāi)發(fā)初始階段的研究，新時(shí)代新格局下西部大開(kāi)發(fā)的研究相對(duì)缺乏。筆者通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)檢索，在“西部大開(kāi)發(fā)”命題提出的最初三年里，相關(guān)主題年均發(fā)文量高達(dá)5400篇，而“新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)新格局”命題提出以來(lái)，一共只檢索到了12篇相關(guān)文獻(xiàn)。二是既有成果較側(cè)重于就“大開(kāi)發(fā)”論“大開(kāi)發(fā)”研究，“大開(kāi)發(fā)”與政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化相結(jié)合的研究相對(duì)缺乏。政府治理體系和政府治理能力不僅是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，而且是整個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力發(fā)揮作用的重要保障。作為改善西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境、營(yíng)商環(huán)境、開(kāi)放環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境的重要執(zhí)行主體，西部地區(qū)地方政府在新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)新格局形成過(guò)程中扮演著“元治理”的角色，不對(duì)其治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行深入細(xì)致的研究顯然缺乏現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。三是既有成果較側(cè)重于從整體上、宏觀上對(duì)地方政府治理進(jìn)行研究，能較好體現(xiàn)特殊發(fā)展階段、特殊經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、特殊區(qū)域功能、特殊民族文化等西部特色的地方政府治理研究相對(duì)缺乏?；诖?，筆者擬以新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)新格局下地方政府面臨的挑戰(zhàn)為切入點(diǎn)，探尋西部地區(qū)地方政府治理中的“變”與“不變”，希冀能為推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局提供參考。

二、新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)新格局下地方政府治理面臨的挑戰(zhàn)

黨的十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，西部大開(kāi)發(fā)取得重大歷史性成就，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化奠定了比較堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也擴(kuò)展了國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略回旋空間。但應(yīng)看到，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、脫貧攻堅(jiān)、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家安全等領(lǐng)域仍然面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，西部地區(qū)地方政府作為推動(dòng)新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)形成新格局的重要主體要解決的難題仍然多、難度仍然大。

（一）地區(qū)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題依然突出

依照黨的十八大提出的全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，以2010年人均GDP（30808元）及城鄉(xiāng)居民人均收入（12520元）為基準(zhǔn)值，2020年人均GDP及城鄉(xiāng)居民人均收入目標(biāo)值分別為≥61000元和≥25000元。截至2018年，全國(guó)人均GDP為64644元，城鄉(xiāng)居民人均收入為28228元，均已提前完成了全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。然而，全國(guó)提前完成全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)并不代表全部小康，東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)、東北地區(qū)四大區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題依然突出（見(jiàn)表1）。即使在西部十二個(gè)省份內(nèi)部，發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題也依然突出。從2018年人均GDP來(lái)看，達(dá)到全國(guó)平均水平的只有內(nèi)蒙古（68302元）和重慶（65933元），人均GDP最低的甘肅只有31336元，尚不足全國(guó)平均水平的50%（見(jiàn)圖1）。從2018年城鄉(xiāng)居民人均收入來(lái)看，達(dá)到全國(guó)平均水平的只有內(nèi)蒙古（28375.7元），城鄉(xiāng)居民人均收入最低的西藏只有17286.1元，僅為全國(guó)平均水平的61%（見(jiàn)圖2）。

從整體上看，西部地區(qū)發(fā)展起步晚、基礎(chǔ)差，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模和速度及生態(tài)環(huán)境約束，長(zhǎng)期處于落后狀態(tài)，物資生活資料的滿足程度還不夠高，離人民對(duì)美好生活的新訴求有較大距離。生活在西部地區(qū)的人民對(duì)改革開(kāi)放紅利和精神充裕的高品質(zhì)生活同樣充滿期待。因此，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，解決西部地區(qū)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題仍然是地方政府治理的首要任務(wù)。

（二）鞏固脫貧攻堅(jiān)成果任務(wù)依然艱巨

2021年2月25日，習(xí)近平總書(shū)記莊嚴(yán)宣告，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬(wàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個(gè)貧困縣全部摘帽，12.8萬(wàn)個(gè)貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)。[28]脫貧摘帽只是新征程的起點(diǎn)，下一階段要切實(shí)做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接各項(xiàng)工作，解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題、縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕。[29]在西部地區(qū)，脫貧攻堅(jiān)取得重大勝利，4637.8萬(wàn)農(nóng)村貧困人口（占全國(guó)總數(shù)46.9%）實(shí)現(xiàn)全部脫貧，568個(gè)貧困縣（占全國(guó)總數(shù)68.3%）全部摘帽，各省市區(qū)貧困縣摘帽數(shù)量榜單前六均為西部地區(qū)省市，分別為云南、西藏、四川、貴州、甘肅以及陜西（見(jiàn)表2、圖3）。但是，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上的先天落后導(dǎo)致西部地區(qū)在5年過(guò)渡期內(nèi)仍有較大的風(fēng)險(xiǎn)返貧，“十四五”時(shí)期西部脫貧摘帽地區(qū)仍然要把鞏固脫貧成果作為鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)。2021年中央一號(hào)文件指出，要在西部地區(qū)脫貧縣中確定一批國(guó)家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣，從財(cái)政、金融、土地、人才、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等方面給予集中支持，增強(qiáng)其區(qū)域發(fā)展能力;要繼續(xù)堅(jiān)持和完善東西部協(xié)作、對(duì)口支援和社會(huì)力量參與幫扶機(jī)制，動(dòng)員社會(huì)各方面力量支持脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興。[30]

（三）與東部地區(qū)相比差距依然較大

新中國(guó)成立初期，西部地區(qū)GDP絕對(duì)值只有127億元。自西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，西部地區(qū)發(fā)生了天翻地覆的變化，至2018年GDP絕對(duì)值達(dá)到480996億元。但相較于東部地區(qū)，西部地區(qū)的發(fā)展依然任重道遠(yuǎn)。新中國(guó)成立初期，西部地區(qū)GDP絕對(duì)值相當(dāng)于東部地區(qū)的49.4%。1999年11月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議作出了“西部大開(kāi)發(fā)”的戰(zhàn)略決策，當(dāng)年這一比重為33.9%，其后2012-2018年間這一比重分別為38.5%、39.1%、39.4%、38.9%、38.2%、37.6%、38.3%，始終在37%-40%的范圍內(nèi)徘徊（見(jiàn)表3）。西部地區(qū)的發(fā)展之所以呈現(xiàn)出發(fā)展動(dòng)能不足、可持續(xù)發(fā)展乏力，與西部地區(qū)工業(yè)門(mén)類不夠齊全、產(chǎn)業(yè)水平低、缺乏具有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)支撐和經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)有極大關(guān)系。目前，西部大開(kāi)發(fā)正處于“三期疊加”（即增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期互相疊加）的特殊時(shí)期，西部地區(qū)地方政府應(yīng)加大對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)，逐步擺脫對(duì)資源密集型行業(yè)依賴，培育新興科技產(chǎn)業(yè)，突破區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸，不斷完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的經(jīng)濟(jì)職能，創(chuàng)造和促進(jìn)生產(chǎn)要素聚集，拓展經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)空間，以形成企業(yè)和產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的新格局。

（四）維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家安全任務(wù)依然繁重

我國(guó)有55個(gè)少數(shù)民族，少數(shù)民族人口10643萬(wàn)。從行政區(qū)劃來(lái)看，民族地區(qū)主要包括西部地區(qū)的內(nèi)蒙古、廣西、四川、貴州、云南、西藏、甘肅、青海、寧夏、新疆、重慶，東北地區(qū)的吉林省延邊朝鮮族自治州，中部地區(qū)的湖北省恩施土家族苗族自治州和湖南省湘西土家族苗族自治州。需要說(shuō)明的是，延邊朝鮮族自治州、恩施土家族苗族自治州亦“享受”西部開(kāi)發(fā)待遇，故也在“大西部”范圍內(nèi)。陸地邊疆地區(qū)包括東北地區(qū)的遼寧、吉林、黑龍江和西部地區(qū)的內(nèi)蒙古、廣西、云南、西藏、甘肅、新疆。東部地區(qū)與西部地區(qū)在發(fā)展上的差距實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是各民族、內(nèi)陸和邊疆的發(fā)展差距。民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家安全關(guān)系到人民的美好生活，關(guān)系到國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，直接影響到西部大開(kāi)發(fā)新格局的構(gòu)建。恰當(dāng)處理民族關(guān)系，爭(zhēng)取社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的更大空間，最大限度地維護(hù)國(guó)家的長(zhǎng)治久安，是西部地區(qū)地方政府治理的長(zhǎng)期工作。

（五）治理體系和治理能力現(xiàn)代化依然存在短板和薄弱環(huán)節(jié)

新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)的大保護(hù)、大開(kāi)放、高質(zhì)量發(fā)展新格局要求西部地區(qū)地方政府治理既要更好發(fā)揮政府作用，還要更大地激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，不斷滿足服務(wù)對(duì)象在經(jīng)濟(jì)治理、政治治理、文化治理、社會(huì)治理、生態(tài)治理方面的個(gè)性化訴求;[31]充分考慮西部地區(qū)不同層級(jí)、不同地域、不同系統(tǒng)、不同部門(mén)、不同業(yè)務(wù)政府治理的差異化重點(diǎn)，科學(xué)考評(píng)西部省、市、縣、鄉(xiāng)地方政府在大保護(hù)、大開(kāi)放、高質(zhì)量發(fā)展新格局形成過(guò)程中的治理績(jī)效。然而，目前西部地區(qū)地方政府與外部治理主體間互動(dòng)不足的問(wèn)題依然存在，尤其是省際、城市群之間的協(xié)商合作互動(dòng)不充分，尚不能較好為轄區(qū)企業(yè)和群眾提供標(biāo)準(zhǔn)化、均等化、精細(xì)化服務(wù)，政府執(zhí)行力和公信力仍需不斷提高。

三、新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)新格局下地方政府治理中的“變”與“不變”

當(dāng)前，西部地區(qū)社會(huì)主要矛盾的變化主要體現(xiàn)在社會(huì)需求和社會(huì)生產(chǎn)兩個(gè)方面，即需要解決不平衡不充分發(fā)展問(wèn)題。在西部地區(qū)地方政府治理中，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定、鄉(xiāng)村振興等問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜、存在高度不確定性。因此，構(gòu)建新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)新格局必須與西部地區(qū)社會(huì)主要矛盾結(jié)合起來(lái)。西部地區(qū)地方政府應(yīng)在特定的地域范圍、職責(zé)范圍內(nèi)依循一定的次序及時(shí)轉(zhuǎn)變工作重點(diǎn)和著力點(diǎn)，全面推進(jìn)地方政府治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

（一）新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)新格局下地方政府治理中的“不變”

堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度? 政府治理是國(guó)家治理的關(guān)鍵，西部地區(qū)地方政府治理是政府治理在西部地區(qū)的具體體現(xiàn)，直接關(guān)乎西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。因此，國(guó)家治理中需要堅(jiān)持和鞏固的，西部地方政府治理中也必須堅(jiān)持和鞏固。實(shí)踐中，西部地區(qū)地方政府既要關(guān)注于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更要堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度。道路自信是做好一切工作的前提，推進(jìn)西部地區(qū)地方政府治理現(xiàn)代化必須要明確方向問(wèn)題，在原則問(wèn)題上堅(jiān)定立場(chǎng)，堅(jiān)持走中國(guó)特色的社會(huì)主義道路，否則就有可能陷入偏離中國(guó)特色社會(huì)主義道路的泥潭。

堅(jiān)持以人民為中心? “民惟邦本，本固邦寧”（《尚書(shū)·夏書(shū)·五子之歌》）。以人民為中心，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體系建設(shè)思想的重要內(nèi)容，是新時(shí)代行政管理的重要目標(biāo)。[32]2019年10月31日，黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)：“必須堅(jiān)持一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！盵33]讓人民滿意，是服務(wù)型政府的本質(zhì)。從人的需求來(lái)看，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變意味著人民需求日趨多元化，即人民不再僅僅滿足于一般的物質(zhì)和文化需求，其對(duì)公平、正義、民主、法治、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、生態(tài)環(huán)境等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給質(zhì)量的要求越來(lái)越高?！吨泄仓醒搿?guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求：“到2035年，西部地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度、人民生活水平與東部地區(qū)大體相當(dāng)，努力實(shí)現(xiàn)不同類型地區(qū)互補(bǔ)發(fā)展、東西雙向開(kāi)放協(xié)同并進(jìn)、民族邊疆地區(qū)繁榮安全穩(wěn)固、人與自然和諧共生?！睘閷?shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)新格局下的西部地區(qū)地方政府治理應(yīng)堅(jiān)持和鞏固被西部大開(kāi)發(fā)實(shí)踐證明了的治理體系，不斷完善和發(fā)展治理機(jī)制，尤其是要健全有利于更充分更高質(zhì)量就業(yè)的促進(jìn)機(jī)制，構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系，完善覆蓋全民的社會(huì)保障體系，強(qiáng)化提高人民健康水平的制度保障，將人民需求落實(shí)落細(xì);應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心的政績(jī)觀，將人民對(duì)美好生活的向往作為治理目標(biāo)，將人民的根本利益和需求作為治理價(jià)值判斷和行動(dòng)選擇的依據(jù)，將贏得人民對(duì)政府的滿意認(rèn)可作為治理效能的判斷標(biāo)準(zhǔn)，加快推動(dòng)政府從“管理型”過(guò)渡到“服務(wù)型”，從“全能型”發(fā)展為“有限型”，理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，推進(jìn)深化簡(jiǎn)政放權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管方式，為人民提供更高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

堅(jiān)持結(jié)合西部特色? 根據(jù)現(xiàn)行的國(guó)家行政區(qū)劃，西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆12個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、130個(gè)地級(jí)行政建制、1090個(gè)縣級(jí)行政建制、15780個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政建制。就區(qū)域經(jīng)濟(jì)而言，現(xiàn)階段西部地區(qū)與東部地區(qū)相比差距依然較大。2018年?yáng)|部地區(qū)的生產(chǎn)總值為511161億元，而西部地僅為205185億元，不足東部地區(qū)一半。實(shí)際上，西部地區(qū)少數(shù)民族人口集中、自然資源十分豐富，有其特殊的區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢(shì)。新時(shí)代，基于西部大開(kāi)發(fā)新格局下的西部地區(qū)地方政府治理應(yīng)轉(zhuǎn)變只重視中央頂層設(shè)計(jì)及對(duì)東部地區(qū)地方政府經(jīng)驗(yàn)做法的學(xué)習(xí)借鑒而忽視本地實(shí)際的發(fā)展思維，在充分考慮地區(qū)發(fā)展差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)穩(wěn)定性和民族特殊性的基礎(chǔ)上建構(gòu)凸顯“西部特色”的治理創(chuàng)新機(jī)制，以提升西部地區(qū)地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化為邏輯起點(diǎn)，以解決當(dāng)前西部地方政府治理中的難題為實(shí)踐起點(diǎn)，搭建具有時(shí)代性、本土性和地域性的西部地方政府治理體系。

（二）新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)新格局下地方政府治理中的“變”

轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)大保護(hù)、大開(kāi)放、高質(zhì)量發(fā)展良性互動(dòng)? 生態(tài)是一個(gè)系統(tǒng)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)應(yīng)該是建立在生態(tài)大保護(hù)基礎(chǔ)之上的大開(kāi)放和高質(zhì)量發(fā)展，離開(kāi)了大保護(hù)這個(gè)前提，大開(kāi)放和高質(zhì)量發(fā)展所取得的成果也會(huì)付諸東流。大開(kāi)放是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的引擎，是滿足人民群眾美好生活需要的必然要求，是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)取得的巨大成就正是最有力的說(shuō)明。我國(guó)西部地區(qū)與13個(gè)國(guó)家及地區(qū)接壤，而且有30多個(gè)跨境而居的民族成分，具有大開(kāi)放的地理優(yōu)勢(shì)。進(jìn)一步加大西部地區(qū)12個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）之間的相互開(kāi)放、西部地區(qū)與其他地區(qū)之間的開(kāi)放、西部地區(qū)與國(guó)外相關(guān)國(guó)家或地區(qū)的開(kāi)放力度，必將有力推動(dòng)西部地區(qū)邁入新的高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量發(fā)展是大保護(hù)、大開(kāi)放的最終目標(biāo)，也是解決西部地區(qū)現(xiàn)有困難和問(wèn)題的關(guān)鍵。要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須面對(duì)西部地區(qū)新時(shí)代發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)。新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生改變，地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能也應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樵谧ダ巫ズ媒?jīng)濟(jì)建設(shè)這一中心工作的基礎(chǔ)上促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。高質(zhì)量發(fā)展不應(yīng)僅僅是經(jīng)濟(jì)數(shù)量層面的增長(zhǎng)，更應(yīng)當(dāng)是具有穩(wěn)定增長(zhǎng)速度、合理增長(zhǎng)結(jié)果的更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和高質(zhì)量發(fā)展是手段和目的的關(guān)系，轉(zhuǎn)型升級(jí)、鄉(xiāng)村振興、民生改善等問(wèn)題的解決都與科技創(chuàng)新息息相關(guān)，脫離創(chuàng)新就無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正意義的高質(zhì)量發(fā)展。這意味著，地方政府治理應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求，堅(jiān)持做大經(jīng)濟(jì)總量與提高質(zhì)量并重，將創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略作為西部地區(qū)當(dāng)前與今后確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟(jì)政策、實(shí)施宏觀調(diào)控的根本要求。在高質(zhì)量發(fā)展理念的指引下，著眼西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次低、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)較慢等問(wèn)題，完善激勵(lì)創(chuàng)新的體制機(jī)制頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建精準(zhǔn)性支持創(chuàng)新的政策體系，全面落實(shí)科技創(chuàng)新扶持政策，提升新時(shí)代西部地方政府科技治理水平，激發(fā)西部地區(qū)發(fā)展新動(dòng)能。

轉(zhuǎn)變地方政府治理方式，提升地方政府治理現(xiàn)代化水平? 政府治理工具是提升地方政府治理能力的關(guān)鍵，只有選擇了合適的治理工具，才能有效解決當(dāng)前西部地方政府治理中的難題。當(dāng)前，我國(guó)正處在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革同我國(guó)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的歷史性交匯期，新時(shí)代科技革命將日益凸顯人才、資金、技術(shù)等創(chuàng)新資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要性，東中西部地區(qū)之間的“極化效應(yīng)”和“虹吸效應(yīng)”將進(jìn)一步強(qiáng)化，而西部地區(qū)面臨著生態(tài)環(huán)境脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、公共服務(wù)供給水平較低等問(wèn)題，政府無(wú)法成為所有問(wèn)題的解決者，需要依靠來(lái)自政府、市場(chǎng)和社會(huì)多方主體的共同參與，當(dāng)然也涉及到政府多領(lǐng)域、多部門(mén)的協(xié)調(diào)。因此，西部地區(qū)地方政府必須創(chuàng)新治理工具，綜合運(yùn)用特許經(jīng)營(yíng)、政府間協(xié)議、大數(shù)據(jù)治理、社會(huì)影響力投資等治理工具，提高西部地方政府治理能力，保證治理的精細(xì)和高效。只有不斷探索多種形式的治理工具和治理手段，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的高效高質(zhì)供給，打造良好的營(yíng)商環(huán)境，才能不斷促進(jìn)市場(chǎng)繁榮發(fā)展，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)動(dòng)能。

四、新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)新格局下地方政府有效治理機(jī)制框架

新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)新格局的頂層設(shè)計(jì)要求西部地方政府更新治理理念，激發(fā)治理動(dòng)力，調(diào)整治理結(jié)構(gòu)功能，推進(jìn)地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。為此，筆者基于系統(tǒng)論的分析框架，將多元共治、主體激勵(lì)、有效服務(wù)、治理效率和法治保障等治理要素視作一個(gè)相互作用、相互聯(lián)系、相互制約的集成系統(tǒng)，構(gòu)建出新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)新格局下地方政府治理模型（見(jiàn)圖4）。在此系統(tǒng)中，績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制發(fā)揮引導(dǎo)功能，政策法規(guī)體系提供強(qiáng)有力的保障，多元治理主體協(xié)同運(yùn)作，通過(guò)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念和地方政府治理方式形成內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制，以精準(zhǔn)、高效地滿足群眾日益多樣化的公共服務(wù)需求。

協(xié)商合作機(jī)制——西部地區(qū)地方政府治理有效的“壓艙石”? 新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)新格局下，僅憑西部地區(qū)地方政府的內(nèi)部資源是難以實(shí)現(xiàn)善政和善治的，應(yīng)在堅(jiān)持政府主導(dǎo)地位的前提下借助并發(fā)揮社會(huì)、市場(chǎng)的共同作用，形成治理合力。這就迫切需要處理好府際關(guān)系、政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)基于信任的西部地方政府治理協(xié)作。就府際關(guān)系而言，既包括西部地區(qū)地方政府和外國(guó)政府的合作，如2015年發(fā)布的《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》對(duì)西北地區(qū)、西南地區(qū)在“一帶一路”建設(shè)中與國(guó)外政府的協(xié)作進(jìn)行了定位;也有西部地區(qū)地方政府間的合作，如四川省和廣西省就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等簽署了相關(guān)協(xié)議。基于新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)新格局的大保護(hù)、大開(kāi)放、高質(zhì)量發(fā)展決定了西部各省市不能再各自為政，而要形成伙伴關(guān)系，確認(rèn)協(xié)作關(guān)系、共同目標(biāo)和各自貢獻(xiàn)，更加注重靈活的團(tuán)隊(duì)進(jìn)程和共享成果與榮譽(yù)。[34]2020年1月，習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)大力推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，健全區(qū)域間一體化發(fā)展和協(xié)作機(jī)制，在西部形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，就是對(duì)西部府際協(xié)作作出的具體部署。就政府和市場(chǎng)的關(guān)系而言，應(yīng)最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)。就政府和社會(huì)的關(guān)系而言，應(yīng)在加強(qiáng)政府和社會(huì)互動(dòng)、調(diào)動(dòng)各方力量參與治理活動(dòng)的同時(shí)密切關(guān)注信任關(guān)系在協(xié)作中扮演的重要角色。政府之間的信任來(lái)源于參與者的可靠性，這些可靠性又來(lái)自雙方乃至多方間的協(xié)定、區(qū)域內(nèi)各種資源的整合、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的聯(lián)合編制、及時(shí)反饋、信息溝通和定期會(huì)議。

內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制——西部地區(qū)地方政府治理有效的“總開(kāi)關(guān)”? 新公共管理理論認(rèn)為，任何制度的改變都需要?jiǎng)恿?，沒(méi)有動(dòng)力的推動(dòng)，制度變遷就不可能發(fā)生。對(duì)于企業(yè)經(jīng)理和普通員工，只有給予適當(dāng)?shù)募?lì)他們才可能努力工作，而在一個(gè)政府居于經(jīng)濟(jì)社會(huì)樞紐和中心地位的國(guó)家，政府官員的激勵(lì)則更為重要。[35]在西部地區(qū)地方政府實(shí)現(xiàn)善政和善治過(guò)程中，治理主體的內(nèi)生動(dòng)力決定著后續(xù)的治理理念、治理職能、治理結(jié)構(gòu)、治理模式、治理工具、治理重點(diǎn)、治理績(jī)效。一方面，一個(gè)主動(dòng)的、強(qiáng)烈的同時(shí)又是正確的內(nèi)生動(dòng)力為先進(jìn)的治理理念、優(yōu)化的治理職能、合理的治理結(jié)構(gòu)、多樣的治理模式、有效的治理工具、明確的治理重點(diǎn)和良好的治理績(jī)效打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。浙江省推動(dòng)小城鎮(zhèn)污水治理正是基于對(duì)治理主體內(nèi)生動(dòng)力的驅(qū)動(dòng)，通過(guò)完善“中央—省—市—縣（區(qū)）—鎮(zhèn)”的激勵(lì)鏈條并輔以行政逐級(jí)發(fā)包制和晉升考核制不斷激發(fā)地方政府治理動(dòng)能進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了對(duì)小城鎮(zhèn)污水的有效治理?？梢?jiàn)，“改革、開(kāi)放、創(chuàng)新”是提升西部地區(qū)地方政府治理能力的關(guān)鍵一招，要在政府機(jī)構(gòu)和職能重構(gòu)、治理技術(shù)與手段、先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用等方面推動(dòng)政府自身變革，加快體制機(jī)制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、要素市場(chǎng)和產(chǎn)品市場(chǎng)創(chuàng)新，以激發(fā)全社會(huì)的創(chuàng)造活力。另一方面，新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)新格局下提升西部地區(qū)地方政府治理能力還需要最大限度激發(fā)政府及其工作人員實(shí)現(xiàn)善治的內(nèi)生動(dòng)力，保證政策執(zhí)行的可持續(xù)性，把制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能，為此需要優(yōu)化中央政府和西部地區(qū)地方政府以及西部地區(qū)地方政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、區(qū)域均衡的財(cái)政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相匹配的制度體系，通過(guò)賦予西部地區(qū)地方政府更多的自主權(quán)支持其創(chuàng)造性地開(kāi)展工作。同時(shí)，西部地區(qū)地方政府要將《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》落實(shí)落細(xì)，大力選拔敢于負(fù)責(zé)、勇于擔(dān)當(dāng)、善于作為、實(shí)績(jī)突出的干部，鮮明樹(shù)立重實(shí)干重實(shí)績(jī)的用人導(dǎo)向;完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，改進(jìn)考核方式方法，充分發(fā)揮考核對(duì)干部的激勵(lì)鞭策作用;全面落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的重要要求，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤錯(cuò)誤，旗幟鮮明為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹繐窝膭?圍繞建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊(duì)伍，強(qiáng)化能力培訓(xùn)和實(shí)踐鍛煉;大力宣傳改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)的先進(jìn)典型，激勵(lì)廣大干部見(jiàn)賢思齊、奮發(fā)有為，擼起袖子加油干，凝聚形成創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的強(qiáng)大合力。

精準(zhǔn)服務(wù)機(jī)制——西部地區(qū)地方政府治理有效的“總閾門(mén)”? 滿足了群眾需求的公共服務(wù)才是有效的公共服務(wù)，能夠提供有效公共服務(wù)的政府才是一個(gè)合格的政府。基于新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)新格局的西部地區(qū)地方政府治理的核心內(nèi)容就是為西部地區(qū)群眾提供針對(duì)性強(qiáng)且優(yōu)質(zhì)、便捷、高效、智慧的公共服務(wù)。[36]以行政審批為例， 繼中央出臺(tái)相關(guān)政策文件后，天津、浙江、江蘇等地結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際大力推進(jìn)行政審批改革，天津?yàn)I海新區(qū)設(shè)立行政審批局、浙江“最多跑一次”、江蘇“不見(jiàn)面審批”皆是使地方政府權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化和有效率的新路徑。要精準(zhǔn)服務(wù)，必然要精準(zhǔn)識(shí)別服務(wù)對(duì)象。人民是公共服務(wù)的主要消費(fèi)者，“人民是否滿意”是衡量公共服務(wù)是否精準(zhǔn)的標(biāo)尺。這就需要政府在提供公共服務(wù)之前能夠準(zhǔn)確把握不同地域、不同年齡、不同職業(yè)、不同性別、不同收入群眾的基本公共服務(wù)需求，否則哪怕提供的公共服務(wù)再多再好，也必將脫離靶向。在西部地區(qū)，公共服務(wù)供給對(duì)象及其所處環(huán)境的特殊性使得在東部人口聚集地區(qū)能夠充分發(fā)揮效能的“一站式服務(wù)”等公共服務(wù)供給模式出現(xiàn)了理論與實(shí)踐的分歧，而流動(dòng)公共服務(wù)正是彌補(bǔ)“一站式服務(wù)”鞭長(zhǎng)莫及的最好替代方法。[37]流動(dòng)公共服務(wù)可以滿足常規(guī)公共服務(wù)較難輻射到的地區(qū)和群體，為西部地區(qū)群眾享受到與東部地區(qū)群眾同等水平的基本公共服務(wù)提供了可能。應(yīng)在強(qiáng)化已有的諸如“烏蘭牧騎”“草原110”“流動(dòng)醫(yī)生”“法律援助流動(dòng)隊(duì)”等流動(dòng)文化服務(wù)、安全服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)和法律服務(wù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大流動(dòng)公共服務(wù)的力度，充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)更好地搭建起廣覆蓋、有特色的精準(zhǔn)服務(wù)機(jī)制。

績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制——西部地區(qū)地方政府治理有效的“防火墻”? 善治在一定程度上表現(xiàn)為對(duì)于效率和公平的實(shí)現(xiàn)，其中效率作為治理的結(jié)果間接反應(yīng)了治理的有效性，有效率的治理不一定是好的治理，但好的治理一定是有效率的。在地方政府治理過(guò)程中必須引入對(duì)于政府治理效果的評(píng)估和監(jiān)督，以促進(jìn)地方政府治理效能的提升。新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)新格局下，西部地區(qū)地方政府治理分析架構(gòu)中的“為什么評(píng)”“評(píng)什么”“如何評(píng)”等基本問(wèn)題被賦予了新闡釋：一是健全評(píng)估責(zé)任機(jī)制，使政府績(jī)效評(píng)估回歸“政府的義務(wù)”本位，將評(píng)估結(jié)果與激發(fā)政府及公務(wù)員的內(nèi)生動(dòng)力相聯(lián)系，“需要評(píng)就必須評(píng)”，“該怎么評(píng)就得怎么評(píng)”。要鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，從內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)層面進(jìn)行綜合評(píng)估，保證績(jī)效評(píng)估的獨(dú)立性，借助制度等規(guī)范政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程。二是精準(zhǔn)設(shè)計(jì)適合本地的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系?？?jī)效評(píng)估指標(biāo)是整個(gè)評(píng)估的靈魂，是政府行為的指揮棒。西部地區(qū)之間尤其是省際之間的治理環(huán)境差異較大，地方政府為應(yīng)對(duì)不同治理環(huán)境所采取的治理措施亦有極大的差異。因此，在設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)時(shí)也應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際情況有所差異，從治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的角度有針對(duì)性地設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治理、公共服務(wù)、行政效率與效能、人民滿意度等各項(xiàng)指標(biāo)。三是完善評(píng)估監(jiān)督機(jī)制。完善評(píng)估監(jiān)督機(jī)制是對(duì)黨的十九屆四中全會(huì)所強(qiáng)調(diào)的“優(yōu)化行政決策、行政執(zhí)行、行政組織、行政監(jiān)督體制”的積極回應(yīng)，通過(guò)監(jiān)督績(jī)效評(píng)估主體和客體，能夠增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的信度和效度。當(dāng)下，福建省績(jī)效評(píng)估機(jī)制的構(gòu)建圍繞組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、評(píng)估主體、運(yùn)行機(jī)制等核心要素展開(kāi)，取得了較好成效，這也為新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)新格局下地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的完善起到了先行示范作用。

法治保障機(jī)制——西部地區(qū)地方政府治理有效的“高壓線”? 良法才能善治，政府治理公共事務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)都必須在法律法規(guī)的制約和監(jiān)督下運(yùn)行。西部大開(kāi)發(fā)的初期主要是依據(jù)政策開(kāi)發(fā)，新時(shí)代新形勢(shì)新格局下，大保護(hù)、大開(kāi)放、高質(zhì)量發(fā)展必須以法治來(lái)保駕護(hù)航?！按蟊Ｗo(hù)”涉及到西部大開(kāi)發(fā)中的生態(tài)保護(hù)法律問(wèn)題，要從中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，堅(jiān)持走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子;“大開(kāi)放”涉及到西部大開(kāi)發(fā)中的國(guó)際合作法律問(wèn)題，要加快構(gòu)建法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境，走好合作繁榮發(fā)展之路;“高質(zhì)量發(fā)展”涉及到西部資源開(kāi)發(fā)、西部區(qū)域協(xié)調(diào)、西部統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、西部民族工作、西部應(yīng)急管理等問(wèn)題，要貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。一是要繼續(xù)推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，規(guī)范政府市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法活動(dòng)，用法治思維和法治手段推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理，建立行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度，堅(jiān)持公正司法，建立健全便民訴訟制度，全力維護(hù)社會(huì)公平正義。二是要形成以人大監(jiān)督為主導(dǎo)，健全行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制與外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系。人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，也是民意表達(dá)機(jī)關(guān)，人大監(jiān)督是最高層次的監(jiān)督，其還可通過(guò)任免權(quán)和質(zhì)詢權(quán)對(duì)同級(jí)政府組成人員履行法律職責(zé)的情況實(shí)行有效監(jiān)督，有效的人大監(jiān)督無(wú)疑能夠解決大多數(shù)西部地區(qū)行政執(zhí)法中的問(wèn)題。在切實(shí)發(fā)揮人大監(jiān)督效能的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)西部地區(qū)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的問(wèn)責(zé)機(jī)制，充分發(fā)揮監(jiān)委、審計(jì)等專門(mén)機(jī)關(guān)及外部監(jiān)督的重要作用。三是要推行行政責(zé)任制，完善行政監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力、司法權(quán)力的法制化。西部地區(qū)地方各級(jí)政府及其工作人員須依法定職權(quán)履行職能，按法定程序行使職能，既不能面臨新格局無(wú)作為，又不能無(wú)視規(guī)矩亂作為。遼寧省在應(yīng)對(duì)資源枯竭型城市發(fā)展過(guò)程中堅(jiān)持法治思維，法治服務(wù)和法治能動(dòng)并舉，充分促進(jìn)了政府治理現(xiàn)代化建設(shè)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展以及民生事業(yè)系統(tǒng)化的進(jìn)步，這為新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)新格局下地方政府治理實(shí)現(xiàn)“合法”和“有序”的完美結(jié)合提供了借鑒。

綜上，五個(gè)子機(jī)制中，協(xié)商合作機(jī)制是首要機(jī)制，其致力于協(xié)調(diào)府際間、政府與市場(chǎng)之間、政府與社會(huì)之間的配合，以解決科學(xué)劃分和合理配置西部地方政府行政權(quán)力問(wèn)題;內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制是關(guān)鍵機(jī)制，其致力于激發(fā)作為中央和西部地區(qū)群眾代理人的西部地區(qū)地方政府及其工作人員進(jìn)行善治的內(nèi)生動(dòng)力，以解決合適激勵(lì)問(wèn)題;精準(zhǔn)服務(wù)機(jī)制是核心機(jī)制，其致力于更好地提升西部地區(qū)地方政府公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)化、便捷化、智慧化供給能力，以解決西部地方政府權(quán)力運(yùn)行指向問(wèn)題;績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制是重點(diǎn)機(jī)制，其致力于考核、監(jiān)督、衡量、評(píng)價(jià)西部地區(qū)地方政府及其工作人員工作績(jī)效，解決西部地區(qū)地方政府治理成果認(rèn)定及獎(jiǎng)懲問(wèn)題;法治保障機(jī)制是根本機(jī)制，其致力于將西部地方政府治理行為納入法治化軌道，解決保障西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和權(quán)威性問(wèn)題。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）

Research on Local Government Governance based on the New

Pattern of Western Development in the New Era

Yan Jian，Huang Kexin

Abstract：In order to solve the problems of economic development，national unity，social stability and rural revitalization，the local government in the western region should adhere to the “three invariable” and “two changes”，namely，adhere to the socialist system with Chinese characteristics，adhere to the people as the center，adhere to the invariable combination of Western characteristics，change the development concept and change the governance mode of local government.Based on the framework of system theory，the author thinks that the cooperation of local government governance based on trust can stimulate the internal power of good governance of local governments in the west to the maximum extent，improve the public service quality，convenience，efficiency and intelligent supply capacity of the western local government，and establish the constraint mechanism of governance performance evaluation of the western local government，In order to balance the law and coordinate the rights and obligations of the governance subjects of the western local government，we will strive to realize the complementary development of different types of regions and promote the prosperity and stability of the border areas.

Key words：the development of the west;local government governance;great protection;open up; high quality development