摘? ? ? 要：構(gòu)建邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給長效機(jī)制，既是公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，也是鞏固拓展脫貧攻堅成果的理性選擇。邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給具有民族多樣性、多元復(fù)合性、對口幫扶性及分散差異性等特質(zhì)。后脫貧時代，邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給仍然面臨民族需求瞄準(zhǔn)精度不足、供給效果不佳、公共服務(wù)獲得感不強(qiáng)、供給主體責(zé)任邊界模糊等現(xiàn)實挑戰(zhàn)。因此，應(yīng)依循可行能力理論和精細(xì)化管理理論的分析框架，借助精密智控的算法技術(shù)、精準(zhǔn)高效的政策網(wǎng)絡(luò)、精細(xì)可及的供給方案、嚴(yán)密持久的對口幫扶等方式構(gòu)建多民族需求精確識別機(jī)制、邊疆公共服務(wù)科學(xué)決策機(jī)制、邊疆特色供需匹配機(jī)制、多元主體協(xié)同合作機(jī)制，以推動邊疆地區(qū)公共服務(wù)提質(zhì)增效，持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果。

關(guān)? 鍵? 詞：后脫貧時代;邊疆地區(qū);公共服務(wù);精準(zhǔn)供給;精細(xì)化管理

中圖分類號：D669.3? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）07-0058-10

收稿日期：2021-04-16

作者簡介：張鵬，溫州大學(xué)法學(xué)院講師，管理學(xué)博士，研究方向為公共服務(wù)、地方治理創(chuàng)新。

基金項目：本文系國家社科基金重大項目“國家治理現(xiàn)代化與行政管理制度體系創(chuàng)新研究”的階段性成果，項目編號：17ZDA105;浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃青年項目“鄉(xiāng)村振興背景下浙江農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量提升的長效機(jī)制研究”的階段性成果，項目編號：21NDQN279YB;國家社科基金青年項目“我國基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測體系構(gòu)建研究”的階段性成果，項目編號：18CZZ034。

一、問題的提出

黨的十九屆五中全會明確指出“基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高，全民受教育程度不斷提升，多層次社會保障體系更加健全，衛(wèi)生健康體系更加完善，脫貧攻堅成果鞏固拓展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)”是“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要目標(biāo)之一。對于剛剛擺脫絕對貧困的邊疆地區(qū)而言，構(gòu)建邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給的長效機(jī)制既是公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，也是鞏固拓展脫貧攻堅成果的理性選擇。

近年來，學(xué)界針對邊疆地區(qū)公共服務(wù)的研究為深入探討公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展與貧困治理的關(guān)系提供了嶄新視角：后脫貧時代面臨的首要問題是如何鞏固脫貧成果，[1]由絕對貧困過渡到相對貧困既是貧困問題演進(jìn)的必然邏輯，也是人類認(rèn)知走向精細(xì)化的具體表現(xiàn)，[2]2020年后貧困治理的戰(zhàn)略重心將更多聚焦于公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量均等化方面;[3]目前，絕大多數(shù)民族地區(qū)的公共服務(wù)供給在數(shù)量上有極大改進(jìn)，但在質(zhì)量上相較于東中部地區(qū)差距仍然很大，[4]完善公共服務(wù)供給機(jī)制，構(gòu)建新的基本公共服務(wù)減貧路徑，[5]將基本公共服務(wù)減貧納入評估體系，[6]對鞏固邊疆地區(qū)的脫貧攻堅成果意義重大。對于公共服務(wù)如何實現(xiàn)精準(zhǔn)供給，學(xué)者們或是聚焦工具理性層面，主張運(yùn)用大數(shù)據(jù)對服務(wù)需求進(jìn)行快速捕捉、甄別和整合，[7]以提高公共服務(wù)供給決策精準(zhǔn)性，[8]借助大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)公共需求的精準(zhǔn)識別、公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)監(jiān)管、公共服務(wù)績效的精準(zhǔn)評價;[9]或是聚焦于精準(zhǔn)供給的價值層面，認(rèn)為公共服務(wù)精準(zhǔn)化本質(zhì)上是以居民需求為中心的整體性運(yùn)作過程，[10]主張公共服務(wù)精準(zhǔn)供給要秉持公平、公正的服務(wù)理念，尊重需求差異，[11]切實提高人民群眾幸福感。[12]遺憾的是，學(xué)界專門針對特定區(qū)域公共服務(wù)精準(zhǔn)供給的理論與實踐相結(jié)合的系統(tǒng)性研究相對缺乏。

基于邊疆地區(qū)的特殊性，筆者認(rèn)為，邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給應(yīng)兼顧價值理性和工具理性。一方面，邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給始終要以注重公平可及、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、邊疆穩(wěn)固和國家認(rèn)同為價值導(dǎo)向;另一方面，邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的作用，精確識別民族需求差異，提高供給精準(zhǔn)度。為此，有必要詮釋邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給的特質(zhì)屬性，深入剖析后脫貧時代邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，繼而構(gòu)建適用于后脫貧時代的邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給的長效機(jī)制，以期推動邊疆地區(qū)公共服務(wù)提質(zhì)增效，持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果。

二、邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給的特殊屬性

邊疆地區(qū)擔(dān)負(fù)著穩(wěn)邊固疆、民族團(tuán)結(jié)、興邊富民、脫貧攻堅的政治使命，特殊的戰(zhàn)略地位也決定了其在公共服務(wù)精準(zhǔn)供給領(lǐng)域具有不同于東中部地區(qū)的特殊屬性。

邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給的本色——民族多樣性? 我國的邊疆地區(qū)與民族地區(qū)高度重合，民族風(fēng)情別樣多彩，公共服務(wù)需求亦呈現(xiàn)出多樣化特征，這使得邊疆地區(qū)公共服務(wù)的精準(zhǔn)供給尤顯必要。相較于東中部地區(qū)大多以漢族或單一少數(shù)民族聚居為主，人們的生活習(xí)慣較為類似，公共服務(wù)需求更多表現(xiàn)出同質(zhì)化趨向，邊疆地區(qū)各民族的分布格局表現(xiàn)為大雜居、小聚居與交錯居住，有的民族高度集中于一個州市或縣鄉(xiāng)，有的民族則散居于各類城鎮(zhèn)或村寨，因各民族歷史傳承、民族習(xí)俗、宗教信仰、生活方式等差別較大，其公共服務(wù)需求差異也較為顯著。在基礎(chǔ)教育服務(wù)上，各民族學(xué)齡兒童的漢語基礎(chǔ)參差不齊，尤其是居住在高寒山區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)的直過民族、人口較少民族以及部分未識別民族群體的漢語水平相對較低，特別需要有針對性地加強(qiáng)基礎(chǔ)教育階段的雙語教學(xué);在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)上，有的民族對民族醫(yī)藥和傳統(tǒng)療法有迫切需求，有的民族則更希望加大現(xiàn)代醫(yī)學(xué)的投入力度，穩(wěn)定村寨醫(yī)務(wù)人員隊伍，提高基本藥品供給水平;在公共文化服務(wù)上，各民族在民族文獻(xiàn)、民族戲曲、民族舞蹈、民族服飾等民族文化傳承與保護(hù)方面的需求程度亦各有不同。

邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給的特色——多元復(fù)合性? 邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給的主體多元復(fù)雜。就政府系統(tǒng)的供給主體而言，除了邊疆地方政府履行當(dāng)?shù)毓卜?wù)供給的主要職責(zé)外，還有中央、發(fā)達(dá)省份地方政府等供給主體的協(xié)同供給，府際關(guān)系相對復(fù)雜，這種復(fù)合型的府際供給網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給的供給中樞。府際供給即政府間供給，表現(xiàn)為“省際對口支援建設(shè)與邊疆自力更生建設(shè)相結(jié)合”，[13]中央考慮到邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和特殊戰(zhàn)略地位，在公共服務(wù)政策制定、公共服務(wù)財政投入以及資源分配上對其有所傾斜，通常會安排中央各部門、發(fā)達(dá)省市地方政府對口支援邊疆地區(qū)的民生事業(yè)發(fā)展。就政府之外的供給主體而言，除了國內(nèi)的社會組織、志愿組織、企業(yè)等參與公共服務(wù)供給外，還有大量的國際基金會參與其中，這種復(fù)合型的社會供給是邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給不可或缺的重要組成部分。社會供給力量大都具備專業(yè)性的服務(wù)優(yōu)勢，有助于彌補(bǔ)政府單一供給的不足，有效滿足邊疆各民族的多樣化公共服務(wù)需求。

邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給的亮色——對口幫扶性? 對口幫扶是具有中國特色的促進(jìn)區(qū)域平衡發(fā)展的重要模式。[14]1996年，福建、寧夏兩省區(qū)建立對口扶貧協(xié)作關(guān)系。此后，兩省區(qū)對口扶貧協(xié)作工作不斷創(chuàng)新形式、拓展領(lǐng)域、豐富內(nèi)容，開創(chuàng)了優(yōu)勢互補(bǔ)、長期合作、共同發(fā)展的良好局面，建立了政府、企業(yè)、社會共同參與的協(xié)作機(jī)制，樹立了東西扶貧協(xié)作成功實踐的典范。[15]2016年，在進(jìn)一步加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作的框架下，國家對結(jié)對幫扶關(guān)系進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整，要求9個東部省市和計劃單列市等發(fā)達(dá)地市分別對口幫扶西部的貧困省區(qū)，其中，邊疆省區(qū)成為重點幫扶對象，如北京市幫扶內(nèi)蒙古自治區(qū)、上海市幫扶云南省、天津市幫扶甘肅省、廣東省幫扶廣西壯族自治區(qū)等，[16]雙方在扶貧開發(fā)、民生發(fā)展和人才交流等方面開展了多層次的幫扶協(xié)作，大大推動了邊疆各省區(qū)公共服務(wù)的精準(zhǔn)化供給。以上海對口幫扶云南為例，自1996年中央確定上海市對口幫扶云南省以來，上海與云南之間的情誼從未間斷過。高層互訪從未間斷，共召開了23次聯(lián)席會議;干部人才選派從未間斷，如今分散在云南各地州的已經(jīng)是第11批上海援滇干部;上海對云南的項目安排、資金投入從未間斷。受新冠疫情影響，2020年上海財政壓力非常大，但上海市主要領(lǐng)導(dǎo)表示，要優(yōu)先保證幫扶資金，而且要按時撥付、能早不晚、一分不少。這些“從未間斷”所折射出的正是滬滇黨委、政府?dāng)y手的決心、恒心始終如一。[17]上海市政府每年在財政支出中單列一部分用作幫扶云南的專項資金。截至2020年6月底，在幫扶云南脫貧攻堅工作中，上海已經(jīng)投入財政幫扶資金133.65億元，援建各類項目10600個，培訓(xùn)各類人才59.4萬人次，超過110萬的云南各族群眾直接受益。[18]據(jù)統(tǒng)計，上海217個部門街鎮(zhèn)結(jié)對幫扶云南353個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、338個貧困村;1534家企業(yè)、115個社會組織結(jié)對幫扶2708個貧困村;176所學(xué)校、188所醫(yī)院結(jié)對幫扶193所學(xué)校、195所醫(yī)院。[19]為了加強(qiáng)教育扶貧，提高教育質(zhì)量，上海先后派出1300多名教師赴滇支教，幫助當(dāng)?shù)嘏嘤?xùn)教師10萬多人次，推動兩地各類學(xué)校結(jié)對共建，幫助受援學(xué)校完善功能設(shè)施，讓更多貧困家庭學(xué)生享受到更好的教育。為了加強(qiáng)醫(yī)療扶貧，減少因病致貧返貧，上海28家三級甲等醫(yī)院與云南28家州市、縣級醫(yī)院結(jié)對共建，幫助建設(shè)重點學(xué)科，培養(yǎng)醫(yī)療骨干，改善軟硬件設(shè)施，提升醫(yī)療服務(wù)水平，促進(jìn)縣鄉(xiāng)村三級醫(yī)療體系建設(shè)，援建一批標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生院（室），以滿足當(dāng)?shù)厝罕娀踞t(yī)療衛(wèi)生需求。[20]

邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給的底色——分散差異性? 邊疆地區(qū)地形地貌特殊，部分寨子與行政村相隔較遠(yuǎn)且交通不便，有的寨子甚至只有幾戶人家，各民族群眾（主要指農(nóng)牧民）居住地呈現(xiàn)出分散化、原子化的特征。這就特別考驗邊疆地區(qū)各級政府以及各類社會組織的創(chuàng)新能力，在公共服務(wù)精準(zhǔn)供給上也要體現(xiàn)出分散差異性。在基礎(chǔ)教育服務(wù)上，一方面，邊疆地區(qū)農(nóng)村教師的配備要充分考慮到不同村寨的民族差異，根據(jù)村寨居民的民族成份有針對性地招聘能夠熟練使用本民族語言的教師，以便有效開展雙語教學(xué)，提升教學(xué)服務(wù)質(zhì)量;另一方面，邊疆地區(qū)農(nóng)村學(xué)校的撤點并校要充分考慮邊民居住的分散性特征，特別是在無法及時改善交通的情況下，“一師一校”點非但不能隨意撤銷，反而要在一段時期內(nèi)繼續(xù)發(fā)揮教育服務(wù)功能，以便為邊遠(yuǎn)山區(qū)的孩子提供精準(zhǔn)教學(xué)。在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)上，要根據(jù)不同村寨的醫(yī)療水平和流行病發(fā)病情況，有針對性地提供醫(yī)療服務(wù)，配足醫(yī)務(wù)人員，提高邊疆地區(qū)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。同時，要加大民族醫(yī)藥的研發(fā)力度，為少數(shù)民族群眾提供差異化的民族醫(yī)療服務(wù)。在公共文化服務(wù)上，要根據(jù)不同民族的風(fēng)俗習(xí)慣和需求狀況精準(zhǔn)供給，如民族村寨的農(nóng)家書屋要適當(dāng)增加有關(guān)本民族歷史和發(fā)展方面的書籍，民族村寨村民活動場所的修建也應(yīng)融入民族文化特色，以確保民族文化的傳承發(fā)展。

三、后脫貧時代邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

后脫貧時代，邊疆地區(qū)的貧困面貌得到了極大改善，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對貧困成為歷史，但相對貧困仍然存在，公共服務(wù)的持續(xù)改進(jìn)尤顯重要。邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給作為后脫貧時代貧困治理的可行方案依然面臨著諸多挑戰(zhàn)。

公共服務(wù)供給瞄準(zhǔn)精度不足? 供給對象的群體差異越大，供給難度越大。相較于東中部地區(qū)，邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給還需考慮民族因素。因民族文化、風(fēng)俗習(xí)慣相去甚遠(yuǎn)，各民族對公共服務(wù)的需求差異極為顯著，這也加大了公共服務(wù)供給瞄準(zhǔn)的難度。一是少數(shù)民族與漢族的公共服務(wù)需求存在偏差。筆者在云南邊疆地區(qū)進(jìn)行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，對于基礎(chǔ)教育的需求，有將近一半的少數(shù)民族群眾希望加強(qiáng)小學(xué)階段的民族雙語教學(xué)，而漢族群眾有此項公共服務(wù)需求的寥寥無幾。對于公共文化服務(wù)的需求，超過九成的少數(shù)民族群眾希望加強(qiáng)具有民族地域特色的公共文化服務(wù)供給，而漢族群眾有此項公共服務(wù)需求的不到三成?？梢?，少數(shù)民族群眾與漢族群眾對于公共服務(wù)的需求有很大不同，若按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)向邊疆民族地區(qū)提供無差別化的公共服務(wù)，極有可能無法有效滿足少數(shù)民族群眾的實際需求，進(jìn)而導(dǎo)致供需不匹配。二是民族成份越復(fù)雜的地域，公共服務(wù)供給瞄準(zhǔn)的難度越大。邊疆地區(qū)有大量的世居少數(shù)民族，其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度不同，因而對公共服務(wù)的需求各有不同。即便是同一民族，其內(nèi)部各支系間的需求差異也很顯著，如俐侎人與彝族其他支系對于公共文化服務(wù)的需求就存在較大差別。正如云南邊疆J縣教育局信息辦某領(lǐng)導(dǎo)所言：“我們縣世代居住著很多少數(shù)民族，每一個少數(shù)民族村寨都有自身的特殊文化傳承和生活習(xí)慣，他們對公共服務(wù)的需求是不一樣的，會增加政府提供公共服務(wù)的難度?！惫卜?wù)供給差異化是民族文化多樣性的內(nèi)在需要，而差異化的供給不僅需要政府精準(zhǔn)決策，還需要充足的財力保障，這對于剛剛實現(xiàn)脫貧目標(biāo)的邊疆地區(qū)各級政府而言顯然是巨大的挑戰(zhàn)。

公共服務(wù)供給效果不佳? 后脫貧時代，雖然邊疆地區(qū)公共服務(wù)供給水平得到了較大提高，公共服務(wù)供給從數(shù)量上看達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，但公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)性仍然面臨挑戰(zhàn)，供給的不平衡不充分以及同質(zhì)化問題依然突出。[21]一是邊疆地區(qū)公共服務(wù)供給尚存“供非所需”現(xiàn)象。邊疆地區(qū)公共服務(wù)供給基本上按照國家基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配置，這種自上而下的標(biāo)準(zhǔn)化供給模式難以有效滿足邊疆地區(qū)需求端的期望，且部分公共服務(wù)資源被閑置。如邊疆地區(qū)的農(nóng)村大都配備了農(nóng)家書屋、村活動室、農(nóng)村電商、公共體育設(shè)施等服務(wù)點，但筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)民的受教育程度普遍不高，識字率較低，加之忙于農(nóng)活，導(dǎo)致這些服務(wù)點的利用率較低。二是邊疆地區(qū)基層公共服務(wù)人才“供不應(yīng)需”問題較為突出。筆者在滇西邊境山區(qū)進(jìn)行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村義務(wù)教育、學(xué)前教育階段的師資結(jié)構(gòu)不盡合理，中小學(xué)語文、數(shù)學(xué)科目的教師相對充足，而其它科目的專業(yè)教師則非常缺乏。如普洱市J縣W鎮(zhèn)政府某領(lǐng)導(dǎo)就曾說當(dāng)?shù)亍叭狈τ⒄Z、音體美等學(xué)科的教師，師生比沒有達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。不僅是我們鎮(zhèn)，這應(yīng)該是整個滇西邊境山區(qū)義務(wù)教育的共同短板?！编l(xiāng)村醫(yī)生亦存在“供不應(yīng)需”的問題，邊疆地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的全科醫(yī)生數(shù)量較少，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院已連續(xù)多年招不到年輕醫(yī)生，現(xiàn)有村醫(yī)缺乏系統(tǒng)化的專業(yè)培訓(xùn)，醫(yī)療服務(wù)能力較弱，無法滿足邊民的就醫(yī)需求。

公共服務(wù)獲得感不強(qiáng)? 受地形地貌等自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等社會因素的共同影響，邊疆地區(qū)公共服務(wù)的可及性相對不足，邊遠(yuǎn)山區(qū)群眾的公共服務(wù)獲得感不強(qiáng)。在基礎(chǔ)教育服務(wù)上，目前邊疆地區(qū)農(nóng)村小學(xué)的數(shù)量不斷減少，很多邊遠(yuǎn)山區(qū)的“一師一?！秉c相繼撤銷，學(xué)生被合并到較大的村小上學(xué)。雖然撤點并校的初衷是為了讓學(xué)生們更好地享受到優(yōu)質(zhì)的教學(xué)資源，但對于邊遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)村孩子而言，因山路曲折，交通不便，他們需要步行至離家?guī)坠锬酥潦當(dāng)?shù)公里以外的村小上學(xué)，部分學(xué)生由此輟學(xué)。即便是保留“一師一?！秉c設(shè)置的農(nóng)村，其教學(xué)資源也十分有限，僅有的一位老師須承擔(dān)數(shù)個年級的課程教學(xué)，教學(xué)任務(wù)非常繁重。在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)上，許多村衛(wèi)生室的條件和設(shè)備陳舊簡陋、缺醫(yī)少藥，且村醫(yī)大多為本村人，既要從事自家農(nóng)活，還要負(fù)責(zé)為村民看病，專業(yè)水平有限，無法滿足村民們的看病需求。至于對口支援的教師、醫(yī)生，由于數(shù)量有限，為了更好發(fā)揮服務(wù)溢出效應(yīng)，通常會將其安排在縣城或者部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行教學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生知識方面的傳授和幫扶服務(wù)，較少下沉到邊遠(yuǎn)的村寨。

公共服務(wù)供給主體責(zé)任邊界模糊? “治理意味著在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中，存在著界線和責(zé)任方面的模糊性”，[22]過多的治理主體易出現(xiàn)責(zé)任模糊、互相推諉、“搭便車”等現(xiàn)象。相較于東中部地區(qū)，邊疆地區(qū)公共服務(wù)的供給主體眾多，其在為邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給提供組織保障的同時也存在責(zé)任不清的隱患。一是后脫貧時代，脫貧不脫政策、脫貧不脫幫扶的治理思路將延續(xù)一段時間，這預(yù)示著中央在財政轉(zhuǎn)移支付、稅收減免政策、民生優(yōu)惠政策等方面將繼續(xù)給予邊疆地區(qū)一系列政策傾斜，以鞏固脫貧攻堅成果。發(fā)達(dá)省市地方政府也會繼續(xù)完善東西扶貧協(xié)作機(jī)制，健全對口支援邊疆地區(qū)的長效機(jī)制。值得深思的是，中央及發(fā)達(dá)省市地方政府的外援性幫扶雖然在短期內(nèi)會對邊疆地區(qū)公共服務(wù)發(fā)展產(chǎn)生積極效應(yīng)，但也易導(dǎo)致邊疆地區(qū)地方政府產(chǎn)生一種過度依賴心理，降低自身的供給責(zé)任，這反而不利于邊疆地區(qū)公共服務(wù)的內(nèi)源性發(fā)展。二是邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較低，地方性的社會組織發(fā)育程度不足、數(shù)量少，企業(yè)規(guī)模普遍不大、力量較為薄弱，難以精準(zhǔn)承接部分公共服務(wù)供給職責(zé)。而個別邊疆地區(qū)政府在購買公共服務(wù)時，仍存在未考慮其實際培育情況盲目將自身供給責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給社會組織和企業(yè)的現(xiàn)象。三是邊疆地區(qū)活躍著大量的國際組織，其中既有真心實意為邊疆群眾提供援助的，也有打著教育援助和醫(yī)療援助的幌子從事宗教傳播、民族分裂等非法活動的。如何精準(zhǔn)甄別國際組織的真實意圖，加強(qiáng)對國際組織提供公共服務(wù)的跟蹤監(jiān)督，是邊疆地方政府需要積極關(guān)注的問題。

四、構(gòu)建后脫貧時代邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給長效機(jī)制的思路框架

后脫貧時代，提升邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給水平，推動邊疆地區(qū)公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)從價值理性和工具理性兩個層面加以優(yōu)化。在價值層面，可行能力理論關(guān)注個體的需求差異，主張多元主體參與社會安排，強(qiáng)調(diào)對弱勢群體基本權(quán)利的維護(hù)和基本能力的提升，[23]能夠為邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給提供價值導(dǎo)向;在工具層面，精細(xì)化管理理論強(qiáng)調(diào)“精、準(zhǔn)、細(xì)、嚴(yán)”，能夠為邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給的操作流程提供技術(shù)支撐?；诖耍P者汲取可行能力理論和精細(xì)化管理理論的思想內(nèi)核，嘗試構(gòu)建適用于邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給長效機(jī)制的思路框架（見圖）。

借助精密智控的算法技術(shù)，構(gòu)建多民族需求精確識別機(jī)制? 構(gòu)建邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給長效機(jī)制需要充分考慮多民族因素，只有精確識別各民族多樣化公共服務(wù)需求，才能為后脫貧時代邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給提供精確向?qū)А．?dāng)前，人類社會正在從數(shù)字化時代走向數(shù)據(jù)化時代，“數(shù)據(jù)治理”正成為社會治理變革的一個新維度。[24]鑒于精密智控的算法技術(shù)可以準(zhǔn)確預(yù)測公共服務(wù)需求變化規(guī)律，邊疆地區(qū)要縮小與東中部地區(qū)發(fā)展差距，就應(yīng)抓住歷史發(fā)展機(jī)遇，充分借助大數(shù)據(jù)技術(shù)對民族多樣化需求信息進(jìn)行精確識別，通過對各民族群眾進(jìn)行“數(shù)字畫像”以精準(zhǔn)識別其需求的差異性。一是由邊疆地區(qū)各省級政府專門設(shè)置教育文化大數(shù)據(jù)子系統(tǒng)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)大數(shù)據(jù)子系統(tǒng)、社會保障服務(wù)大數(shù)據(jù)子系統(tǒng)等細(xì)分模塊，這不僅能夠為邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給提供科學(xué)依據(jù)，而且通過推進(jìn)公共服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，也有助于提升邊疆地區(qū)各級地方政府公共服務(wù)安排的“數(shù)據(jù)決策”能力以及對各民族群眾公共服務(wù)需求的“智能感知”能力。[25]二是為縣鄉(xiāng)兩級基層政府大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的維護(hù)和更新提供資金保障，并加大大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，確保大數(shù)據(jù)公共服務(wù)平臺的有效運(yùn)行。同時，要致力于培養(yǎng)高素質(zhì)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展公共服務(wù)人才，[26]定期組織基層干部參加大數(shù)據(jù)與算法技術(shù)培訓(xùn)，提高其運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的能力。

編織精準(zhǔn)高效的政策網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建邊疆公共服務(wù)科學(xué)決策機(jī)制? 邊疆地區(qū)少數(shù)民族眾多，其中不乏直過民族、人口較少民族、跨境民族等特殊群體。因此，邊疆地區(qū)各級地方政府在制定公共服務(wù)政策時應(yīng)以“精準(zhǔn)”為出發(fā)點，避免“一刀切”。一是充分考慮邊疆地區(qū)的地域特殊性和民族需求多樣性，力爭決策精準(zhǔn)高效。在基礎(chǔ)教育服務(wù)上，邊疆地區(qū)的義務(wù)教育肩負(fù)著“國門教育”的重任，應(yīng)制定提高“國門教育”質(zhì)量的系列政策，加強(qiáng)中小學(xué)生的愛國固邊教育、國防安全教育、民族團(tuán)結(jié)教育和國家認(rèn)同教育。優(yōu)化邊疆山區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段教師的學(xué)科結(jié)構(gòu)，加大訂單式培養(yǎng)力度，注重雙語教學(xué)，傳承民族文化。在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)上，應(yīng)制定有針對性的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)政策，尤其是要加大流行性傳染病的宣傳防控力度。大力推廣縣鄉(xiāng)兩級醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)協(xié)同合作模式，積極打造縣域醫(yī)共體模式。強(qiáng)化基層全科醫(yī)生培養(yǎng)工作，提高基層醫(yī)務(wù)工作者的技能水平。建立公共衛(wèi)生危機(jī)的長效防范機(jī)制，定期對邊境線附近地區(qū)進(jìn)行醫(yī)療健康知識的普及宣傳，增強(qiáng)各民族群眾的衛(wèi)生安全防護(hù)意識，提高各類突發(fā)性衛(wèi)生事件的應(yīng)對能力。在公共文化服務(wù)上，應(yīng)以邊疆群眾喜聞樂見的形式提供公共文化服務(wù)，如農(nóng)家書屋、村活動室等配置要增添民族元素、彰顯民族特色。二是統(tǒng)籌權(quán)衡各民族利益訴求和國內(nèi)外形勢，充分發(fā)揮公共服務(wù)政策的正面溢出效應(yīng)。公共服務(wù)的溢出效應(yīng)在邊境地區(qū)尤為明顯，“鄰國針對跨境民族或地區(qū)的某一項具體政策，其現(xiàn)實成效會很快在跨境民族中間發(fā)酵和反映，從而影響跨境民族的國家認(rèn)同取向”。[27]因此，邊疆地區(qū)地方政府在制定公共服務(wù)政策時應(yīng)全盤考慮國際國內(nèi)現(xiàn)狀，及時準(zhǔn)確搜集各方信息，確保公共服務(wù)政策的精準(zhǔn)性和科學(xué)性。在讓跨境民族真切感受到國家政策的關(guān)懷進(jìn)而增強(qiáng)民生獲得感和國家自豪感的同時，不斷擴(kuò)大我國公共服務(wù)政策的正面溢出效應(yīng)。

設(shè)計精細(xì)可及的供給方案，構(gòu)建邊疆特色供需匹配機(jī)制? 我國邊疆地區(qū)地域廣闊，各民族群眾居住相對分散，一定程度上加大了公共服務(wù)供給的成本和難度。邊疆地區(qū)要實現(xiàn)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給，確保公共服務(wù)公平可及，一是因地制宜，創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式。流動文化車、科技館等流動公共服務(wù)具有主動、靈活、便捷、專業(yè)化以及重復(fù)供給的特征，[28]既能節(jié)約供給成本，又能提高供給精準(zhǔn)性，較為適合邊疆地區(qū)。如云南的流動科技館已在15個地市州的111個縣（區(qū)）開展科技文化巡展服務(wù)，參觀者達(dá)330萬人次，[29]不僅提高了各民族群眾的科學(xué)文化素養(yǎng)，而且對于消除極端思想、培養(yǎng)國家認(rèn)同也大有裨益。二是彰顯精細(xì)化管理思維，制定涵蓋邊疆各民族群眾居住特點的供給方案。在基礎(chǔ)教育服務(wù)上，鑒于“一師一校”點對擴(kuò)大邊疆地區(qū)適齡兒童教育服務(wù)的可及性作用明顯，現(xiàn)階段邊疆地區(qū)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村尤其是高寒山區(qū)不可效仿其他地區(qū)隨意撤點并校。筆者在云南邊疆J縣的實地調(diào)研中了解到，該縣近年來重新恢復(fù)了部分“一師一?！秉c。在現(xiàn)有的28個“一師一?！秉c中，教師主要采取復(fù)式教學(xué)模式以應(yīng)對師資短缺的難題，力爭邊遠(yuǎn)山區(qū)的孩子能夠就近上學(xué)，減少輟學(xué)率。邊疆地區(qū)各級地方政府亦應(yīng)提高對邊遠(yuǎn)山區(qū)“一師一?！秉c的關(guān)注度，在促進(jìn)基礎(chǔ)教育資源的精準(zhǔn)匹配、注重“一專多能型”教師培養(yǎng)的同時通過增加教師待遇來吸引外界優(yōu)秀教師赴山區(qū)支教，以保證邊疆地區(qū)基礎(chǔ)教育服務(wù)公平可及。

開展嚴(yán)密持久的對口幫扶，構(gòu)建多元主體協(xié)同合作機(jī)制? 可行能力理論認(rèn)為，完善的社會安排需要多元主體的積極參與，妥善的社會安排和扶持對個人可行能力的提高至關(guān)重要。就邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給而言，促進(jìn)多元供給主體的協(xié)同合作，開展嚴(yán)密持久的對口幫扶，正是對可行能力理論的積極回應(yīng)。一是合理劃分府際間對口幫扶的權(quán)責(zé)關(guān)系，充分發(fā)揮中央的協(xié)調(diào)作用，明確支援方政府的援助范圍、援助項目和援助經(jīng)費(fèi)，落實受援方政府的主體發(fā)展責(zé)任，注重公共服務(wù)領(lǐng)域的造血式幫扶。通過建立健全對口幫扶各方的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，積極培育對口幫扶各方的共同利益增長點，推動對口幫扶走向?qū)诤献鳎e極發(fā)展和提升內(nèi)生治理主體的治理能力，形成內(nèi)外力合作共治的治理模式。[30]二是創(chuàng)新對口幫扶工作方式，推動幫扶工作重心下移。后脫貧時代，應(yīng)重點推動鄉(xiāng)村層面的對接，引導(dǎo)更多的主體參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村寨等基層公共服務(wù)事業(yè)幫扶工作，形成多層級、可持續(xù)的幫扶模式。三是大力倡導(dǎo)具備相關(guān)公共服務(wù)資質(zhì)的專業(yè)化社會組織、企業(yè)及國際組織的對口幫扶。壯大社會組織的力量，鼓勵企業(yè)主動承擔(dān)社會責(zé)任，引導(dǎo)國際組織開展合法援助，形成政府、企業(yè)、社會組織及國際組織等多層級、廣覆蓋的對口幫扶網(wǎng)絡(luò)，合理調(diào)整公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，優(yōu)化政府購買公共服務(wù)方案，在醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會保障、養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域推廣公私合作模式，通過有序的競合關(guān)系實現(xiàn)邊疆地區(qū)公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)高效。

總之，后脫貧時代，構(gòu)建邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給長效機(jī)制要充分考慮邊疆的地域特殊性和民族多樣性，依托精密智控的算法技術(shù)、精準(zhǔn)高效的政策網(wǎng)絡(luò)、精細(xì)可及的供給方案、嚴(yán)密持久的對口幫扶來構(gòu)建多民族需求精確識別機(jī)制、邊疆公共服務(wù)科學(xué)決策機(jī)制、邊疆特色供需匹配機(jī)制、多元主體協(xié)同合作機(jī)制，以推動邊疆地區(qū)公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、邊疆穩(wěn)固和國家認(rèn)同。在學(xué)界，未來的研究方向一是要細(xì)化邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給領(lǐng)域的區(qū)域間比較研究，通過實地調(diào)研，構(gòu)建體現(xiàn)邊疆區(qū)域特性的公共服務(wù)精準(zhǔn)供給模式;二是要加強(qiáng)邊疆地區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給與解決相對貧困之間的關(guān)系研究，挖掘公共服務(wù)精準(zhǔn)供給在返貧防范領(lǐng)域的重要作用，為后脫貧時代的貧困治理提供持久動能。

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（責(zé)任編輯：劉? 丹）

Research on the Long Term Mechanism of Public Service Precise

Supply in Border Areas in the Post Poverty Era

Zhang Peng

Abstract：To construct a long-term mechanism of precise supply of public services in frontier areas is not only the inevitable requirement for the high-quality development of public services，but also a rational choice to consolidate and expand the achievements of poverty alleviation.The precise supply of public services in frontier areas has the characteristics of ethnic diversity，multiple compounding，Counterpart Assistance and dispersion difference.In the post poverty relief era，the precise supply of public services in frontier areas still faces the practical challenges such as the difficulty of targeting national demand，poor supply effect，insufficient accessibility of public services，fuzzy responsibility boundary of the supply subject.Therefore，the precise identification mechanism of multi-ethnic demand，scientific decision-making mechanism of border public service，matching mechanism of supply and demand of Frontier characteristics should be constructed by means of the algorithm technology of precise intelligent control，accurate and efficient policy network，fine and accessible supply scheme，and close and lasting counterpart assistance The mechanism of multi-agent cooperation can promote the quality and efficiency of public services in the border areas，and continuously consolidate and expand the achievements of poverty alleviation.

Key words：post poverty alleviation era;frontier areas;public services;precise supply;fine management