廣西內部審計師協會 廣西大學聯合課題組

[摘要]本文從探尋新時代高校內部經濟責任審計工作思路和具體做法出發(fā)，深入剖析當前高校內部經濟責任審計存在的問題及突出矛盾，總結提煉GX大學近年來實施領導人員經濟責任審計的系列做法，探討實現審計從強化監(jiān)督到優(yōu)化服務的內涵式發(fā)展之路。

[關鍵詞]新時代? ?高校? ?經濟責任? ?審計

隨著《審計署關于內部審計工作的規(guī)定》（以下簡稱審計署令第11號）、《教育系統(tǒng)內部審計工作規(guī)定》（以下簡稱教育部令第47號）和《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員經濟責任審計規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）的出臺，我國高校內部審計面對黨和國家在領導干部經濟責任審計提出的新定位、新要求，亟須進一步解放思想，立足創(chuàng)新，提高審計站位，在高校黨委的統(tǒng)一部署下，將領導人員經濟責任審計工作提升至新層次。

一、當前高校內部經濟責任審計的突出問題及矛盾

（一）內部審計工作機制有待完善、權威性不強

審計署令第11號、教育部令第47號均規(guī)定，內部審計機構應當由本單位主要負責人直接領導，單位可以根據工作需要成立審計委員會，建立總審計師制度。但當前，大多數高校還在探索之中。一些高校尤其是地方高校仍延續(xù)以往做法，由副校級領導直管審計工作，或名義上由校長直管，實際上由副校級領導協管，“重教學科研、輕管理監(jiān)督”的現象仍然存在，這在一定程度上弱化了內部審計工作的權威性和威懾力，使其作用大打“折扣”。

（二）缺乏清晰明確的責任界定標準

為制約和監(jiān)督高校黨政權力運行，高校內管領導人員需接受經濟責任審計，尤其是二級學院黨委書記和院長需同時接受經濟責任審計。但由于尚未建立清晰明確的責任界定標準，對黨委書記和院長各自應承擔的經濟責任，存在難以界定等問題。

1.領導人員對履職責任不清，情況不明，增加了審計界定的難度。當前，對于新提拔或進行輪崗的內管干部，在提拔或輪崗的關鍵時點，高校通常注重對其進行廉政教育，而對于其任職期間需承擔的經濟責任往往重視不夠，導致其對在任職期間的經濟責任常常一知半解，因此在對其進行經濟責任審計時，難免會遇到推諉現象，徒增了審計人員責任界定的難度。

2.違規(guī)行為隱蔽，獲取客觀證據難。具體表現為：二級學院涉及“三重一大”事項的會議和文件會簽記錄不完整、不具體;沒有完整記錄“三重一大”等重大事項的決策過程，參會領導人員對關鍵問題表態(tài)不明確，在客觀上造成出現問題時無法取得直接相關、確鑿的證據，以認定有關人員應承擔何種責任以及承擔多大責任。

3.書記與院長共同治理，難以劃清職責邊界。當前，高校二級學院實行“黨委領導下的院長負責制”，這就要求黨委書記和院長既要明確同一個目標，完成同一個總任務，共同參與重大經濟事項的決策，又要各司其職、各盡其責。因此，容易出現兩者工作內容和職責交叉重復、難以劃分的情況。

4.問題情形復雜，難以區(qū)分責任。在經濟責任界定過程中，對于發(fā)現的問題是否足夠對高校二級學院產生負面影響及影響程度、被審計領導人員對該問題的參與程度、前任對現任的影響等因素，審計人員都要進行科學、合理地評估。但如果缺少有效的審計證據，則無法對問題作出準確的判斷，更無法對責任作出科學界定。

（三）審計質量有待提升

1.審計內容單一。高校內管干部經濟責任審計的內容單一，仍以所在單位的財務收支情況為主，而忽視對黨風廉政建設責任、內部控制、重大政策跟蹤落實情況的審計，導致審計內容不全面，難以客觀、全面地反映領導人員的履職情況。

2.審計委托滯后，時效性差。高校內管干部經濟責任審計立項，通常遵循學校黨委常委會審議通過內管干部崗位變動決議，組織部門提請學校黨委常委會審議，是否對崗位發(fā)生變動的內管干部開展經濟責任審計，審議通過后，再由組織部門委托審計部門進行審計立項。這一程序耗時過長，導致審計時效性差，且不能保證審計全覆蓋。此外，內管干部已通過崗位變動決議，再對其進行經濟責任審計，審計結果已無法作為干部任免的重要依據，容易導致干部“帶病提拔”，無法實現審計監(jiān)督“關口前移”的目標。

3.審計報告質量有待提高。審計對領導人員貫徹落實上級和黨委決策部署、推動本單位事業(yè)發(fā)展方面關注不夠，反映的問題深度不夠，揭示體制、機制性問題不夠深入。審計報告“就事論事”，站位不高，不能為學校領導和相關職能部門決策提供參考。

（四）審計結果運用有待加強

高校內管人員經濟責任審計普遍存在“年年審、年年犯”“屆屆提、屆屆有”的情況。內部管理方面的頑固問題使部分領導人員對審計結論產生“老生常談”“毫無新意”“無足輕重”的印象，因此對審計意見落實不力，導致審計整改流于形式。對于經濟責任審計結果的運用，學校和被審計單位普遍重視不夠，未對審計結果揭示的管理漏洞引起足夠重視，未有效落實相關人員責任并采取相應措施。

（五）審計手段落后而致的問題

部分審計人員過于注重對財務資料的審查，對領導人員履行經濟責任的過程和結果關注不夠。不善于利用會議記錄、紀要，分析重大事項決策過程，厘清經濟權力運行軌跡;不善于借助紀檢監(jiān)察、巡視巡察等部門提供的問題線索，提高查找問題的效率和效果;不善于通過談話溝通，了解復雜經濟事項背后的深層次原因;紙質材料提交時間跨度長，電子資料信息共享未應用到工作中。在項目實施過程中，高校審計軟件尚未普遍運用，從各部門歸集的各類數據依舊靠人工整理完成，審計人員需要耗費大量精力對數據進行篩選、整理和匯總，時間和精力大多消耗在程序性工作上，而對于領導人員履職過程中內部控制建設、風險管控等方面的檢查分析工作，無法深入開展。

二、GX大學提升內部經濟責任審計的思路與方法

近年來，GX大學進入以“雙一流”建設和“部區(qū)合建”為主要目標的內涵式發(fā)展新階段。GX大學審計部門充分發(fā)揮經濟責任審計融審人審事審錢于一體的特點，以“強化管理、防范風險、增加價值、促進發(fā)展”為目標，認真履行內部審計職責;圍繞學校改革、建設、發(fā)展實際和中心工作，不斷探索新的審計模式和工作方法，突出審計重點、強化審計整改，取得了很好的效果。

（一）建立健全審計工作機制，實行“黨政同責、同責同審”

1.建立健全內部審計工作機制，理順內部審計管理體制。2015年起，GX大學審計部門由紀委書記直管調整為由校長直管，加大審計部門獨立開展工作、如實揭露問題的支持力度，進一步提升審計部門作為GX大學內部控制和自我監(jiān)督體系的地位。2018年修訂完善了《GX大學經濟責任審計工作聯席會議制度》，成立經濟責任審計工作聯席會議，組織協調經濟責任審計工作的開展，建立內部審計與紀檢監(jiān)察、巡視巡察、組織人事、校務督查等其他內部監(jiān)督力量的協作配合機制，積極發(fā)揮監(jiān)督合力作用;制定《GX大學內部審計結果運用實施辦法》，規(guī)范審計結果運用工作，加強整改落實，提高審計執(zhí)行力。

2.實行“黨政同責、同責同審”，初步實現經濟責任審計全覆蓋。實現審計全覆蓋，是當前審計發(fā)展的重大任務和必然要求。在高校治理體系中，只有對經濟責任審計實施全覆蓋，才能真正保證審計監(jiān)督的震懾力。2018—2019年，GX大學審計部門先試先行、分批推進，堅持“黨政同責、同責同審”，對學校內管的65名主要領導人員（涉及68個審計項目）開展了任期經濟責任審計，涵蓋27個二級學院和18個黨政管理服務部門，初步實現了經濟責任審計全覆蓋。

（二）優(yōu)化流程，積極開展“屆中審計”，實現“關口前移”

1.優(yōu)化審計立項流程，保障審計工作高效、有序、快捷開展。GX大學在審計部門的大力推動下，進一步優(yōu)化經濟責任審計立項流程，摒棄過去程序多、時間長、時效差的弊端。學校黨委常委會審議內管干部崗位變動時，增加開展經濟責任審計的內容。內管干部崗位變動和經濟責任審計議題一經學校黨委常委會審議通過，組織部門即可直接委托審計部門開展經濟責任審計，實現“變動一個，委托一個”，審計部門實現“委托一個，開展一個”。如圖1所示。

2.積極開展“屆中審計”，實現審計監(jiān)督“關口前移”。根據《規(guī)定》“經濟責任審計以任職期間審計為主”的要求，GX大學審計部門積極探索對于內管干部實行“屆中審計”的新思路、新辦法。在“全面把握、突出重點”的前提下，積極與學校組織部門建立經濟責任審計工作長效協調機制，對于學校黨委和組織部門重點培養(yǎng)的內管干部、在廉政風險較高或關鍵崗位任職的內管干部、群眾反映強烈或紀檢監(jiān)察收到舉報投訴較多的內管干部，只要在現任崗位任職滿一年后，即有計劃地開展屆中審計，實現“無縫隙審計、無死角審計”，實現審計監(jiān)督“關口前移”。

（三）搭建信息化技術平臺，實現信息共享機制

1.現有信息化審計平臺基本情況。根據自身審計實際需求，GX大學構建了審計管理系統(tǒng)、在線作業(yè)系統(tǒng)、數據分析系統(tǒng)和決策支持系統(tǒng)于一體的信息化審計平臺，已實現綜合查詢、統(tǒng)計分析、統(tǒng)計報表、數據管理與查詢分析等工作信息化，大大提升了內審人員運用信息化技術發(fā)現問題、分析評價、支撐決策的能力。

2.實現高效、統(tǒng)一信息共享機制的途徑。隨著GX大學信息化建設的逐步推進，校內信息網絡中心已實現對各部門、學院各類業(yè)務信息的高度集成。審計部門既可以便捷地從信息網絡中心集中獲取各部門、學院的業(yè)務信息，實現向信息化要資源，還可以通過網絡共享接口實現跨部門業(yè)務數據實時共享，實現向大數據要效率的目標。

（四）以經濟責任審計為切入點，科學統(tǒng)籌審計項目

結合審計工作實際和工作安排，根據二級單位業(yè)務類型和職能的不同，同步開展內部控制審計、財政財務收支審計、資產管理審計、大型基建項目建設情況審計、績效審計、政策落實跟蹤審計等，實現“審一個單位，出多份報告，出多個結果”的工作目標。如圖2所示，GX大學審計部門近幾年在開展領導人員經濟責任審計的同時，完成了對6個二級單位的內部控制審計、6個二級單位的財務收支審計、7個二級單位的資產管理審計調查、3個二級單位的政策落實跟蹤審計和2個復合體工程建設管理審計調查，節(jié)約了審計時間，提高了審計效率。

（五）以審計管理建議書為載體，從強化監(jiān)督向優(yōu)化服務轉型

1.挖掘提升經濟責任審計的價值。針對審計中發(fā)現的典型性、普遍性、傾向性問題，GX大學審計部門通過大數據全面分析，從審計專業(yè)的視角撰寫審計管理建議書，力求成為學校及時發(fā)現存在的問題、迅速采取有關措施、建立完善有關制度規(guī)定的重要參考。審計管理建議書是GX大學加快內部審計工作轉型的一項創(chuàng)新性舉措，實現了監(jiān)督與服務相結合。

2.審計管理建議書的撰寫思路。提出問題、分析問題、解決問題是審計管理建議書的基本要素，通過對審計過程和結果進行綜合分析歸納，按照總體概述、提出問題、具體分析、案例佐證、建議措施等邏輯次序撰寫審計管理建議書。以GX大學開展的68項領導人員經濟責任審計為例，審計部門撰寫審計建議書的思路如圖3所示。

3.審計管理建議書的特點。（1）運用表格和圖形列示。“審計基本情況”“基本問題匯總”“責任主體劃分”“審計評價”等內容大量采用表格和各類圖形進行列示，做到簡潔易懂、清晰明了。相關示例如圖4所示。（2）對問題剖析追根溯源。一是明確問題的責任主體，為進行責任劃分和審計整改打下基礎。對發(fā)現問題的責任主體進行明確，按照26個主要問題的主體責任，把問題劃分成學校、職能部門、被審計領導人員所在單位三個主體層面。二是深入剖析高風險問題。立足學校管理系統(tǒng)性風險的高度，重點關注容易產生內部控制風險、廉政風險和法律風險的高發(fā)問題，將高風險問題追溯到執(zhí)行層面，追根溯源，并以具體事例佐證支撐。三是在對問題進一步分解、細化的同時，針對經費使用管理等問題類型較多的情況，將問題種類進一步細化，并對應具體單位，更好地助力相關職能部門和二級學院進行整改。（3）把握“三個區(qū)分開來”原則，使審計評價科學合理。分清“無心”和“有意”，把在推進二級單位改革、學科建設中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來;分清“無禁”和“嚴禁”，把學校尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同學校明令禁止依舊我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來;分清“為公”和“為私”，把為推動二級單位發(fā)展、學科建設的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來。同時，結合動機態(tài)度、流程方法、性質程度、引發(fā)后果及挽回損失等情況，充分聽取被審計單位和相關職能部門的意見，全面、客觀、辯證地看待問題、分析問題，審慎作出評價，保證審計評價科學、合理，并具有可比性。（4）審計建議力求做到立意高、痛點準、可操作。審計意見和建議作為審計服務職能的最終體現，體現問題導向和因地制宜，充分突出如下特點：立意高，要從戰(zhàn)略發(fā)展、內部管理等重要方面入手進行風險提示;痛點準，圍繞學校頂層設計、體制機制等難點痛點問題，提出審計建議;可操作，不僅提出問題整改的方向，還要進一步明確如何整改，助力學校、被審計領導人員所在單位、職能部門防范和化解系統(tǒng)性管理風險。

（六）以審計整改為抓手，實現審計結果運用最大化

1.理順審計整改工作機制，促進問題整改落到實處。（1）成立校級整改工作領導小組。校黨委常委會成立了GX大學領導人員任期經濟責任審計整改工作領導小組，組長由校長擔任，副組長由紀委書記、總會計師及相關分管校領導擔任，全面負責推進審計發(fā)現問題的整改。小組要求審計整改遵循“責任到人”原則，在被審計領導人員所在單位、相關職能部門作為審計整改責任主體的基礎上，將涉及的分管校領導全部列為審計整改責任人，領任務、促整改，多部門聯動，形成審計整改的長效聯動機制。同時，將審計發(fā)現問題列入學校中層干部培訓內容，由黨委書記主講。（2）運用“兩單一表”促整改。一是積極推進經濟責任審計整改，審計完成后第一時間整理審計發(fā)現問題，形成“問題清單”，明確被審計領導人員所在單位為審計整改主體，并對整改期限作嚴格規(guī)定。二是按月對各單位整改情況進行匯總，對比整改進度表，對整改任務完成較好的單位提出表揚，對進度滯后的單位加強指導，分析整改困難的原因;對整改不重視、選擇性整改、拖沓式整改甚至假整改的單位，提出通報批評，適時進行約談。三是預設的整改期限到期后，形成整改清單，實現滾動、持續(xù)動態(tài)整改。（3）創(chuàng)新整改質量評價標準機制。制定“已整改/部分整改/未整改/無法整改”四類評價標準，建立定量和定性相結合的綜合評價機制，為下一步跟蹤檢查工作提供依據。（4）開展專項檢查和審計整改“回頭看”。及時對整改情況進行跟蹤，對于整改不力的問題，責成被審計領導人員所在單位繼續(xù)整改;對于典型問題和共性問題，適時開展專項檢查和審計整改“回頭看”。

（5）適時進行整改工作總結。對專項檢查和審計整改“回頭看”情況進行總結分析，形成經濟責任審計項目整改情況總體報告，提交校領導審議;將共性問題、高發(fā)問題的整改做法在一定范圍內公開并推廣。

2.構建“五位一體”機制，推動審計結果運用。（1）“五位一體”機制的基本框架。“五位一體”機制是指制度建設機制、內容匯報機制、信息共享機制、管理提升機制、結果開發(fā)機制。審計部門充分利用該機制，從不同維度、不同層次推進審計結果運用。（2）“五位一體”機制建設及成效。一是“先破后立”，以制度建設機制支撐工作實效。2018年，GX大學審計部門結合當前工作形勢和實際情況，對現行規(guī)章制度進行系統(tǒng)梳理，新出臺了《GX大學內部審計結果運用實施辦法》，同時對2012年出臺的《GX大學經濟責任審計工作聯席會議制度》進行修訂，以此形成審計結果運用長效機制。二是將“日常匯報”與“要情專報”相結合，加強對審計結果的總結提煉。內容匯報機制主要分為日常匯報機制和要情專報機制兩種形式：首先，由各審計項目負責人按“周、月、季”對發(fā)現問題及審計期間已整改的情況，向科室負責人進行常規(guī)匯報;其次，在審計過程或項目結束后，針對發(fā)現的重大問題或共性問題，由項目負責人及時向處室負責人進行專題匯報，必要時須向經濟責任審計工作聯席會議進行重大情況匯報。三是推動建立信息共享機制，實現“信息共享、結果共用、整改聯動”。審計部門完成經濟責任審計項目后，及時將審計發(fā)現的問題與紀檢監(jiān)察、巡視巡察、組織人事、校務督查等聯席會議成員單位共享，實現互聯互通;充分發(fā)揮各單位的整體合力，把來自各單位不同角度的智慧“視角”匯聚成集體智慧的“廣角”。四是創(chuàng)新管理提升機制，提升學校管理水平。由審計部門協同校內行政部門、教輔部門對審計發(fā)現問題進行綜合分析，形成工作聯動，主要體現在建章立制和優(yōu)化流程兩個方面。對規(guī)章制度缺失、不完善或不適用等問題，及時建立或修訂規(guī)章制度，對制度體系進一步健全與完善;對內部流程割裂、煩瑣等問題，抓住關鍵環(huán)節(jié)和關鍵控制點，逐級拆分，進行進一步優(yōu)化和完善。五是善于運用結果開發(fā)機制，改變審計固有形象。結果開發(fā)機制具體表現在日常培訓、案例展示、典型宣傳三個方面，讓規(guī)范權力運行和遵守財經紀律的理念內化于心、外化于行。加強日常培訓，一是審計部門定期培訓二級單位主要負責人，內容主要集中在近年來領導人員經濟責任審計中發(fā)現的共性問題、高發(fā)問題，旨在提高二級單位主要負責人的守法依規(guī)意識。二是審計部門與校內行政、教輔部門聯合，培訓二級單位財務報賬人員，提升業(yè)務水平，糾正錯誤思維模式，杜絕習慣性不合規(guī)行為。案例展示是指審計部門在當年實施的領導人員經濟責任審計項目中，選取1—2個具有代表性的項目，將審計過程形成案例，在校內一定范圍內進行展示，讓二級單位對審計過程有一定的了解;而審計部門通過審視已完成的項目，也有利于內部審計質量的提升。典型宣傳是指將經濟責任審計結果按影響范圍和適用對象編制成宣傳手冊進行發(fā)放、宣講。對于被審計領導人員進行典型事件通報，樹立紅線意識，加強審計震懾力;對于關鍵崗位人員，以風險提示和警示教育為主，樹立底線意識;對于普通教職工，通過簡短、生動的審計案例，樹立規(guī)矩意識。

（七）借力社會審計，提高內部審計質效

為解決人力資源短缺問題，GX大學審計部門通過聘請中介機構等方式，實現按時、按質完成審計項目的目標。一是建立中介機構庫，提升審計工作效率。在遵循回避原則的前提下，建立并利用中介機構庫，隨機抽取合適的機構開展審計項目。同時，為強化內部控制，對所委托的中介機構制定了嚴格的審批流程，如圖5所示。二是建立中介機構質量評估長效機制，實現動態(tài)監(jiān)管。如在中介機構開展審計的準備階段、外勤階段、報告階段和底稿整理階段，均設置了不同的評價指標、評價等次和分值系數，通過多維度的評價體系，對中介機構進行科學、合理的評價，為下一階段聘請中介機構提供依據，如圖6所示。

（八）打造過硬審計隊伍，提升審計人員素質

做好新時代高校經濟責任審計工作，人才是關鍵。為此，GX大學審計部門始終注重自身建設，力求打造一只信念堅定、業(yè)務精通、作風務實、清正廉潔的高素質專業(yè)化審計隊伍。一是注重“走出去”，每年派出2—4人次，參加上級審計機關的政府審計項目，通過“以審代訓”方式，培養(yǎng)和儲備審計骨干。二是注重“請進來”，借助學校作為廣西內部審計師協會教育分會秘書處單位、承擔組織全區(qū)教育系統(tǒng)培訓交流工作的優(yōu)勢，加強與各高校、各級教育主管部門之間的相互交流，不斷提升自我。三是開展業(yè)務大練兵，讓每個審計人員上“講臺”，通過“以案提問、以案辯理;以案質疑、以案補缺”，提升審計人員發(fā)現問題、分析問題、解決問題的能力;通過業(yè)務匯報會、業(yè)務交流會、案例分享會等形式，讓審計人員選取各自擅長或主要負責的審計業(yè)務類型進行展示、處領導現場進行“點評”，以案說案、以案說理，這既是對個人審計業(yè)務的梳理和提煉，也是對審計團隊業(yè)務的一次“大融合”。四是注重理論與實務相結合，每年均圍繞審計工作熱點，結合審計工作實踐，積極開展審計理論研討，參加或承擔各類審計重點課題的研究工作，不斷汲取新知識，與審計領域前沿接軌，創(chuàng)新審計方法，提高審計水平。五是注重內部審計職業(yè)培訓，切實提高內審人員的政治能力、專業(yè)能力、宏觀政策研究能力和信息化能力，做好學校財產的“看門人”，經濟安全的守護者。

（作者單位：廣西內部審計師協會? 廣西大學，郵政編碼：530003，電子郵箱：925839872@qq.com，課題組成員：陳勇新? 譚銀花? 韋丹丹? 玉志強? 付文科? 徐毅? 劉婧? 王穎? 徐蔚? 梁菲）