譚文平

摘 要：自治和行政是鄉(xiāng)村治理的兩大工具，兩者不同的組合方式產(chǎn)生自治主導(dǎo)型、自治行政均衡型、行政主導(dǎo)型等不同的治理路徑，進(jìn)而形成自然村、行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多層化基本治理單元體系。以三種有關(guān)農(nóng)村集體資產(chǎn)的改革為例，集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)分配改革宜選擇自治主導(dǎo)型治理路徑并以自然村為基本治理單元，集體經(jīng)濟(jì)收益分配改革宜選擇自治行政均衡型治理路徑并以行政村為基本治理單元，集體資產(chǎn)管理體制改革宜選擇行政主導(dǎo)型治理路徑并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本治理單元。江西余江的宅基地制度改革、安徽天長的集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革、廣東東莞的集體資產(chǎn)管理體制改革分別以自然村、行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本治理單元，均取得了較好的治理績效。鄉(xiāng)村治理基本單元的設(shè)置，應(yīng)以兼具自治和行政雙重職能的行政村為基點(diǎn)，基于治理事項(xiàng)的具體要求、各治理主體的利益關(guān)聯(lián)及其治理能力和資源選擇適宜的治理路徑和基本治理單元，或下沉至自然村等，或提升充實(shí)行政村（能力和資源），或上升至鄉(xiāng)鎮(zhèn)等，形成多層化基本治理單元體系，并加強(qiáng)各基本治理單元的治理能力建設(shè)，有效提升治理效率和績效，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;基本治理單元;自然村;行政村;鄉(xiāng)鎮(zhèn);村民自治;集體資產(chǎn)

中圖分類號(hào)：F320;C912.82 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-8131（2021）03-0097-13

一、引言

治理單元是治理體系的基本要素，治理單元的范圍及屬性不但影響到治理路徑和技術(shù)的選擇，也對(duì)治理效率和績效具有重要影響。早在古希臘城邦時(shí)期，人們就對(duì)治理單元與治理績效的關(guān)系有了深入思考。亞里士多德認(rèn)為，最美的城邦，其大小必然有度[1]。這里的“度”即為治理單元的規(guī)模，指的是人口規(guī)模和土地面積。啟蒙運(yùn)動(dòng)以后，西方開始了建構(gòu)現(xiàn)代國家的歷程，也開始探索國家規(guī)模與國家治理的關(guān)系。孟德斯鳩認(rèn)為，“小國寡民”最易實(shí)施自治[2];盧梭也認(rèn)為，適宜的國家規(guī)模更利于國家治理，它既不太大以致不能很好地加以治理，也不太小以致不能維持自己[3]。當(dāng)然，在當(dāng)今世界格局中，各個(gè)國家的大小是歷史決定的（一定程度上也是治理效率選擇的結(jié)果），國家治理的整體單元不具有可選性，國家治理只能根據(jù)自身實(shí)際選擇適宜的治理模式和路徑。但國家治理體系的單元結(jié)構(gòu)具有多樣性和可選性，比如行政層級(jí)的設(shè)定和政府部門的劃分，都會(huì)因國家和地區(qū)的不同以及發(fā)展階段的演變而呈現(xiàn)出多樣化和動(dòng)態(tài)性。尤其是對(duì)于具體事項(xiàng)的治理，治理單元的結(jié)構(gòu)設(shè)置具有較大的可選性。

在治理單元結(jié)構(gòu)中，基本治理單元的設(shè)置尤為重要。在適宜的基本單元內(nèi)開展治理活動(dòng)，可以有較高的治理效率，并取得良好的治理績效，而基本治理單元規(guī)模太大或太小，都可能帶來治理效率低下，并影響治理績效。因此，國家高度重視治理單元問題，在相關(guān)文件中，多次提出“基本單元”的治理命題。中國已經(jīng)建立起以行政村為基本建制單元的國家治理體系，但農(nóng)村基層單元仍在不斷調(diào)整，如21世紀(jì)初的“合村并組”，以及當(dāng)下一些地方推行的“村莊合并”等，都是在積極探索更為有效的基本治理單元。同時(shí)，中國農(nóng)村的基層單位和組織具有特殊的層級(jí)性：鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的行政單位，行政村是基層群眾性自治單位，設(shè)有村黨支部（或黨總支）和村委會(huì)，并通常分為若干村民小組（或自然村）

行政村是經(jīng)省市級(jí)政府機(jī)關(guān)批準(zhǔn)設(shè)置的村，是國家按照法律規(guī)定而設(shè)立的農(nóng)村基層管理單位，也稱為建制村HYPERLINK"http：//www.so.com/s？q=%E5%BB%BA%E5%88%B6%E6%9D%91&ie=utf-8&src=internal_wenda_recommend_textn"＼t"https：//wenda.so.com/q/_blank"，其組織形式是村民委員會(huì)HYPERLINK"https：//baike.so.com/doc/5806140-6018940.html"＼t"https：//baike.so.com/doc/_blank"。行政村通常下設(shè)若干個(gè)村民小組HYPERLINK"https：//baike.so.com/doc/5806144-6018944.html"＼t"https：//baike.so.com/doc/_blank"，村民小組通常是以自然村劃分的。自然村是自然形態(tài)的居民聚集點(diǎn)，是村民經(jīng)過長時(shí)間在某處自然環(huán)境中自發(fā)形成、自然聚集HYPERLINK"https：//baike.so.com/doc/5585257-5797851.html"＼t"https：//baike.so.com/doc/_blank"在一起居住的村落，是村民日常生活和交往的基本單位，但不是一個(gè)社會(huì)管理單位。在一般情況下，一個(gè)行政村管理若干個(gè)自然村（村民小組），也有規(guī)模較大的自然村被劃分為若干行政村或一個(gè)自然村就是一個(gè)行政村的情況。;此外，農(nóng)民集體組織也分為鄉(xiāng)鎮(zhèn) 、村、村民小組等多個(gè)層級(jí)。

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須堅(jiān)持“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一”。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》指出，鄉(xiāng)村治理要堅(jiān)持“自治為基、法治為本、德治為先”，并提出要繼續(xù)開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作。那么，鄉(xiāng)村治理的基本單元應(yīng)是作為基層行政單位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還是更有利于黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主相結(jié)合的行政村，抑或是更能體現(xiàn)村民自治的自然村（村民小組）？筆者認(rèn)為，不能一概而論，應(yīng)結(jié)合具體的治理事項(xiàng)作出理性選擇，進(jìn)而構(gòu)建基本治理單元多層化的鄉(xiāng)村治理體系。對(duì)此，本文將在已有研究的基礎(chǔ)上探究農(nóng)村治理基本單元設(shè)置的理論邏輯，并結(jié)合三個(gè)有關(guān)農(nóng)村集體資產(chǎn)改革的典型案例，提出應(yīng)基于治理事項(xiàng)和治理主體的特征選擇適宜的治理路徑，進(jìn)而構(gòu)建鄉(xiāng)村治理的多層基本單元體系，以進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村治理效率和治理績效，有效推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、鄉(xiāng)村治理基本單元設(shè)置的理論邏輯

1.相關(guān)研究概述

鄧大才（2017）指出，中國農(nóng)村的基本單元分為行政單元和自然單元，其組合與選擇決定著基層治理的成效[4]。正是由于基本治理單元在治理結(jié)構(gòu)中的重要性和鄉(xiāng)村治理單元的復(fù)雜性，學(xué)界對(duì)鄉(xiāng)村治理的基本治理單元選擇和設(shè)置問題進(jìn)行了較為深入的探討。同時(shí)，由于村民自治是中國鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)，已有研究主要針對(duì)自治的基本治理單元選擇、調(diào)整及重構(gòu)展開。

對(duì)于如何選擇村民自治的基本單元，相關(guān)研究主要從以下兩個(gè)角度進(jìn)行討論：一是單元規(guī)模的角度。在自治活動(dòng)中，自治規(guī)模決定了自治的成效和形式，自治單元規(guī)模過大過小都不利于自治活動(dòng)的進(jìn)行，甚至使得自治陷入困境（鄧大才，2014）[5]。因此，尋找適度的基本治理單元規(guī)模是推進(jìn)自治有效實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵和基礎(chǔ)（白雪嬌，2014）[6]。史亞峰（2017）認(rèn)為，規(guī)模是單元形成的關(guān)鍵變量之一，組織規(guī)模較小有利于形成有效的自治基本單元[7]。具體來講，當(dāng)治理規(guī)模超過一定限度時(shí)，治理主體的權(quán)威將無法覆蓋整個(gè)治理單元，也即規(guī)模范圍超出了權(quán)威邊界。行政村雖然是國家建構(gòu)的基本單元，但往往超過了鄉(xiāng)村權(quán)威的作用范圍，將其作為自治的基本治理單元會(huì)導(dǎo)致群眾的參與主動(dòng)性和自我約束力日漸式微（劉思，2017）[8];而以自然村、村民小組為基本自治單元，能夠適應(yīng)村民自治的新發(fā)展，滿足鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性需要（王中華 等，2018）[9]，對(duì)于村民自治的推動(dòng)力也更足，可以更好地發(fā)揮基層民主的治理功能（賀海波，2018）[10]。二是產(chǎn)權(quán)單元與治理單元的關(guān)系角度。由于集體所有制和集體經(jīng)濟(jì)在中國農(nóng)村廣泛存在，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織又存在多個(gè)層級(jí)，因而在鄉(xiāng)村治理中產(chǎn)權(quán)單位成為基本治理單元選擇需要考慮的重要因素。鄧大才（2015）認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)單位與治理單位的對(duì)稱性越強(qiáng)，治理績效越好[11];黃振華和張會(huì)芬（2018）也認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)單元與治權(quán)單元一致時(shí)，產(chǎn)權(quán)會(huì)對(duì)治權(quán)產(chǎn)生內(nèi)聚和牽引，提高村民自治的治理績效[12]。此外，李華胤（2016，2019）從政策實(shí)施效果的視角分析認(rèn)為，在有效的自治單元下容易形成有效的自治，因此，宜將自治的基本單元放在真正的政策落地之“地”，以便于自治的有效開展[13-14]。

基本治理單元與有效治理之間存在高度關(guān)聯(lián)性，因此，基本治理單元的調(diào)整與重構(gòu)成為促進(jìn)有效治理的重要路徑。但在實(shí)踐中，基本治理單元的調(diào)整并不總是能夠取得積極效果。鄧大才（2019）分析發(fā)現(xiàn)，一些發(fā)達(dá)國家的合并重組擴(kuò)大了農(nóng)村建制單元，但有損民主，削弱了國家民主的基礎(chǔ)[15]。李華胤（2019）則認(rèn)為，只有均衡了自治單元和行政單元的重組才更有利于促進(jìn)農(nóng)村有效治理[16]。比如，杭州市江干區(qū)的“大社區(qū)制”和“鄰里坊”就是對(duì)社區(qū)治理單元進(jìn)行修繕性的重構(gòu)，提升了社區(qū)治理水平（郎友興 等，2019）[17]。關(guān)于村民自治的基本單元的調(diào)整和重構(gòu)，相關(guān)研究多以行政村為基點(diǎn)，并認(rèn)為治理單元的精細(xì)化、延伸和下沉是鄉(xiāng)村基本治理單元調(diào)整的主要路徑。鄉(xiāng)村治理單元下沉，是將建制單元行政村作為公共服務(wù)單元，而把治理重心下移至自然村或村民小組。黃傳喜（2015）認(rèn)為，行政村是鄉(xiāng)村治理體系中最主要的治理單元，村民自治的基本單元應(yīng)向下延伸，即通過向村落延伸構(gòu)建“村—村落”兩級(jí)組織架構(gòu)，這樣可以使村民自治和基層民主真正落地[18]。以自然村或村民小組作為基本自治單元，可以使集體行動(dòng)易于達(dá)成、利益聯(lián)系密切和激勵(lì)及時(shí)有效（劉強(qiáng) 等，2017）[19]，有助于村民自治的運(yùn)轉(zhuǎn)（吳順莉，2015）[20]，對(duì)調(diào)動(dòng)村民參與自治的積極性、建設(shè)新農(nóng)村、維護(hù)基層穩(wěn)定等具有顯著成效（寧雪蘭，2015）[21]。

當(dāng)然，基本治理單元的調(diào)整與重構(gòu)，也要求治理單元本身的建設(shè)和發(fā)展與之相適應(yīng)。印子（2018）強(qiáng)調(diào)，重構(gòu)鄉(xiāng)村基本治理單元應(yīng)當(dāng)以增進(jìn)農(nóng)村基層治理能力為標(biāo)準(zhǔn)，要以治理能力的建設(shè)推動(dòng)治理體系的不斷完善，這是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理善治的基礎(chǔ)[22]。針對(duì)基本治理單元的下沉，李永萍和慈勤英（2017）提出，要積極培育村民小組的治理能力，通過加強(qiáng)自然村和村民小組的治理組織建設(shè)促使基本治理單元下沉得以實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而提高鄉(xiāng)村治理績效[23]。針對(duì)不同屬性的單元（如產(chǎn)權(quán)單元與治理單元），林翠（2015）則認(rèn)為，需要構(gòu)建條件實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)單元與村莊治理單元相協(xié)調(diào)，通過單元的對(duì)稱充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)對(duì)治權(quán)的內(nèi)聚作用[24]。

綜上所述，學(xué)界圍繞鄉(xiāng)村治理的基本治理單元問題進(jìn)行了廣泛而深入的研究，深刻揭示了基本治理單元與有效治理之間的內(nèi)在聯(lián)系，并對(duì)如何調(diào)整和重構(gòu)基本治理單元以促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)行了深入探討，為基層鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐和發(fā)展提供了理論借鑒。但主要針對(duì)村民自治的基本治理單元研究也具有一定局限性：一方面，雖然村民自治在中國鄉(xiāng)村治理中具有基礎(chǔ)性作用，但其并非唯一的治理模式，行政主導(dǎo)的公共治理也廣泛存在，況且村民自治也是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的自治，而政府治理與群眾自治是社會(huì)治理過程中兩個(gè)不同維度的事務(wù)，其對(duì)基本治理單元的要求并不一致，具有內(nèi)在的矛盾性（胡平江 等，2018）[25];另一方面，相關(guān)研究大多基于村民自治本身的屬性及特點(diǎn)來討論其適宜的基本治理單元，但對(duì)于不同治理事項(xiàng)，村民自治本身的有效性及其適宜的治理單元結(jié)構(gòu)也可能存在差異。因此，還需要跳出自治視域，從多元治理主體的角度，并基于治理事項(xiàng)的異質(zhì)性要求來探究鄉(xiāng)村治理的基本治理單元設(shè)置問題。

2.鄉(xiāng)村治理中的自治和行政組合與基本治理單元選擇

“治理”在世界各國的話語體系中都是一個(gè)重要的高頻出現(xiàn)的詞匯，但在不同的學(xué)科中、不同的語境下其有不同的內(nèi)涵。目前，對(duì)“治理”比較權(quán)威的定義是聯(lián)合國全球治理委員會(huì)（Commission on Global Governance，CGG）在1995年發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》中給出的：治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程，包括有權(quán)迫使人們服從的正式機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度以及種種非正式安排。由此可見，治理與管理是不同的，最大的區(qū)別在于，治理是指一種由共同的目標(biāo)（利益）支持的多主體的活動(dòng)，這些活動(dòng)的主體未必是官方力量，也不一定非得依靠主導(dǎo)力量的強(qiáng)制力來實(shí)現(xiàn)（薛艷 等，2020）[26]。因此，形成一個(gè)針對(duì)某一事項(xiàng)的具體的治理體系，需要該事項(xiàng)的利益相關(guān)者（即治理主體）基于共同的利益訴求達(dá)成一致的行為準(zhǔn)則并付諸實(shí)踐，以使各方利益均得到更好實(shí)現(xiàn)。治理單元是治理活動(dòng)的組織載體，基本治理單元?jiǎng)t是各治理主體共同行動(dòng)的最小的組織載體，其大小取決于具體治理事項(xiàng)的要求、治理模式的選擇、治理事項(xiàng)與治理主體的利益聯(lián)系以及治理主體的治理能力和資源等。

本文主要研究中國鄉(xiāng)村治理的基本治理單元設(shè)置問題，而在中國的鄉(xiāng)村治理中，自治和行政始終是國家和社會(huì)有效治理的兩大治理方式和工具。在封建社會(huì)，皇權(quán)不下縣，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)以村落和宗族為基本單元，通過鄉(xiāng)紳等社會(huì)權(quán)威人士實(shí)現(xiàn)了弱國家狀態(tài)下的社會(huì)有效自治。中華人民共和國成立以后，通過生產(chǎn)方式的社會(huì)主義改造，在農(nóng)村迅速建立起“生產(chǎn)小隊(duì)—生產(chǎn)隊(duì)—人民公社”的國家行政治理體系，鄉(xiāng)村治理趨于行政化。改革開放后，在行政放權(quán)和社會(huì)發(fā)育的基礎(chǔ)上，村民自治逐漸成長起來，并成為鄉(xiāng)村治理的主要形式，行政村也逐漸成為基層治理中兼具自治和行政雙重職能的基本建制單元（徐勇，2006）[27]。

行政是對(duì)國家意志的執(zhí)行，是國家行政體系通過政策指令和命令等實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效治理。自治則是人的自我治理，是個(gè)人或群體對(duì)于自身事務(wù)的處理并對(duì)其行為負(fù)責(zé)的一種制度和行為（徐勇HYPERLINK"https：//kns.cnki.net/kcms/detail/knetsearch.aspx？dbcode=CJFD&sfield=au&skey=%E5%BE%90%E5%8B%87&code=07630115&uid=WEEvREcwSlJHSldSdmVqM1BLUWh5Z0lMQ0ZyYWx5by9RcGZJZ2lmM1RtWT0=$9A4hF_YAuvQ5obgVAqNKPCYcEjKensW4IQMovwHtwkF4VYPoHbKxJw?。?＼t"https：//kns.cnki.net/KXReader/_blank" 等，2014）[28]。行政和自治是實(shí)現(xiàn)有效治理的兩大工具。但是，當(dāng)前單向度的行政機(jī)制發(fā)揮支配性作用的社會(huì)基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，行政機(jī)制的組織邏輯、集中邏輯、化約邏輯能夠?qū)崿F(xiàn)的治理效度越來越有限（余孝東 等，2019）[29];自治也面臨自治組織內(nèi)卷化困境，除了受制于特定的制度背景和宏觀的國家訴求以外，還受到組織本身的資源約束、組織成員的理性約束、來自外界的權(quán)力約束等（何艷玲 等，2005）[30]?？梢姡瑹o論是行政還是自治，各具優(yōu)勢與弊端，行政和自治的組合成為有效治理的較優(yōu)選擇。在不同的治理環(huán)境下，對(duì)于不同的治理事項(xiàng)，行政和自治的組合有不同的方式，加上治理主體屬性及其治理能力和資源的差異，會(huì)形成不同的基本治理單元。

從中國鄉(xiāng)村來看，由于集體所有制和農(nóng)民集體組織的普遍存在，村民自治成為鄉(xiāng)村治理的基本形式。村民自治是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利HYPERLINK"https：//baike.so.com/doc/2036253-2154517.html"＼t"https：//baike.so.com/doc/_blank"，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一種鄉(xiāng)村治理形式。村民自治并不意味著行政缺位，“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一”是必須堅(jiān)持的原則。在鄉(xiāng)村基層的治理實(shí)踐中，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”具體表現(xiàn)為基層政府和村“兩委”的引導(dǎo)或參與，村民自治是“人民當(dāng)家作主”的直接反映，“依法治國”則體現(xiàn)為對(duì)政策法規(guī)的落實(shí)以及鄉(xiāng)規(guī)民約的制定和實(shí)施。這在農(nóng)村集體資產(chǎn)領(lǐng)域的改革中也得到了充分體現(xiàn)，但在不同的改革實(shí)踐中，自治和行政的組合有不同的方式，進(jìn)而有不同的基本治理單元。

從自治和行政角度看，廣義的鄉(xiāng)村治理不僅有自治和行政的組合治理，也包括單純自治的事項(xiàng)（如家庭內(nèi)部矛盾、個(gè)體間的私人糾紛等）和完全行政的事項(xiàng)（如行政許可、行政執(zhí)法等），基于本文研究目的，這里只討論自治和行政組合的情況。自治和行政組合大體可分為三類：一是政府引導(dǎo)，自治為主，即自治主導(dǎo)型。在有限的行政干預(yù)（引導(dǎo)）下充分發(fā)揮村民自治的作用，其基本治理單元應(yīng)與治理事項(xiàng)相關(guān)的基層集體組織相適應(yīng)，才能取得更好的治理績效。二是政府領(lǐng)導(dǎo)，自治落實(shí)，即自治行政均衡型。在自治和行政的內(nèi)在張力下，政府發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用但又沒有表現(xiàn)為絕對(duì)權(quán)力支配，具體治理過程通過村民自治推進(jìn)，其基本治理單元應(yīng)兼具自治和行政雙重職能。三是政府主導(dǎo)，集體組織的行為受政府相關(guān)規(guī)定約束，即行政主導(dǎo)型。主要是針對(duì)農(nóng)村集體組織及其代理人的行為進(jìn)行管理，以保障集體資產(chǎn)的保值增值和集體成員的合法利益，基本治理單元應(yīng)與治理事項(xiàng)相關(guān)的基層行政單位相適應(yīng)。

筆者通過對(duì)地方基層治理的觀察發(fā)現(xiàn)，地方政府和有關(guān)部門已經(jīng)意識(shí)到基本治理單元對(duì)治理效率和績效具有重大影響，因而積極探索基本治理單元的設(shè)置和優(yōu)化，進(jìn)而推進(jìn)基層治理的現(xiàn)代化。例如，江西余江以村民小組作為宅基地制度改革的基本治理單元，安徽天長以行政村作為集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的基本治理單元，廣東東莞以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為集體資產(chǎn)管理體制改革的基本治理單元，其對(duì)應(yīng)的治理路徑分別為自治主導(dǎo)型、自治行政均衡型和行政主導(dǎo)型。那么，在鄉(xiāng)村基層治理實(shí)踐中，為什么會(huì)形成不同類型的自治和行政組合以及相應(yīng)的基本治理單元？本文嘗試以農(nóng)村集體資產(chǎn)領(lǐng)域的改革（本文簡稱“集體資產(chǎn)改革”）為例分析其理論邏輯。

3.鄉(xiāng)村治理基本單元設(shè)置的理論邏輯：以農(nóng)村集體資產(chǎn)改革為例

為便于分析，本文將有關(guān)農(nóng)村集體資產(chǎn)改革分為三類治理事項(xiàng)：一是集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)分配改革，主要涉及集體資產(chǎn)使用權(quán)的分配，比如農(nóng)（林）地的承包經(jīng)營權(quán)和宅基地的使用權(quán)等;二是集體經(jīng)濟(jì)收益分配改革，主要涉及集體資產(chǎn)收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)，比如合作股份制集體經(jīng)濟(jì)的股權(quán)配置與分紅制度等;三是集體資產(chǎn)管理體制改革，主要涉及對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營行為和集體資產(chǎn)交易行為等的管理。同時(shí)將鄉(xiāng)村內(nèi)部的治理主體劃分為四類：一是農(nóng)民個(gè)體;二是農(nóng)民集體組織，包括村民理事會(huì)（村民小組）和村委會(huì)（行政村）;三是基層政府，主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;四是村黨支部。村黨支部是黨在農(nóng)村的最基層的組織，是本村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，也要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府安排的各項(xiàng)任務(wù)，因而是聯(lián)結(jié)自治與行政的關(guān)鍵性治理主體。

不同的治理事項(xiàng)與各治理主體的利益關(guān)聯(lián)不同（參見表1）：集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)分配與村民密切相關(guān)，直接影響農(nóng)戶的財(cái)富和資源狀況，涉及村民當(dāng)前和未來的核心和根本利益，因而村民參與產(chǎn)權(quán)分配改革的積極性很高;集體經(jīng)濟(jì)收益分配影響農(nóng)戶集體資產(chǎn)收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)和未來收入增長，也涉及村民的根本利益，但利益關(guān)聯(lián)不及產(chǎn)權(quán)分配大;集體資產(chǎn)管理體制主要是影響集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及集體資產(chǎn)的交易，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營者影響較大，但對(duì)普通村民的直接影響不大，雖然集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也能帶來收入增長，但多數(shù)村民更關(guān)心的是收益分配的公平性，因而村民參與集體資產(chǎn)管理改革的積極性較低。而從對(duì)政府的影響來看，集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)分配賦予了農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但是短期內(nèi)不能為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出較大貢獻(xiàn);集體經(jīng)濟(jì)收益分配制度的完善能夠在一定程度上促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;而集體資產(chǎn)管理體制改革能夠有效促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。雖然農(nóng)民增收也是地方政府的目標(biāo)之一，但地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展往往對(duì)地方政府的激勵(lì)更大，進(jìn)而在不同的集體資產(chǎn)改革中政府的作用和參與程度也不同。

集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)分配改革牽涉村民的重大利益，若依靠行政干預(yù)強(qiáng)勢推進(jìn)改革，易誘發(fā)各種社會(huì)矛盾（現(xiàn)實(shí)中很多拆遷難題很大程度上就是由此而生），而民主協(xié)商和民主決策是解決此類問題的有效治理方式。同一自然村的村民具有自治的先天優(yōu)勢，他們地域相鄰、文化相通、利益相關(guān)、習(xí)俗相同、距離適中。同時(shí)，對(duì)本自然村的集體資產(chǎn)進(jìn)行公平的分配，也不需要復(fù)雜的治理技術(shù)和外部的支持或干預(yù)，因而由村民來協(xié)商決定集體資產(chǎn)的分配是最為有效的。因此，自治主導(dǎo)型治理路徑和以自然村為基本治理單元是進(jìn)行集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)分配改革的較優(yōu)選擇，當(dāng)然若被分配的集體資產(chǎn)屬于行政村集體所有時(shí)，則可選擇自治主導(dǎo)型治理路徑和以行政村為基本治理單元。

集體經(jīng)濟(jì)收益分配改革主要針對(duì)擁有一定規(guī)模集體經(jīng)濟(jì)的村，且通常需要先進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)的合作股份制改造，要求具有一定的現(xiàn)代治理技術(shù)和治理資源，單靠村民自治較難實(shí)現(xiàn)治理有效。同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)收益分配改革既牽涉村民利益，又影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而其既要滿足村民的要求，又要符合地方政府對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的期待，要兼顧自治和行政的訴求。因此，集體經(jīng)濟(jì)收益分配改革宜選擇自治行政均衡型治理路徑，而村黨支部是聯(lián)結(jié)自治與行政的最有效的基層組織，因而行政村成為集體經(jīng)濟(jì)收益分配改革的基本治理單元較優(yōu)選擇。

集體資產(chǎn)管理體制改革，要求建立對(duì)集體資產(chǎn)的經(jīng)營、交易以及集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)督和管理的系統(tǒng)化的制度體系，需要有先進(jìn)的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)知識(shí)和現(xiàn)代治理技術(shù)，而且治理主體（利益相關(guān)者）可能超出鄉(xiāng)村的范圍，依靠村民自治是無法完成的。同時(shí)，普通村民多關(guān)心年度分紅，而不太在意集體經(jīng)濟(jì)的具體經(jīng)營形式;地方政府則希望充分利用集體資產(chǎn)和集體經(jīng)濟(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并有效抑制各個(gè)行政村的集體經(jīng)濟(jì)之間的惡性競爭。因此，集體資產(chǎn)管理體制改革應(yīng)選取行政主導(dǎo)型治理路徑，最基層的行政單位鄉(xiāng)鎮(zhèn)則成為其基本治理單位的較優(yōu)選擇。

基于上述分析，從治理事項(xiàng)與治理主體之間的關(guān)系來看，鄉(xiāng)村治理路徑的選擇和基本治理單元的設(shè)置存在以下理論邏輯：（1）治理事項(xiàng)與村民的利益關(guān)聯(lián)越直接、越緊密，越宜選擇自治主導(dǎo)型治理路徑;治理事項(xiàng)與地方政府的利益關(guān)聯(lián)越大（比如對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長的影響越大），越宜選擇行政主導(dǎo)型治理路徑;若治理事項(xiàng)與村民和地方政府的利益關(guān)聯(lián)均較大，則宜選擇自治行政均衡型治理路徑。同時(shí)，由于地方政府的治理能力通常強(qiáng)于村民集體，治理資源也多于村民集體，隨著治理事項(xiàng)對(duì)治理能力和治理資源要求的提高以及鄉(xiāng)村外部利益相關(guān)者的增加，治理路徑宜從自治主導(dǎo)型向自治行政均衡型再到行政主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變。（2）一般來講，治理單元規(guī)模越小越利于自治有效的實(shí)現(xiàn)

從村民參與自治的成本和距離以及達(dá)成一致的可能性等來看，治理單元規(guī)模小便于自治本身的開展和治理績效的提高。在幾千年封建社會(huì)中，中國的鄉(xiāng)村治理都是依靠村落和宗族的小單元自治，越貼近農(nóng)民的基本治理單元設(shè)置也越有利于自治有效的實(shí)現(xiàn)。，因而自治主導(dǎo)型鄉(xiāng)村治理的基本治理單元宜設(shè)置為最基層的農(nóng)民集體組織（如村民小組）;作為農(nóng)村基層建制單位的行政村，承擔(dān)了行政功能，也承擔(dān)著自治使命，可以兼顧自治有效與行政有效的實(shí)現(xiàn)，因而自治行政均衡型鄉(xiāng)村治理的基本治理單元宜設(shè)置為行政村;鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基層行政單位，具有較強(qiáng)的治理能力和資源整合能力，因而行政主導(dǎo)型鄉(xiāng)村治理的基本治理單元宜設(shè)置為鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

三、農(nóng)村集體資產(chǎn)改革三種基本治理單元設(shè)置的案例分析

事實(shí)上，在農(nóng)村基層集體資產(chǎn)領(lǐng)域的改革實(shí)踐中，自治主導(dǎo)型、自治行政均衡型和行政主導(dǎo)型治理路徑均存在，也存在自然村、行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三種基本治理單元。實(shí)踐選擇是否符合理論邏輯？本文選擇三個(gè)案例進(jìn)行分析和討論。

1.江西余江：以自然村為基本治理單元的宅基地制度改革[31-34]

余江區(qū)隸屬于江西省鷹潭市，2018年撤縣設(shè)區(qū)。2015年3月原余江縣被列為全國農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)縣。改革試點(diǎn)以來，余江區(qū)取得了突破性成效，構(gòu)建了一套符合實(shí)際、切實(shí)可行的農(nóng)村土地管理制度體系，探索出一條完善鄉(xiāng)村治理、強(qiáng)化基層建設(shè)、提升執(zhí)政能力、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新路子。余江區(qū)的宅基地制度改革從一開始就將自然村（村民小組）作為基本治理單元，并在試點(diǎn)基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村宅基地制度改革的全域覆蓋。

（1）以自然村為基本治理單元，分步推進(jìn)宅基地制度改革。2015年7月，余江區(qū)選取山區(qū)、平原、城郊等各種類型的41個(gè)自然村作為第一批宅基地制度改革試點(diǎn)村莊，先行先試，探尋改革方法，積累改革經(jīng)驗(yàn)。2015年12月，在總結(jié)前期41個(gè)村民小組試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，又選取了20個(gè)行政村的172個(gè)自然村作為第二批試點(diǎn)村，統(tǒng)籌推進(jìn)宅基地制度改革、農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)、人居環(huán)境整治等重點(diǎn)工作。2016年7月，在全縣96個(gè)行政村內(nèi)選擇425個(gè)自然村作為第三批試點(diǎn)村，進(jìn)一步推動(dòng)改革的深入。通過以自然村為基本治理單元、分批推廣的辦法，到2018年，宅基地制度改革已在余江區(qū)所有1 040個(gè)自然村中全面展開。

（2）以自然村為基本治理單元，成立改革領(lǐng)導(dǎo)小組。在宅基地制度改革實(shí)踐中，余江區(qū)以自然村為基礎(chǔ)構(gòu)建治理框架。鑒于宅基地制度改革，尤其是產(chǎn)權(quán)制度改革的復(fù)雜性，余江區(qū)根據(jù)自然村的實(shí)際情況，以村小組為基礎(chǔ)積極組建村民理事會(huì)，通過村民理事會(huì)推動(dòng)宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程。余江區(qū)的1 040個(gè)自然村共成立了1 040個(gè)村民理事會(huì)，選舉了5 018名理事，并制定了12項(xiàng)權(quán)力清單和獨(dú)立或參與配合村“兩委”履行的15項(xiàng)職責(zé)清單，賦予村民理事會(huì)全新的職能，在村民小組層面初步實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與治權(quán)的統(tǒng)一。在組建村民理事會(huì)的基礎(chǔ)上，各個(gè)村民小組成立由駐村村干部、村小組長、村民理事會(huì)成員以及黨員群眾代表組成的工作組，負(fù)責(zé)改革具體事宜。

（3）以自然村為基本治理單元，推動(dòng)宅基地制度改革的具體實(shí)施。其一，以自然村作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的基本單元。在按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可等原則的基礎(chǔ)上，以村小組為基本單元確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，在村民小組內(nèi)部解決成員界定不清楚的問題。其二，以村民小組為基本單元制定宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革規(guī)劃。余江區(qū)在宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革中籌集到1 500萬元資金，以自然村為基本單元，科學(xué)制定了1 040個(gè)自然村的村莊規(guī)劃，嚴(yán)格規(guī)劃村民建房。其三，借助村民理事會(huì)推進(jìn)宅基地制度改革。在宅基地制度改革過程中，余江區(qū)充分發(fā)揮村民理事會(huì)的基礎(chǔ)性作用，村民宅基地的申請(qǐng)、建房監(jiān)管與問責(zé)、宅基地退出、宅基地糾紛解決等都由村民理事會(huì)進(jìn)行把關(guān)。

2.安徽天長：以行政村為基本治理單元的集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革[35-37]

天長市隸屬于安徽省滁州市，是全國綜合實(shí)力百強(qiáng)縣市。2015年初，天長市被農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國家林業(yè)局三部委確定為全國積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)單位之一。作為全國首批29個(gè)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)縣市之一，天長市按照“邊試點(diǎn)、邊總結(jié)、先入軌、后提升”的思路，全面推進(jìn)農(nóng)村股份合作制改革，通過改革，農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)由“看得見，摸得著，管不著”到“既監(jiān)督，又當(dāng)家，還分紅”，農(nóng)村工作呈現(xiàn)出“農(nóng)民有動(dòng)力，干部有壓力，集體資產(chǎn)有活力，基層組織建設(shè)有合力”的新格局?？v觀天長的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革過程，一個(gè)突出特點(diǎn)是以行政村作為基本治理單元。

（1）以行政村為基本治理單元推進(jìn)試點(diǎn)改革。天長市的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革采取“先試點(diǎn)，再推廣”的路徑，逐步推動(dòng)改革進(jìn)程。2015年7月，按照本村成員身份類型有一定代表性、集體擁有一定規(guī)模的經(jīng)營性凈資產(chǎn)、村“兩委”班子有一定戰(zhàn)斗力的“三有”標(biāo)準(zhǔn)，先后選擇在銅城鎮(zhèn)余莊村、張鋪鎮(zhèn)平安社區(qū)、新街鎮(zhèn)新街村開展改革試點(diǎn)，進(jìn)行集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、成員身份界定以及股權(quán)配置等工作。以此為基礎(chǔ)，到2016年7月，形成了一套完整的有效的改革程序和工作方法，即“十八步工作法”

具體為：建立領(lǐng)導(dǎo)小組、開展宣傳動(dòng)員、村表決實(shí)施改革決定、建立村工作專班、鎮(zhèn)（街道）組織政策培訓(xùn)、編制改革試點(diǎn)工作計(jì)劃、組織清產(chǎn)核資、組織成員身份界定、擬定實(shí)施方案草案、表決改革實(shí)施方案、編制成員清冊(cè)、推薦產(chǎn)生成員代表、擬定理事會(huì)監(jiān)事會(huì)組成人員候選名單、籌備成員代表大會(huì)、召開成員代表大會(huì)、組建集體經(jīng)濟(jì)股份合作社、檔案整理、總結(jié)提高。，系統(tǒng)性地總結(jié)了平安社區(qū)、新街村、余莊村的改革經(jīng)驗(yàn)，為改革全面推廣提供借鑒和指導(dǎo)。

（2）以行政村為基本治理單元組織改革隊(duì)伍。在改革進(jìn)程中，天長市以行政村作為改革的基本單位，并以其為基礎(chǔ)組織改革隊(duì)伍。其一，以行政村為基礎(chǔ)構(gòu)建集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的三級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制，即在市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)分別成立領(lǐng)導(dǎo)小組，市委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、村書記分別為各小組的第一責(zé)任人，形成了市委市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織落實(shí)、村組織具體實(shí)施的改革組織框架。在這種組織架構(gòu)下，行政村成為最基礎(chǔ)、最前線的改革實(shí)踐陣地。其二，在村領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上，成立以行政村為基礎(chǔ)的工作組，成員包括村組干部、老黨員和村民小組代表等，具體推進(jìn)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革工作的落實(shí)。在這種組織框架和領(lǐng)導(dǎo)模式下，充分調(diào)動(dòng)了各個(gè)行政村的改革積極性。

（3）以行政村為基本治理單元推動(dòng)改革進(jìn)程。天長市始終以行政村為基本治理單元推動(dòng)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的整個(gè)進(jìn)程。一是以行政村為基本單元，成立由村干部和村民代表組成的清產(chǎn)核資工作小組，對(duì)集體經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估作價(jià)，并在村民代表大會(huì)上表決通過后向全體村民公布結(jié)果。二是以行政村為基本單元，界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。2015年11月，天長市制定《關(guān)于開展村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定的通知》，確定由各行政村自行制定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定方案，由村委會(huì)聯(lián)合集體經(jīng)濟(jì)組織召開村民代表大會(huì)、戶主會(huì)等會(huì)議擬定具體界定標(biāo)準(zhǔn)。三是以行政村為基本單元配置集體股權(quán)。集體資產(chǎn)的股權(quán)如何配置，天長市也由各個(gè)行政村自行商討決定。最終，全市151個(gè)村、社區(qū)通過村民大會(huì)討論一致決定“只設(shè)個(gè)人股并實(shí)行靜態(tài)管理”，也即“只設(shè)個(gè)人股、不設(shè)集體股”“生進(jìn)不增、死出不減”。

3.廣東東莞：以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本治理單元的集體資產(chǎn)管理體制改革

東莞市的農(nóng)村集體資產(chǎn)的股份制改革已經(jīng)完成，其農(nóng)村集體資產(chǎn)改革的重點(diǎn)是如何提升集體資產(chǎn)的運(yùn)行效率，釋放集體資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益，即對(duì)集體資產(chǎn)的運(yùn)營進(jìn)行高效管理。因此，東莞的集體資產(chǎn)管理體制改革與余江和天長不同，表現(xiàn)為以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本治理單元，統(tǒng)籌并整合各行政村的集體資產(chǎn)管理和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（1）以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本治理單元管理轄區(qū)內(nèi)的集體資產(chǎn)。一方面，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎(chǔ)成立集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)?！稏|莞市農(nóng)村（社區(qū)）集體資產(chǎn)管理實(shí)施辦法》中對(duì)此作出了明確的規(guī)定：鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村（社區(qū)）集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)代表人民政府（街道辦事處）具體指導(dǎo)監(jiān)督本鎮(zhèn)（街道）集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、預(yù)決算管理、收益分配統(tǒng)計(jì)、財(cái)務(wù)公開、民主管理以及清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)交易等工作。另一方面，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎(chǔ)制定集體資產(chǎn)管理的制度。如《石排鎮(zhèn)農(nóng)村（社區(qū)）集體資產(chǎn)管理實(shí)施辦法》《橫瀝鎮(zhèn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方案》以及《沙田鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)管理細(xì)則》等，都明確以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元對(duì)轄區(qū)內(nèi)集體資產(chǎn)進(jìn)行管理。

（2）以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本治理單元統(tǒng)籌集體資產(chǎn)經(jīng)營。東莞的農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)模較大且分散，內(nèi)部競爭激烈，制約了集體經(jīng)濟(jì)的做大做強(qiáng)。為此，東莞市采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展的模式。以集體資產(chǎn)交易平臺(tái)建設(shè)為例：其一，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)交易平臺(tái)?；㈤T鎮(zhèn)較早成立集體資產(chǎn)交易中心，分別在鎮(zhèn)、社區(qū)兩級(jí)設(shè)置交易平臺(tái)，統(tǒng)一管理，各司其職，功能互補(bǔ)。其二，組建集體資產(chǎn)交易平臺(tái)工作小組?；㈤T鎮(zhèn)成立由鎮(zhèn)長掛帥，紀(jì)檢、社資、宣傳等11個(gè)部門負(fù)責(zé)人為成員的創(chuàng)建集體資產(chǎn)管理交易平臺(tái)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并定期進(jìn)行平臺(tái)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。其三，規(guī)范集體資產(chǎn)交易平臺(tái)管理?；㈤T鎮(zhèn)先后出臺(tái)《虎門鎮(zhèn)創(chuàng)建集體資產(chǎn)管理交易平臺(tái)實(shí)施方案》《虎門鎮(zhèn)集體資產(chǎn)交易辦法（試行）》等文件，規(guī)范平臺(tái)的交易范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序、監(jiān)督管理、合同管理等。其四，完善集體資產(chǎn)進(jìn)入交易平臺(tái)的細(xì)則。比如，《石碣鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌管理實(shí)施方案》較早明確了進(jìn)入集體資產(chǎn)交易中心的標(biāo)準(zhǔn)：涉及農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出租、出讓、轉(zhuǎn)讓，單宗合同第一年年標(biāo)金額10萬元以上、合同面積1 000平方米以上、出租年限5年以上的集體物業(yè)使用權(quán)發(fā)包、出租的交易，原值10萬元以上集體固定資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、變賣交易等，所有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的集體資產(chǎn)都必須進(jìn)入鎮(zhèn)集體資產(chǎn)交易中心進(jìn)行交易。

（3）以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本治理單元監(jiān)管和考核集體資產(chǎn)和集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營。2016年，東莞市全面推進(jìn)集體資產(chǎn)交易平臺(tái)建設(shè)，并將網(wǎng)上交易平臺(tái)的交易量要求納入年度鎮(zhèn)街督查考評(píng)指標(biāo)：到當(dāng)年9月底前，各鎮(zhèn)（街道）集體資產(chǎn)網(wǎng)上交易宗數(shù)，須不少于當(dāng)?shù)毓煞萁?jīng)濟(jì)聯(lián)合社的數(shù)量。2018年出臺(tái)的《東莞市農(nóng)村（社區(qū)）集體資產(chǎn)管理實(shí)施辦法》規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織的重大事項(xiàng)須報(bào)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村（社區(qū)）集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)及相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，未經(jīng)鎮(zhèn)（街道）審查通過擅自實(shí)施重大事項(xiàng)或未按審查通過的重大事項(xiàng)內(nèi)容執(zhí)行的，由鎮(zhèn)（街道）作出相應(yīng)的懲罰，并追究責(zé)任。

4.進(jìn)一步的討論

治理路徑的選擇和基本治理單元的設(shè)置能否實(shí)現(xiàn)有效治理，關(guān)鍵要看其治理績效。余江區(qū)以自然村為基本治理單元的宅基地制度改革，分批次有步驟地完成了既定改革目標(biāo)。同時(shí)，在改革過程中建立和完善村民理事會(huì)，實(shí)現(xiàn)了村莊治理的全員參與，促進(jìn)了村民自治的規(guī)范化;以自然村為基本單元統(tǒng)籌規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)了村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化;以自然村為基本單元重新布局公共服務(wù)資源，優(yōu)化了傳統(tǒng)以行政村為中心的公共服務(wù)體系，促進(jìn)了農(nóng)村公共服務(wù)的均等化。天長市以行政村為基本治理單元的集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革，順利完成了試點(diǎn)改革任務(wù)，并形成了可以推廣的改革經(jīng)驗(yàn)與工作方法。在改革過程中，一方面，構(gòu)架了以行政村為基礎(chǔ)的“市—鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）—村”三級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制，完善了基層治理體系，提升了行政村的治理能力;另一方面，對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)成員資格確認(rèn)和股權(quán)配置等改革難點(diǎn)問題，交由行政村村民集體協(xié)商決定，賦予村民自治新的內(nèi)容和活力。此外，通過改革盤活了沉睡的集體資產(chǎn)，有效促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展

根據(jù)筆者與天長市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的座談，2019年天長市有12個(gè)行政村集體經(jīng)濟(jì)收入超過30萬元，2個(gè)行政村超過100萬元。。東莞市以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本治理單元的集體資產(chǎn)管理體制改革，建立了一套完整的集體資產(chǎn)管理制度和體系，將分散于各行政村的集體資產(chǎn)統(tǒng)一至鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌管理;通過平臺(tái)化統(tǒng)籌將集體資產(chǎn)的運(yùn)營公開化、透明化，并建立相應(yīng)的考核監(jiān)督體系，促進(jìn)集體資產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)范化;通過統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)規(guī)?；?jīng)營，避免集體資產(chǎn)分散化導(dǎo)致的各自為政、盲目競爭等現(xiàn)象，提升集體資產(chǎn)和集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營效率，有效促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。可見，三地的改革均取得了較好的治理績效，其治理路徑和基本治理單元的選擇也是符合前述理論邏輯的（參見表2）。

自改革開放以來，自治行政均衡型治理因其可以較好兼顧國家治理的要求和民主自治的訴求，逐漸成為鄉(xiāng)村公共治理（如集體資產(chǎn)改革）的基本路徑。行政村作為國家建制的農(nóng)村基層單位，兼具自治和行政雙重職能，自然成為鄉(xiāng)村公共治理基本單元設(shè)置的基點(diǎn)。隨著鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的發(fā)展和國家政策的完善，基層治理的內(nèi)容和路徑日益多元化，不同的治理事項(xiàng)要求與之相適應(yīng)的治理路徑及基本治理單元。江西余江的宅基地制度改革選擇了自治主導(dǎo)型治理路徑，將基本治理單元從行政村下沉到自然村和村民小組，在村民集體內(nèi)部組織形成治理核心——村民理事會(huì)，并利用村內(nèi)閑置宅基地和房屋設(shè)立議事、決事場所，發(fā)動(dòng)全體村民共同商議解決改革中的各項(xiàng)難點(diǎn)問題，保障改革的順利展開。安徽天長的集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革選擇了自治行政均衡型治理路徑，以行政村為基本治理單元，并充實(shí)行政村的治理資源，提升村“兩委”的治理能力：一方面，成立“市—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村”三級(jí)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，建立以村書記為核心的改革工作組，夯實(shí)行政村作為基層建制單元的地位;另一方面，發(fā)揮村民在改革中的積極作用，積極動(dòng)員老黨員、老干部、村民代表等參與改革。廣東東莞的集體資產(chǎn)管理體制改革則選擇了行政主導(dǎo)型治理路徑，將基本治理單元上升至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過強(qiáng)有力的行政統(tǒng)籌建立統(tǒng)一的集體資產(chǎn)管理制度和體系，以推動(dòng)農(nóng)村基層集體資產(chǎn)管理模式的改進(jìn)，進(jìn)而促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值，在促進(jìn)農(nóng)民增收的同時(shí)也加快地方經(jīng)濟(jì)增長。從三地的改革績效來看，均能夠?qū)崿F(xiàn)改革目標(biāo)，并有效促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的完善和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

當(dāng)然，在改革實(shí)踐中不可避免也存在一些問題。比如：在宅基地制度改革過程中，一些小問題都要通過村民理事會(huì)來討論解決，造成治理資源的浪費(fèi);而一些社會(huì)焦點(diǎn)問題，經(jīng)過多次討論后仍然懸而未決，治理效率較低。在集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革過程中，村民除了關(guān)心集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)和股權(quán)配置等與自身利益密切相關(guān)的問題外，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)事宜關(guān)注有限，往往由村“兩委”來決定;而基層政府在沒有上級(jí)政府和部門的壓力驅(qū)動(dòng)時(shí)，對(duì)改革的推動(dòng)力度不夠。在集體資產(chǎn)管理體制改革中，通常以政府指令和行政命令為準(zhǔn)則，對(duì)村民的實(shí)際訴求關(guān)注不夠。因此，在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中不但要科學(xué)設(shè)置基本治理單元，還要不斷提高基本治理單元的治理能力，進(jìn)一步提高治理效率和績效。

四、結(jié)論與啟示

在國家的積極推動(dòng)和社會(huì)發(fā)展需求的拉動(dòng)下，鄉(xiāng)村治理得以持續(xù)推進(jìn)并不斷深化，形成了不同的治理模式與路徑。其中，基本治理單元的設(shè)置與治理路徑的選擇緊密關(guān)聯(lián)，并對(duì)治理效率和治理績效產(chǎn)生重要影響?！包h的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一”的國家治理要求、“自治為基、法治為本、德治為先”的鄉(xiāng)村治理準(zhǔn)則以及多層級(jí)村民自治單元及行政單元的組織結(jié)構(gòu)，決定了中國的鄉(xiāng)村治理有著多樣化的自治和行政結(jié)合路徑以及多層級(jí)的基本治理單元體系。對(duì)于不同的治理事項(xiàng)，隨著其與村民直接利益關(guān)聯(lián)的減弱、與基層政府經(jīng)濟(jì)利益關(guān)聯(lián)的增強(qiáng)、對(duì)治理能力和資源要求的提高，鄉(xiāng)村治理路徑宜從自治為主向行政為主轉(zhuǎn)變（自治主導(dǎo)型→自治行政均衡型→行政主導(dǎo)型），基本治理單元?jiǎng)t宜從小到大轉(zhuǎn)變（自然村→行政村→鄉(xiāng)鎮(zhèn)）。在農(nóng)村集體資產(chǎn)改革實(shí)踐中，兼具自治和行政雙重職能的行政村成為基本治理單元設(shè)置的基點(diǎn)，并基于具體改革事項(xiàng)的要求，或下沉至自然村（如江西余江的宅基地制度改革），或提升充實(shí)行政村的治理能力和資源（如安徽天長的集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革），或上升至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（如廣東東莞的集體資產(chǎn)管理體制改革），形成多層級(jí)的基本治理單元體系，并取得良好治理績效。

因此，在鄉(xiāng)村基層治理中，要達(dá)到有效治理的理想狀態(tài)，必須針對(duì)不同的治理事項(xiàng)，并結(jié)合各地的實(shí)際情況，科學(xué)設(shè)置基本治理單元。當(dāng)前，黨的領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)，村“兩委”是鄉(xiāng)村基層治理的核心治理主體，以行政村為基本治理單元的自治行政均衡型治理成為有效的鄉(xiāng)村基層治理路徑，但其也不應(yīng)是鄉(xiāng)村基層治理的唯一路徑選擇。對(duì)于與村民的日常生活和自身利益聯(lián)系十分緊密的、直接關(guān)系到鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定的、村莊內(nèi)部可以妥善解決的治理事項(xiàng)，行政過多的、強(qiáng)勢的介入并不能促進(jìn)治理績效的提升，反而可能會(huì)增加社會(huì)不穩(wěn)定因素，因而應(yīng)將基本治理單元下沉到最基層的村民集體，并實(shí)施自我管理、自我服務(wù)的自治主導(dǎo)型治理;對(duì)于與村民日常生活具有一定距離的、關(guān)系地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的、涉及村莊間利益關(guān)系的、村莊內(nèi)部難以解決的治理事項(xiàng)，應(yīng)將基本治理單元上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并實(shí)施政府統(tǒng)籌、村莊協(xié)調(diào)的行政主導(dǎo)型治理。當(dāng)然，在具體的治理實(shí)踐中，因治理主體、治理事項(xiàng)以及治理階段的不同，基本治理單元可能具有復(fù)合性，也即在同一治理過程中可能存在多種基本治理單元的組合。比如，在鄉(xiāng)村治理中也應(yīng)發(fā)揮重要作用的廣泛存在的多種多樣的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（李敢 等，2021）[38]，鄉(xiāng)村外部主體參與帶來的多維治理和復(fù)合治理（如“村企共建”，新型城鎮(zhèn)化中的城鄉(xiāng)協(xié)同治理等）（張茂一，2020;張國磊 等，2021）[39-40]，這些都會(huì)使鄉(xiāng)村治理基本單元的設(shè)置不但具有層級(jí)性，還具有交叉復(fù)合性。總之，需要構(gòu)建科學(xué)的、動(dòng)態(tài)的、層級(jí)化的基本治理單元體系，并不斷提升基本治理單元的治理能力和治理水平，積極推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

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（編輯：段文娟）