【摘要】新一輪國(guó)土空間規(guī)劃提出生產(chǎn)空間要集約高效，堅(jiān)持存量?jī)?yōu)化為主的發(fā)展模式，進(jìn)一步提升土地節(jié)約集約利用水平，土地集約利用已受到政府、學(xué)者與社會(huì)的廣泛關(guān)注。城鄉(xiāng)結(jié)合部土地是城市中土地挖潛潛力最大的區(qū)域，但其集約利用研究仍處于空白階段。本文擬總結(jié)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用現(xiàn)狀問(wèn)題，探索城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用研究思路，提出應(yīng)在土地利用現(xiàn)狀與原各類空間規(guī)劃疊加分析的基礎(chǔ)上，開(kāi)展集約利用評(píng)價(jià)，進(jìn)而提出國(guó)土空間規(guī)劃的編制建議。

【關(guān)鍵詞】國(guó)土空間規(guī)劃;城鄉(xiāng)結(jié)合部;土地集約利用

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

21.

1、引言

1.1研究背景

土地是人類賴以生存的基礎(chǔ)。我國(guó)正處在快速城市化階段，但人多地少、耕地資源不足的基本國(guó)情就決定了只能走節(jié)約集約利用土地資源的道路。城市建設(shè)用地向外擴(kuò)張是國(guó)內(nèi)外城鄉(xiāng)結(jié)合部產(chǎn)生與發(fā)展的直接原因[1]，目前已成為城市用地?cái)U(kuò)張的前沿陣地，是土地利用矛盾最多、經(jīng)濟(jì)利益沖突最強(qiáng)的區(qū)域，但也是土地利用潛力最大的區(qū)域。

2019年5月23日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》正式印發(fā)，標(biāo)志著國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建工作正式全面展開(kāi)?！兑庖?jiàn)》明確提出生產(chǎn)空間要集約高效，近年來(lái)國(guó)家對(duì)土地集約利用日益重視，許多學(xué)者分別從指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)模型、用地管理政策等多方面開(kāi)展了城市土地集約利用評(píng)價(jià)的理論探討與實(shí)證研究，其核心思想都是從土地利用程度、土地利用結(jié)構(gòu)、投入產(chǎn)出強(qiáng)度等層面構(gòu)建指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，通過(guò)多因素綜合評(píng)價(jià)模型、層次分析法、熵值法等模型對(duì)土地利用狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并提出相關(guān)建議與措施[2][3]。但現(xiàn)有研究成果多集中針對(duì)城市建設(shè)用地，城鄉(xiāng)結(jié)合部還沒(méi)有受到足夠的重視，且現(xiàn)階段對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的研究，大多僅停留在描述城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用特征與土地利用問(wèn)題的層面上[4]，加強(qiáng)其土地集約利用問(wèn)題的研究非常必要，對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部國(guó)土空間規(guī)劃編制與實(shí)施管理具有指導(dǎo)意義。

1.2研究目的

1.2.1合理挖掘土地潛力、提高城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用效率

由于長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)缺乏規(guī)劃管理，建設(shè)多具有盲目性和自發(fā)性，土地利用粗放且不合理，已成為城市中土地挖潛潛力最大的區(qū)域。而開(kāi)展城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用研究將為該區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃編制提供最直接有效的依據(jù)，并有助于國(guó)土空間規(guī)劃管理部門(mén)合理利用土地，使城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用結(jié)構(gòu)與功能布局更為合理，土地潛力得到最大發(fā)揮。

1.2.2建立可定量評(píng)價(jià)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用集約程度的技術(shù)方法體系

建立一套城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用評(píng)價(jià)方法與指標(biāo)體系，可以綜合反映該區(qū)域土地利用狀況、與相關(guān)規(guī)劃的合規(guī)程度，測(cè)算土地發(fā)展?jié)摿?，為發(fā)揮土地利用的最大效益提供參考，為國(guó)土空間規(guī)劃管理部門(mén)提供管理措施與政策建議，從而實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。

1.2.3為城鄉(xiāng)結(jié)合部國(guó)土空間規(guī)劃管理工作提供理論參考與政策建議

城鄉(xiāng)結(jié)合部是以往城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃產(chǎn)生分歧最大的區(qū)域，也必將成為如今國(guó)土空間規(guī)劃最為困難的區(qū)域，由于管理相對(duì)落后、土地利用變化迅速，城鄉(xiāng)結(jié)合部的違規(guī)亂建嚴(yán)重，城鄉(xiāng)結(jié)合部已成為土地管理工作的重點(diǎn)與難點(diǎn)。而城鄉(xiāng)結(jié)合部集約利用研究一方面可挖掘土地利用潛力，另一方面也將提出國(guó)土空間規(guī)劃編制建議。

2、城鄉(xiāng)結(jié)合部現(xiàn)狀問(wèn)題

2.1土地利用現(xiàn)狀與原空間規(guī)劃相沖突

在以往空間規(guī)劃類型中，與城鄉(xiāng)結(jié)合部關(guān)系最大的是土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“兩規(guī)”）。但城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用混亂，存在大量與“兩規(guī)”相沖突的地塊，例如現(xiàn)狀建設(shè)用地超出土地利用總體規(guī)劃的允許建設(shè)區(qū)，規(guī)劃非建設(shè)用地被侵占;違規(guī)亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，土地利用現(xiàn)狀往往與城鄉(xiāng)規(guī)劃用途不符，影響了原各類空間規(guī)劃的實(shí)施效果。

2.2土地粗放利用不集約，效率低下

城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用呈現(xiàn)出城市空間實(shí)體分散化、低密度拓展方式。雖然局部區(qū)域建筑密度較高，但開(kāi)發(fā)強(qiáng)度小，容積率普遍較低。土地粗放利用已成為城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域土地利用的一個(gè)顯著特征，大量土地利用效率低下與土地閑置，造成土地資源浪費(fèi)。

2.3城市功能過(guò)度混合，空間破碎化

城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地的功能混合來(lái)源于城市開(kāi)發(fā)無(wú)序，被各類道路、農(nóng)用地、民房、水系等條塊分割，建設(shè)多具有盲目性和自發(fā)性，各類建設(shè)用地與農(nóng)用地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地等相互穿插、互相分割，土地利用混亂，彼此之間沒(méi)有功能聯(lián)系，導(dǎo)致各類用地的相互影響和干擾。

3、城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用思路研究

3.1整體思路

先評(píng)價(jià)后挖潛，并提出規(guī)劃調(diào)整建議。對(duì)現(xiàn)狀建設(shè)用地與“兩規(guī)”進(jìn)行疊加分析，依據(jù)合規(guī)程度按用地類型劃分不同評(píng)價(jià)單元，在此基礎(chǔ)上針對(duì)個(gè)單元構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，進(jìn)行集約利用評(píng)價(jià)，并針對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃編制與管理提出建議。

3.2構(gòu)建集約利用評(píng)價(jià)體系

3.2.1選取評(píng)價(jià)對(duì)象

建設(shè)用地是承載城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主體，在我國(guó)土地資源有限、耕地后備缺乏的基本國(guó)情背景下，建設(shè)用地的粗放利用與浪費(fèi)使得我國(guó)土地資源形勢(shì)非常嚴(yán)峻。而城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地容積率低、用地布局分散、空間結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象尤為嚴(yán)重，因此城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用的重點(diǎn)應(yīng)該放在建設(shè)用地上。

同時(shí)，由于公共管理與公共服務(wù)用地、交通運(yùn)輸用地、公園綠地對(duì)城市建設(shè)有重大影響，不能僅僅以土地利用狀況反映其重要性，所以也排除在評(píng)價(jià)之外，而將居住、商業(yè)、工礦倉(cāng)儲(chǔ)三類用地作為城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用的評(píng)價(jià)對(duì)象。

3.2.2在原“兩規(guī)”疊加分析基礎(chǔ)上劃分評(píng)價(jià)單元

原“兩規(guī)”是在一定區(qū)域內(nèi)，依據(jù)當(dāng)?shù)赝恋刭Y源特點(diǎn)與國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，對(duì)今后一段時(shí)期內(nèi)土地利用的總安排，是國(guó)家實(shí)行土地用途管制的基礎(chǔ)，需嚴(yán)格遵守。因此，土地集約利用評(píng)價(jià)應(yīng)考察現(xiàn)狀土地利用與“兩規(guī)”的合規(guī)程度。首先判斷現(xiàn)狀建設(shè)用地是否在土地利用規(guī)劃的允許建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)，僅對(duì)范圍內(nèi)建設(shè)用地進(jìn)行評(píng)價(jià)，再分析其與城鄉(xiāng)規(guī)劃的合規(guī)程度。

若現(xiàn)狀與城鄉(xiāng)規(guī)劃均為建設(shè)用地，評(píng)價(jià)目的是考察土地利用合規(guī)程度與土地集約利用狀況，按城鄉(xiāng)規(guī)劃用途片區(qū)劃分居住、商業(yè)、工礦倉(cāng)儲(chǔ)評(píng)價(jià)單元;若城鄉(xiāng)規(guī)劃為非建設(shè)用地，評(píng)價(jià)目的是考察土地集約利用狀況，進(jìn)而提出相關(guān)規(guī)劃調(diào)整建議，按土地利用現(xiàn)狀用途劃分居住、商業(yè)、工礦倉(cāng)儲(chǔ)評(píng)價(jià)單元。

3.2.3分別構(gòu)建指標(biāo)體系

合理的指標(biāo)體系是集約利用評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，應(yīng)針對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部不同的評(píng)價(jià)單元體系，分別選取評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。土地集約利用評(píng)價(jià)重點(diǎn)在于土地利用狀況的評(píng)價(jià)，大多是從土地利用強(qiáng)度、土地利用結(jié)構(gòu)、土地利用效益、基礎(chǔ)設(shè)施投入等角度出發(fā)，分別選取相應(yīng)指標(biāo)，以此構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

同時(shí)，針對(duì)按城鄉(xiāng)規(guī)劃用途片區(qū)劃分的評(píng)價(jià)單元，本文提出應(yīng)將規(guī)劃合規(guī)程度納入評(píng)價(jià)范疇，并與土地利用狀況評(píng)價(jià)一起構(gòu)成指標(biāo)體系。

3.2.4集約利用評(píng)價(jià)

土地集約利用評(píng)價(jià)實(shí)質(zhì)上是指一種包含多種因素的土地綜合評(píng)價(jià)，且在目前的評(píng)價(jià)研究與實(shí)踐中運(yùn)用最為廣泛，因此建議采取多因素綜合評(píng)價(jià)法，先確定指標(biāo)理想值、標(biāo)準(zhǔn)化方法及權(quán)重值，再構(gòu)建模型進(jìn)行加權(quán)求和計(jì)算集約度。

同時(shí)，針對(duì)按城鄉(xiāng)規(guī)劃用途片區(qū)劃分的評(píng)價(jià)單元，新增合規(guī)程度評(píng)價(jià)。合規(guī)程度=評(píng)價(jià)單元合規(guī)用地面積×100/評(píng)價(jià)單元用地面積，取分值判定為合規(guī)程度高或低類型。

3.2.5評(píng)價(jià)結(jié)果

按城鄉(xiāng)規(guī)劃用途片區(qū)劃分的評(píng)價(jià)單元，進(jìn)行分值區(qū)段劃分，依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果劃分為合規(guī)程度高且集約、合規(guī)程度高但不集約、合規(guī)程度低但集約、合規(guī)程度低且不集約四種類型;按土地利用現(xiàn)狀用途劃分的評(píng)價(jià)單元，依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果劃分為集約、不集約兩種類型。

3.3國(guó)土空間規(guī)劃編制工作建議

城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用評(píng)價(jià)的目的，在于為國(guó)土空間規(guī)劃編制與實(shí)施管理提供服務(wù)，應(yīng)依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果分別對(duì)原土地利用規(guī)劃確定的允許建設(shè)區(qū)建設(shè)用地布局、原城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的規(guī)劃用地性質(zhì)提出規(guī)劃調(diào)整建議，進(jìn)一步完善國(guó)土空間規(guī)劃。前者，在不突破建設(shè)用地規(guī)?？傊笜?biāo)的前提下，進(jìn)行空間置換，重新劃定國(guó)土空間規(guī)劃中城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)范圍，騰出現(xiàn)狀土地集約利用程度低的建設(shè)用地，補(bǔ)劃現(xiàn)狀土地集約利用程度高的建設(shè)用地，從而實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)的土地集約高效利用目標(biāo);后者，針對(duì)合規(guī)程度低但集約利用的現(xiàn)狀土地，可在國(guó)土空間規(guī)劃編制中將原城鄉(xiāng)規(guī)劃中的用地性質(zhì)進(jìn)行調(diào)整，按現(xiàn)狀進(jìn)行落實(shí)，提升土地利用效率，避免重復(fù)建設(shè)造成資源浪費(fèi)。

4、下一步工作建議

4.1針對(duì)不同評(píng)價(jià)單元，分別構(gòu)建指標(biāo)體系

合理的指標(biāo)體系是集約利用評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。在確定城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用評(píng)價(jià)思路的基礎(chǔ)上，應(yīng)針對(duì)不同的評(píng)價(jià)單元體系，從評(píng)價(jià)目的出發(fā)，分別選取評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市建設(shè)用地、農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)用地的復(fù)合區(qū)域，一方面，指標(biāo)的選取既要考慮城市建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地兩者之間集約利用特點(diǎn)的共性，又要考慮到兩者之間的差異性;另一方面，考慮到城鄉(xiāng)結(jié)合部所屬地域的相關(guān)經(jīng)濟(jì)、人口等數(shù)據(jù)難以獲取，指標(biāo)的選取也應(yīng)該具有可操作性。

4.2完善思路，構(gòu)建評(píng)價(jià)方法體系

在確定城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用評(píng)價(jià)整體思路的基礎(chǔ)上，下一步工作重點(diǎn)應(yīng)針對(duì)現(xiàn)有思路，進(jìn)一步完善與深化，構(gòu)建城鄉(xiāng)結(jié)合部集約利用評(píng)價(jià)方法體系。其最終目的，是旨在通過(guò)建立和完善這套方法體系，用以反映城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用狀況，挖掘土地潛力，為國(guó)土空間規(guī)劃編制與實(shí)施管理提供建議，實(shí)現(xiàn)土地綜合效益最大化與土地資源可持續(xù)發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：

劉博宇（1988.03-），男，漢族，湖南長(zhǎng)沙，碩士研究生，工程師，研究方向：國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)工作。