汪園英

摘 要：目前我國(guó)鄉(xiāng)村治理以自治為主，治理體系缺乏德治和法治的支撐，缺乏將自治、德治、法治“三治融合”的治理理念，鄉(xiāng)村的治理水平得不到有效提高。從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景出發(fā)，分析當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理體系中存在的問(wèn)題及原因，提出將德治、法治和自治相結(jié)合，以德治為基礎(chǔ)、以法治為保障、以自治為根本，構(gòu)建我國(guó)特有的鄉(xiāng)村治理體系，對(duì)提升我國(guó)農(nóng)村治理水平，達(dá)到“善治”的治理目標(biāo)具有重要意義。

關(guān)鍵詞：“三治融合”;鄉(xiāng)村治理;構(gòu)建對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F323? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）18-0001-03

黨的十九大報(bào)告指出，要建立自治、法治、德治相結(jié)合的新型鄉(xiāng)村治理體系。其中將“三治”相結(jié)合的這一做法不僅是鄉(xiāng)村治理的理論創(chuàng)新，也是鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐創(chuàng)新。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為構(gòu)建我國(guó)鄉(xiāng)村治理體系提供了理論基礎(chǔ)，但是我國(guó)鄉(xiāng)村治理中存在的問(wèn)題仍然不容忽視，如鄉(xiāng)村治理體系落后、治理水平有待提高、治理方法有待完善等問(wèn)題日益突出。我國(guó)鄉(xiāng)村治理水平要想得到提升，必須推進(jìn)“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建。

一、構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系需要推進(jìn)“三治融合”

鄉(xiāng)村治理是指為了達(dá)到鄉(xiāng)村善治的目的，而采取通過(guò)政府、村民、農(nóng)村社會(huì)組織、農(nóng)村精英等多元協(xié)商，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村資源配置優(yōu)化的過(guò)程?！叭稳诤稀钡闹卫眢w系要將德治、法治和自治相結(jié)合，以德治為基礎(chǔ)、以法治為保障、以自治為根本，構(gòu)建我國(guó)特有的鄉(xiāng)村治理體系。鄉(xiāng)村自治是鄉(xiāng)村治理的一個(gè)重要手段，鄉(xiāng)村自治不僅可以確保基層組織能夠參與社會(huì)事務(wù)，在組織決策中體現(xiàn)公平的原則，而且可以在鄉(xiāng)村治理中形成多元的治理主體，確保各個(gè)主體之間形成協(xié)同共治的治理格局，從而進(jìn)一步提升基層組織的治理能力?，F(xiàn)代社會(huì)鄉(xiāng)村治理中的法治是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)，用法律來(lái)維護(hù)鄉(xiāng)村秩序、維護(hù)村民權(quán)益，是鄉(xiāng)村治理的重要手段。德治和法治、自治不同，德治比較重視鄉(xiāng)村中的村規(guī)民約，重視在鄉(xiāng)村中道德以及倫理的力量?！懊孀印薄叭饲椤背蔀榈轮蔚拇?，德治為鄉(xiāng)村治理的“善治”打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。自治、法治和德治需要相互配合，共同建構(gòu)鄉(xiāng)村治理體系。用自治激發(fā)農(nóng)民主體意識(shí)，提高參與鄉(xiāng)村治理的活力，這是核心;用法治保障農(nóng)村社會(huì)基本秩序，為鄉(xiāng)村善治提供基礎(chǔ)性保障，這是基礎(chǔ);用德治教化人心，營(yíng)造良好鄉(xiāng)村治理氛圍，是鄉(xiāng)村善治的重要支撐。德治，就是主張以道德去感化教育人，用道德去規(guī)范人們的行為。德治思想，在現(xiàn)代社會(huì)具有重要的實(shí)踐價(jià)值，使他們將道德規(guī)范轉(zhuǎn)變成為自覺(jué)行動(dòng)，從而減少社會(huì)運(yùn)行中的法律、行政成本。法治需要思想道德建設(shè)先行，法治的運(yùn)行需要道德支撐法治的完善離不開(kāi)道德制約。構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系，需要推進(jìn)“三治融合”，以深化自治實(shí)踐穩(wěn)固維系鄉(xiāng)村自治歷史傳統(tǒng)，激發(fā)民眾參與公共事務(wù)的創(chuàng)造性和主動(dòng)性;增強(qiáng)民眾的法治精神，建設(shè)法治鄉(xiāng)村;以德治潤(rùn)化人心，挖掘優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的治理回歸，夯實(shí)社會(huì)善治的思想基礎(chǔ)。重構(gòu)鄉(xiāng)村治理體系，提升治理主體治理能力，提升鄉(xiāng)村干部和基層干部的綜合素質(zhì)，幫助村民轉(zhuǎn)變思想觀(guān)念，讓他們學(xué)會(huì)用法律武器維護(hù)自己的權(quán)益，最終實(shí)現(xiàn)“三治融合”的統(tǒng)一，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

二、推進(jìn)“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建中存在的問(wèn)題和原因

鄉(xiāng)村治理是一個(gè)復(fù)雜而多元的過(guò)程。當(dāng)前，我國(guó)鄉(xiāng)村治理中還存在不少問(wèn)題，推進(jìn)新型的鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建自然會(huì)遇到多種多樣的困難，如“鄉(xiāng)村精英的‘缺位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政‘越位、村兩委的‘卡位、村治組織的弱化、治理規(guī)則的斷層”等等。

（一）當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建中存在的問(wèn)題

1.治理主體對(duì)三治融合理念的合力認(rèn)知不足。鄉(xiāng)村自治制度我國(guó)自古以來(lái)就有，并且已經(jīng)在鄉(xiāng)村地區(qū)形成一種趨勢(shì)。農(nóng)村社會(huì)自治組織建設(shè)需要加強(qiáng)實(shí)施農(nóng)村自治，前提條件是社會(huì)自治組織的發(fā)展。研究表明，當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)自治組織發(fā)展水平不高，除村委主導(dǎo)建設(shè)的自治組織外，其他類(lèi)型自治組織發(fā)展緩慢。農(nóng)村大事、小事都要村兩委推動(dòng)實(shí)施或解決，勢(shì)必會(huì)增加不少行政成本，也不利于發(fā)揮村民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性。

2.“三治”不協(xié)同的行為慣性依然存在。治理主體應(yīng)該多元化，這不僅可以提升治理能力，而且可以提升問(wèn)題處理的公平性和效率。成熟的治理模式應(yīng)該多元化。因此，在我國(guó)鄉(xiāng)村振興的背景下要結(jié)合法治、德治手段治理鄉(xiāng)村才能從根本上提升鄉(xiāng)村治理能力。

3.治理主體的協(xié)同激勵(lì)機(jī)制不健全。應(yīng)該建立鄉(xiāng)村治理體系的激勵(lì)機(jī)制。對(duì)處理問(wèn)題好的村干部可以適當(dāng)采取一些激勵(lì)措施，提升村干部的積極性，對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的村干部及時(shí)追究責(zé)任，最終形成“三治融合”的治理體系，達(dá)到“善治”的治理目標(biāo)。

（二）存在上述問(wèn)題的主要原因

1.村規(guī)民約與法律法規(guī)沖突的影響。村規(guī)民約是一個(gè)村村民的一種行為準(zhǔn)則，村民都會(huì)依照村規(guī)民約去處事，對(duì)于違背村規(guī)民約的村民，村民之間也會(huì)督促其整改。不同地區(qū)會(huì)形成不同的村規(guī)民約，鄉(xiāng)村治理體系也會(huì)存在差別。村規(guī)民約在傳統(tǒng)社會(huì)就相當(dāng)于德治，是一個(gè)地區(qū)共同遵循的治理模式，但是它不具有強(qiáng)制性，對(duì)于違背的村民，只能從道德上去譴責(zé)，但不能對(duì)村民有實(shí)質(zhì)性的約束。單純依靠村規(guī)民約的思想已經(jīng)與現(xiàn)代社會(huì)的管理理念相背離，不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)。村干部和村民共同遵守法治理念，接受“三治融合”的治理理念，這樣才有利于鄉(xiāng)村“善治”道路的形成。

2.法治對(duì)自治的驅(qū)動(dòng)不足。法治，即大到國(guó)家的政體，小到個(gè)人的言行，都需要在法治的框架中運(yùn)行，包括依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政等方面內(nèi)容。實(shí)施法治是人類(lèi)社會(huì)進(jìn)入現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志。用法治來(lái)維護(hù)公平正義，是保障社會(huì)秩序的主要手段?；鶎雨?duì)伍法制化素質(zhì)普遍不高，導(dǎo)致我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)自治能力逐步降低?；鶎尤瞬抨?duì)伍的法制觀(guān)念淡薄，沒(méi)有條件進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)和教育，不利于“善治”理念的形成。

3.缺乏“三治融合”的制度機(jī)制。我國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體系的消解、新型現(xiàn)代化治理模式的轉(zhuǎn)變，必須依賴(lài)于制度創(chuàng)新。鄉(xiāng)村治理體系以自治為主，缺乏法治和德治的治理理念，在“三治融合”建設(shè)方面還存在著諸多問(wèn)題。法治機(jī)制的不健全使得“三治融合”的融合機(jī)制整體性缺失。

4.農(nóng)村特色發(fā)展亟待強(qiáng)化，同質(zhì)化的鄉(xiāng)村發(fā)展面臨極大挑戰(zhàn)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，沒(méi)有特色的農(nóng)村存在沒(méi)落和消亡危機(jī)。廣大農(nóng)村只有深入、系統(tǒng)分析自身的資源稟賦，發(fā)揮自身特色，彌補(bǔ)存在的不足，才能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。由此可見(jiàn)，特色發(fā)展是當(dāng)前農(nóng)村治理的重中之重，是檢驗(yàn)鄉(xiāng)村治理水平的關(guān)鍵指標(biāo)。因?yàn)槊總€(gè)鄉(xiāng)村的情況不同，鄉(xiāng)村的治理模式也不應(yīng)該是統(tǒng)一的模式，需要根據(jù)實(shí)際情況制定適合本村的治理體系。

5.當(dāng)前農(nóng)村治理大的問(wèn)題是成長(zhǎng)性不足。受傳統(tǒng)社會(huì)以安定為本的社會(huì)治理方式影響，農(nóng)村治理成長(zhǎng)性不足。具體表現(xiàn)為：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、結(jié)構(gòu)不合理，發(fā)展后勁不足;二是政治文明水平有待提升，群眾表達(dá)愿望、實(shí)施想法的機(jī)制需要完善;三是外出村民隊(duì)伍龐大，村級(jí)組織及村莊建設(shè)后備力量?jī)?chǔ)備不足等。

三、進(jìn)一步推進(jìn)“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建的對(duì)策

鄉(xiāng)村治理體系是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，黨的十九大將健全自治、法治、德治相結(jié)合的“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手?！叭稳诤稀笔侵笇ⅰ白灾巍薄胺ㄖ巍薄暗轮巍比呷诤?，實(shí)現(xiàn)治理效果提升，達(dá)到善治目的的一種社會(huì)治理方式。自治，是指人民在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，并在國(guó)家監(jiān)督下，在一定區(qū)域或范圍內(nèi)，按照自己的意志處理本區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的一種地方政治制度。實(shí)施自治，可以激發(fā)自治主體的主人翁意識(shí)，從而增加治理活力。法治，即大到國(guó)家的政體，小到個(gè)人的言行，都需要在法治的框架中運(yùn)行，包括依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政等方面內(nèi)容。實(shí)施法治是人類(lèi)社會(huì)進(jìn)入現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志。用法治來(lái)維護(hù)公平正義，是保障社會(huì)秩序的主要手段。具體來(lái)說(shuō)，推進(jìn)“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建需從以下幾方面著手。

第一，加強(qiáng)“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的教育和引導(dǎo)?！叭稳诤稀编l(xiāng)村治理體系的構(gòu)建，需要村級(jí)干部和基層干部的引導(dǎo)和配合，“村兩委”的積極配合和大力宣傳會(huì)給“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建帶好頭。首先，需要引導(dǎo)村級(jí)干部和基層干部適應(yīng)“三治融合”治理體系。其次，加強(qiáng)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的政治覺(jué)悟，不斷學(xué)習(xí)國(guó)家的各項(xiàng)方針政策，不斷豐富治理理念，提高治理水平，將領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍建設(shè)成為一支高素質(zhì)、高水平、高學(xué)習(xí)能力的干部隊(duì)伍。再次，要及時(shí)學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)本村的矛盾，要找出根源，盡可能公平地處理矛盾，增加村級(jí)干部在群眾中的公信力，建立一個(gè)人民安心、政府放心的村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子。

第二，打破路徑依賴(lài)引導(dǎo)實(shí)施“三治融合”的治理行為，強(qiáng)化法治對(duì)德治的規(guī)范作用。法律具有規(guī)范性，因此對(duì)所有的公民都具有平等的約束力，對(duì)鄉(xiāng)村治理的行為也同樣具有約束力。村規(guī)民約具有不確定性和可改變的特征，對(duì)于村民的約束可以根據(jù)實(shí)際情況定論，但是法治的規(guī)范性則要求鄉(xiāng)村所有的治理行為都應(yīng)該在法律規(guī)定的范圍內(nèi)去行動(dòng)，這樣不僅村民可以做到“有法可依、有法必依”，村級(jí)干部和基層干部也可以做到“執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。村級(jí)干部需要轉(zhuǎn)變治理思維，學(xué)會(huì)利用法律手段去處理村里出現(xiàn)的矛盾。依法治理鄉(xiāng)村事務(wù)，不僅可以避免很多問(wèn)題的出現(xiàn)，同時(shí)還可以在村民中樹(shù)立更加公平的村級(jí)干部形象。

第三，加強(qiáng)制度建設(shè)，提供“三治融合”的機(jī)制保障。包括健全“三治融合”的配套制度規(guī)范和建立健全治理主體的協(xié)同激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于基層治理來(lái)說(shuō)，治理主體的協(xié)同激勵(lì)機(jī)制有著不可替代的作用。我國(guó)鄉(xiāng)村治理模式各異，每個(gè)鄉(xiāng)村都會(huì)根據(jù)自身的特點(diǎn)，制定自己的村規(guī)民約，促進(jìn)村民和諧，還可以處理村民之間的矛盾。鄉(xiāng)村治理體系的激勵(lì)機(jī)制，一般是激勵(lì)鄉(xiāng)村干部在維護(hù)鄉(xiāng)村治安、管理鄉(xiāng)村事務(wù)、維護(hù)村民權(quán)益方面，激勵(lì)鄉(xiāng)村干部為鄉(xiāng)村辦實(shí)事，為村民謀利益。建立鄉(xiāng)村激勵(lì)機(jī)制，可以提高村級(jí)干部工作的積極性，對(duì)鄉(xiāng)村干部后續(xù)工作的開(kāi)展有很好的鋪墊作用。

第四，加快農(nóng)村自治組織建設(shè)。自治，是指人民在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，并在國(guó)家監(jiān)督之下，在一定區(qū)域或范圍內(nèi)，按照自己的意志處理本區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的一種地方政治制度。實(shí)施自治，可以激發(fā)自治主體的主人翁意識(shí)，從而增強(qiáng)治理活力。實(shí)施農(nóng)村自治可以激發(fā)村民參與農(nóng)村建設(shè)的積極性，發(fā)揮他們的創(chuàng)造性，又可以降低農(nóng)村社會(huì)有序運(yùn)行的成本。因此，一要發(fā)揮村級(jí)行政組織的引導(dǎo)作用，培育一批具有一定政治水平與自我管理能力的自治組織;二要發(fā)揮村內(nèi)企業(yè)、合作社等經(jīng)濟(jì)組織的作用，在經(jīng)濟(jì)自治的基礎(chǔ)上，推動(dòng)社會(huì)管理自治，并拓展與發(fā)揮民主政治功能;三要建立外出村民自治組織，發(fā)揮外出村民、鄉(xiāng)賢等優(yōu)質(zhì)人才資源優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大農(nóng)村自治的范圍與水平。

第五，堅(jiān)持將成長(zhǎng)性作為鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵。農(nóng)村治理的成長(zhǎng)性主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主政治水平提高、村民素質(zhì)提升等方面。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村存在的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題，需要加大農(nóng)業(yè)科技投入與支持力度，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)轉(zhuǎn)型。針對(duì)農(nóng)村政治文明水平有待提升問(wèn)題，要構(gòu)建村民表達(dá)意愿、達(dá)成意愿的機(jī)制，推動(dòng)自治水平的提高，激發(fā)廣大村民參與農(nóng)村建設(shè)的積極性。針對(duì)村級(jí)組織發(fā)展后勁不足問(wèn)題，要加大后備力量培養(yǎng)與儲(chǔ)備，在組織上為鄉(xiāng)村振興提供保障。大力推動(dòng)農(nóng)村特色發(fā)展，倡導(dǎo)各村在系統(tǒng)、深入分析本村的發(fā)展資源稟賦的基礎(chǔ)上，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，補(bǔ)充或消解農(nóng)村發(fā)展劣勢(shì)，推動(dòng)特色發(fā)展。要根據(jù)各自特點(diǎn)，廣泛征求專(zhuān)家、學(xué)者、領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)，找準(zhǔn)發(fā)展定位，科學(xué)謀劃農(nóng)村發(fā)展藍(lán)圖，制定本村發(fā)展規(guī)劃。然后，一張藍(lán)圖繪到底，一代接著一代干，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村特色、可持續(xù)發(fā)展。

新時(shí)代，鄉(xiāng)村治理應(yīng)該充分發(fā)揮“三治”的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)，提升鄉(xiāng)村善治水平。自治的特點(diǎn)是可以激發(fā)村民的積極性，使其發(fā)揮自己的主觀(guān)能動(dòng)性，提高其對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)的參與性，推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，提高成長(zhǎng)性。法治的重點(diǎn)是增強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序性，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有序，保持社會(huì)的正常秩序和穩(wěn)定。德治則發(fā)揮了對(duì)村民教化作用，使其養(yǎng)成良好的行為習(xí)慣，從而降低鄉(xiāng)村社會(huì)的運(yùn)營(yíng)成本。自治、法治、德治三種治理方式組合可以發(fā)揮各種治理方式的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)其他治理方式的不足，提高鄉(xiāng)村治理的秩序性、參與性、成本性、穩(wěn)定性、成長(zhǎng)性，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)更高水平的善治。

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