摘 要：本文以地方官員不確定任職制為觀察視角，解析中國經(jīng)濟高速增長及其伴生問題。基于1978-2020年縣（江蘇省）、市、省的黨政主官數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)地方官員任職呈現(xiàn)出更替時間、職務任期、橫向流動、離任去向的不確定性。在中央垂直集中官員治理模式下，不確定任職制起到阻止地方利益集團、減少腐敗行為、鼓勵官場競爭、傳遞政績信息的作用，從而有助于扼制地方官員的“攫取之手”行為。而且，不確定任職制疊加地方經(jīng)濟分權(quán)和政績考核制度，激勵地方官員伸出助力經(jīng)濟發(fā)展的“援助之手”，中國經(jīng)濟因而不斷高拔高。與此同時，地方官員在經(jīng)濟發(fā)展上急功近利、行為短視，導致社會性公共品供給不足、粗放型經(jīng)濟增長模式等經(jīng)濟社會問題。為實現(xiàn)可持續(xù)、高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展，應完善官員任職制度、健全監(jiān)督機制。

關鍵詞：不確定任職制；地方官員；經(jīng)濟增長；短視行為；高質(zhì)量發(fā)展

一、引 言

地方官員治理是國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，任職制度則是地方官員治理的核心議題。本文基于改革開放以來的地方黨政主官數(shù)據(jù)，歸納出地方官員任職具有時空不確定性特征，進而解析不確定任職的經(jīng)濟收益與經(jīng)濟成本，以期為理解中國經(jīng)濟高速增長及其伴生問題提供新的觀察維度。

基于1978-2020年縣（江蘇省）、市、省的行政首長和黨委書記數(shù)據(jù)，統(tǒng)計結(jié)果表明：（1）官員更替并不集中于固定的時間節(jié)點，而是幾乎每年都發(fā)生官員更替現(xiàn)象。（2）官員任期普遍較短，縣長、縣委書記、市長、市委書記、省長、省委書記的平均職務任期分別為3年1個月、3年7個月、3年2個月、3年6個月、3年9個月、4年3個月。更重要的是，各級官員職務任期的標準差、變異系數(shù)都很大，最短任期僅幾個月，最長任期達10年以上。（3）地方官員在同一行政層級的職務變動和地區(qū)變動呈現(xiàn)多樣化，職務前景和任職地區(qū)難以預判。（4）地方官員每任職務離任后的去向多種多樣，晉升、轉(zhuǎn)任、退休、免職等各類情形均有可能發(fā)生。概言之，地方官員任職呈現(xiàn)出任職時間（任期）和任職空間（包括職務和任職地區(qū)/部門）的不確定性，本文將之稱為不確定任職制。

從經(jīng)濟發(fā)展角度看，中國為什么在地方官員治理上采用不確定任職制？不確定任職制對于中國長達四十年的高速經(jīng)濟增長有何特殊意義？回答此問題首先需要厘清不確定任職制的制度背景，轉(zhuǎn)型理論告訴我們在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，中央政府是否擁有最終決策權(quán)和人事控制權(quán)關乎到經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展，若孱弱的中央政府無法左右地方官員的所作所為，地方政府就會成為抑制市場發(fā)育、阻礙經(jīng)濟發(fā)展的“掠奪性政府”（Frye and Shleifer，1997；Blanchard and Shleifer，2001）。中國采用垂直集中的官員治理模式，中央政府擁有任免、獎懲地方官員的絕對權(quán)威，這使得中國地方官員與其他轉(zhuǎn)型國家地方官員面臨著根本不同的制度約束條件。中國地方官員不確定任職制正是嵌入在中央垂直集中治理模式中：從中央、省、市、縣直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，自上而下地不定期任命、更替官員，塑造出地方官員任職時間和任職空間的不確定性。這種內(nèi)生于垂直治理模式的任職時空不確定性，能夠起到阻止地方利益集團、減少腐敗行為、鼓勵官場競爭、傳遞政績信息的作用，能夠降低中央政府對地方官員監(jiān)察評估的信息要求和信息獲取成本。概言之，威權(quán)制下的不確定任職制，不僅有利于增強中央政府對地方官員的管控能力，還有利于減少中央與地方間的信息不對稱程度，最終有助于扼制地方官員阻滯經(jīng)濟發(fā)展的“攫取之手”行為。

縮回“攫取之手”的地方官員并不一定會伸出“援助之手”。在中國，地方官員積極完善基礎設施、熱衷招商引資、努力改善營商環(huán)境、竭盡所能推動轄區(qū)經(jīng)濟增長。究竟什么樣的機制設計改變了地方官員的激勵方向？不確定任職制在地方官員經(jīng)濟增長行為中發(fā)揮著怎樣的作用？我們認為，中國地方官員伸出“援助之手”的重要原因在于，當代中國構(gòu)建起與不確定任職制相配套的官員激勵機制，這使得中國地方官員與其他轉(zhuǎn)型國家地方官員的利益機制產(chǎn)生根本分野，進而導致兩者截然不同的經(jīng)濟行為。在中國官員激勵機制中，最重要的是地方經(jīng)濟分權(quán)（Montinola et al.，1995；Jin et al.，2005）和政治晉升錦標賽（Li and Zhou，2005；周黎安，2007），這兩項機制將地方官員的經(jīng)濟政治利益嵌入到地方經(jīng)濟發(fā)展中。結(jié)果是，在不確定任職制下，地方官員必須充分利用有限的任職時間，只爭朝夕、全力以赴發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟，才能增進自身經(jīng)濟政治利益。在此意義上，不確定任職制與官員激勵機制在促進經(jīng)濟增長時形成互補關系：不確定任職制雖有助于扼制地方官員的“攫取之手”，但若無聯(lián)接官員利得與經(jīng)濟績效的激勵機制，其無法促使地方官員致力于轄區(qū)經(jīng)濟增長；激勵機制雖有助于促成地方官員的“援助之手”，但若無制造出任職緊迫感的不確定任職制，其經(jīng)濟增長效果必定有所減損。簡言之，不確定任職制在地方官員經(jīng)濟發(fā)展激勵中起到“強化劑”的作用，在地方經(jīng)濟增長中起到“加速器”的作用，而現(xiàn)有理論包括政治錦標賽理論并未指明這一點。三項制度融合、疊加，共同激發(fā)地方官員的經(jīng)濟增長行為，進而造就中國長達四十年的高速經(jīng)濟增長。

值得注意的是，不確定任職制下的高速經(jīng)濟增長并非沒有代價。在不確定任職制下，地方官員利益與地區(qū)經(jīng)濟績效之間的聯(lián)接是臨時的、短暫的，這導致地方官員在轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展上往往急功近利、行為短視：他們側(cè)重周期短、見效快、易彰顯政績的政策和項目，忽視周期長、見效慢、難彰顯政績的政策和項目，最終造成教育醫(yī)療等社會性公共品供給不足、粗放型經(jīng)濟增長模式等經(jīng)濟社會問題。如何健全官員任職制度以平衡短期增長和長期增長的矛盾，是中國未來可持續(xù)發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)之一。

本文的貢獻之一是基于長時段數(shù)據(jù)刻畫地方官員任職特征。不同于大多數(shù)文獻從網(wǎng)絡資料中獲取官員數(shù)據(jù)，我們從縣志、市志、省志、年鑒等各類出版物中整理出1978-2020年縣（江蘇省）、市、省的黨政主官的每任職務的起止年月。以“姓名-地名-職務”（行政首長或黨委書記）為觀測單元，縣、市、省層面的觀測值分別為2 667、8 178、657，共計11 502。盡管國內(nèi)外已有不少研究分別從?。↙i and Zhou，2005；張軍、高遠，2007；徐現(xiàn)祥等，2007；王賢彬、徐現(xiàn)祥，2008）、市（姚洋、張牧揚，2013；楊其靜、鄭楠，2013；羅黨論、佘國滿，2015；田文佳等，2019）、縣（Guo，2009；Landry et al.，2018）層面構(gòu)建了官員數(shù)據(jù)庫，但已有文獻的市級、縣級官員數(shù)據(jù)覆蓋時間較短（通常始自1990年代中期），且鮮有文獻以官員任職本身作為重點研究對象。本文數(shù)據(jù)追溯至1978年，可以描繪出40多年來各級地方官員的任職特征，這些長時段的測算與觀察在文獻中或許尚屬首次。本文的市級官員數(shù)據(jù)也可能是迄今為止覆蓋時間最長、涵蓋地域最廣的數(shù)據(jù)。再有，除田文佳等（2019）少數(shù)文獻外，既有文獻在計算官員任期時通常以“年”為任期單位，本文以“月”為任期單位，能夠克服現(xiàn)有文獻的任期計算缺陷1。

本文的另一貢獻是從官員不確定任職角度解析中國經(jīng)濟問題。既有文獻實證發(fā)現(xiàn)不確定任期（彈性任期）（耿曙等，2016）和異地交流（張軍、高遠，2007；徐現(xiàn)祥等，2007；Jiang and Mei，2020）能夠加速經(jīng)濟增長，但目前尚無文獻系統(tǒng)地剖析不確定任職制影響經(jīng)濟增長的機理。本文則做出全面論證：不確定任職制既是經(jīng)濟高速增長的重要驅(qū)動力（經(jīng)濟收益），也是經(jīng)濟社會不平衡發(fā)展等諸多問題的重要來源（經(jīng)濟成本）。此外，有別于經(jīng)濟激勵（Montinola et al.，1995；Jin et al.，2005）和政治激勵（Li and Zhou，2005；周黎安，2007）視角，本文以不確定任職制為觀察視角，為全面理解地方官員行為提供出新的關鍵線索，為全景透視中國經(jīng)濟社會問題增添了新的思考維度。當然，本文與已有理論并非相互排斥，而是相互補充：不確定任職制并非獨自發(fā)揮作用，它嵌入在中央垂直集中官員治理模式中、融合在地方官員激勵機制中。多維耦合，或許可構(gòu)建出更完整的中國經(jīng)濟分析框架。

本文以下內(nèi)容結(jié)構(gòu)安排如下：第二節(jié)量化地方官員任職特征。第三節(jié)探析不確定任職制的經(jīng)濟收益。第四節(jié)探討不確定任職制的經(jīng)濟成本。第五節(jié)為結(jié)論與政策涵義。

二、不確定任職制

本節(jié)基于1978-2020年縣（江蘇?。⑹?、省的黨政主官數(shù)據(jù)刻畫官員任職特征。1978年為官員的最早上任年份，即1978年之前上任且1978年之后仍在任的官員不在樣本范圍內(nèi)。2020年為官員的最晚上任年份，時間截止到2020年12月31日。作者從電子數(shù)據(jù)庫、國家圖書館查閱縣志、市志、省志、年鑒，整理出各級黨政主官每任職務的起止年月，并盡可能收集出生日期、籍貫等信息。表1列出了觀測值數(shù)量。

縣級黨政主官數(shù)據(jù)。縣級官員資料獲取難度較大，本文以江蘇省下轄縣（包括市轄區(qū)、縣級市、縣，以下簡稱縣；下文如未特別說明，“縣”特指江蘇省下轄縣）為觀察窗口，管窺縣級主官的任職特征。1978年以來，江蘇省縣域行政區(qū)劃多次調(diào)整，有些縣被撤銷，有些縣為新設，所以每年的縣的數(shù)量并不相等。本文的縣涵蓋1978-2020年期間所有曾經(jīng)存在過的縣，總計127個（2019年底，江蘇省有96個縣）。以“姓名-縣名-縣長”為觀測單元，計1 434個觀測值，以“姓名-縣名-縣委書記”為觀測單元，計1 233個觀測值，兩者合計2 667。需注意的是，近幾年上任的某些官員2020年底仍在任，無法確定他們的最終任期，所以若以完整任期為條件，“姓名-縣名-縣長”的觀測值為1 339，“姓名-縣名-縣委書記”的觀測值為1 139。

市級黨政主官數(shù)據(jù)。地級區(qū)劃包括副省級市、地級市、地區(qū)1、州、盟。由于行政區(qū)劃調(diào)整等原因，地級區(qū)劃數(shù)隨年份而變化。本文的地級區(qū)劃涵蓋1978-2020年期間所有曾經(jīng)存在過的地級區(qū)劃，總計371個（2019年底，全國有333個地級區(qū)劃，其中地級市293個）。為簡潔起見，以下將地級區(qū)劃簡稱為市。以“姓名-市名-市長”為觀測單元，計4 287個觀測值，以“姓名-市名-市委書記”為觀測單元，計3 891個觀測值，兩者合計8 178。若以完整任期為條件，“姓名-市名-市長”“姓名-市名-市委書記”的觀測值分別為3 958、3 562。

省級黨政主官數(shù)據(jù)。該數(shù)據(jù)涵蓋31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市，以下簡稱省）的主官任職信息。以“姓名-省名-省長”“姓名-省名-書記”為觀測單元，樣本數(shù)量分別為354、303；以完整任期為條件，上述觀測單元的數(shù)量分別為324、272。

上述的觀測值和下文的任期計算，均經(jīng)過如下數(shù)據(jù)清理過程。（1）根據(jù)出生日期和籍貫，識別重名現(xiàn)象（市級官員數(shù)量大，重名較多）；對于重名的，以“姓名-任職地”來區(qū)分。（2）對于在不同地區(qū)連續(xù)擔任黨政領導職務的官員，根據(jù)每一任職務的上任年月和離任年月檢查其任職的時間連續(xù)性。若某官員的新一任職務（B地）的上任日期小于其上一任職務（A地）的離任日期，則根據(jù)志或年鑒中的“大事記”所記載的任職日期、A地和B地的前后任官員的任職日期，對該官員的新崗位上任日期、原崗位離任日期進行確認、校正。（3）某些官員先在A地任黨政領導，后調(diào)任到上級黨政部門或B地任黨政領導，又再次調(diào)任到A地任黨政領導。對于這種同一人在同一地區(qū)的職務任職有中斷期的情況，在以“姓名-地名”為觀測單元計算地區(qū)任期時，本文將之視為兩個官員樣本，分兩次計算地區(qū)任期。（4）同一人在同一地區(qū)在某段時間身兼黨委書記和行政首長兩職，分別計算黨委書記任期和行政首長任期。（5）極個別官員擔任黨政領導職務不足1個月，剔除此類觀測值。此外需要說明的是，由于任職銜接、違紀被查、病逝等各類原因，官員更替時可能出現(xiàn)空檔期，即雖然舊官已離任，但并無新官馬上上任，此時通常空檔一兩個月，但偶爾某些市和縣的領導職務空缺幾個月甚至多達一年。

（一）更替時間不確定

新官上任與舊官離任通常發(fā)生在同一年，所以基本上可以認為新官上任年份即是官員更替年份。圖1-6分別展示縣長、縣委書記、市長、市委書記、省長、省委書記的年度更替次數(shù)。

官員更替呈現(xiàn)如下幾個特征。第一，官員更替沒有固定的時間節(jié)點，幾乎每年都發(fā)生更替現(xiàn)象。1978-2020年期間，縣長、縣委書記的年度更替次數(shù)分別為10-90次、9-59次，市長、市委書記的年度更替次數(shù)分別為32-233次、33-204次，省長、省委書記的年度更替次數(shù)分別為0-20次（1984年未發(fā)生更替）、1-17次。第二，官員更替并不主要集中于黨代會召開當年及其前后年份。1978-2020年共召開8次全國黨代會，召開年份分別為：1982、1987、1992、1997、2002、2007、2012、2017年（圖中以縱向虛線表示）?？傮w而言，官員更替受黨代會的影響較為有限，官員任免時間并無一定之規(guī)。第三，行政首長的更替頻率高于黨委書記的更替頻率?？h長、縣委書記的平均年度更替次數(shù)分別為33次、29次，市長、市委書記的平均年度更替次數(shù)分別為100次、90次，省長、省委書記的平均年度更替次數(shù)分別為8次、7次，這間接反映出行政首長的職務任期小于黨委書記的職務任期。

總之，官員更替是一種常態(tài)，更替時間無明顯規(guī)律可循。官員更替年份非固定，職務可能隨時調(diào)整，這從一個側(cè)面說明地方官員的職務任期具有不確定性。

（二）職務任期不確定

職務任期是指每一任職務的時長。首先，總體上觀察官員職務任期狀況。表2給出了描述性統(tǒng)計結(jié)果。由此表可見：第一，各級官員的平均任期都未達到60個月（5年）。縣長、縣委書記的平均任期分別為37個月（3年1個月）、43個月（3年7個月），市長、市委書記的平均任期分別為38個月（3年2個月）、42個月（3年6個月），省長、省委書記的平均任期分別為45個月（3年9個月）、51個月（4年3個月）。第二，在同一行政層級上，行政首長的平均任期小于黨委書記的平均任期。第三，省級官員的平均任期大于市級官員、縣級官員的平均任期。第四，各級官員任期的標準差都較大，最小值、最大值相差懸殊，凸顯出任期的不確定性特征。

其次，考察官員職務任期的分布特征。表3以年為任期單位，分區(qū)間列出官員數(shù)量及其占比。職務任期呈現(xiàn)如下特征：第一，任期2-3年（即2≤任期<3）的官員最多。任期2-3年的縣長、縣委書記、市長、市委書記、省長、省委書記的占比分別為28%、23%、24%、21%、23%、22%。第二，任期不足2年的官員有相當大的比例。任期低于2年的縣長、縣委書記、市長、市委書記、省長、省委書記的占比分別為25%、19%、28%、23%、18%、13%。第三，絕大多數(shù)官員的任期不足5年。任期低于5年的縣長、縣委書記、市長、市委書記、省長、省委書記的占比分別為86%、79%、85%、79%、76%、68%。第四，官員任期呈正偏態(tài)分布。任期3年以下時，官員數(shù)量隨任期增加而增加；任期3年以上時，官員數(shù)量隨任期增加而減少，且某些官員任期達10年以上。總之，地方官員職務任期普遍較短且波動幅度大，任期呈現(xiàn)出不確定性。

再次，考察官員職務任期的時間變化趨勢。本文以每年離任官員的平均任期來觀測職務任期的年度變化。圖7為縣長、縣委書記的任期，1978-1990年任期呈上行趨勢，1990年以后任期起伏波動。圖8為市長、市委書記的任期，1978-1990年任期呈上行趨勢，1991-2010年任期上下波動，2011-2018年任期呈減少趨勢。圖9為省長、省委書記的任期，省長任期1978-1993年呈上升趨勢，1993年之后波動幅度較大；省委書記任期則在1978-2020年期間一直劇烈波動。圖7-圖9亦清晰地展示，黨委書記的任期通常高于行政首長的任期。還可以發(fā)現(xiàn)，即便2006年頒布的《黨政領導干部職務任期暫行規(guī)定》提出“黨政領導職務每個任期為5年”，但2006年之后各級地方官員的職務任期仍處于波動中，并未呈現(xiàn)增長趨勢。這主要是因為，該規(guī)定同時列舉出可不滿1個任期的諸多例外情形，再加上破格、試用、交流等制度規(guī)定，于是即便2006年之后官員職務任期仍富有極大彈性?？傮w而言，1990年之前各級官員的職務任期有所增加，1990年之后官員任期未呈現(xiàn)明顯的時間變動趨勢。

最后，分時段考察官員職務任期的變動特征和變異程度。表4分時段列出平均職務任期和相應的變異系數(shù)。變異系數(shù)為標準差與均值的比率，能夠在均值不同的情況下比較樣本離散程度的大小。第一，分1978-1990年、1991-2000年、2001-2010年、2011-2020年4個時段?？梢园l(fā)現(xiàn)：（1）對于各級官員而言，1991-2000年的任期大于1978-1990年的任期，但以后時段的任期并未明顯增加，市長、省長、省委書記的任期則呈現(xiàn)不斷減少趨勢。（2）縣長、縣委書記任期的變異系數(shù)趨于縮小，其他類官員任期的變異系數(shù)顯著波動，未呈縮小趨勢。第二，分1978-2006年、2007-2020年2個時段。從2時段比較來看：（1）縣長、縣委書記、市長、省長的任期有不同程度的增幅，市委書記任期在兩個時段持平，省委書記任期呈現(xiàn)下降；（2）各級官員任期的變異系數(shù)呈現(xiàn)下降，盡管程度不同。總體來看，1978-2020年各級官員職務任期的變異系數(shù)都在0.5以上，表明官員任期的離散程度很大。

（三）地區(qū)任期不確定

地區(qū)任期是指按照任職地區(qū)計算任期，將某人在某地的連續(xù)的行政首長任期與黨委書記任期進行加總，目的是在放寬職務限定的情況下進一步觀察官員任期特征。在完整任期條件下，以“姓名-縣名”“姓名-市名”“姓名-省名”為觀測單元，觀測值分別為1 909、6 105、476。

首先，總體上觀察官員地區(qū)任期狀況（表5）?？h級官員、市級官員、省級官員的平均地區(qū)任期分別為49個月（4年1個月）、48個月（4年）、57個月（4年9個月）。顯然，地區(qū)任期長于職務任期。即便如此，各級官員的平均地區(qū)任期仍未達到5年。由標準差、最小值、最大值可知，各級官員地區(qū)任期的變動幅度較大。

其次，考察官員地區(qū)任期分布特征（表6）。地區(qū)任期分布與職務任期分布表現(xiàn)出類似特征。第一，地區(qū)任期2-3年（即2≤任期<3）的官員最多。任期2-3年的縣級官員、市級官員、省級官員的占比分別為20%、18%、17%。第二，絕大多數(shù)官員的地區(qū)任期不足5年。地區(qū)任期低于5年的縣級官員、市級官員、省級官員的占比分別為69%、71%、58%。第三，地區(qū)任期呈正偏態(tài)分布。地區(qū)任期3年以下時，官員數(shù)量隨任期增加而增加；地區(qū)任期3年以上時，官員數(shù)量隨任期增加而逐漸減少，最長地區(qū)任期接近16年。簡言之，即便以地區(qū)任期來觀測，官員任期仍普遍較短且不確定性較大。

再次，考察官員地區(qū)任期的時間變化趨勢（圖10）。第一，縣級官員、市級官員的地區(qū)任期在1978-1990年呈上升態(tài)勢，在1990年之后則波狀起伏；省級官員的地區(qū)任期在1978-1984年、1987-1995年呈上升態(tài)勢，在其他年份則上下劇烈波動。第二，省級官員地區(qū)任期的波動幅度大于縣級官員、市級官員地區(qū)任期的波動幅度。

最后，分時段考察官員地區(qū)任期的變動特征和變異程度（表7）。對于各級官員而言，1991-2000年地區(qū)任期比1978-1990年地區(qū)任期有較大增幅，2007-2020年地區(qū)任期比1978-2006年地區(qū)任期有一定增幅。各級官員地區(qū)任期的變異系數(shù)在4時段考察中無明顯變動趨勢，在2時段考察中呈現(xiàn)程度不等的降幅。1978-2020年總體變異系數(shù)都在0.5以上，表明地區(qū)任期不確定性極大。

（四）橫向流動不確定

此處的橫向流動是指地方主官在同一行政層級的流動，包括職務變動（例如，從縣長到縣委書記）和地區(qū)變動（例如，從A縣到B縣）。職務變動表示為[n1，n2]，n1、n2分別代表擔任行政首長和黨委書記的次數(shù)。例如，[1，1]表示某官員擔任過1任行政首長、1任黨委書記。地區(qū)變動用某官員任職過的地區(qū)數(shù)量表示。橫向流動模式只需依據(jù)姓名來觀測，此時的樣本量與前文不同：以“姓名”為觀測單元，縣級官員、市級官員、省級官員的數(shù)量分別為1 679、5 542、436。

表8報告了縣級官員橫向流動情況。從職務來看，只擔任過1任縣長的官員占縣級官員總數(shù)的34%，只擔任過1任縣委書記的官員占比18%，擔任過1任縣長、1任縣委書記的官員占比35%。上述三種職務模式合計占比87%。其他的職務模式占比13%，形式多樣，有些官員擔任過4任縣級黨政領導。在職務模式中，36%[（579+21+2）/1 679]的官員任過縣長而未任過縣委書記，20%[（295+41+2+2）/1 679]的官員任過縣委書記而未任過縣長，44%的官員既任過縣長又任過縣委書記。從任職地來看，只在1個縣任過黨政領導的官員占比79%，其中，在1個縣先任縣長后任縣委書記的官員占比27%（455/1 679）；任職過2個縣、3個縣的官員占比分別為18%、3%，另有1人任職過4個縣。在任職過2個縣的官員中，職務與任職地有多種組合模式，比如，先在一縣任縣長后到另一縣任縣委書記（占比7.5%=126/1 679），先在一縣任縣長、縣委書記后到另一縣任縣委書記（占比3.6%=61/1 679），先在一縣任縣長后到另一縣任縣長繼爾任縣委書記（占比2.7%=46/1 679），分別在2個縣任縣委書記（占比2.4%=41/1 679），分別在2個縣任縣長（占比1.3%=21/1 679），等等。任職過3個縣的官員較少，但職務與任職地的組合模式同樣多種多樣，比如，先任A縣縣長、然后任B縣縣委書記、再任C縣縣委書記，或者先任A縣縣長、然后任B縣縣長、再任C縣縣委書記，等等。從上述描述可以看出，橫向流動模式呈現(xiàn)多樣性，縣級官員無法精準預判職務去向和任職地去向。

表9報告了市級官員橫向流動情況。從職務來看，只擔任過1任市長、只擔任過1任市委書記的官員分別占比37%、25%，擔任過1任市長、1任市委書記的官員占比25%，三者合計占比87%。其他的職務模式占比13%，形式繁多，有些官員曾任5任市級黨政領導。在職務模式中，39%[（2 055+109+5）/5 542]的官員任過市長而未任過市委書記，28%[（1 366+179+16+1）/5 542]的官員任過市委書記而未任過市長，33%的官員既任過市長又任過市委書記。從任職地來看，只在1個市任黨政領導的官員占比81%，其中，在1個市先任市長后任市委書記的官員占比19%（1 074/5 542）；任職過2個市、3個市、4個市的官員分別占比16%、2%、0.3%，1名官員甚至任職過5個市。在任職過2個市的官員中，職務與任職地的組合形式多樣，比如，先在一市任市長后到另一市任市委書記（占比6%=323/5 542），先在一市任市長、市委書記后到另一市任市委書記（占比3%=171/5 542），先在一市任市長后到另一市任市長繼爾任市委書記（占比1.8%=102/5 542），等等。在任職過3個市和4個市的官員中，職務與任職地的組合模式同樣呈現(xiàn)多樣化。

表10報告了省級官員橫向流動情況。從職務來看，只擔任過1任省長、只擔任過1任省委書記的官員分別占比43%、18%，擔任過1任省長、1任省委書記的官員占比24%，三者合計占比85%；其他職務模式占比15%，形式繁多。在職務模式中，44%[（187+5）/436]的官員任過省長而未任過省委書記，23%[（78+19+1+1）/436]的官員任過省委書記而未任過省長，33%的官員既任過省長又任過省委書記。從任職地來看，任職過1個省、2個省、3個省、4個省的官員分別占比79.6%、17.7%、2.5%、0.2%。職務與任職地的組合形式多樣，例如，在1個省先任省長后任省委書記的官員占比19%（81/436），在2個省分別任過省長、省委書記的官員占比5%（22/436），在3個省任過1任省長、2任省委書記的官員占比1%（5/436），有1名官員曾在4個省任過省委書記，等等。

概言之，地方主官的主流任職模式是：在職務上，只任1任行政首長，或只任1任黨委書記，或先任1任行政首長再任1任黨委書記（在同一地區(qū)或在不同地區(qū)）；在任職地上，通常只在1個地區(qū)擔任領導職務。但除此之外，還存在職務與任職地的諸多組合模式，不一而足。橫向流動模式呈現(xiàn)多樣性，意味著地方官員難以預判職業(yè)前景和任職地區(qū)。若考慮官員在不同行政層級之間的職務流動和地區(qū)流動，情形更加復雜多變。

（五）離任去向不確定

此處的離任去向是指官員現(xiàn)任職務結(jié)束后的下一任職務1，包括在同一行政層級的橫向流動和在不同行政層級間的縱向流動。表11報告了統(tǒng)計結(jié)果。

縣級主官的離任去向可劃分為如下類別：省級部門、市級領導、市級部門、本縣書記、他縣書記、他縣縣長、退休、免職、其他。就縣長去向而言，任職于省級職能部門的占1%，任職于市級職能部門的占23%，升任為市級領導的占4%，升任為本縣書記的占41%，升任為他縣書記的占10%，轉(zhuǎn)任為他縣縣長的占5%，退休的占9%，因違紀違規(guī)而被免職的占1%。就縣委書記去向而言，任職于省級部門、市級部門的分別占5%、18%，升任到市級領導的占40%，轉(zhuǎn)任為他縣書記的占10%，退休的占21%，免職的占1%。

市級主官的去向包括中央部門、省級領導、副省級市領導、省級部門、本市書記、他市書記、他市市長、退休、免職、其他。在市長去向中，擔任省級領導的占5%，擔任副省級市領導的占0.5%，升任為本市書記、他市書記的分別占34%、8%，任職于中央部門、省級部門的分別占2%、25%，轉(zhuǎn)任為他市市長的占5%，退休的占15%，免職的占1%。在市委書記去向中，擔任省級領導的占29%，擔任副省級市領導的占2%，任職于中央部門、省級部門的分別占3%、25%，轉(zhuǎn)任為他市書記的占10%，退休的占26%，免職的占2%。

省級主官的去向包括國家領導、中央部門、本省書記、他省書記、他省省長、退休、免職、其他。在省長去向中，擔任國家領導的占2%，任職于中央部門的占22%，升任為本省書記、他省書記的分別占34%、8%，轉(zhuǎn)任為他省省長的占4%，退休的占27%，免職的占2%。在省委書記去向中，擔任國家領導的占16%，任職于中央部門的占17%，轉(zhuǎn)任為他省書記的占19%，退休的占43%，免職的占3%。

總體發(fā)現(xiàn)是，地方官員的地區(qū)/部門去向包括上一級或上兩級行政層級、同一行政層級的不同地區(qū)，職業(yè)去向包括晉升、轉(zhuǎn)任、退休、免職等各類情形，這些都表明地方官員離任去向具有不確定性。

綜上所述，地方黨政主官任職呈現(xiàn)出更替時間、職務任期、橫向流動、離任去向的不確定性。本文將之概括為任職時間和任職空間的不確定，合稱為地方官員不確定任職制。

三、不確定任職制下的高速經(jīng)濟增長

不確定任職制能為經(jīng)濟增長創(chuàng)設哪些條件？又會產(chǎn)生哪些限制經(jīng)濟增長的因素？本節(jié)從委托代理理論出發(fā)，結(jié)合官員激勵機制設計理論，解析不確定任職制與中國高速經(jīng)濟增長之間的關系。下節(jié)則討論不確定任職制在促進經(jīng)濟增長時的局限性。

（一）扼制“攫取之手”

在威權(quán)體制下，中央地方間的關系為委托代理關系，地方政府擁有轄區(qū)信息優(yōu)勢，地方官員為自身利益計，有動機隱瞞信息和行動，進而威脅到中央統(tǒng)治威權(quán)。中央政府面臨的核心問題是，設計出有效的治理機制，以抑制地方官員有悖中央意志的自利行為，達到穩(wěn)固中央權(quán)威、實現(xiàn)國家長治久安的目的。而此目的能否達成，一定程度上取決于中央政府能否以較低的成本扼制地方官員的“攫取之手”行為。

中國在地方官員治理上采用垂直集中治理模式，下一級官員由上一級黨政部門任命（即“下管一級”任命方式），地方官員受到自上而下垂直方向的監(jiān)督和制約。不確定任職制正是嵌入在中央垂直集中治理模式中：從中央直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，自上而下地不定期任免官員，內(nèi)生塑造出地方官員任職的不確定性。這種內(nèi)嵌于垂直治理模式中的任職不確定性，能夠起到阻止地方利益集團、減少腐敗行為、鼓勵官場競爭、傳遞政績信息的作用，從而有助于扼制地方官員對轄區(qū)經(jīng)濟的攫取與傷害。

其一，阻止利益集團。政府官員可能拉幫結(jié)派，或被勢力集團捕獲，形成利益聯(lián)盟，引發(fā)政治分歧、經(jīng)濟停滯（Olson，1982）。為持續(xù)從既有政策或制度中汲取利益，利益集團通常阻滯制度創(chuàng)新，延緩政治經(jīng)濟體制改革。不過，利益集團的形成不是一蹴而就的，而是各方在權(quán)衡收益與成本的基礎上長期博弈的結(jié)果。在確定性任職制下，調(diào)職時間節(jié)點明確、任職預期穩(wěn)定，地方官員能夠預先謀劃策略以防范未來風險，所以其容易與地方勢力達成穩(wěn)固的利益聯(lián)盟。相比之下，不確定任職制有助于削弱地方利益集團：第一，隨時可能被調(diào)任的地方官員，缺乏充分的激勵去了解、滿足地方勢力的利益訴求。第二，即便結(jié)成利益集團，利益集團也極有可能因官員隨時被調(diào)任而解散；當利益得不到充分保障時，地方官員就較少有動力與地方勢力結(jié)成利益聯(lián)盟。第三，服務于特定利益集團的政策會犧牲其他利益集團和民眾的利益，利益受損方有動機向上級部門揭露官員的自利行為；隨時被調(diào)任的地方官員，沒有足夠的緩沖時間采取應對措施、化解仕途風險。與此同時，在不確定任職制下，地方勢力也缺乏充分激勵俘獲政府官員：第一，官員可能隨時被調(diào)離，偏向利益集團的政策可能隨時中斷，地方勢力的先期投入可能得不到充分補償；為規(guī)避潛在政治風險、減少經(jīng)濟損失，地方勢力與官員結(jié)盟時會更加謹慎務實。第二，不同官員的偏好、能力、經(jīng)歷大相徑庭，執(zhí)政理念各不相同，官員任職的不確定性通常造成政策的不確定性，造成政策不具有時間連續(xù)性；在此情形下，地方勢力難以準確評估不同官員的政策導向，其俘獲官員的動力就相應減弱。概言之，由于中央地方間的信息不對稱，地方可能形成危害經(jīng)濟增長的分利集團和宗派主義，不確定任職制則一定程度上可以阻止地方利益集團的形成，從而減少地方利益集團對地方經(jīng)濟的汲取和攫取。

其二，減少腐敗行為。經(jīng)濟領域的腐敗行為表現(xiàn)為，政府官員利用行政權(quán)力收取租金、抽汲財富、再分配資源。與利益集團的危害不同，腐敗對于經(jīng)濟發(fā)展兼具正負兩方面效應（聶輝華，2014）。但是，腐敗作為非生產(chǎn)性活動，會抑制市場公平競爭、擴大收入差距、危害政治安全。不確定任職制則能一定程度上起到遏制官員腐敗的作用。腐敗建立于受賄方與行賄方互惠基礎之上：雙方都從對方得到利益，同時都承擔著風險，只有彼此有一定程度的了解，才容易發(fā)生賄賂和腐敗現(xiàn)象；若任何一方得不到預期收益，就可能導致雙方的摩擦和矛盾，甚至東窗事發(fā)。所以，長期、穩(wěn)定的關系便于雙方評估風險與收益，此時的腐敗發(fā)生率就會更高。在確定性任職制下，官員與行賄方都有穩(wěn)定預期，雙方都不需要頻繁地適應新規(guī)則，收益與風險相對可控，賄賂和腐敗會更盛行。在不確定任職制下，官員和行賄方都面臨著時間和空間的不確定性，賄賂和腐敗的成本相對增大，收益則難以預估。從地方官員角度看，其腐敗動力會相對減弱：第一，由于任期、去向無法預知，地方官員任職期間可能無法獲取權(quán)力設租所產(chǎn)生的收益，反而為下任官員創(chuàng)造尋租腐敗空間。第二，伴隨著官員的突然離任，行賄方可能得不到先期投入的收益，可能因利益分配問題而揭發(fā)官員腐敗行為，而官員在不確定任職制下難以采取事前防范措施。從行賄者角度看，行賄可預期收益一定程度上取決于政府領導層的穩(wěn)定性。在官員頻繁調(diào)動的情況下，行賄者需要不斷同“走馬燈”的官員建立聯(lián)系，需要不斷支付信息搜集成本、賄賂成本、維持壟斷租金成本。各類成本居高不下，而收益難以保證，其行賄動機就會減弱?？傊?，正所謂“流水不腐、戶樞不蠹”，通過制造不穩(wěn)定任期、加速官員流動，不確定任職制有利于削弱官員腐敗動機、減少腐敗行為。

其三，鼓勵官場競爭。在不確定任職制下，官員可能隨時被調(diào)離，這既給現(xiàn)任官員造成任職壓力，也給下級官員創(chuàng)造晉升機會。第一，增強現(xiàn)任官員的競爭意識。鑒于地方官員任期普遍較短且流動頻繁，政府中儲備著源源不斷的替補后備官員，以隨時填補領導崗位空缺。并且，地方官員離任后的去向不確定，甚至可能被降職、免職。于是，現(xiàn)任官員面臨著潛在競爭者隨時補位和晉升空間相對有限的雙重壓力。在此情形下，為保住職位或為尋求晉升，地方官員通常具有強烈的危機意識和競爭意識，力爭做出可被上級部門觀測到的政績，這有助于增加官場信息透明度、減少官員自利行為。第二，引發(fā)候選人之間的激烈競爭。在確定性任職制下，調(diào)職時間節(jié)點明確，候選人通常只在換屆年份展開官場角逐；在不確定任職制下，調(diào)職時間節(jié)點不明確，候選人不敢一絲懈怠，需要時時刻刻做好晉升準備，這使得晉升競爭時間更為持久、競爭程度更為激烈。給定有限的職位數(shù)量，一人得到晉升，另一人就必定失去晉升機會，而晉升與否牽涉到的利益和仕途前景差異巨大。所以，在激烈的官場競爭中，候選人有激勵向上級披露于競爭對手不利的信息，上級就能夠以較低成本獲取下級官員的信息，這有利于增強中央地方間的信息交流、降低中央政府對地方官員的監(jiān)察評估成本。

其四，傳遞政績信息。在不確定任職制下，官員流動模式多種多樣、職業(yè)去向難以預判，現(xiàn)任官員難以確知繼任者，這就減少了其和繼任者進行串謀的機會；尤其當繼任者來自其他地區(qū)或上級部門時，此時前后任之間的利益聯(lián)接較少，繼任者被現(xiàn)任“俘獲”的可能性較小?，F(xiàn)任官員可能向上級部門報喜不報憂、隱瞞當?shù)貙嵡?，但很難向繼任者隱瞞當?shù)貙嵡?。繼任者逐步了解實情后，為邀功、競爭或政績需要，可能不愿繼續(xù)隱瞞前任留下的“爛攤子”，而向上級呈報前任的真實治理信息（Huang，2002）?，F(xiàn)任官員意識到繼任者有可能披露當?shù)氐恼鎸嵭畔?，其任職期間就沒有很強的激勵制造政績假象，會更加認真貫徹落實中央政府的方針政策。此外，部分地方官員經(jīng)過逐級提拔有機會到中央政府任職，這些有基層工作經(jīng)驗的中央官員熟稔地方治理和運作，有可能采取針對性措施防范地方治理弊病，并將地方成功經(jīng)驗運用到國家政策制定中。

綜上，不確定任職制是與威權(quán)體制相適應的一種官員治理機制，它起到阻止地方利益集團、傳遞地方治理信息的作用，從而一定程度上能夠扼制地方官員危害經(jīng)濟發(fā)展的“攫取之手”行為。

（二）鼓勵“援助之手”

經(jīng)濟發(fā)展不僅需要地方官員縮回“攫取之手”，還需要其伸出“援助之手”。在不確定任職制下，地方官員面臨著隨時調(diào)職的壓力，時刻具有危機感和緊迫感；在此情形下，若具備一定條件，中央能夠充分動員地方，促使地方官員甫任新職便致力于經(jīng)濟增長。當代中國則構(gòu)建起與不確定任職制相配套的官員激勵機制，這些制度相互融合、相互強化，共同促成地方官員伸出“援助之手”，進而造就中國經(jīng)濟奇跡1。

其一，地方經(jīng)濟分權(quán)。中國自改革開放以來遵循著中央與地方間的經(jīng)濟分權(quán)原則，中央政府把諸多經(jīng)濟管理權(quán)力和財政權(quán)力下放到地方政府，地方政府及官員因而擁有地方經(jīng)濟社會事務的相對自主決策權(quán)。不僅如此，地方政府及官員還能從地方經(jīng)濟發(fā)展中獲益。第一，貨幣回報。無論是1994年之前的財政包干制時期還是之后的分稅制時期，地方政府及官員的收入分配基本呈現(xiàn)“分灶吃飯”的格局：地方收入1越多，政府官員的工資、獎金、津貼和各種福利也就越多。第二，控制權(quán)回報?？刂茩?quán)回報是指地方官員借由經(jīng)濟決策權(quán)（如項目審批、土地資源使用、招商引資、產(chǎn)業(yè)政策等）而獲得的收益，包括分賬獎金2、職務消費、灰色收入、為家庭成員（親友、朋友）創(chuàng)造就業(yè)和投資機會等隱性或變相的貨幣收益，以及職業(yè)榮譽感和成就感、指揮別人帶來的滿足感、個人關系改善、光宗耀祖甚至留名青史等非貨幣收益。簡言之，在經(jīng)濟分權(quán)下，地方官員成為轄區(qū)經(jīng)濟的實際控制者和“剩余索取者”（Jin et al.，2005）。

不確定任職制造成地方官員任職期間的緊迫感，經(jīng)濟分權(quán)賦予地方官員轄區(qū)經(jīng)濟的自由裁量權(quán)。在任期無法預判、調(diào)職無法預知的情況下，為增進自身經(jīng)濟回報和控制權(quán)回報，理性的地方官員盡可能地利用有限的任職時間和充分的經(jīng)濟自由裁量權(quán)，積極吸引生產(chǎn)要素，努力做大轄區(qū)經(jīng)濟總量。地方政府間為此展開激烈的市場競爭，而轄區(qū)間競爭能夠硬化財政預算、遏制政府過度征稅、約束政府侵權(quán)行為（Qian and Roland，1998），這進一步為轄區(qū)經(jīng)濟增長營造出良好的市場環(huán)境。

其二，政治晉升激勵。在采用不確定任職制的同時，中央政府也全面加強官員考核制度建設。1979年，《關于實行干部考核制度的意見》提出干部考核方案。1998年頒布的《黨政領導干部考核工作暫行規(guī)定》，2002年、2014年、2019年頒布的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，都對干部考察方式、內(nèi)容、方法、程序作出規(guī)定。實踐中，干部考核內(nèi)容包括德、能、勤、績、廉，評價指標包括經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設等。鑒于許多指標難以量化或主觀隨意性較強，易于測度的經(jīng)濟績效指標（尤其是GDP）就成為評估官員政績的主要指標。不僅如此，經(jīng)濟績效考核結(jié)果還與官員任免緊密掛鉤，這促使各級地方官員為獲得提拔而展開經(jīng)濟增長競賽，即所謂的“政治錦標賽”（Li and Zhou，2005；周黎安，2007）。

值得注意的是，政治錦標賽理論并未明確指出不確定任職制在官員政績激勵中所扮演的作用。事實上，正是不確定任職制下的政治錦標賽，為地方官員的經(jīng)濟增長行為提供出高強度激勵。當提拔與否取決于任期內(nèi)經(jīng)濟表現(xiàn)、而任職時長和調(diào)職時間節(jié)點不明確時，地方官必將謀求每時每刻經(jīng)濟增長速度的最大化：他們上任伊始直至調(diào)職的最后一刻竭盡所能采取各類經(jīng)濟增長措施，只爭朝夕發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟，力爭時時創(chuàng)造最佳經(jīng)濟績效。的確，耿曙等（2016）實證研究發(fā)現(xiàn)，由于缺乏明確任期、政績考核隨時進行，地方官員甫任新職便不斷加碼基建投資，全力推進經(jīng)濟增長速度。在這里，不確定任職制與晉升激勵機制相互強化、相互作用：任職不確定性促使官員時刻拼搏經(jīng)濟績效以贏得晉升機會，而基于經(jīng)濟績效的晉升機制又加劇官員任職不確定性。兩相疊加，政績激勵發(fā)揮得淋漓盡致，中國經(jīng)濟因而不斷攀高。

其三，非主政官員任職的穩(wěn)定性。除上述主要激勵機制外，還應注意到非主政官員任職的相對穩(wěn)定性在經(jīng)濟增長中的作用。職務頻繁調(diào)動、跨地區(qū)流動主要發(fā)生于行政區(qū)域內(nèi)的最高領導職位上。就某一特定行政層級來說，位居高位的領導是“流動的官”，絕大多數(shù)非領導官員則是“固守的吏”，其職業(yè)生涯局限于同一行政區(qū)域內(nèi)，任職長期、穩(wěn)定（周雪光，2016）。固守一地的非主政官員積累起地方知識，熟諳當?shù)厍闆r，能將上級政策與地方性知識融為一體。并且，固守的非主政官員的利益與地方經(jīng)濟發(fā)展的關系更為密切，他們在官僚體制的運行過程中容易產(chǎn)生凝聚力，從而一定程度上能夠抵制流動的領導官員的濫權(quán)、懶政和不作為。在此意義上，非主政官員對地方經(jīng)濟發(fā)展起到穩(wěn)定、助推的作用。

四、不確定任職制下的短視經(jīng)濟行為

但凡任期制，當事人都看重任期內(nèi)的政績、漠視任期外的政績。當任職具有時空不確定性時，地方官員只是地方事務的臨時負責人，機會主義行為趨于嚴重。當不確定任職制遇上利益激勵機制時，地方官員更是急功近利、急于求成，力爭短期內(nèi)快速收割執(zhí)政成果。另外，頻繁調(diào)任與交接造成評估考核困難：政策尚未顯現(xiàn)績效，現(xiàn)任官員可能已轉(zhuǎn)任其他職務，難以界定現(xiàn)任與后任的政績；投資風險還未及時爆發(fā)，現(xiàn)任官員便已離任，難以界定現(xiàn)任與后任的責任。在前后任的績效“產(chǎn)權(quán)”難以清晰界定的情形下，為防止政績外溢，地方官員偏愛速效型政策和項目；由于易于推諉責任，施政措施更加大膽冒進。于是，不確定任職制疊加激勵機制，在促成經(jīng)濟高速增長的同時，又不可避免地造成短視經(jīng)濟行為。在此意義上，地方官員的“援助之手”又兼具“攫取之手”的性質(zhì)：以現(xiàn)在的短期、快速經(jīng)濟發(fā)展透支未來的長遠、持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展。具體地，社會性公共品供給不足、經(jīng)濟增長粗放、地方債務膨脹、城鄉(xiāng)收入差距擴大等長期困擾中國經(jīng)濟發(fā)展的頑疾，莫不與不確定任職制下的官員短視行為密切相關。

社會性公共品供給不足。在地方政府財政支出中，經(jīng)濟性支出占比高，社會性支出占比低1。1991-2006年，地方政府經(jīng)濟事務支出占比為29.5%，教育、醫(yī)療、社保、科技支出占比分別為15.5%、4.6%、5.3%、1.8%。2007-2019年，地方政府經(jīng)濟事務支出占比為31.8%，教育、醫(yī)療、社保、科技、環(huán)保支出占比分別為16.8%、7.1%、12.6%、2.3%、2.9%。從國際比較看，中國地方財政支出也具有明顯的經(jīng)濟性偏向2。例如，在2015年地方政府經(jīng)濟性支出占比中，中國為31.8%，美、日、英、德、法、意分別為14.1%、13.8%、9.1%、11.9%、19.4%、13.1%；若將教育、醫(yī)療、社保、文體、環(huán)保五項支出加總定義為社會性支出，在地方政府社會性支出占比中，中國為43.6%，美、日、英、德、法、意分別為62.8%、64.6%、70.5%、56.5%、51.5%、66.8%。事實上，為扭轉(zhuǎn)財政支出偏向，中央政府1998年提出“建設型財政”向“公共財政”轉(zhuǎn)型的目標，然而這一轉(zhuǎn)型步履艱難。重要原因是，在不確定任職制下，為經(jīng)濟利益和政績需要，地方官員追求立竿見影式財政支出效果。相對而言，經(jīng)濟性支出建設周期短、見效快、短期經(jīng)濟增長效果明顯、易凸顯政績，社會性支出建設周期長、見效慢、短期經(jīng)濟增長效果不明顯、不易凸顯政績，地方官員因而側(cè)重前者、漠視后者。結(jié)果就是，地方財政支出呈現(xiàn)“重經(jīng)濟建設，輕民生福利”特征。

粗放型經(jīng)濟增長。中國經(jīng)濟具有粗放式增長特征。1980-2016年，全社會固定資產(chǎn)投資占GDP的比重由19.9%攀升到81.3%，年均增長率達20.4%，遠超同期GDP年均增長率（9.7%）3。中國煤炭、電力消費量占世界的比重明顯高于中國GDP占世界的比重，例如，2019年，中國GDP占世界的13.6%，煤炭、電力消費量分別占世界的51.9%、27.8%4。中國創(chuàng)新水平與經(jīng)濟大國的地位極不相稱：中國GDP總量自2010年起已名列世界第二，但2010-2017年中國創(chuàng)新水平未進入世界前20名，2018年也僅排名第17位5?，F(xiàn)實中易觀察到，中國原創(chuàng)性技術(shù)稀缺，核心技術(shù)較少，企業(yè)普遍缺乏世界知名品牌。粗放型增長模式的主要原因是：在不確定任職制和政績激勵的共同作用下，地方官員熱衷能快速產(chǎn)生經(jīng)濟效益的短平快投資項目、漠視具有長期經(jīng)濟增長效應的科技創(chuàng)新，地方官員的這種急功近利式投資偏好能夠借助財政金融工具、產(chǎn)業(yè)政策、行政權(quán)力等政府“有形之手”作用于整個社會的投資行為，致使整個社會投資呈現(xiàn)“重生產(chǎn)，輕創(chuàng)新”傾向，結(jié)果造成以數(shù)量擴張為中心的粗放型增長模式（吳延兵，2017）。

地方債務膨脹。根據(jù)國家審計署報告，至1996年底，全國所有省級政府、392個市級政府中的353個（占90%）、2 779個縣級政府中的2 405個（占87%）都舉借債務；至2010年底，全國只有54個縣級政府未舉借政府性債務；1997-2010年地方政府性債務余額年均增長率達34%。2010年后，地方政府債務也是一路攀升：2010年6.7萬億，2012年9.6萬億，2014年15.4萬億，2017年16.5萬億，2018年高達18.5萬億1。地方債規(guī)模迅速膨脹，除地方財權(quán)與事權(quán)不相匹配的原因外，另外的重要原因是：在不確定任職制下，地方官員往往患有投資饑渴癥，上任伊始就急于加大基建投資、扶持企業(yè)發(fā)展，而以政府信用舉借債務是融資擴大投資規(guī)模的重要手段。由于債務負擔不會實際影響官員自身利益，而債務償還責任可以延展到下一屆政府，所以每任官員都有舉債動力而無償債動力，地方債就像滾雪球一樣越滾越大。

城鄉(xiāng)收入差距擴大。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入之比，從1985年的1.86擴大到2009年的3.33，2009年之后該比值有所下降，但2019年仍達2.642。城鄉(xiāng)收入差距擴大與官員短視經(jīng)濟行為有一定的聯(lián)系。在不確定任職制下，地方官員看重的是短期經(jīng)濟績效，不是長期經(jīng)濟增長，也不是公平的收入分配。城市是資本等生產(chǎn)要素的集聚地、外商直接投資的首選地、對外開放的前沿陣地，因而是地區(qū)經(jīng)濟增長的主要推動力。為最大化不確定任職制下的經(jīng)濟政治利益，地方官員具有側(cè)重發(fā)展城市的激勵。不少文獻都指出，伴隨著經(jīng)濟快速增長而出現(xiàn)的城鄉(xiāng)間收入差距加劇現(xiàn)象，與地方政府實施的城市傾向性經(jīng)濟政策有關（陸銘、陳釗，2004）。城市傾向性經(jīng)濟政策導致城市居民比農(nóng)村居民擁有更多的就業(yè)機會、更高的收入、更好的社會福利。而且，在戶籍限制下，農(nóng)村人口進城務工也難以緩解城鄉(xiāng)收入差距。

其他代價。不確定任職制下的官員短視行為還造成其他經(jīng)濟社會問題，例如環(huán)境污染、產(chǎn)能過剩、地方保護等。歸根結(jié)底，地方官員關注短期經(jīng)濟政治利益，保護環(huán)境、節(jié)能減排、打破行政壁壘雖然具有長期經(jīng)濟增長效應，但不能為地方官員帶來即期利益，所以這些議題就很難納入地方政府的重要議事日程。

五、結(jié) 論

本文以地方官員不確定任職制為觀察視角，解析中國高速經(jīng)濟增長與諸多經(jīng)濟社會問題并存的現(xiàn)象?；?978-2020年縣（江蘇?。⑹?、省的黨政主官數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)地方官員任職具有時空不確定性特征。內(nèi)嵌在中央垂直集中官員治理模式中的不確定任職制，能夠起到防止地方利益集團、減少腐敗行為、鼓勵官場競爭、傳遞政績信息的作用，從而有助于扼制地方官員的“攫取之手”行為。而且，不確定任職制疊加地方經(jīng)濟分權(quán)和政績考核制度，激勵地方官員伸出經(jīng)濟發(fā)展的“援助之手”，進而促成中國經(jīng)濟高速增長。與此同時，地方官員在經(jīng)濟發(fā)展上急功近利、偏重短平快投資，導致社會性公共品供給不足、粗放型經(jīng)濟增長模式等經(jīng)濟社會問題。

從長期看，不確定任職制下的官員短視經(jīng)濟行為，阻滯中國經(jīng)濟從粗放向集約、從數(shù)量擴張向質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)型。為實現(xiàn)可持續(xù)、高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展，應進一步完善官員任職制度，深化干部人事制度改革。或許可以構(gòu)建以固定任期為原則、機動調(diào)動為特例的任職制度，規(guī)范、強化官員連任制度，實施多維政績考核，健全追責問責機制。這些制度建設能夠重塑官員激勵機制：地方官員任職預期穩(wěn)定，無需急功近利地追求短期利益，就會以更全面、更長遠的眼光謀劃政府政策與經(jīng)濟發(fā)展。還應注意到，威權(quán)制下的確定性任職制可能催生地方宗派主義，減少官場競爭，加大中央地方間的信息不對稱程度。為預防上述問題，在構(gòu)建確定性任職制度時，除完善自上而下的垂直監(jiān)督機制外，還應重點加強水平監(jiān)督機制建設，充分發(fā)揮民眾、企業(yè)、社會、新聞媒體的官員監(jiān)管作用。水平方向的官員監(jiān)督機制，監(jiān)督者眾多、監(jiān)管鏈條短、信息流動充分；監(jiān)督主體親身感受到政府政策和執(zhí)政效果，擁有更充分的地方信息和更強勁的監(jiān)督激勵。

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Understanding Chinese Economy： Costs and Benefits of Uncertain Tenure of Local Officials in China

YANBING WU

（Institute of Economics， Chinese Academy of Social Sciences）

Abstract： This paper analyzes Chinas rapid economic growth and its associated problems from the perspective of local officials uncertain tenure. Based on a dataset of provincial， prefectural， and county-level（Jiangsu Province） party secretaries and government executives appointed between 1978 and 2020， this paper finds that the local officials tenure is characterized by uncertainty. The uncertain tenure system helps to restrain local interest groups， reduce corruption， encourage bureaucratic competition， and transmit performance information， thus effectively curbing the “grabbing hand”of local officials. Furthermore， the uncertain tenure system， coupled with economic decentralization and official performance appraisal， encourages local officials to offer the “helping hand” in the local economy， which facilitates Chinas high-speed economic growth. However， it also causes local officials short-sighted economic behaviors， thus leading to the imbalance development of economy and society. In order to achieve sustainable and high-quality economic development， China should reform official tenure system and improve horizontal supervision mechanism.

Keywords： uncertain tenure； local officials； economic growth； short-sighted behavior； high-quality development

執(zhí)行編輯〔劉沖〕

吳延兵，經(jīng)濟學博士，中國社會科學院經(jīng)濟研究所研究員，中國社會科學院大學經(jīng)濟學院教授。E-mail：wuyb@cass. org.cn。

1 官員上任、離任并不集中在年初或年末，且任期普遍較短，以“年”為單位會產(chǎn)生較大任期計算偏差。

1 地級市、地區(qū)（其黨政主官稱為地委書記、行署專員）同屬省轄行政建制。1978年以來，逐步地市合并或撤地設市，現(xiàn)只保留少數(shù)地區(qū)建制。

1 鑒于數(shù)據(jù)可得性和篇幅限制，本文沒有考察地方官員的來源（現(xiàn)任職務的前一任職務）構(gòu)成。經(jīng)驗觀察可知，地方官員來源同樣具有不確定性。

1 不確定任職制并不能單獨發(fā)揮促進經(jīng)濟增長的作用。例如，在古代中國，地方官員任職具有不確定性，但他們?nèi)狈Πl(fā)展本地經(jīng)濟的激勵，長期以來中國經(jīng)濟增長緩慢甚至停滯。

1 地方收入包括預算內(nèi)財政收入、預算外財政收入、土地出讓收入和各種行政性收費等。

2 張五常（2009）指出，縣級政府在招商引資時，“如果投資者是來自國外的，以他把錢放進指定的銀行算，我知道一個縣的干部會分得百分之一點五到百分之二。來自國內(nèi)，獎金是投資的百分之一。這些其實是傭金，由縣干部分享。”

1 2007年實行財政收支分類改革，數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑發(fā)生很大變化，因此分兩個時段考察地方財政支出結(jié)構(gòu)。地方財政支出數(shù)據(jù)來自歷年《中國財政年鑒》和《中國統(tǒng)計年鑒》。經(jīng)濟性支出由作者歸并分項支出而成。1991-2006年，經(jīng)濟性支出由七項組成：基本建設支出，政府資助企業(yè)挖潛改造資金，增撥企業(yè)流動資金，地質(zhì)勘探費，工業(yè)、交通、商業(yè)部門事業(yè)費，支農(nóng)支出，城市維護建設支出。2007-2019年，經(jīng)濟性支出由六項組成：農(nóng)林水事務，交通運輸事務，資源勘探電力信息等事務，金融事務，商業(yè)服務業(yè)等事務，城鄉(xiāng)社區(qū)事務。

2 各國地方政府財政支出數(shù)據(jù)來自IMF的Government Finance Statistics（GFS）數(shù)據(jù)庫。

3 數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒（2020）》。2017-2019年固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計口徑發(fā)生變化，故未含此3年數(shù)據(jù)。

4 GDP數(shù)據(jù)（2010年不變價美元）來自World Bank，http：//data.worldbank.org；煤炭、電力數(shù)據(jù)來自BP Statistical Review of World Energy，http：//www.bp.com/statisticalreview。

5 數(shù)據(jù)來自Global Innovation Index，https：//www.globalinnovationindex.org/content/page/past-reports。

1 2010年及之前年份數(shù)據(jù)來自審計署《2011年第35號公告：全國地方政府性債務審計結(jié)果》，2012年數(shù)據(jù)來自審計署《2013年第32號公告：全國政府性債務審計結(jié)果》，2014、2017、2018年數(shù)據(jù)來自《中國財政年鑒（2019）》。

2 數(shù)據(jù)來自歷年《中國統(tǒng)計年鑒》。