文/于智鋒

近年來(lái)，國(guó)家和各級(jí)政府高度重視漁港綜合管理工作，在探索漁港綜合管理發(fā)展新模式的同時(shí)，漁港管理上位法缺失，管理機(jī)構(gòu)不健全，有關(guān)法規(guī)、制度滯后，駐港執(zhí)法人員配備不足等問(wèn)題也逐步顯現(xiàn)。本文以山東省日照市漁港管理經(jīng)驗(yàn)為例，就目前漁港管理存在的管理人員、經(jīng)費(fèi)、設(shè)施設(shè)備方面存在的問(wèn)題，探討新時(shí)期下如何高效有序開展“依港管船”漁港綜合管理。

近年來(lái)，國(guó)家和各級(jí)政府不斷加大政策和資金扶持力度，注重完善漁港基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，深化漁港綜合管理制度措施，自農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2019年1月決定施行《漁船進(jìn)出港報(bào)告制度》（下簡(jiǎn)稱“《報(bào)告制度》”）、山東省人大常務(wù)委員會(huì)2021年1月公布實(shí)施《山東省規(guī)范海洋漁業(yè)船舶捕撈規(guī)定》（下簡(jiǎn)稱“《規(guī)定》”）以來(lái)，日照市各級(jí)海洋漁業(yè)主管部門積極探索新時(shí)期漁港綜合管理辦法，建立健全依港管船綜合管理體系，從嚴(yán)落實(shí)漁船管控，漁業(yè)安全生產(chǎn)管理再上新臺(tái)階。

一、日照市漁港管理現(xiàn)狀

山東省日照市地處山東半島南翼，南接江蘇省連云港市，東臨海州灣漁場(chǎng)。海岸線長(zhǎng)168.5km，海域面積6000km2，有沿海區(qū)4個(gè)，漁業(yè)鎮(zhèn)（街道）11個(gè)，漁業(yè)村居152個(gè)，漁業(yè)人口約13萬(wàn)人，各類在冊(cè)漁業(yè)船舶3900艘，漁業(yè)船員約1.3萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部名錄內(nèi)漁港12座（見表1）。

表1 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部名錄中山東省日照市內(nèi)漁港情況統(tǒng)計(jì)表

二、“依托漁港”綜合管理漁船存在的問(wèn)題

（一）漁港管理經(jīng)費(fèi)不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善

漁業(yè)港口主要是為漁業(yè)生產(chǎn)服務(wù)和供漁業(yè)船舶停泊、避風(fēng)、裝卸漁獲物與補(bǔ)充漁需物資的人工港口或自然港灣水域及其岸線相連的漁業(yè)后勤用地，具有明顯的公益性，即便各級(jí)政府和行業(yè)部門加大了對(duì)部分村級(jí)漁港的環(huán)保、消防等安全設(shè)施設(shè)備的配備力度，但大多漁港自身難以經(jīng)營(yíng)，駐港經(jīng)費(fèi)沒(méi)有保障，收入來(lái)源只有部分車輛停車費(fèi)，不能滿足漁港管理的日常支出。

日照市現(xiàn)有漁港多是20世紀(jì)80年代～90年代集資建設(shè)的群眾漁港，僅黃海漁港、嵐山漁港等少數(shù)幾個(gè)漁港基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善，其他村級(jí)漁港的辦公用房、停車場(chǎng)、交易區(qū)等設(shè)施設(shè)備不健全，漁港基礎(chǔ)建設(shè)亟需加強(qiáng)。

（二）專職管理人員不足和漁港水域執(zhí)法力量薄弱

1.專職管理人員不足。根據(jù)《山東省漁業(yè)港口和漁業(yè)船舶管理?xiàng)l例》（下簡(jiǎn)稱“《管理?xiàng)l例》”）有關(guān)規(guī)定，漁業(yè)港口經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)建立健全規(guī)章制度，全面負(fù)責(zé)漁業(yè)港口的安全生產(chǎn)，成立機(jī)構(gòu)組織配備專職人員管理漁港。但目前，日照市的黃海漁港、嵐山漁港等企業(yè)所有漁港已成立法人公司來(lái)負(fù)責(zé)漁港綜合管理，日常港務(wù)安全管理相對(duì)規(guī)范；其他村級(jí)漁港均未成立法人管理機(jī)構(gòu)，只成立了漁港管理辦公室，管理人員少，漁港綜合安全管理能力不足。

2.日照市內(nèi)漁業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)派駐漁港力量不足。20世紀(jì)80年代，沿海各地漁港漁船較少，基層區(qū)、縣級(jí)一般在漁港內(nèi)單獨(dú)設(shè)置漁港監(jiān)督站，對(duì)轄區(qū)漁港水域進(jìn)行執(zhí)法管理；20世紀(jì)90年代中后期，我國(guó)漁業(yè)捕撈業(yè)蓬勃發(fā)展，沿海各地因漁船建造數(shù)量增多，紛紛開始建設(shè)漁港，一個(gè)區(qū)、縣從原來(lái)的1座漁港擴(kuò)建到現(xiàn)在的5座～10座；2000年以后，隨著近海漁業(yè)資源逐步枯竭，國(guó)家出臺(tái)了鼓勵(lì)減船轉(zhuǎn)產(chǎn)政策，漁船因逐年報(bào)廢而減少，日照市各漁業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)深入貫徹落實(shí)改革政策，撤銷了原有漁港監(jiān)督站，與漁政整合為一個(gè)漁業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)；新《報(bào)告制度》《規(guī)定》實(shí)施以來(lái)，日照市各區(qū)級(jí)漁業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)派駐漁港專職執(zhí)法人員大多為1人～2人，對(duì)其他較小漁港則多是采取流動(dòng)執(zhí)法檢查，企業(yè)自營(yíng)不對(duì)外開放的漁港則未派駐執(zhí)法人員，漁業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)派駐漁港力量不足。

筆者了解到，其他地區(qū)漁港派駐執(zhí)法人員不足問(wèn)題也普遍存在，客觀原因是機(jī)構(gòu)改革后基層漁業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員普遍配備不足，而且承擔(dān)的漁政、海監(jiān)、船檢、漁船管控等執(zhí)法任務(wù)繁重，沒(méi)有人員力量用來(lái)加強(qiáng)漁港執(zhí)法；主觀因素是當(dāng)前我國(guó)部分漁業(yè)管理部門比較重視海上執(zhí)法，多數(shù)執(zhí)法人員被重點(diǎn)安排在漁政船出海執(zhí)法，基層也普遍存在重海上執(zhí)法輕漁港水域執(zhí)法的觀點(diǎn)，民眾對(duì)漁港水域執(zhí)法認(rèn)識(shí)程度不夠，負(fù)責(zé)漁港水域執(zhí)法的人員因而日益減少，且由于缺少漁港執(zhí)法船艇等裝備，無(wú)法有效開展?jié)O港執(zhí)法管理。

（三）對(duì)漁港所有者、經(jīng)營(yíng)者違規(guī)行為缺乏依法處罰法律依據(jù)

目前，國(guó)家和山東省均未出臺(tái)針對(duì)漁港經(jīng)營(yíng)者違規(guī)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行處罰的法律法規(guī)依據(jù)。國(guó)家尚未出臺(tái)漁業(yè)港口相關(guān)法律；省級(jí)層面2007年出臺(tái)的《管理?xiàng)l例》明確了漁港經(jīng)營(yíng)許可取得的條件和法則，但因省級(jí)漁港認(rèn)定沒(méi)有正式公布因而無(wú)法組織認(rèn)定漁港經(jīng)營(yíng)許可，導(dǎo)致地方漁業(yè)主管部門及其執(zhí)法機(jī)構(gòu)無(wú)法對(duì)漁港所有人、經(jīng)營(yíng)者違規(guī)行為以采取行政處罰手段進(jìn)行管理。

（四）進(jìn)出港報(bào)告系統(tǒng)還需進(jìn)一步完善，《報(bào)告制度》實(shí)施有難度

各地《報(bào)告制度》在實(shí)施中仍存在一些問(wèn)題，一是很大部分年齡稍長(zhǎng)的漁船船長(zhǎng)（多是中小型漁船）不會(huì)操作智能手機(jī)，APP系統(tǒng)注冊(cè)率、報(bào)告率雙低；二是進(jìn)出港報(bào)告系統(tǒng)不完善，易發(fā)生故障；三是地方漁業(yè)主管部門及其執(zhí)法機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)查詢本轄區(qū)漁船進(jìn)出港注冊(cè)明細(xì)，不利于開展?jié)O船進(jìn)出港管理工作；四是國(guó)家層面沒(méi)有出臺(tái)違反漁船進(jìn)出港報(bào)告的罰則。

三、新時(shí)期依托漁港管理漁船的對(duì)策建議探討

新時(shí)期，根據(jù)《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》《報(bào)告制度》《規(guī)定》等法律法規(guī)，結(jié)合當(dāng)前漁港、漁船管理的實(shí)際情況，筆者提出以下“依港管船”有關(guān)對(duì)策和建議，可供漁業(yè)管理者參考。

（一）壓實(shí)漁港安全生產(chǎn)主體責(zé)任，明確規(guī)定漁港所有人、經(jīng)營(yíng)者履行以下依港管船具體職責(zé)

1.漁港所有人、經(jīng)營(yíng)者依法成立法人漁港管理機(jī)構(gòu)（公司或單位），完善管理制度，制定漁港管理章程，加強(qiáng)漁港信息化建設(shè)，建立健全港內(nèi)視頻監(jiān)控、船位監(jiān)控平臺(tái)等基礎(chǔ)信息系統(tǒng)，保持與相關(guān)部門互聯(lián)互通，全面負(fù)責(zé)漁港的安全生產(chǎn)，及時(shí)公告播放海洋氣象預(yù)警信息對(duì)進(jìn)出港漁船實(shí)施規(guī)范化、制度化、精細(xì)化管理與服務(wù)，不得放行在港漁船超抗風(fēng)等級(jí)出港。

2.漁港管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)核驗(yàn)進(jìn)港漁船身份，檢查出港漁船安全設(shè)備以及船員配備等情況，建立漁船進(jìn)出港登記制度，核實(shí)登記內(nèi)容，對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的船員配備不齊或不適任，安全、消防、通訊、救生等設(shè)備不全或無(wú)效及裝載違規(guī)漁具，非法載客、載運(yùn)違禁物品等違規(guī)漁船，做好登記督促整改，將相關(guān)情況及時(shí)報(bào)告區(qū)縣海洋漁業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由海洋漁業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)違規(guī)漁船依法做出禁止離港等相應(yīng)行政處罰。

3.實(shí)施漁船固定漁港?？康摹澳父壑啤惫芾碇贫?。按照屬地管理、自由選擇、合理配置市場(chǎng)資源的原則，所有在冊(cè)漁船都需在船籍港所在區(qū)縣確定一處漁港為“母港”，與漁港經(jīng)營(yíng)者簽訂《母港管理確認(rèn)書》，明確雙方權(quán)利義務(wù)，接受母港管理機(jī)構(gòu)的服務(wù)與安全管理，未經(jīng)批準(zhǔn)不準(zhǔn)在母港以外停靠。

4.休漁期間，漁港實(shí)行封閉管理，嚴(yán)格查驗(yàn)登記，嚴(yán)禁無(wú)關(guān)人員、車輛、船舶進(jìn)出漁港。應(yīng)休漁船在船籍港?？?，未經(jīng)批準(zhǔn)不得轉(zhuǎn)移停泊地點(diǎn)，漁港管理機(jī)構(gòu)要嚴(yán)禁允許應(yīng)休漁船離港和接納外地漁船?？俊?/p>

（二）壓實(shí)漁船所有人、經(jīng)營(yíng)人和船長(zhǎng)承擔(dān)漁船安全生產(chǎn)的全面責(zé)任和直接責(zé)任，明確進(jìn)出漁業(yè)港口的漁船履行以下職責(zé)

1.漁船進(jìn)出漁港必須通過(guò)進(jìn)出港報(bào)告系統(tǒng)向區(qū)縣級(jí)海洋漁業(yè)主管部門及其執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告進(jìn)出港時(shí)間、作業(yè)場(chǎng)所、航次計(jì)劃、適航狀態(tài)、船員配備、漁具以及漁獲物等情況，并服從調(diào)度和監(jiān)督管理。

2.漁船進(jìn)港后，嚴(yán)格執(zhí)行港區(qū)作業(yè)操作規(guī)程，服從漁港管理機(jī)構(gòu)調(diào)度安排，保持疏散和防火通道暢通，留足值班人員，并采取有效的防風(fēng)、防火、防碰撞等安全措施，確保安全生產(chǎn)。漁船配齊防污染設(shè)施，在港內(nèi)停泊時(shí)應(yīng)注意保護(hù)漁港環(huán)境，不得有污染海洋環(huán)境的行為。

3.漁船離港前，要服從漁港管理機(jī)構(gòu)適航檢查，按規(guī)定攜帶齊全有效的船舶證書，配齊船員和消防、救生等設(shè)施，配備安全通信導(dǎo)航和船位監(jiān)測(cè)終端設(shè)備，并保持設(shè)備性能完好、正常運(yùn)行，確保全程開啟，并按要求對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題實(shí)施整改，未經(jīng)批準(zhǔn)禁止出海。

4.漁船在海上航行作業(yè)時(shí)，接到超過(guò)抗風(fēng)等級(jí)大風(fēng)以及臺(tái)風(fēng)、風(fēng)暴潮等災(zāi)害性天氣預(yù)報(bào)時(shí)，要立即返回母港進(jìn)行避風(fēng)。母港無(wú)法滿足防災(zāi)避風(fēng)要求或有其它緊急情況，也可自行選擇有條件港口或錨地防災(zāi)避風(fēng)。

5.伏季休漁期間，漁船應(yīng)按照規(guī)定在船籍港停泊，未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自離開或者轉(zhuǎn)移停泊地點(diǎn)。漁業(yè)船舶因天氣惡劣、維修等原因需要到其他地方停泊的，應(yīng)按規(guī)定上報(bào)區(qū)縣級(jí)海洋漁業(yè)主管部門經(jīng)批準(zhǔn)后方可轉(zhuǎn)港，惡劣天氣或維修等結(jié)束后，應(yīng)立即返回原漁港?？啃轁O。

（三）按照屬地管理原則，明確要求實(shí)施區(qū)、鎮(zhèn)街道“包?！必?zé)任制度，村居落實(shí)船員管理制度

1.對(duì)漁港、漁船實(shí)施“雙包?！必?zé)任制，壓緊壓實(shí)區(qū)、鎮(zhèn)街道屬地監(jiān)管包保制度，對(duì)轄區(qū)每座漁港和每艘漁船進(jìn)行安全監(jiān)管，履行漁港安全生產(chǎn)主體監(jiān)管責(zé)任，壓實(shí)漁港所有人、經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)漁港安全生產(chǎn)的直接責(zé)任，做到包港到人，責(zé)任到人。

2.沿海漁村對(duì)本村所有漁船建立漁船信息檔案，登記船員持證等詳細(xì)信息，配合本村漁船到選擇的母港管理機(jī)構(gòu)辦理漁船進(jìn)出港登記，協(xié)助漁船船長(zhǎng)通過(guò)APP系統(tǒng)向區(qū)級(jí)漁業(yè)主管部門辦理進(jìn)出港報(bào)告；法人企業(yè)所有的漁港，企業(yè)法人全面負(fù)責(zé)落實(shí)依港管船主體責(zé)任，承擔(dān)本漁港的安全生產(chǎn)直接責(zé)任。

（四）嚴(yán)格落實(shí)行業(yè)監(jiān)管責(zé)任，明確市、區(qū)行業(yè)主管部門及其執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)本轄區(qū)“依港管船”的職責(zé)

1.對(duì)“依港管船”開展工作督導(dǎo)檢查、執(zhí)法巡查和專項(xiàng)執(zhí)法檢查，明確要求每年對(duì)本管轄區(qū)內(nèi)漁船的安全執(zhí)法檢查不少于全市在冊(cè)漁船數(shù)量的5%，檢查數(shù)量以年度檢查臺(tái)賬和處罰文書為準(zhǔn)；組織開展依港管船調(diào)查研究，專項(xiàng)檢查、年度考核、爭(zhēng)取國(guó)家和省級(jí)政策與資金的扶持等相關(guān)工作。

2.本轄區(qū)名錄內(nèi)漁港派駐執(zhí)法人員負(fù)責(zé)“依港管船”具體組織實(shí)施工作，接受并監(jiān)督管理漁船通過(guò)系統(tǒng)進(jìn)行進(jìn)出港報(bào)告，建立健全工作協(xié)調(diào)機(jī)制，保證工作順暢快捷；監(jiān)督漁港管理機(jī)構(gòu)和靠港漁船履行漁港登記制度、漁船進(jìn)出港報(bào)告制度、漁船母港制度；安排漁政執(zhí)法船守住漁港的港池出口，實(shí)現(xiàn)對(duì)漁港的封閉式管理，負(fù)責(zé)漁港水域漁船安全管理日常執(zhí)法檢查和行政處罰工作。

（五）建立依港管船保障制度

省、市、區(qū)各級(jí)政府按照漁船管控、漁業(yè)安全生產(chǎn)、漁港經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)一個(gè)依港管船工作的平臺(tái)和管理體系，制定相應(yīng)政策，通過(guò)財(cái)政、稅收、信貸等方面予以引導(dǎo)和扶持，爭(zhēng)取將本轄區(qū)內(nèi)“依港管船”有關(guān)經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政支出預(yù)算，全面推進(jìn)依港管船工作。

一是根據(jù)《報(bào)告制度》實(shí)施情況，盡快出臺(tái)依港管船相關(guān)的部門規(guī)章、實(shí)施細(xì)則等，便于地方漁業(yè)主管部門及其執(zhí)法機(jī)構(gòu)有法規(guī)依據(jù)、有處罰管理手段開展依港管船工作。

二是擴(kuò)大政府用于轉(zhuǎn)移支付對(duì)各地漁港基礎(chǔ)建設(shè)的油補(bǔ)資金用途范圍，加大對(duì)基層漁港“依港管船”綜合管理經(jīng)費(fèi)給予的保障，保證農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁港名錄中漁港全部建立管理機(jī)構(gòu)，建設(shè)辦公用房，配足管理人員，依法開展依港管船。

（六）加大行政處罰力度，建立責(zé)任追究制度

1.建立責(zé)任追究制度落實(shí)執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任，漁港經(jīng)營(yíng)者違反有關(guān)規(guī)定，履行“依港管船”職責(zé)不到位或管理工作存在較大隱患的，漁業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)可根據(jù)違法情節(jié)依法進(jìn)行查處；漁業(yè)主管部門可對(duì)其進(jìn)行通報(bào)和約談，情節(jié)嚴(yán)重的，掛牌督辦，限期整改。

2.漁船在漁港水域內(nèi)航行、停泊、作業(yè)違反“依港管船”等有關(guān)規(guī)定的，可由漁業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出行政處罰；情節(jié)惡劣、后果嚴(yán)重或者造成重大影響的，應(yīng)及時(shí)移交公安部門依法追究當(dāng)事人刑事責(zé)任。