王鋒

摘 要：

現(xiàn)代社會(huì)深受理性主義的宰制。作為理性化最為明顯的領(lǐng)域，公共行政也深受理性主義的影響。理性化的組織結(jié)構(gòu)以及行政行為進(jìn)一步發(fā)展出行政管理的技術(shù)主義、管理主義與職業(yè)主義。在理性主義行政的運(yùn)轉(zhuǎn)之下，相應(yīng)的行政氣質(zhì)，即技術(shù)化、科學(xué)化的行政管理也逐漸形成。而理性主義的公共行政排除了價(jià)值、道德的觀照，將公共行政視為純粹的技術(shù)化操作。公共行政的技術(shù)化操作導(dǎo)致公共行政管理中的道德冷漠、責(zé)任的碎片化及對(duì)價(jià)值、意義等的回避。只要理性主義還在社會(huì)生活中占據(jù)支配地位，就很難指望短時(shí)間內(nèi)消除理性主義在公共行政領(lǐng)域的影響。

關(guān)鍵詞：公共行政;理性主義;行政氣質(zhì)

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2021）03-0011-07

不可否認(rèn)，作為一種理論，理性主義在今天取得了支配性地位，對(duì)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。作為社會(huì)一部分的公共行政也不能不受理性主義的影響。那么，理性主義在公共行政下如何發(fā)揮作用？其內(nèi)在的機(jī)理是什么？理性主義在公共行政領(lǐng)域有什么表現(xiàn)？理性主義對(duì)確定性的渴望與公共行政所追求的確定性相合拍，也必然要求公共行政把確定性做為自己的目標(biāo)。如此，理性主義也就要求行政組織和行政行為的理性化，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展出行政管理的技術(shù)主義、管理主義與職業(yè)主義。正如理性主義不是人類生活的全部，理性主義也不是公共行政的全部。公共行政領(lǐng)域把理性主義貫徹到底，導(dǎo)致行政管理對(duì)道德、價(jià)值等問(wèn)題的回避，從而產(chǎn)生了我們所看到的意料之中和意料之外的后果。

一、確定性追求：理性主義行政的目標(biāo)

在韋伯看來(lái)，西歐社會(huì)生活的理性化首先在于自由勞動(dòng)的理性組織方式，而這種理性化生產(chǎn)勞動(dòng)的組織形式進(jìn)一步要求普遍化的規(guī)則與管理，這就引發(fā)理性化的法律及理性化的行政管理。在這一連串連鎖反應(yīng)中，社會(huì)生活的理性化才確立起來(lái)，理性的算計(jì)及理性的狡黠才成為社會(huì)生活的精神氣質(zhì)。韋伯指出，“沒(méi)有這種理性的資本主義勞動(dòng)組織方式，所有這一切，即便有可能，也絕對(duì)不會(huì)具有同等的意義，尤其不會(huì)有與之相聯(lián)系而產(chǎn)生的現(xiàn)代西方社會(huì)結(jié)構(gòu)及其全部特殊問(wèn)題。精神的核算與籌劃（這是其他一切事情的基礎(chǔ)）只是在自由勞動(dòng)的基礎(chǔ)上才是可能的”[1]（p.8）。他進(jìn)一步指出，“

合理的法律結(jié)構(gòu)和行政管理結(jié)構(gòu)的重要性是毋庸置疑的。因?yàn)楹侠淼默F(xiàn)代資本主義不僅需要技術(shù)生產(chǎn)手段，而且需要一種可靠的法律體系和按章行事的行政管理制度。”[1]（p.24）。在韋伯看來(lái)，理性化的法律與理性化的行政管理在西方社會(huì)的理性化過(guò)程中扮演了極其重要的角色，沒(méi)有這種理性化的法律與行政管理，理性化的組織便無(wú)法穩(wěn)定下來(lái)，進(jìn)而也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的理性化。正是在這個(gè)意義上，韋伯進(jìn)一步指出，生產(chǎn)的理性化必然引起法律與行政管理的理性化，進(jìn)而推展到社會(huì)生活的其他領(lǐng)域，理性化必然滲透到技術(shù)、科學(xué)、軍事等領(lǐng)域[1]（pp.10-11）。

如果我們沿著韋伯的思路繼續(xù)思考，行政管理的理性化在社會(huì)生活的理性化當(dāng)中扮演了極其重要的角色，而社會(huì)生活的理性化又進(jìn)一步要求行政管理的理性化。我們進(jìn)一步的問(wèn)題是，行政管理自身理性化的邏輯是什么？行政管理理性化首先要解決的一個(gè)前提性問(wèn)題就是，行政管理是否可以理性化？這個(gè)問(wèn)題是由威爾遜與古德諾兩人來(lái)回答的。威爾遜認(rèn)為行政不同于政治，盡管行政管理的任務(wù)是由政治決定的，但“行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域，它與政治領(lǐng)域的那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)”[2]（p.14）。古德諾則進(jìn)一步明確指出，政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行[3]（p.15）。既然行政管理是一個(gè)純事務(wù)性的領(lǐng)域，是不折不扣地執(zhí)行政治命令，那么，行政管理就是一個(gè)純粹執(zhí)行命令的工具。這樣，威爾遜、古德諾通過(guò)政治與行政二分，把價(jià)值排除在行政管理之外，導(dǎo)致行政管理基本的善就是效率。正如古德諾所說(shuō)，“在行政管理科學(xué)中，不論是私人行政還是公共行政，其基本的‘善是效率。行政科學(xué)的基本目標(biāo)是用最可能少的人力與物力完成身邊的工作。這樣效率就成為行政管理價(jià)值序列當(dāng)中的第一公理”[4]（p.201）。威爾遜認(rèn)為，行政學(xué)研究的目的在于揭示政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作，以及政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用與能源方面用盡可能少的成本去完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鱗2]（p.1）。

既然行政管理只關(guān)涉如何高效、經(jīng)濟(jì)地完成政治意志，而與價(jià)值無(wú)涉，那么它首先要有一種有效的組織形式，這種組織形式就是韋伯所推崇的理性官僚制。在韋伯看來(lái)，它是“一種充分發(fā)達(dá)的官僚體制……精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費(fèi)用和人力，在由訓(xùn)練有素的具體官員進(jìn)行嚴(yán)格官僚體制的、特別是集權(quán)體制的行政管理時(shí)，比起所有合議的或者名譽(yù)職務(wù)的和兼任職務(wù)的形式來(lái)，能達(dá)到最佳的效果”[5]（p.296）?，F(xiàn)代文化的發(fā)展迫切需要可預(yù)期的普適性規(guī)則。而“充分發(fā)展的官僚體制在某種特殊意義上，也處于‘不急不躁的原則支配之下。它的特殊的、受資本主義歡迎的特性，使這種可預(yù)計(jì)性發(fā)展得更為充分，它越是‘脫離人性，發(fā)展就更為充分”[5]（p.297）。

如果說(shuō)韋伯找到了使理性化行政管理得以實(shí)現(xiàn)的組織形式，那么此后，行政管理的理性化則進(jìn)一步從兩個(gè)層面展開(kāi)。其一是行政管理內(nèi)部的職能分工以及行政管理本身的專業(yè)化。法約爾認(rèn)為“管理就是實(shí)行計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制”[6]（p.5）。古利克則在法約爾的基礎(chǔ)上，把行政管理的職能由管理的五項(xiàng)職能拓展為七項(xiàng)職能，即計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告和預(yù)算，也就是我們所熟悉的POSDCRB[7]（p.114）。法約爾、古利克等關(guān)于管理的五要素說(shuō)影響深遠(yuǎn)，之后的管理過(guò)程學(xué)派都按照這五種要素來(lái)理解行政管理，直到今天，行政管理也基本上是按照這種職能劃分來(lái)進(jìn)行的。也正是在這個(gè)基礎(chǔ)上，隨著社會(huì)公共事務(wù)的日益紛繁復(fù)雜，人事管理、財(cái)政管理、審計(jì)管理等專業(yè)性比較強(qiáng)的行政管理部門才逐漸發(fā)展起來(lái)。我們今天所看到的行政管理學(xué)科的繁榮以及行政管理學(xué)科之下眾多分支學(xué)科的發(fā)展，在某種意義上是這種理性化行政的延續(xù)。

其二是行政行為的理性化。如果說(shuō)行政管理職能的理性化意味著還只是從靜態(tài)的意義上揭示行政管理的理性化，那么行政行為的理性化則意味著從動(dòng)態(tài)的意義上揭示行政管理的理性化。正如韋伯所說(shuō)，“文官的榮譽(yù)所在，是他對(duì)于上司的命令，就像完全符合他本人的信念那樣，能夠忠實(shí)地加以執(zhí)行。即使這命令在他看來(lái)有誤，而在他履行了文官的申辯權(quán)后上司依然堅(jiān)持命令時(shí)，他仍應(yīng)忠實(shí)執(zhí)行”[8]（p.76）。韋伯在這里想表達(dá)的是對(duì)官員行為的預(yù)期性期望，即通過(guò)理性的法律約束，使行政官員的行為能擺脫前現(xiàn)代社會(huì)中那種偶然的、依賴個(gè)人意志的、隨意性較強(qiáng)的狀態(tài)而具有可預(yù)期性，擺脫情感、意志等非理性因素而達(dá)到理性化。當(dāng)達(dá)爾通過(guò)規(guī)范價(jià)值、人的行為及不同的社會(huì)文化環(huán)境三個(gè)方面的分析，憂心忡忡地認(rèn)為行政管理還不能成為科學(xué)時(shí)，西蒙的理論工作就在于通過(guò)理性化決策，使行政擺脫原來(lái)那種僅僅是執(zhí)行政治命令的傳統(tǒng)形象，把行政管理當(dāng)作一個(gè)過(guò)程來(lái)看待，使行政管理本身在某種意義上真正成為科學(xué)。

西蒙通過(guò)事實(shí)與價(jià)值的二分，進(jìn)一步從理論上排除了行政管理的價(jià)值負(fù)擔(dān)，把行政管理當(dāng)作理性選擇的過(guò)程。西蒙認(rèn)為，決策意味著行為主體完整地“描述每個(gè)備選策略所產(chǎn)生的各種結(jié)果，并對(duì)這些結(jié)果進(jìn)行比較。他必須從各個(gè)層面上了解他行為的變化可能導(dǎo)致的變化，必須使用無(wú)限延伸的時(shí)間、無(wú)限擴(kuò)展的空間和無(wú)窮的價(jià)值觀來(lái)探究各種行為結(jié)果”[9]（p.71）。按照西蒙的理解，決策就是對(duì)各種方案可能發(fā)生概率的判斷，這種判斷當(dāng)然是建立在對(duì)事實(shí)進(jìn)行描述、分析然后進(jìn)行抉擇的基礎(chǔ)上，這意味著決策是一個(gè)科學(xué)、理性的過(guò)程。西蒙在隨后對(duì)其理論做了進(jìn)一步修正，他說(shuō)：“人們都希望決策過(guò)程最好細(xì)分成兩個(gè)主要階段。第一階段包括中間價(jià)值體系的擴(kuò)展和對(duì)中間價(jià)值相對(duì)權(quán)重的評(píng)價(jià)。第二階段包括根據(jù)這個(gè)價(jià)值體系比較各種可行的行動(dòng)方案。第一階段顯然要考慮道德和事實(shí)兩方面的因素;而第二階段就只考慮事實(shí)問(wèn)題?！盵9]（p.53）從實(shí)際情況來(lái)看，由于人們知識(shí)累積的有限性，西蒙也不得不對(duì)其理論做進(jìn)一步的修正，即完全理性的行政人是不存在的，至多只是有限理性的行政人在進(jìn)行決策，這樣決策也就不是完全理性的，而是各方政治利益進(jìn)行妥協(xié)與博弈之后達(dá)到的一種滿意狀態(tài)。如果說(shuō)古典公共行政正是如西蒙所批評(píng)的行政諺語(yǔ)那樣，那么通過(guò)他的努力，公共行政第一次建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，獲得了如同自然科學(xué)那樣的確定性，行政管理真正從經(jīng)驗(yàn)走向了理性，公共行政的理性化被推進(jìn)到了一個(gè)新的階段。正因如此，我們說(shuō)，公共行政的理性主義不僅意味著理性化的組織結(jié)構(gòu)和理性化的組織過(guò)程，還意味著行政行為能夠體現(xiàn)出確定性?？傊?，理性主義在公共行政中的實(shí)現(xiàn)就是排除公共行政中的偶然性和任意性，追求公共行政的確定性。

二、技術(shù)化與專業(yè)化：理性主義行政的表現(xiàn)

公共行政的理性化使威爾遜的設(shè)想成為現(xiàn)實(shí)，在將價(jià)值從行政管理領(lǐng)域排除之后，行政管理成為純粹的事務(wù)性領(lǐng)域和執(zhí)行命令的工具。在對(duì)行政管理的事務(wù)性理解中，行政管理中的理性主義表現(xiàn)為技術(shù)主義、管理主義與專業(yè)主義。

當(dāng)我們把行政理解為執(zhí)行政治命令的工具時(shí)，也就發(fā)展出一整套規(guī)則和要求，即公共行政應(yīng)高效而又經(jīng)濟(jì)地執(zhí)行命令。既然行政管理是一個(gè)執(zhí)行命令的領(lǐng)域，其核心就應(yīng)為如何有效地完成目的，因而它就必然要排除價(jià)值判斷。這樣，公共行政的理性精神就蛻化為一種技術(shù)理性、一種工具理性，它所關(guān)注的就是如何用技術(shù)化手段去優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，進(jìn)行科學(xué)的組織功能安排，甚至通過(guò)行政改革高效地完成政治所設(shè)定的目標(biāo)?！八麄儽仨毦倪x擇最適當(dāng)?shù)氖侄稳ミ_(dá)成交給他們?nèi)ネ瓿傻哪康?。他們需要使用理性去選擇最快速、最廉價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)最少的道路，以便達(dá)到指定的地點(diǎn)。他們需要把與任務(wù)相關(guān)的目的和行為同與任務(wù)不相關(guān)的目的和行為區(qū)分開(kāi)來(lái)，挑出能夠更接近目的的行為……他們需要衡量和計(jì)算。事實(shí)上，他們需要成為理性計(jì)算的頂級(jí)大師?！盵10]（p.69）“他們絕對(duì)不能做的是偏離清醒、堅(jiān)持以任務(wù)為中心的理性道路;不要因?yàn)閼z憫、同情、羞恥、良心、對(duì)‘目標(biāo)的支持或反感而轉(zhuǎn)向”，“由官員執(zhí)行和完成的災(zāi)難的特點(diǎn)與其說(shuō)是陳腐……不如說(shuō)是理性”[10]（p.69）。理性化的行政管理可以有效地解決人類所面臨的風(fēng)險(xiǎn)與威脅，使人類居住的社會(huì)始終處于可控狀態(tài)。這樣，在對(duì)公共行政的事務(wù)性理解之中，就發(fā)展出了行政管理的技術(shù)主義。

由于關(guān)注點(diǎn)在于如何有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，采取各種各樣的行政技術(shù)也就不足為怪了，甚至借助于現(xiàn)代技術(shù)，行政管理的技術(shù)性特點(diǎn)也表現(xiàn)得更為淋漓盡致。也正是在這個(gè)意義上，威爾遜說(shuō)，“如果我看到一個(gè)殺氣騰騰的人在敏捷地磨著一把刀子，我可以借用他磨刀的方法，而用不著借用他可能用刀子犯謀殺罪的動(dòng)機(jī)。同樣，如果我見(jiàn)到一個(gè)徹底的君主主義者很好地管理著某一個(gè)公共機(jī)關(guān)，我可以學(xué)習(xí)他的辦事方法，而無(wú)需改變我作為共和主義的特點(diǎn)。他可以為他的國(guó)王效勞，而我卻將繼續(xù)為民眾服務(wù)。但是我卻希望能像他為其統(tǒng)治者服務(wù)那樣為我的統(tǒng)治者服務(wù)”[2]（p.25）。威爾遜充分認(rèn)識(shí)到了行政管理技術(shù)性的一面，這種技術(shù)性的一面在隨后的行政管理理論與實(shí)踐中得到了片面發(fā)展，而在把價(jià)值性一面排除在行政管理之外以后，科學(xué)化的行政管理以及行政管理技術(shù)又更進(jìn)一步地得到了充分發(fā)展，這即是行政管理中的技術(shù)主義。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，在新公共管理的旗幟之下，公共行政的技術(shù)主義又有所抬頭。這也正是張康之教授所擔(dān)憂的問(wèn)題，“由于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展（如網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的引入等），由于行政管理自身也發(fā)展出了新的管理技術(shù)（如績(jī)效管理等方式的廣泛應(yīng)用），又使公共行政領(lǐng)域中的技術(shù)主義重新建立起了信心”[11]（p.306）。

如果我們把行政管理理解為對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，那么公共行政的管理性一面又充分體現(xiàn)出來(lái)，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展出公共行政的管理主義。懷特指出：“公共行政研究的起點(diǎn)應(yīng)以管理為基礎(chǔ)，而非以法律為基礎(chǔ)，因此我們應(yīng)多加注意‘美國(guó)管理學(xué)會(huì)的活動(dòng)，而不必太在乎法院的各項(xiàng)判決?！盵12]（p.18）懷特所強(qiáng)調(diào)的公共行政的管理主義傳統(tǒng)一直被延續(xù)下來(lái)。全鐘燮指出：“無(wú)論是在20世紀(jì)的工業(yè)社會(huì)還是在今天的后工業(yè)社會(huì)，國(guó)家治理都強(qiáng)調(diào)理性、科學(xué)和技術(shù)的行動(dòng)?！盵13]（p.17）以理性為核心的管理主義仍然是公共行政運(yùn)轉(zhuǎn)的核心要素。盡管管理的途徑已經(jīng)被頻繁地證明越來(lái)越不適合日益復(fù)雜的后工業(yè)社會(huì)，但行政管理在應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)公共問(wèn)題時(shí)，仍舊自覺(jué)不自覺(jué)地“過(guò)度依賴工具和技術(shù)手段，控制政策制定進(jìn)程，設(shè)計(jì)各種選擇，動(dòng)員民眾和評(píng)估績(jī)效，以此尋求解決問(wèn)題和變革政府的答案”[13]（p.19）。從行政管理的實(shí)踐來(lái)看，既然是管理，無(wú)論是私人管理還是公共管理，都應(yīng)按照法約爾的管理職能進(jìn)行劃分。對(duì)行政管理體系內(nèi)部進(jìn)行進(jìn)一步的職能劃分，不管這種劃分是以功能為基礎(chǔ)，還是以直線制、地域或者管理對(duì)象為基礎(chǔ)，其實(shí)質(zhì)都是一樣的，即對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。只要出現(xiàn)新的社會(huì)事務(wù)，只要社會(huì)有這樣的需求，就應(yīng)對(duì)之進(jìn)行事無(wú)巨細(xì)的管理，這就發(fā)展出了管理型組織、管理型行政乃至管理型政府。

這意味著管理主義下的公共行政“使用嚴(yán)格刻板的程序和技術(shù)，以產(chǎn)生能夠促進(jìn)規(guī)劃和制定決策的知識(shí);客觀指標(biāo)被用作衡量沖突化解、問(wèn)題解決和變革的基礎(chǔ)”[13]（p.70）。管理型行政、管理型政府強(qiáng)調(diào)自上而下的控制，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)、對(duì)人的控制。在這里，政府變得更加強(qiáng)勢(shì)，并演變成對(duì)社會(huì)公共事務(wù)事無(wú)巨細(xì)的控制。在面對(duì)后工業(yè)社會(huì)中所發(fā)生的危機(jī)事件時(shí)，政府及行政管理者仍然以管理主義、技術(shù)主義的思維定式去解決?！懊鎸?duì)動(dòng)蕩的環(huán)境變遷，管理的范圍增大了，管理的復(fù)雜性增強(qiáng)了。許多行政管理者反而變得被動(dòng)反應(yīng)和保守，而不是富有前瞻性和創(chuàng)新性。……他們的目標(biāo)是從一個(gè)財(cái)政年度到下一個(gè)財(cái)政年度，維持政府系統(tǒng)及其工作職位。危機(jī)設(shè)計(jì)過(guò)程低估了危機(jī)解決途徑的長(zhǎng)期意義，政府將注意力固定在短期的需要上?！盵13]（p.68）以至于當(dāng)我們碰到問(wèn)題時(shí)，無(wú)論是新問(wèn)題，還是老問(wèn)題，無(wú)論是現(xiàn)代社會(huì)中的問(wèn)題，還是后現(xiàn)代社會(huì)中的問(wèn)題，我們都希望政府管理起來(lái)，而不會(huì)深入分析問(wèn)題產(chǎn)生的根源以及政府是否必要、是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)入這些領(lǐng)域。管理主義意義上的公共行政，其核心在于管理與控制，在于控制組織活動(dòng)中出現(xiàn)的不確定性。在處理復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題的過(guò)程中，政府及行政管理者越來(lái)越依賴于技術(shù)化的手段，如組織結(jié)構(gòu)功能的調(diào)整、組織幅度的調(diào)整以及公共政策的修正等。伴隨著各種管理手段的頻繁應(yīng)用，行政管理至少產(chǎn)生了三個(gè)結(jié)果，即“（1）越來(lái)越多地運(yùn)用理性和工具的方案來(lái)解決組織問(wèn)題;（2）越來(lái)越多的集中化政策制定;（3）越來(lái)越少的人文關(guān)懷和價(jià)值關(guān)懷。這些解決方案的實(shí)施導(dǎo)致了更多管理權(quán)力的形成和更多技術(shù)手段的使用，以此來(lái)控制組織活動(dòng)的進(jìn)程”[13]（p.179）。

公共行政的技術(shù)主義、管理主義，邏輯地要求行政管理具有專業(yè)主義，即在公共行政專業(yè)化基礎(chǔ)之上發(fā)展起來(lái)的基于專業(yè)化而形成的對(duì)專業(yè)的尊重，這種專業(yè)主義實(shí)質(zhì)上是承認(rèn)專業(yè)知識(shí)的權(quán)威性，進(jìn)而由掌握專業(yè)知識(shí)的專家來(lái)進(jìn)行決策，其結(jié)果是把行政管理中的專業(yè)主義發(fā)揮到極致。這其中有一個(gè)前置性條件，即承認(rèn)行政管理能夠成為一個(gè)專業(yè)。事實(shí)上，當(dāng)行政管理不斷地從管理那里尋找其知識(shí)資源時(shí)，也正不斷地把自身推向日益精致的專業(yè)化方向。正如全鐘燮所說(shuō)，“政府創(chuàng)造了職業(yè)化，它讓職業(yè)具有合理性，它支持所有形式的職業(yè)化努力，它雇用數(shù)量永遠(yuǎn)在增長(zhǎng)的職業(yè)人員。職業(yè)專家為公共機(jī)構(gòu)提供了知識(shí)、培訓(xùn)和領(lǐng)導(dǎo)，影響著公共政策進(jìn)程，決定著許多公共機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)。在公共服務(wù)中，職業(yè)專家能獲得權(quán)力顯然是由于他們所受的專業(yè)化培訓(xùn)和擁有的知識(shí)。依靠這種權(quán)力，職業(yè)專家就具有了他們領(lǐng)域中的專業(yè)化語(yǔ)言和信息，他們自然而然地想控制決策過(guò)程，創(chuàng)造出他們所代表的公共機(jī)構(gòu)的政策”[13]（p.4）。正是在這個(gè)意義上，行政管理中的專家委員會(huì)、公共服務(wù)外包等則在某種意義上秉承了行政管理中的專業(yè)主義。

公共行政的復(fù)雜性在于，它是眾多專業(yè)領(lǐng)域的綜合，涉及許多專業(yè)知識(shí)與技能，公共行政需要專業(yè)精神，意味著行政管理本身首先應(yīng)當(dāng)被作為一個(gè)專業(yè)化領(lǐng)域來(lái)看待。這一方面是因?yàn)樾姓芾砭哂泄芾淼膶傩浴１M管行政管理曾遭遇過(guò)“合法性危機(jī)”，但其發(fā)展歷史一再向我們顯示它的獨(dú)立性，這種獨(dú)立性意味著我們需要尊重作為管理的行政管理本身的客觀規(guī)律性。另一方面是因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)公共事務(wù)日益紛繁復(fù)雜，各種公共事務(wù)都有自己的特殊性與特定規(guī)律。即使在行政管理內(nèi)部，行政組織規(guī)模的擴(kuò)大也使得行政管理內(nèi)部出現(xiàn)再專業(yè)化的趨勢(shì)，如教育、公共衛(wèi)生、公共財(cái)政、社會(huì)福利、公共交通等領(lǐng)域與部門都具有很強(qiáng)的專業(yè)性，這就要求我們?nèi)チ私狻⑹煜み@些不同領(lǐng)域與部門所需要的專業(yè)知識(shí)與專業(yè)本身的規(guī)律，而不是盲目進(jìn)行決定。因?yàn)閷?duì)行政管理者來(lái)說(shuō)，其本身所擁有的知識(shí)是有限的，即使他了解這些知識(shí)，也需要對(duì)這些領(lǐng)域的知識(shí)有一種敬畏感，需要秉承專業(yè)精神，根據(jù)專業(yè)要求、按照專業(yè)倫理來(lái)進(jìn)行管理、操作與決定。

公共行政中的理性主義與社會(huì)生活中的理性化相互激蕩，在行政組織與行政人員中形成一種穩(wěn)定的氣質(zhì)，這種氣質(zhì)就是一種固定、刻板、被動(dòng)、服從的精神。這就是理性主義所期望的確定性，也是理性主義對(duì)建立在科層制基礎(chǔ)上的公共行政的期許，即行政管理意味著確定性，代表著某種秩序?，F(xiàn)代公共行政之所以接納理性主義，很大程度上源于傳統(tǒng)社會(huì)中行政權(quán)力的任性，這種任性代表著某種偶然與不確定性，而現(xiàn)代社會(huì)需要的恰恰是確定性，排除偶然。這也就能理解為什么理性主義能被公共行政所接受。只要理性主義在社會(huì)生活中還占據(jù)支配地位，公共行政中的理性主義就會(huì)依然存在，這種行政氣質(zhì)也仍舊會(huì)存在于行政人員身上。

三、去道德化：理性主義行政的后果

當(dāng)我們把理性貫徹到底，理性原來(lái)所代表的預(yù)期并沒(méi)有隨之而至。理性“不但遠(yuǎn)不能消除人類生存環(huán)境中令人討厭的任意性、偶然性及不可理解性，還重新帶來(lái)并強(qiáng)化了那些偶然性、無(wú)目標(biāo)性和不可預(yù)見(jiàn)性”[10]（p.91）。理性主義代表秩序、代表著一種確定性，但現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是理性不僅沒(méi)有控制自然，沒(méi)有控制社會(huì)，沒(méi)有控制人自身，沒(méi)有帶來(lái)所預(yù)想的那種確定性，反而使這種不確定性得到強(qiáng)化?！袄硇灾笇?dǎo)的行為不僅沒(méi)有被推到自然法則的高度，反而它的后果被降格到了沒(méi)有理性的自然的水準(zhǔn)。自然災(zāi)害并沒(méi)有變得更像道德過(guò)失‘在原則上可以管理;相反，那些不道德的領(lǐng)域卻變得或被發(fā)現(xiàn)越來(lái)越像‘典型的自然災(zāi)害;像它們一樣危險(xiǎn)，不可預(yù)見(jiàn)、不可預(yù)防、不可理解，對(duì)人類的理性和希望具有免疫力。”[10]（p.93）

隨著社會(huì)理性化程度的加深，隨著從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)的演進(jìn)，原來(lái)被寄予希望的理性化行政管理在某種程度上成為批判的對(duì)象。理性主義在行政管理中體現(xiàn)得越充分，因理性化而導(dǎo)致的消極后果就會(huì)表現(xiàn)得越明顯。

首先，理性化行政導(dǎo)致道德冷漠。如前所述，理性化行政通過(guò)事實(shí)與價(jià)值二分，把行政轉(zhuǎn)化為對(duì)事實(shí)的描述與分析，從而把價(jià)值排除在行政管理過(guò)程之外，也排除了道德判斷，用鮑曼的話就是“道德去技能化”?；蛘哒f(shuō)正是理性化的行政管理導(dǎo)致處于行政管理體制中的行政管理者失去了道德判斷能力或者根本不愿意進(jìn)行道德判斷。如鮑曼所說(shuō)，“對(duì)于致力于追求行政體制的完美模式的機(jī)構(gòu)而言，不管其官員身上還保留多少道德良知，其運(yùn)作都不會(huì)受其影響。因?yàn)樾姓w制是理性和秩序的高度體現(xiàn)，它反對(duì)由道德激發(fā)的行為，認(rèn)為它和秩序概念與理性戒律相對(duì)立，甚至認(rèn)為它們是不相容的”[10]（p.95）。正如韋伯所坦承的那樣，官員的榮譽(yù)在于不折不扣地執(zhí)行上級(jí)的命令，無(wú)論這命令是對(duì)還是錯(cuò)，因而行政官員的道德就在于服從命令，這是對(duì)行政道德的最好詮釋，因而行政體制需要的是遵守規(guī)則，而不是道德判斷，也正因如此，理性化行政導(dǎo)致對(duì)道德的麻木，甚至在某種意義上，理性化行政內(nèi)在地隱含著對(duì)道德的排除[10]（pp.94-95）。

如果說(shuō)工業(yè)社會(huì)通過(guò)理性化行政的操弄，把道德判斷排除在行政管理之外，那么后工業(yè)社會(huì)則通過(guò)技術(shù)的努力與加強(qiáng)進(jìn)一步使“道德鎮(zhèn)靜”獲得了同樣的效果，使道德冷漠更為嚴(yán)重?！暗赖骆?zhèn)靜為道德沖動(dòng)提供了表面上的便捷出口，也為道德困境提供了權(quán)宜之計(jì)，同時(shí)還通過(guò)把責(zé)任轉(zhuǎn)移給技術(shù)工具使行為人對(duì)這種道德沖動(dòng)和道德困境都不必?fù)?dān)負(fù)責(zé)任”，它使人們的道德良知休眠，并使人們?cè)诘赖吕Ь趁媲盎乇艿赖?，“讓這些行為人在面對(duì)要求一定程度自我否定和自我犧牲的困難選擇時(shí)，失去道德的武裝”[10]（p.97）。后工業(yè)社會(huì)中的理性化行政造成對(duì)道德的無(wú)視并使人們心安理得，沒(méi)有任何道德上的負(fù)擔(dān)。

其次，理性化行政還意味著責(zé)任的碎片化。雖然韋伯強(qiáng)調(diào)理性官僚制導(dǎo)致信念倫理向責(zé)任倫理的轉(zhuǎn)換，但問(wèn)題是，責(zé)任倫理在官僚制的運(yùn)行中不僅無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)，相反，它還導(dǎo)致了行政責(zé)任的碎片化?！靶姓w制非常有效地把‘對(duì)什么負(fù)責(zé)替換成了‘對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé);把對(duì)行為影響的對(duì)象負(fù)責(zé)換成了對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)”。[10]（p.95）通過(guò)這種不經(jīng)意的轉(zhuǎn)換，行政管理的責(zé)任變得不再是以整體化而是以碎片化的形式呈現(xiàn)。不同于企業(yè)，政府管理中的行為是由許多人共同做出的集體行為，這意味著對(duì)行政管理來(lái)說(shuō)，要非常清楚地確定不同行為者的責(zé)任邊界非常困難。更進(jìn)一步，建立在工業(yè)社會(huì)基礎(chǔ)上的行政管理普遍實(shí)行的是職能分工制，行政管理內(nèi)部的職能分工導(dǎo)致責(zé)任以體制化的方式被分割并由不同的職能部門來(lái)承擔(dān)。由此，行政責(zé)任的碎片化就被體制化了，雖然對(duì)行政管理的責(zé)任劃分進(jìn)行了各種完善，但當(dāng)要去追究行政管理者的責(zé)任時(shí)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)光是確定責(zé)任主體就已非常困難，更別說(shuō)去區(qū)分不同主體之間的責(zé)任程度了。

最后，公共行政中的理性主義還引發(fā)心靈的虛空。如前所述，事實(shí)與價(jià)值的二分使公共行政能方便地將價(jià)值從行政管理中排除出去，使行政管理變成一個(gè)純技術(shù)性的活動(dòng)。同時(shí)，通過(guò)將知識(shí)與技術(shù)混為一談，行政管理中的技術(shù)主義得到進(jìn)一步強(qiáng)化。在將理性置換成工具理性、技術(shù)理性的過(guò)程中，公共行政進(jìn)一步遠(yuǎn)離了價(jià)值、意義，而成為純粹的技術(shù)工作。它只是用一個(gè)希望成功的理性主義計(jì)劃代替另一個(gè)已經(jīng)失敗了的理性主義計(jì)劃，它只關(guān)注當(dāng)下，關(guān)注成本與收益之間的比較，關(guān)注如何以最小的投入帶來(lái)最大、最好的結(jié)果，這種結(jié)果是當(dāng)下的、即時(shí)的。因而，當(dāng)我們把政府與企業(yè)進(jìn)行比較時(shí)，我們看到一個(gè)很有意思的現(xiàn)象：企業(yè)非常注重文化建設(shè)，也投入了很多資源去進(jìn)行文化建設(shè);政府雖然是由最有文化的人來(lái)組成的，但很少關(guān)注文化建設(shè)，至少不像企業(yè)那樣公開(kāi)或者專門注重文化建設(shè)。之所以如此，就在于理性主義行政本身對(duì)意義、文化的排斥。我們不能通過(guò)“更真誠(chéng)、更深刻的理性主義來(lái)避免它的錯(cuò)誤”，“它不僅導(dǎo)致特殊的錯(cuò)誤，而且它也使心靈本身干涸：靠戒律生活最終產(chǎn)生理智的不誠(chéng)實(shí)”[14]（p.31）。當(dāng)韋伯在《新教倫理與資本主義精神》中憂心忡忡地說(shuō)專家沒(méi)有靈魂、縱欲者沒(méi)有心肝時(shí)，他實(shí)際上已經(jīng)預(yù)見(jiàn)到充分發(fā)展的理性主義，尤其是技術(shù)理性、工具理性在社會(huì)中整體性滲透所帶來(lái)的后果，即對(duì)價(jià)值、意義等問(wèn)題的回避。

作為一種現(xiàn)代精神，理性主義具有超越特殊性的普遍性特點(diǎn)，任何想成為現(xiàn)代國(guó)家的民族都無(wú)法回避這一特征。公共行政的理性主義在不同民族具有不同的地方性和民族性，但作為一種現(xiàn)代性的精神樣態(tài)卻是一致的。這就是理性主義對(duì)確定性的追求。歐克肖特認(rèn)為，“理性主義專注于確定性。技術(shù)和確定性在他看來(lái)是不可分隔地連在一起的，因?yàn)榇_定的知識(shí)，在他看來(lái)，是不需要在他自身之外尋找確定性的;知識(shí)，就是不僅以確定性終，而且也從確定性始，確定性貫徹始終的知識(shí)”[14]（p.11）。在歐克肖特看來(lái)，追求確定性的理性主義，背后隱藏著一個(gè)邏輯，即理性主義所追求的是一種技術(shù)化的知識(shí)。在這種對(duì)知識(shí)技術(shù)化的確認(rèn)當(dāng)中，公共行政被當(dāng)作一種技術(shù)，一種可以通過(guò)培訓(xùn)而不斷地為不同人所應(yīng)用的治國(guó)技術(shù)。正是在這個(gè)意義上，歐克肖特指出：“理性主義者認(rèn)為，一切人類活動(dòng)中所含有的唯一知識(shí)要素是技術(shù)知識(shí)，我稱之為實(shí)踐知識(shí)的東西實(shí)際上只是一種無(wú)知，如果它不是實(shí)際有害的話，可以忽略不計(jì)。對(duì)于理性主義者來(lái)說(shuō)，‘理性的霸權(quán)意味著技術(shù)的霸權(quán)。”[14]（p.11）

正如歐克肖特所說(shuō)，只要整個(gè)社會(huì)環(huán)境還是理性主義的，那么行政管理在氣質(zhì)上必然還是理性主義的。當(dāng)代社會(huì)明顯具有理性主義的氣質(zhì)，任何想成為現(xiàn)代國(guó)家的民族都無(wú)法回避這種特征?！八挟?dāng)代政治都深深感染了理性主義……不僅我們的政治罪惡是理性主義的，而且我們的政治美德也是如此。我們的種種計(jì)劃在目的與特性上大體是理性主義的;但更重要的是，在政治上，我們整個(gè)的精神態(tài)度都類似地被決定了……理性主義不再只是政治上的一種風(fēng)格，它已經(jīng)成了一切應(yīng)受尊重的政治的風(fēng)格標(biāo)準(zhǔn)?！盵14]（p.20）歐克肖特在這里僅就政治進(jìn)行論述，但作為政治的一部分，與政治難解難分的行政管理，其理性主義特質(zhì)又何嘗不是如此呢？“如何整合不同研究途徑所擁有的價(jià)值、結(jié)構(gòu)與程序安排以及技術(shù)方法。對(duì)此尚無(wú)良法，這也是為什么我們?nèi)蕴幵谑致房诘脑??！盵12]（p.589）而當(dāng)社會(huì)進(jìn)入后工業(yè)時(shí)代時(shí)，行政管理所面臨的最大困境就是如何跳出工具理性、技術(shù)理性的思維定式，在行政管理過(guò)程中凸顯自身的價(jià)值性，并且如何實(shí)現(xiàn)價(jià)值與技術(shù)性兩者的有效結(jié)合。在此基礎(chǔ)上，改變行政管理者的氣質(zhì)，使之養(yǎng)成超越技術(shù)理性的精神氣質(zhì)，從而能在對(duì)行政管理的境遇化理解中，不再以一種機(jī)械化的方式，而是以差異化的方式，積極主動(dòng)地行政作為，使作為主體的行政管理者的主體性得到更為充分的呈現(xiàn)。

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[責(zé)任編輯：張英秀]

Rationalism in Public Administration

Wang Feng

（China University of Mining and Technology， Xuzhou Jiangsu 221116）

Abstract：

The modern social life is deeply dominated by rationalism. As the most obvious area of rationalization， public administration is also deeply influenced by rationalism. The rational organization structure and administrative behavior further developed the technical doctrine， managerialism and occupational doctrine of administration. Under the operation of rational administration， it formed the corresponding administrative temperament， namely technical， scientific administration. And rationalism public administration excludes contemplation of value， morality， regarding the public administration as a pure technical process. The technical operation of public administration resulted in moral indifference， the fragmentation of responsibility and the avoidance of value and significance. Since the rationalism is still predominates in social life， it is difficult to expect to eliminate the influence of rationalism in the field of public administration in a short time.

Key words：

public administration， rationalism， administrative temperament