杜健勛 廖彩舜

摘 要：

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是現(xiàn)代環(huán)境法從危害控制邁向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的關(guān)鍵制度，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其應(yīng)有的規(guī)制功能與制度剛性。當(dāng)前以項(xiàng)目單位自我承諾代替審批機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性審批、由事中事后監(jiān)管代替事前規(guī)制為主要內(nèi)容的環(huán)評(píng)告知承諾制改革虛化隱匿了環(huán)評(píng)制度的預(yù)先規(guī)制功能，突破了現(xiàn)行環(huán)評(píng)法律體系的邊界與范圍。據(jù)此，須對(duì)環(huán)評(píng)告知承諾制的制度內(nèi)容進(jìn)行現(xiàn)實(shí)檢視，重述環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度預(yù)防規(guī)制的功能定位，并且結(jié)合比例原則與法制統(tǒng)一原則等基礎(chǔ)性調(diào)控邏輯細(xì)致考量改革的法治邊界，申明環(huán)評(píng)改革須嚴(yán)格按照法治方式開(kāi)展。只有堅(jiān)持依法改革思維和規(guī)范法學(xué)路徑，環(huán)評(píng)改革方能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)期改革目的。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評(píng)價(jià);告知承諾制;行政審批改革;風(fēng)險(xiǎn)防控;環(huán)境治理

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2021）03-0085-11

一、問(wèn)題的提出

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是現(xiàn)代環(huán)境法實(shí)現(xiàn)由后果控制向預(yù)先規(guī)制轉(zhuǎn)變的重要制度工具，在環(huán)境治理中發(fā)揮了重要作用。但環(huán)境影響評(píng)價(jià)須經(jīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)審批，耗時(shí)較長(zhǎng)，某種意義上減緩了項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，加之深化放管服、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境與促進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)也是疫情中不容忽視的現(xiàn)實(shí)需求。為了提升環(huán)評(píng)效率、減少行政相對(duì)人行政負(fù)擔(dān)、促進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部于2020年3月3日發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展生態(tài)環(huán)保工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，拓展環(huán)評(píng)告知承諾制審批改革試點(diǎn)。在我國(guó)科層制的制度框架下，試點(diǎn)很快在安徽、黑龍江、江西、廣東等省份展開(kāi)。這些試點(diǎn)的核心意旨是由省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)劃定具有環(huán)境影響總體可控、受疫情影響較大、就業(yè)密集型等特點(diǎn)的與民生相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目范圍，該范圍內(nèi)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件等資料可不經(jīng)環(huán)評(píng)審批部門(mén)評(píng)估、審查，直接由審批機(jī)關(guān)做出審批決定，并通過(guò)加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管的方式加以管控，避免相關(guān)建設(shè)單位未按承諾落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施或出現(xiàn)承諾不實(shí)、弄虛作假的情形[1]。

由于環(huán)評(píng)告知承諾制極大地縮減了審批流程與時(shí)間，并以社會(huì)主體信用自治代替了公權(quán)力管控，社會(huì)輿論普遍肯定該改革的積極面向，認(rèn)為其是一場(chǎng)深刻的圖章革命，釋放了信任紅利，推動(dòng)放管服走向縱深①。然而，環(huán)境問(wèn)題具有嚴(yán)重性與不可逆性，簡(jiǎn)單地放松環(huán)評(píng)規(guī)制并非現(xiàn)代環(huán)境治理的必然選擇。2020年11月9日，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)告知承諾制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確指出在公共安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全，且風(fēng)險(xiǎn)較大、糾錯(cuò)成本較高、損害難以挽回的證明事項(xiàng)中，不適用告知承諾制。

雖然環(huán)評(píng)告知承諾制改革被中央政府否定，但實(shí)踐中仍然呈現(xiàn)出隱秘生發(fā)的態(tài)勢(shì)。例如，2020年11月6日，江西省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《江西省環(huán)評(píng)與排污許可監(jiān)管三年行動(dòng)計(jì)劃》（2021-2023年）以及《2021年度環(huán)評(píng)與排污許可監(jiān)管工作方案》，提出進(jìn)一步拓寬環(huán)評(píng)審批正面清單，對(duì)生豬養(yǎng)殖環(huán)評(píng)實(shí)施告知承諾制。2020年11月25日，生態(tài)環(huán)境部頒布《生態(tài)環(huán)境部建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）審批程序規(guī)定》，其中第二十條規(guī)定，實(shí)行告知承諾審批制審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）的有關(guān)辦法，由生態(tài)環(huán)境部另行制定。

面對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的廣泛爭(zhēng)議、多種樣態(tài)的環(huán)評(píng)告知承諾制改革，國(guó)內(nèi)學(xué)界鮮見(jiàn)有專(zhuān)門(mén)文章對(duì)此進(jìn)行探討，僅在論述告知承諾制改革或事中事后監(jiān)管改革時(shí)，對(duì)此有所論及。一種觀點(diǎn)基本肯定環(huán)評(píng)告知承諾制改革，認(rèn)為環(huán)評(píng)告知承諾制的開(kāi)展是行政機(jī)關(guān)在追求環(huán)境價(jià)值保護(hù)目標(biāo)的同時(shí)對(duì)提高行政效率的更進(jìn)一步的探索，反映了在環(huán)境管理制度改革中平衡環(huán)境價(jià)值與效率價(jià)值的努力和嘗試，且有助于環(huán)評(píng)與排污許可的制度銜接，切實(shí)簡(jiǎn)化原有審批程序的重疊繁雜[2]。另一種觀點(diǎn)則基本否定了環(huán)評(píng)告知承諾制改革，認(rèn)為由于建設(shè)項(xiàng)目行政審批具有復(fù)雜性與不可預(yù)測(cè)性，加之告知承諾制中的監(jiān)管機(jī)制還處于建構(gòu)階段，環(huán)評(píng)告知承諾制尚不足以完全取代環(huán)評(píng)事前預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的制度功能[3];同時(shí)，還有學(xué)者認(rèn)為環(huán)評(píng)告知承諾制改革過(guò)于偏重和放大行政審批的效率價(jià)值，在某種程度上阻礙了公眾參與等制度功能的有效發(fā)揮[4]。

上述觀點(diǎn)展示了學(xué)界的不同視角、觀點(diǎn)以及爭(zhēng)論，有助于認(rèn)知并反思當(dāng)前的環(huán)評(píng)告知承諾制改革。然而，這些觀點(diǎn)僅是在探討告知承諾制或事中事后監(jiān)管時(shí)附帶論及環(huán)評(píng)告知承諾制，并未深入探討環(huán)評(píng)告知承諾制的改革動(dòng)向與制約因素。本文認(rèn)為，改革環(huán)評(píng)行政審批、提升環(huán)評(píng)行政審批效率在某種意義上能夠變革行政規(guī)制模式，重塑政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的關(guān)系，甚至讓政府在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中找到恰當(dāng)位置[5]。尤其在疫情防控常態(tài)化的社會(huì)背景下，在環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)提升行政審批、促進(jìn)社會(huì)活力、降低市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)成本確系大勢(shì)所趨。但盲目虛置公權(quán)力對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)質(zhì)性審查把控，無(wú)法有效解決我國(guó)環(huán)境問(wèn)題愈演愈烈的現(xiàn)實(shí)困境。更為重要的是，環(huán)評(píng)告知承諾制改革應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守相關(guān)法律規(guī)定，并在遵循環(huán)境影響評(píng)價(jià)預(yù)防規(guī)制的基本功能定位的前提下，謹(jǐn)慎審查行政審批改革的合法性與合理性，確保改革嚴(yán)格依照法治方式進(jìn)行，從而避免改革受到行政審批運(yùn)動(dòng)化、形式化的批評(píng)，并消解環(huán)評(píng)制度本身所蘊(yùn)含的價(jià)值定位與制度功能[6]。筆者不揣淺陋，以此求教于方家。

二、環(huán)評(píng)告知承諾制改革動(dòng)向的現(xiàn)實(shí)檢視

環(huán)評(píng)告知承諾制改革生發(fā)于浩大日久的行政審批改革中，沿著效率為先、市場(chǎng)優(yōu)位的行政審批改革路徑，嘗試在環(huán)評(píng)領(lǐng)域構(gòu)建以市場(chǎng)自律、私人規(guī)制為主要內(nèi)容、以“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”等事中事后監(jiān)督工具為制度保障的新型環(huán)境治理模式。上述改革動(dòng)向與制度設(shè)計(jì)能否取代環(huán)評(píng)事前審批，發(fā)揮改革預(yù)期效能，需要結(jié)合現(xiàn)實(shí)制約因素予以衡量。

（一）效率優(yōu)先的價(jià)值考量

最大程度壓縮審批時(shí)間，從而優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、促進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，是環(huán)評(píng)告知承諾制的原初目標(biāo)。一則，在《關(guān)于統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展生態(tài)環(huán)保工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》這一源頭性文件中，“拓展環(huán)評(píng)告知承諾制審批改革試點(diǎn)”位于“（四）制定實(shí)施環(huán)評(píng)審批正面清單，便利項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)”這一項(xiàng)下。對(duì)此運(yùn)用體系解釋可知，環(huán)評(píng)告知承諾制是為便于項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)而被采用的手段。二則，各個(gè)省市開(kāi)展地方環(huán)評(píng)告知承諾制改革時(shí)，亦多次強(qiáng)調(diào)改革目的是進(jìn)一步提高環(huán)評(píng)審批效能，并嚴(yán)格規(guī)定了1至2天的極短審批時(shí)間。三則，在生態(tài)環(huán)境部2020年8月例行新聞發(fā)布會(huì)實(shí)錄中，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排放管理司司長(zhǎng)在回答記者提問(wèn)時(shí)亦明確，對(duì)17大類(lèi)、44小類(lèi)行業(yè)項(xiàng)目實(shí)行環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)或報(bào)告表的告知承諾制審批改革試點(diǎn)，最大程度壓縮審批時(shí)間以積極支持疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)。由此可見(jiàn)，環(huán)評(píng)告知承諾制的首要目的在于壓縮審批時(shí)間，提升環(huán)評(píng)審批效率。

雖然基于國(guó)家之發(fā)展與行政效率之提高，在確保環(huán)境影響評(píng)估程序公平性與正確性的前提下來(lái)改進(jìn)程序進(jìn)行之復(fù)雜、重復(fù)與無(wú)效率是當(dāng)務(wù)之急[7]，但影響生態(tài)環(huán)境的作用源和變量復(fù)雜多樣，由科技迅速發(fā)展帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法經(jīng)由經(jīng)驗(yàn)法則及項(xiàng)目單位單方面承諾予以判斷，加之生態(tài)環(huán)境一旦遭受超過(guò)環(huán)境容量的破壞，往往需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間或根本就已經(jīng)無(wú)法恢復(fù)[8]（p.33）。正是為了抵御上述嚴(yán)重復(fù)雜且不可逆的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)評(píng)制度才做出了事前審批的規(guī)定，并在審批制度中安排了公告公示、征求意見(jiàn)等公眾參與環(huán)節(jié)。不可忽視的是，這些環(huán)節(jié)的有效進(jìn)行均須以充足的時(shí)間保證為前提，故而環(huán)評(píng)告知承諾制極限壓縮審批時(shí)間，將無(wú)法保證環(huán)評(píng)本身所蘊(yùn)含環(huán)境規(guī)制作用的充分發(fā)揮，公眾亦不能實(shí)質(zhì)性參與環(huán)評(píng)和有效進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通。更為關(guān)鍵的是，在我國(guó)環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)峻、社會(huì)多元利益共存情境下，片面強(qiáng)調(diào)行政效率提升和控制行政權(quán)力或減少行政權(quán)力在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的介入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還須考慮環(huán)境保護(hù)的客觀需要與環(huán)評(píng)審批的合理性[9]。

（二）私人規(guī)制的環(huán)境治理模式

環(huán)評(píng)告知承諾制的亮點(diǎn)在于放松環(huán)評(píng)領(lǐng)域的高權(quán)規(guī)制，強(qiáng)調(diào)激發(fā)市場(chǎng)主體在環(huán)評(píng)領(lǐng)域的自覺(jué)自律，去除行政中心化規(guī)制，實(shí)現(xiàn)行政主體與行政相對(duì)人的契約化合作。這一改革動(dòng)向希望以市場(chǎng)主體自我規(guī)制與協(xié)商性規(guī)制手段替代行政審批的高權(quán)規(guī)制，降低環(huán)評(píng)審批的行政管控剛性。然而，這一改革動(dòng)向在某種程度上過(guò)于依賴(lài)市場(chǎng)主體的自律。

首先，根據(jù)公共信托理念，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是國(guó)家理應(yīng)提供的公共產(chǎn)品，由于經(jīng)濟(jì)人理性預(yù)設(shè)的客觀存在，市場(chǎng)難以進(jìn)行有效供給輸送[10]。質(zhì)言之，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)進(jìn)行行政審批恰好是生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈、社會(huì)自律不足及搭便車(chē)現(xiàn)象的必要干預(yù)[11]。因此，行政機(jī)關(guān)不能完全退出而由項(xiàng)目單位單方面進(jìn)行實(shí)質(zhì)意義上的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

其次，我國(guó)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)已和行政機(jī)關(guān)脫鉤，完全由項(xiàng)目單位選用，若無(wú)行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)評(píng)進(jìn)行有效規(guī)制，極易出現(xiàn)虛假環(huán)評(píng)現(xiàn)象[12]。典型者如海南融創(chuàng)集團(tuán)海南月島項(xiàng)目的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，將項(xiàng)目定位為“生態(tài)旅游”類(lèi)，以便使其符合《海南省人民政府關(guān)于劃定海南省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的通告》中Ⅱ類(lèi)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)區(qū)管控原則，繼而通過(guò)環(huán)評(píng)審批;再如深圳灣航道疏浚工程（一期）環(huán)評(píng)文件，該文件公然抄襲造假，竟在其中出現(xiàn)35處“湛江”字眼[13]。此外，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部的統(tǒng)計(jì)，自2019年11月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）編制監(jiān)督管理辦法》以來(lái)，僅生態(tài)環(huán)境部就已累計(jì)對(duì)50家環(huán)評(píng)單位和61名環(huán)評(píng)從業(yè)人員予以通報(bào)批評(píng)并實(shí)行失信記分，全國(guó)則累計(jì)對(duì)227家單位和224人實(shí)行失信記分[14]。由此可見(jiàn)，我國(guó)環(huán)評(píng)領(lǐng)域的私人規(guī)制尚須培育，市場(chǎng)主體自律能力嚴(yán)重滯后于環(huán)評(píng)告知承諾制改革要求，無(wú)法實(shí)現(xiàn)以私法形式完成行政任務(wù)的既定目標(biāo)。

（三）多種監(jiān)管工具的聯(lián)動(dòng)運(yùn)用

為了避免“一放就亂”的局面，環(huán)評(píng)告知承諾制規(guī)定行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，同時(shí)強(qiáng)調(diào)落實(shí)《關(guān)于強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)事中事后監(jiān)管的實(shí)施意見(jiàn)》（〔2018〕11號(hào)）的要求，重視發(fā)揮監(jiān)管工具的多階段聯(lián)動(dòng)規(guī)制效用。一方面，環(huán)評(píng)告知承諾制重視增強(qiáng)監(jiān)管數(shù)據(jù)可用性，發(fā)揮大數(shù)據(jù)監(jiān)管的規(guī)制效用，以更為高效靈活的方式對(duì)環(huán)評(píng)進(jìn)行全方位全景化的精細(xì)監(jiān)管。另一方面，改革亦著重發(fā)揮信用工具的規(guī)制能力。一則，環(huán)評(píng)告知承諾制的適用前提為建設(shè)單位與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)信用良好，亦即建設(shè)單位或環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件編制單位尚處于失信懲戒有效期內(nèi)的，不得被納入環(huán)評(píng)告知承諾制實(shí)施主體范圍;二則，在事中事后監(jiān)管中重視運(yùn)用“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的本土創(chuàng)新性監(jiān)管方式，并將其檢查結(jié)果納入信用信息平臺(tái)，作為對(duì)企業(yè)信用分類(lèi)與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)考核的重要評(píng)價(jià)參數(shù)。簡(jiǎn)言之，環(huán)評(píng)告知承諾制希望通過(guò)信用的治理，在一處失信、處處受限的信用治理社會(huì)形勢(shì)下，構(gòu)建事中事后監(jiān)管與信用監(jiān)管相互配合、相互助力的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

雖然環(huán)評(píng)告知承諾制聯(lián)動(dòng)運(yùn)用上述監(jiān)管工具，但其均面臨本土性制約。一方面，大數(shù)據(jù)監(jiān)管在客觀方面對(duì)財(cái)力與技術(shù)要求頗高，單個(gè)生態(tài)環(huán)境行政系統(tǒng)缺乏足夠的資源與能力獨(dú)立發(fā)展數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，并且環(huán)境規(guī)制所需要的信息本身就有跨部門(mén)、跨區(qū)域的特征，極易遭受地方保護(hù)主義與部門(mén)利益糾葛的限制。另一方面，信用監(jiān)管工具的有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要充足精準(zhǔn)的信用數(shù)據(jù)，且監(jiān)管工具建基于對(duì)信用高度依賴(lài)的以大中型企業(yè)為主的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中。然而，我國(guó)并不完全具備信用規(guī)制的現(xiàn)實(shí)土壤。一則，行政資源的有限性使行政機(jī)關(guān)無(wú)法充足掌握所需信息，無(wú)法精確獲析行政相對(duì)人違法違規(guī)行為的程度。二則，我國(guó)存在大量基層小微企業(yè)，這些企業(yè)對(duì)自身信用的主觀需求并不強(qiáng)烈[15]。三則，“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”受到地方編制資源等的制約束縛，在基層執(zhí)法尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)中難以充分施展[16]。如是觀之，環(huán)評(píng)告知承諾制設(shè)計(jì)的事中事后監(jiān)管體系雖然聯(lián)動(dòng)運(yùn)用了多種監(jiān)管工具，但均不太成熟，無(wú)法完全代替環(huán)評(píng)制度原有的預(yù)先規(guī)制功能，不能消解龐雜且具有本土性的現(xiàn)實(shí)困境。

三、環(huán)評(píng)預(yù)先規(guī)制功能對(duì)告知承諾制改革的限制

環(huán)評(píng)告知承諾制改革除了在實(shí)質(zhì)上面臨上述本土性制約因素，更為重要的是其用事中事后監(jiān)管掏空環(huán)評(píng)預(yù)先規(guī)制功能，在某種意義上背離了環(huán)評(píng)制度的價(jià)值遵循。因?yàn)樽鳛榄h(huán)境法預(yù)防規(guī)章制度中最為重要的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，其理念在于實(shí)現(xiàn)預(yù)防，根本價(jià)值在于防患于未然[17]。環(huán)評(píng)預(yù)先規(guī)制功能的確立，不僅深刻契合現(xiàn)代環(huán)境法從消極危險(xiǎn)防御到積極預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展邏輯，而且經(jīng)由我國(guó)《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》及《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律的確認(rèn)，具有實(shí)然法的拘束力。環(huán)評(píng)告知承諾制改革不能背離這一基本制度功能定位。

（一）預(yù)防型規(guī)制是環(huán)評(píng)制度本質(zhì)

在環(huán)境法發(fā)軔之初，環(huán)境問(wèn)題被視為發(fā)展過(guò)程中“必要的惡”，私法因應(yīng)環(huán)境問(wèn)題的重心在于強(qiáng)調(diào)行為人的排放自由，公法須盡量避免介入市民社會(huì)，并以限制行政權(quán)的啟動(dòng)為基本法理[18]。然而，現(xiàn)代國(guó)家已由自由主義有限國(guó)家逐步變遷為有為國(guó)家，而且現(xiàn)代環(huán)境損害破壞程度嚴(yán)重并具有不可逆特征，環(huán)境保護(hù)已成為個(gè)人生存及個(gè)人法益之前提要件保障。易言之，國(guó)家在環(huán)境保護(hù)中須始終占據(jù)主導(dǎo)地位，倘若其不積極履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)，將失去存在的基礎(chǔ)與正當(dāng)性[19]。在這一時(shí)代背景下，環(huán)境法須完成從后果控制到事先預(yù)防的轉(zhuǎn)型，方能有效因應(yīng)現(xiàn)代環(huán)境問(wèn)題。具言之，環(huán)境法是為了應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題而產(chǎn)生的新型法律[20]。環(huán)境法不僅需要消除非?？赡艹霈F(xiàn)的損害事件或事后彌補(bǔ)已然造成的損害，還應(yīng)專(zhuān)注于環(huán)境危害的可能根源，通過(guò)公共機(jī)構(gòu)的環(huán)境規(guī)制手段來(lái)消除環(huán)境危險(xiǎn)源，最終避免環(huán)境損害的發(fā)生。由此，預(yù)防型規(guī)制成為環(huán)境法最為本質(zhì)的部門(mén)法屬性，亦是環(huán)境法得以從傳統(tǒng)法律部門(mén)獨(dú)立的最為重要理由。以形成系列的事前調(diào)查、預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)的環(huán)境管理體系為主要內(nèi)容的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，在此轉(zhuǎn)型中應(yīng)運(yùn)而生，并成為實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵制度。

通過(guò)檢視環(huán)評(píng)制度的發(fā)展歷程可以進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，自從美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》（1969）確立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度以來(lái)，德國(guó)、韓國(guó)、日本及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在移植環(huán)評(píng)制度時(shí)，均保留了環(huán)境影響評(píng)價(jià)預(yù)防規(guī)制的本質(zhì)特征。如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《環(huán)境影響評(píng)估法》（1999）第一條明確規(guī)定，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的立法目的是預(yù)防及減輕開(kāi)發(fā)行為對(duì)環(huán)境造成之不良影響[8]（p.222）;韓國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)》亦清晰明確地將環(huán)境影響評(píng)價(jià)定義為事前預(yù)測(cè)分析因環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象的項(xiàng)目實(shí)施而對(duì)周邊環(huán)境的影響[21]。由于環(huán)境影響評(píng)價(jià)預(yù)防規(guī)制的功能定位已被廣泛承認(rèn)，以至于日本學(xué)者黑川哲志認(rèn)為，雖然人們對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)有著不同的理解，但普遍認(rèn)為它是事前調(diào)查、預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)某項(xiàng)活動(dòng)的環(huán)境管理體系[22]（p.104）。

如是觀之，雖然環(huán)評(píng)告知承諾制改革的主要目的是通過(guò)放松行政機(jī)關(guān)事前規(guī)制的方式來(lái)放寬環(huán)評(píng)門(mén)檻，從而實(shí)現(xiàn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、提振經(jīng)濟(jì)，但不能因過(guò)于重視效率價(jià)值而模糊甚至偏離環(huán)評(píng)制度預(yù)先規(guī)制的本質(zhì)?，F(xiàn)代環(huán)境侵害的復(fù)雜性和不確定性要求環(huán)境規(guī)制打破“排放行為—損害后果”的線(xiàn)性思維，并盡可能在人類(lèi)活動(dòng)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不利影響前采取有效措施予以預(yù)防。以任何形式違背環(huán)評(píng)預(yù)先規(guī)制功能，均是對(duì)環(huán)評(píng)制度的破壞，也是對(duì)環(huán)境法整個(gè)體系的戕害。

（二）環(huán)評(píng)預(yù)先規(guī)制具有法律拘束力

國(guó)家以積極預(yù)防型規(guī)制作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的功能定位不僅符合現(xiàn)代國(guó)家及現(xiàn)代環(huán)境法轉(zhuǎn)型需求，而且經(jīng)由我國(guó)相關(guān)法律確認(rèn)，具有法律拘束力。

首先，經(jīng)由2018年憲法修改確認(rèn)，我國(guó)環(huán)境事務(wù)的規(guī)制在憲法層面已形成以國(guó)家義務(wù)為主要內(nèi)容的國(guó)家任務(wù)驅(qū)動(dòng)型環(huán)境憲法立法結(jié)構(gòu)[23]。這意味著風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)控制是我國(guó)新時(shí)代的國(guó)家任務(wù)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)采取足夠充分積極的措施，盡可能地提前避免環(huán)境損害的發(fā)生。憲法環(huán)境條款的生效，為環(huán)評(píng)制度預(yù)先規(guī)制功能的實(shí)現(xiàn)提供了國(guó)家根本法的支撐。

其次，從法教義學(xué)的角度看，在我國(guó)環(huán)境基本法層面就環(huán)境影響評(píng)價(jià)預(yù)先規(guī)制的功能定位及其制度保障做了較為明確且全面的表述，其要義為兩方面。其一，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第5條將保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主納入環(huán)境保護(hù)的基本原則，環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為環(huán)境保護(hù)制度之一，須遵循基本原則的指引。其二，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第19條規(guī)定依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)是組織實(shí)施開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃及建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工的前提，第61條為環(huán)境影響評(píng)價(jià)未批先建等違法行為設(shè)置了相應(yīng)的法律責(zé)任。由此進(jìn)一步明確，在實(shí)證法意義上，環(huán)評(píng)審批屬于法定事項(xiàng)。一方面，項(xiàng)目單位應(yīng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià);另一方面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)須依法行使環(huán)評(píng)審批權(quán)，不得消極作為。否則，項(xiàng)目單位或生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

最后，我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》進(jìn)一步細(xì)化《環(huán)境保護(hù)法》上述規(guī)定，以期實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)制度預(yù)先規(guī)制的功能定位，使環(huán)評(píng)審批能夠依法進(jìn)行。具體來(lái)說(shuō)，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第1條確認(rèn)“預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)環(huán)境造成不良影響”為該法立法目的;第2條則根據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的預(yù)防特征對(duì)其概念進(jìn)行了明晰;第25條明確規(guī)定“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門(mén)審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開(kāi)工建設(shè)”，即以否決制的方式保證環(huán)評(píng)預(yù)先規(guī)制功能的實(shí)現(xiàn)。

由此，從憲法到環(huán)境基本法再到具體的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，特別是否決制條款的確立，我國(guó)形成了系統(tǒng)一致的預(yù)先規(guī)制體系，使得預(yù)防規(guī)制不僅作為法律原則在環(huán)境法律解釋、法律漏洞填補(bǔ)上發(fā)揮重要作用，而且具有實(shí)證法甚至憲法位階的法效力，能夠直接對(duì)具體環(huán)境行政裁量權(quán)的行使進(jìn)行衡量。

（三）環(huán)評(píng)告知承諾制對(duì)環(huán)評(píng)預(yù)先規(guī)制功能的違背

雖然我國(guó)在規(guī)范層面確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)預(yù)防型規(guī)制的功能性定位，且通過(guò)否決制等條款保障環(huán)評(píng)預(yù)先規(guī)制法律目的的實(shí)現(xiàn)。但有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)廢除環(huán)評(píng)否決制，消解環(huán)評(píng)預(yù)先規(guī)制的剛性，從而避免環(huán)保至上現(xiàn)象的發(fā)生。實(shí)際上，地方建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)告知承諾制改革便是沿著放松環(huán)評(píng)規(guī)制的路徑，以虛置生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)實(shí)質(zhì)審批權(quán)的方式架空環(huán)評(píng)否決制，形成建設(shè)項(xiàng)目的開(kāi)展不再以實(shí)質(zhì)環(huán)評(píng)審批為前提的新局面。這一改革動(dòng)向架空了原有環(huán)評(píng)領(lǐng)域中環(huán)評(píng)許可的一票否決功能，重走補(bǔ)辦條款老路，不僅不符合環(huán)評(píng)法律的相關(guān)規(guī)定，而且在根本上違背了環(huán)評(píng)預(yù)先規(guī)制功能[23]。

首先，環(huán)評(píng)告知承諾制消解了環(huán)評(píng)否決制的制度剛性，讓環(huán)評(píng)預(yù)先規(guī)制功能失去了法律強(qiáng)制性保障。基于對(duì)我國(guó)國(guó)情的基本認(rèn)識(shí)，項(xiàng)目許可單位在地方政府經(jīng)濟(jì)績(jī)效至上的激勵(lì)下更傾向于關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而非環(huán)境保護(hù)，因而環(huán)評(píng)否決制在實(shí)踐中僅在極小范圍內(nèi)適用②。在環(huán)境保護(hù)相對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處于明顯劣勢(shì)的情況下，通過(guò)否決制保證環(huán)評(píng)制度事前規(guī)制功能的實(shí)現(xiàn)，實(shí)際上是對(duì)過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽略環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐偏向的矯正。倘若環(huán)評(píng)制度沒(méi)有了以否決制為保障的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，環(huán)評(píng)制度事先預(yù)防的核心價(jià)值和根本功能將被掏空，或會(huì)淪為“沒(méi)有牙齒”、沒(méi)有強(qiáng)制性法律后果的法律，導(dǎo)致環(huán)評(píng)程序成為一種事后的可行性論證或者背書(shū)工具，長(zhǎng)遠(yuǎn)的公眾環(huán)境利益也不可避免地淪為保全投資利益的犧牲品[24]（p.13）。

其次，環(huán)評(píng)告知承諾制改革架空環(huán)評(píng)行政規(guī)制，違背了環(huán)境國(guó)家理念和國(guó)務(wù)院相關(guān)規(guī)定。經(jīng)由環(huán)境憲法條款與相關(guān)環(huán)境法律的確認(rèn)，以積極的方式規(guī)制環(huán)境利用行為并進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范是行政機(jī)關(guān)的應(yīng)有職責(zé)。一方面，如前所述，基于環(huán)境問(wèn)題的公益屬性以及市場(chǎng)主體的“經(jīng)濟(jì)人”理性，現(xiàn)代國(guó)家應(yīng)積極提供環(huán)境公共產(chǎn)品[10]。另一方面，就行政權(quán)力和市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系而言，審批事項(xiàng)的有無(wú)、去留，實(shí)為對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)干預(yù)的行政權(quán)力的有無(wú)、去留[11]。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)進(jìn)行行政審批是生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈、社會(huì)自律不足及搭便車(chē)現(xiàn)象的必要干預(yù)[6]。亦即在環(huán)保國(guó)家已成為憲法規(guī)范與全民共識(shí)之際，環(huán)境公共政策不僅不能簡(jiǎn)單地解除規(guī)制，而且應(yīng)當(dāng)將危害防止的秩序行政提前為風(fēng)險(xiǎn)語(yǔ)境下的預(yù)防規(guī)制。為此，國(guó)務(wù)院在2015年推行“先照后證”改革和“證照分離”試點(diǎn)時(shí)，將進(jìn)行告知承諾制改革的范圍嚴(yán)格限定為通過(guò)事中事后監(jiān)管能夠糾正不符合審批條件的行為，且不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重后果的許可事項(xiàng)，并明確強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)環(huán)境保護(hù)許可事項(xiàng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理和風(fēng)險(xiǎn)防控，以更有效地“管”促進(jìn)更有力地“放”[25]。如是觀之，在審批階段放棄行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)質(zhì)審查，倒退至自由主義時(shí)期有限國(guó)家的窠臼，不符合環(huán)境影響評(píng)價(jià)的制度取向和我國(guó)強(qiáng)化環(huán)境規(guī)制的改革大方向。

最后，地方項(xiàng)目環(huán)評(píng)告知承諾制放棄審批機(jī)關(guān)在環(huán)評(píng)階段的事先實(shí)質(zhì)性規(guī)制，無(wú)論其在事中事后是否能夠?qū)ㄔO(shè)項(xiàng)目進(jìn)行有效監(jiān)管，均已違背環(huán)境影響評(píng)價(jià)預(yù)先規(guī)制的價(jià)值定位，并極大增加了發(fā)生環(huán)境損害的概率。雖然各省市的環(huán)評(píng)告知承諾制試點(diǎn)方案均強(qiáng)調(diào)將告知承諾項(xiàng)目納入“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的檢查范圍，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管;同時(shí)規(guī)定對(duì)存在承諾不實(shí)或弄虛作假等情形的項(xiàng)目，環(huán)評(píng)審批部門(mén)應(yīng)當(dāng)督促整改，并可以依法撤銷(xiāo)行政審批決定[1]。但是，這一改革忽略了預(yù)防規(guī)則及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度最為本質(zhì)的特征。一則，環(huán)評(píng)告知承諾制改革實(shí)際上將環(huán)評(píng)預(yù)先規(guī)制置換成了事中事后監(jiān)管，意味著在被生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)事中或事后監(jiān)管發(fā)現(xiàn)其違法行為之前，違法企業(yè)可以肆意根據(jù)虛假環(huán)評(píng)報(bào)告違法生產(chǎn)、賺取利益。而我國(guó)目前信用規(guī)制體系尚不完善，市場(chǎng)主體偏好短期經(jīng)濟(jì)利益，在這一現(xiàn)實(shí)情境下，不能完全放松環(huán)評(píng)行政規(guī)制，讓具有顯著公益性質(zhì)的環(huán)境公共產(chǎn)品全然依托于市場(chǎng)主體自律。二則，雖然建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)告知承諾制的試點(diǎn)范圍為對(duì)環(huán)境影響總體可控、受疫情影響較大、就業(yè)密集型等與民生相關(guān)的部分行業(yè)，但科技迅速發(fā)展帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法經(jīng)由經(jīng)驗(yàn)法則及項(xiàng)目單位單方面承諾加以判斷。如地方政府因片面追求GDP增長(zhǎng)，忽略土壤污染的潛在威脅，紛紛大量上馬?；髽I(yè)，最終導(dǎo)致我國(guó)土壤污染嚴(yán)重，多地群眾飽受毒地危害③。雖然為了修復(fù)土壤污染，國(guó)家財(cái)政每年支出巨額資金（例如，根據(jù)2016年中央財(cái)政預(yù)算，新增土壤污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金90多億元），但常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校毒地污染事件、湖南鎘大米以及不時(shí)被曝光的“癌癥村”仍屢見(jiàn)報(bào)端。由此可見(jiàn)，放棄對(duì)環(huán)境利用行為的事前規(guī)制，以事中事后監(jiān)管代替環(huán)評(píng)事前規(guī)制，將使生態(tài)環(huán)境及人民生命健康暴露在市場(chǎng)主體的自律中，并極大地增加環(huán)境損害發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

綜上，環(huán)評(píng)告知承諾制改革作為環(huán)評(píng)法律體系之下的改革，應(yīng)當(dāng)以其預(yù)先規(guī)制的本質(zhì)屬性為限定與方向，不能片面追尋效率價(jià)值而矮化模糊環(huán)評(píng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的價(jià)值功能，進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)評(píng)告知承諾制改革深度背離環(huán)評(píng)立法目的。尤為重要的是，環(huán)評(píng)一票否決制的制度剛性不能在環(huán)評(píng)告知承諾制改革中被虛化隱匿。如此側(cè)重于改革不偏離法律目的的觀點(diǎn)，與其說(shuō)是謹(jǐn)慎有余抑或裹足不前，毋寧是為環(huán)評(píng)改革設(shè)置一道依法改革的法治紅線(xiàn)，從而避免改革偏離法治方向。

四、公法原則對(duì)環(huán)評(píng)告知承諾制的約束

在分析完建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)告知承諾制試點(diǎn)與環(huán)評(píng)制度的功能定位相背反后，需要進(jìn)一步說(shuō)明的是，地方生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)基于提高審批效率降低項(xiàng)目單位行政負(fù)擔(dān)無(wú)疑具有合理性。在這一客觀前提之下，倘若僅審查其是否符合環(huán)評(píng)制度功能將失之片面。較為審慎合理的路徑是在價(jià)值功能審查的基礎(chǔ)上，先采用比例原則衡量環(huán)評(píng)告知承諾制改革中的相關(guān)利益，審查其是否合乎比例、是否具有充分合理性，再運(yùn)用法制統(tǒng)一原則檢視改革的規(guī)范內(nèi)容與法律性質(zhì)，審查其是否合乎法律位階限定，是否具有足夠的合法性。

（一）環(huán)評(píng)告知承諾制不符合比例原則

比例原則被稱(chēng)為公法的“帝王原則”“皇冠原則”，其關(guān)鍵內(nèi)涵在于行政行為的行使應(yīng)當(dāng)充分衡量公共利益及個(gè)人利益，盡量采取對(duì)利益整體損害最小的方式，并在其與所追求的行政目的之間保持均衡[26]（p.98）。該原則由適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則三個(gè)分支原則構(gòu)成，這些分支原則在適用時(shí)層層遞進(jìn)、依次展開(kāi)，只有符合了上一原則，才能進(jìn)入下一原則的位階適用，后一原則有強(qiáng)化前一原則的功能[27]。以比例原則檢視環(huán)評(píng)告知承諾制，雖然改革旨在提高審批效率，減少行政相對(duì)人的申請(qǐng)負(fù)擔(dān)，并以此促進(jìn)市場(chǎng)效率，但無(wú)法通過(guò)必要性與均衡性原則的審查。

首先，環(huán)評(píng)告知承諾制不能通過(guò)必要性原則的審查。必要性原則需要判斷是否存在相同有效的手段并比較哪一種手段對(duì)相關(guān)權(quán)益的損害強(qiáng)度最小[28]。就環(huán)評(píng)審批改革而言，采用整體主義對(duì)建設(shè)項(xiàng)目審批作系統(tǒng)整合優(yōu)化，不僅能有效減少重復(fù)審批和提升審批效率，而且能避免僅在環(huán)評(píng)審批領(lǐng)域進(jìn)行碎片化改革的局限以及對(duì)原環(huán)評(píng)制度的破壞。易言之，環(huán)評(píng)審批并非阻礙建設(shè)項(xiàng)目審批效率提升的主要因素，環(huán)評(píng)告知承諾制在環(huán)評(píng)領(lǐng)域進(jìn)行消極規(guī)制，不僅制度成本、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)極大，而且對(duì)于提升建設(shè)項(xiàng)目審批效率而言，亦不具有充分有效性。根據(jù)相關(guān)學(xué)者研究，影響建設(shè)項(xiàng)目審批效率的關(guān)鍵因素并非正當(dāng)審批權(quán)的行使，而是根源于監(jiān)管職能的分割重疊及部門(mén)利益阻礙。我國(guó)調(diào)整工程建設(shè)的法律包含《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《建設(shè)法》《城市房地產(chǎn)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《人民防空法》《消防法》《環(huán)境保護(hù)法》，除建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件審批外，還包含26項(xiàng)種類(lèi)繁復(fù)的審批事項(xiàng)[29]。此外，在行政許可法出臺(tái)實(shí)施之后，仍然不斷涌出的不符合行政許可法規(guī)定的審批事項(xiàng)，更加使得建設(shè)項(xiàng)目審批反復(fù)冗長(zhǎng)[30]。如是觀之，在堅(jiān)守環(huán)評(píng)制度本身的功能定位的基礎(chǔ)上，采用整體主義的理念進(jìn)行優(yōu)化改革，清理不合乎法律規(guī)定的行政審批事項(xiàng)，相較于削減必要的環(huán)評(píng)審批，更能促進(jìn)整體行政審批效率的提升，亦能減少對(duì)環(huán)境公益的損害。

其次，環(huán)評(píng)告知承諾制不能通過(guò)均衡性原則的審查。在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)告知承諾制試點(diǎn)方面，我國(guó)環(huán)境保護(hù)公私部門(mén)均有較大欠缺，貿(mào)然驅(qū)除公權(quán)力機(jī)關(guān)在環(huán)評(píng)階段的實(shí)質(zhì)審查職責(zé)，極易引發(fā)與改革效益不成正比的改革風(fēng)險(xiǎn)。一方面，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)完全由建設(shè)單位選用，而建設(shè)項(xiàng)目往往過(guò)分追逐和主張自身經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)生態(tài)環(huán)境及其承載的環(huán)境公益之保障普遍缺乏足夠的內(nèi)在動(dòng)力，導(dǎo)致我國(guó)環(huán)評(píng)造假、未批先建等現(xiàn)象屢禁不止[31]。另一方面，雖然目前我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)在國(guó)家層面得到了前所未有的重視，但地方政府的傳統(tǒng)發(fā)展觀念仍然具有較大的慣性，環(huán)境保護(hù)仍然被視為地方發(fā)展的背景設(shè)置。例如，中央第四生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組在向重慶市反饋的督察情況中指出，萬(wàn)州區(qū)華歌生物化學(xué)有限公司2萬(wàn)噸四氯吡啶項(xiàng)目選址位于長(zhǎng)江干流1公里范圍，違反國(guó)家有關(guān)要求，但萬(wàn)州區(qū)政府及萬(wàn)州經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)仍默許項(xiàng)目建設(shè)。該區(qū)生態(tài)環(huán)境局還于2019年4月批準(zhǔn)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)，直到被督察組發(fā)現(xiàn)后才叫停項(xiàng)目[32]。再如，2011年浙江德清血鉛超標(biāo)事件根源在于環(huán)評(píng)過(guò)程中監(jiān)管者片面信任地方政府就企業(yè)生產(chǎn)場(chǎng)地搬遷所作承諾而使之順利通過(guò)環(huán)評(píng)[33]。鑒于此，有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)矛盾仍然突出且環(huán)保價(jià)值仍很難與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求相抗衡，一些地區(qū)項(xiàng)目許可機(jī)關(guān)仍然傾向于優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)而忽略環(huán)境保護(hù)，甚至傾向于以環(huán)境為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)[34]。

由此，在以上公私部門(mén)均在環(huán)評(píng)領(lǐng)域存在較大缺陷的情況下，激進(jìn)地取消生態(tài)環(huán)境部門(mén)對(duì)相關(guān)環(huán)評(píng)報(bào)告的實(shí)質(zhì)審批，無(wú)疑將顯著擴(kuò)大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的生發(fā)可能。相較于此風(fēng)險(xiǎn)，僅碎片式地在環(huán)評(píng)審批一隅極其有限地提升審批效率，產(chǎn)生之效益顯然無(wú)法與生態(tài)環(huán)境遭受的風(fēng)險(xiǎn)相平衡。因此，環(huán)評(píng)告知承諾制難言均衡考量損益，不是全然合乎比例的改革措施。

（二）環(huán)評(píng)告知承諾制突破了法制統(tǒng)一原則的約束

環(huán)評(píng)告知承諾制試點(diǎn)除了經(jīng)不起比例原則的推敲，不具有相當(dāng)合理性外，更為重要的是其深陷合法性危機(jī)。按照法律產(chǎn)生行政的法治觀念，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)在沒(méi)有直接法律依據(jù)的情況下，僅能在其權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)上位法予以細(xì)化，不得抵觸上位法所明確規(guī)定的內(nèi)容。然而，在沒(méi)有國(guó)家法律授權(quán)的情況下，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)僅憑生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展生態(tài)環(huán)保工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》及地方省級(jí)政府規(guī)范性文件，便以事中事后監(jiān)管代替環(huán)評(píng)事前預(yù)防功能，而無(wú)視經(jīng)由法律確認(rèn)、具有法律拘束力的環(huán)評(píng)預(yù)防型規(guī)制的體系性規(guī)定，明顯違背了上位法所設(shè)置的規(guī)范限制，導(dǎo)致該改革的合法性嚴(yán)重缺失。

由我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第六十一條及《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十二、二十五條及《行政許可法》第12條第（一）項(xiàng)之規(guī)定可知，審批機(jī)關(guān)對(duì)審批事項(xiàng)不享有自由裁量權(quán)④。亦即法律明確做出生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)須積極履行環(huán)評(píng)文件審批職責(zé)的單一性規(guī)定，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)作為法定審批機(jī)關(guān)只能單純地執(zhí)行該法律的規(guī)定，不能靠自身理解克減環(huán)評(píng)審批職權(quán)。在沒(méi)有上位法的授權(quán)下，行政機(jī)關(guān)自行增加或減少環(huán)評(píng)行政審批權(quán)限，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)均屬于不法行政。此外，我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第28條規(guī)定，對(duì)依法不應(yīng)批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告表予以批準(zhǔn)的生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)工作人員，要依法追究法律責(zé)任，這亦表明生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)審批環(huán)評(píng)文件的相關(guān)規(guī)范是羈束性條款。審批機(jī)關(guān)工作人員倘若未依法履行審批職責(zé)，批準(zhǔn)依法不應(yīng)批準(zhǔn)的環(huán)評(píng)報(bào)告，將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因此，在我國(guó)法律就環(huán)評(píng)文件進(jìn)行單一性規(guī)定的情況下，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)通過(guò)頒布規(guī)范性文件的方式規(guī)避生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)的審批義務(wù)，改變其審查方式，取消審批機(jī)關(guān)對(duì)特定環(huán)評(píng)的實(shí)質(zhì)審查權(quán)，某種意義上是對(duì)法律的公然違背。

有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)各地的情況千差萬(wàn)別，在某些領(lǐng)域，中央很難找到一個(gè)適當(dāng)?shù)谋日諈?shù)來(lái)制定適合全國(guó)發(fā)展水平的統(tǒng)一法律[35]。法律亦有其局限性，難以迅疾回應(yīng)實(shí)踐動(dòng)向，中央應(yīng)當(dāng)對(duì)有關(guān)部門(mén)自行開(kāi)展的改革試點(diǎn)抱有寬容態(tài)度，給有關(guān)部門(mén)與地方釋放更大的權(quán)力空間，方能有效回應(yīng)實(shí)踐訴求，促進(jìn)治理成效的提升[36]。

然而，發(fā)揮部門(mén)與地方積極性及因地制宜須以合乎規(guī)范位階限定為前提。首先，行政受法律的拘束，不得違背法律，是現(xiàn)代法治國(guó)家的重要指向[37]（p.40）。環(huán)評(píng)告知承諾制改革所依據(jù)的規(guī)范性文件本質(zhì)上屬于抽象行政行為，其效力應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持法律體系統(tǒng)一性的前提下被予以判斷。前述已知，因?yàn)榄h(huán)評(píng)告知承諾制改革超越了法律有關(guān)審批機(jī)關(guān)審批權(quán)羈束性的規(guī)定，不符合依法行政的基本原理，其抵觸部分自動(dòng)無(wú)效。其次，在我國(guó)法律淵源多元并存的現(xiàn)實(shí)情境下，若無(wú)視或者淡化法律位階制度用以協(xié)調(diào)統(tǒng)一法律內(nèi)部秩序的實(shí)質(zhì)作用，任由部門(mén)與地方規(guī)范性文件恣意而為，法律內(nèi)部秩序?qū)⒒祀s不清[38]。更為嚴(yán)重的是，過(guò)于強(qiáng)調(diào)地方積極性與部門(mén)自主性以致突破規(guī)范位階限定，不僅破壞了我國(guó)整個(gè)法律淵源體系的有序性和整體性，還會(huì)使得按照法律位階排列的法律淵源金字塔無(wú)法再有效地發(fā)揮確保法律秩序穩(wěn)定性及安定性的功能[39]。

為了打破環(huán)保領(lǐng)域規(guī)范性文件違背上位法的不利局面，2015年中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》（2015—2020年），其中第8條、第12條對(duì)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)、加強(qiáng)規(guī)范性文件監(jiān)督管理進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)規(guī)定：一是加快建立和完善有效約束開(kāi)發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度;二是完善規(guī)范性文件制定程序，落實(shí)合法性審查并加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。由此可見(jiàn)，環(huán)評(píng)告知承諾制改革應(yīng)當(dāng)依照法律產(chǎn)生行政的基本法理與《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》（2015—2020年）的指引，嚴(yán)格按上位法規(guī)范進(jìn)行改革，加強(qiáng)改革的合理性與合法性審查，避免改革成為部門(mén)利益固化、地方保護(hù)主義的正當(dāng)化事由。在目前上位法尚未充分授權(quán)、實(shí)際制約因素復(fù)雜多元的態(tài)勢(shì)下，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)與地方政府須嚴(yán)格遵循環(huán)評(píng)制度功能、法制統(tǒng)一、比例原則的限定，落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域不開(kāi)展告知承諾制的相關(guān)規(guī)定，修改或清理有關(guān)環(huán)評(píng)告知承諾制的規(guī)范性文件。

五、余論：政策導(dǎo)向須遵循制度功能的體系指引

區(qū)別于“無(wú)限自由裁量權(quán)”的壓制型法和易墮入“形式主義和退卻主義”的自治型法，現(xiàn)代法治通過(guò)注入功能性、實(shí)用性和目的性精神，平衡開(kāi)放性和忠于法律之間的緊張關(guān)系，從而邁向回應(yīng)型法這一嶄新階段[40]（pp.84-85）。在新冠疫情防控已成為現(xiàn)今社會(huì)的新常態(tài)之時(shí)，環(huán)境法作為現(xiàn)代法律實(shí)驗(yàn)室，無(wú)疑需要以更加開(kāi)放的姿態(tài)迎接這一全新的挑戰(zhàn)。在這一意義上，環(huán)評(píng)告知承諾制的嘗試是值得贊賞的。然而公權(quán)力積極進(jìn)行生態(tài)環(huán)境預(yù)先規(guī)制是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的基本功能定位，以政策為導(dǎo)向的環(huán)評(píng)告知承諾制不能與這一根本制度功能相抵觸。此外，改革試點(diǎn)須全面考量相關(guān)制度的整體功能，不能僅在一局一隅碎片化地削減生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)對(duì)環(huán)評(píng)文件的實(shí)質(zhì)審批權(quán)。更為關(guān)鍵的是，在重大改革于法有據(jù)成為公理性共識(shí)的現(xiàn)代法治國(guó)家中，須全面審查環(huán)評(píng)改革的合法性及其合理性。環(huán)評(píng)改革應(yīng)在法治道路上全面衡量多元利益及效能收益，避免成為一時(shí)運(yùn)動(dòng)式的海市蜃樓，這樣方能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

注釋?zhuān)?/p>

①大眾傳媒普遍認(rèn)為告知承諾制改革減少了審批環(huán)節(jié)，有助于刺激經(jīng)濟(jì)活力，減輕申請(qǐng)人負(fù)擔(dān)，甚至是治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)。參見(jiàn)《“告知承諾”為項(xiàng)目復(fù)工按下“快捷鍵”》，《中國(guó)建設(shè)報(bào)》2020年4月8日第2版;《“證明事項(xiàng)告知承諾制”釋放信任紅利》，《貴州日?qǐng)?bào)》2019年6月13日第5版。

②根據(jù)有關(guān)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，因?yàn)榻ㄔO(shè)單位未經(jīng)環(huán)評(píng)審批而依法應(yīng)當(dāng)啟用環(huán)評(píng)“否決制”的項(xiàng)目占比不超過(guò)建設(shè)項(xiàng)目總數(shù)的1%。參見(jiàn)金自寧：《我國(guó)環(huán)評(píng)否決制之法理思考》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第2期第17頁(yè)。

③根據(jù)2014年環(huán)保部和國(guó)土資源部發(fā)布的調(diào)查報(bào)告，在所查的690家重污染企業(yè)用地及周邊的5846個(gè)土壤點(diǎn)位中，超標(biāo)點(diǎn)位占36.3%，在調(diào)查的81塊工業(yè)廢棄地的775個(gè)土壤點(diǎn)位中，超標(biāo)點(diǎn)位占34.9%，足見(jiàn)我國(guó)毒地現(xiàn)狀之嚴(yán)峻。參見(jiàn)環(huán)境保護(hù)部、國(guó)土資源部：《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》，http：//www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201404/t20140417_270670.htm，2020-09-05。

④有學(xué)者指出，根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》與《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，環(huán)評(píng)審批并非審批機(jī)關(guān)可自由裁量之事項(xiàng)，并追問(wèn)“聯(lián)想到地方政府仍然沒(méi)有降溫的招商熱、投資熱及日益嚴(yán)重的環(huán)境惡化問(wèn)題，如此存在合法性疑點(diǎn)的改革，能帶來(lái)怎樣的效益”。參見(jiàn)沈巋：《解困行政審批改革的新路徑》，《法學(xué)研究》2014年第2期;王克穩(wěn)：《論行政審批的分類(lèi)改革和替代性制度建設(shè)》，《中國(guó)法學(xué)》2015年第2期。

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[責(zé)任編輯：李 堃]

System Inspection and Legal Restriction of the Notification and Commitment System of Environmental Impact Assessment

Du Jianxun， Liao Caishun

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120）

Abstract：

The environmental impact assessment system is a key system for modern environmental law to move from hazard prevention to risk prevention， and it should give play to its due regulatory functions and institutional rigidity. The current EIA notification commitment system reform， which focuses on the project units self-commitment instead of substantive approval by the examination and approval authority， and ex-post supervision instead of pre-regulation， hides the pre-regulation function of the EIA system and breaks through the boundaries and scope of the current EIA legal system. Based on this， it is necessary to conduct a realistic inspection of the system content of the EIA notification and commitment system， demonstrate and restate the functional positioning of the environmental impact assessment systems preventive regulations， and combine the principle of proportionality and the principle of unification of the legal system to carefully consider the legal boundaries of the reform， and affirm the environmental impact assessment reform must be carried out strictly in accordance with the rule of law. Only by insisting on reforming thinking in accordance with the law and standardizing the path of law， can the environmental impact assessment reform be stable and far-reaching and achieve the expected reform goals.

Key words：

environmental impact assessment， notification and commitment system， reform of adminsitrative examination and approval， risk prevention， environmental governance