提 要：中國在全球新冠肺炎疫情沖擊下“先進(jìn)先出”，經(jīng)濟(jì)全面復(fù)蘇，預(yù)計(jì)2021年經(jīng)濟(jì)增速將達(dá)到8%-9%，兩年平均在5%-5.5%，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)到潛在增長水平。但全球經(jīng)濟(jì)因疫情沖擊而收縮，供應(yīng)鏈調(diào)整，中國為應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)變化提出了“雙循環(huán)”的發(fā)展戰(zhàn)略思路。新的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型階段性趨勢(shì)特征已經(jīng)顯現(xiàn)，但與之配套的宏觀資源配置體制改革則仍未全面展開。中國宏觀資源配置體制是基于出口導(dǎo)向的國際“大循環(huán)”戰(zhàn)略而建立的，因此推動(dòng)基于“雙循環(huán)”發(fā)展的宏觀資源配置體制調(diào)整成為當(dāng)前最重要的改革領(lǐng)域。只有基于新的發(fā)展階段推動(dòng)“雙循環(huán)”戰(zhàn)略目標(biāo)下的宏觀資源配置體制再建設(shè)和改革原有體制，才能從機(jī)制層面助推中國戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型成功。

2020年受新冠肺炎疫情沖擊，全球經(jīng)濟(jì)呈收縮態(tài)勢(shì)。這次由自然災(zāi)害導(dǎo)致的全球經(jīng)濟(jì)沖擊不同于以往的全球化危機(jī)，是繼全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)、金融危機(jī)后的第三種類型的危機(jī)，即自然危機(jī)沖擊。1929-1933年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，以及2008年由美國次貸引發(fā)的全球金融危機(jī)，都源于經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部的失調(diào)。經(jīng)濟(jì)危機(jī)被定義為有效需求不足的危機(jī)。馬克思認(rèn)為，資本主義的周期波動(dòng)源于“私人占有與社會(huì)大生產(chǎn)的矛盾”，是私人占有導(dǎo)致的消費(fèi)不足和資本追逐利潤導(dǎo)致的無限性擴(kuò)大社會(huì)再生產(chǎn)的矛盾，即資本剝削勞動(dòng)導(dǎo)致的供需內(nèi)生矛盾。經(jīng)濟(jì)危機(jī)內(nèi)生問題一直困擾著資本主義生產(chǎn)方式，為了解決經(jīng)濟(jì)危機(jī)，西方國家采用了改良主義思路，以凱恩斯為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家與政治家強(qiáng)調(diào)通過刺激“有效需求”來平緩經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊，短期靠財(cái)政政策和貨幣政策來熨平波動(dòng)，長期通過建立社保體系、增加教育投入等公共支出改善社會(huì)福利，進(jìn)行要素收入再分配調(diào)整，擴(kuò)張有效需求，平抑周期。然而公共福利擴(kuò)張降低了效率，增加了負(fù)債。20世紀(jì)70年代受石油危機(jī)沖擊，西方國家出現(xiàn)了“滯脹”，隨后提出了“減稅”與技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)新周期，希望供給創(chuàng)造需求，但之后遭遇互聯(lián)網(wǎng)泡沫危機(jī)，因此一直未能消除有效需求不足的內(nèi)生矛盾。

21世紀(jì)以來發(fā)達(dá)國家為維持福利支出或刺激需求進(jìn)行負(fù)債性擴(kuò)張，開始持續(xù)降息，通過提高住房信貸規(guī)模來擴(kuò)張需求，經(jīng)濟(jì)從以實(shí)體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)向以房地產(chǎn)和金融為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變。低利率和財(cái)富效應(yīng)推動(dòng)了需求增加，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“大緩和”階段。但低利率和負(fù)債驅(qū)動(dòng)的需求是不可持續(xù)的，2008年美國爆發(fā)次貸危機(jī)并引發(fā)全球金融危機(jī)，2010年歐洲國家爆發(fā)歐債危機(jī)，其鮮明特征即是高負(fù)債與流動(dòng)性的危機(jī)，靠負(fù)債來平衡需求的方式再次遭到了打擊。政府通過國家信用進(jìn)行“量化寬松”“扭轉(zhuǎn)交易”等方法緩解流動(dòng)性矛盾，并依靠降低利率來緩解資產(chǎn)負(fù)債表惡化趨勢(shì)，但危機(jī)仍沒有被消除，只是被延緩了，債務(wù)累積越來越高。人類從有效需求不足的單一實(shí)體危機(jī)轉(zhuǎn)向了負(fù)債攀升引起的金融危機(jī)，金融危機(jī)甚至進(jìn)一步演化為全球貨幣體系危機(jī)。

2020年突如其來的新冠肺炎疫情引起的全球衰退，應(yīng)該歸因于自然危機(jī)沖擊。自然危機(jī)會(huì)直接沖擊全球分工體系，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈大面積中斷，引爆短暫的金融危機(jī)和全球經(jīng)濟(jì)衰退。自然危機(jī)具有不可預(yù)測(cè)和非均衡性沖擊的特征，帶有改變現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的長期效應(yīng)，因此原有的“畢其功于一役”的短期總量救助政策可能會(huì)出現(xiàn)較大的紕漏?？梢钥吹?，這次疫情引發(fā)了圍繞醫(yī)療救助、社會(huì)福利、全球協(xié)調(diào)與分工體系、政策救助方式、全球可持續(xù)發(fā)展等諸多議題的全面討論。

中國在此次疫情沖擊下，“先進(jìn)先出”為全球抗疫和保障全球產(chǎn)業(yè)鏈供給提供了重要經(jīng)驗(yàn)，但自身也受到很大沖擊，出現(xiàn)了單季度負(fù)增長，全年增長2.3%，低于了原有的潛在增長均值線。展望2021年，隨著全球經(jīng)濟(jì)逐步復(fù)蘇并再次進(jìn)行再平衡，中國為應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)變化提出的“雙循環(huán)”發(fā)展戰(zhàn)略，將對(duì)中國經(jīng)濟(jì)長期增長產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。本文對(duì)危機(jī)沖擊帶來的直接宏觀影響進(jìn)行分析和展望，并希望能從當(dāng)前趨勢(shì)與發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型兩個(gè)角度進(jìn)一步討論“雙循環(huán)”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的階段性趨勢(shì)特征和與之配套的宏觀資源配置體制改革方向及方式，從機(jī)制層面探索中國戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型之路。

一、中國經(jīng)濟(jì)全面復(fù)蘇

受疫情沖擊，IMF預(yù)測(cè)2020年全球經(jīng)濟(jì)收縮4.4%，而WTO預(yù)測(cè)全球貿(mào)易保守估計(jì)收縮19%-34%，這是全球經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易最嚴(yán)重的一次收縮，超過了2008年全球金融危機(jī)。為應(yīng)對(duì)沖擊，各國采取了不同的抗疫和經(jīng)濟(jì)刺激政策。第一財(cái)經(jīng)研究院根據(jù)多維指標(biāo)排名顯示，中國在全球防疫和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇方面的評(píng)估排名第一，抗疫后復(fù)蘇也最快，而且為對(duì)沖經(jīng)濟(jì)收縮所付出的經(jīng)濟(jì)刺激成本最?、?。

中國政府把抗疫作為政策優(yōu)先目標(biāo)，推動(dòng)了中國最先走出疫情，成為2020年全球經(jīng)濟(jì)唯一正增長的經(jīng)濟(jì)體，給各國應(yīng)對(duì)自然危機(jī)沖擊提供了重要經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前疫情仍存在著不確定性，特別是疫情反復(fù)出現(xiàn)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇前景不明，如果政策刺激成本上升過快，將危及長期經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和未來政策操作空間。

全球疫情沖擊雖未打亂全球原有的分工體系，但一些國家或區(qū)域采取了封國封城（lock down）的措施，全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)明顯減少，全球供應(yīng)鏈體系的調(diào)整在這次沖擊下將會(huì)加速。根據(jù)麥肯錫2020年8月的報(bào)告②，全球價(jià)值鏈因自然沖擊中斷的風(fēng)險(xiǎn)不斷上升，很多國家和企業(yè)將更傾向于適當(dāng)分散供應(yīng)鏈供給。全球價(jià)值鏈方面，僅以單一低成本為基準(zhǔn)的供應(yīng)鏈分工準(zhǔn)則發(fā)生變化，快速滿足市場需求和安全供給等也成為新的重要考量因素。

在疫情沖擊下，基于積極的抗疫部署、完整的生產(chǎn)體系和快速復(fù)工的政策支持，中國經(jīng)濟(jì)增長率先轉(zhuǎn)正。2020年一季度GDP為-6.8%，二季度轉(zhuǎn)正為3.2%，三季度進(jìn)一步復(fù)蘇至4.9%的水平，四季度達(dá)到6.5%的水平，全年經(jīng)濟(jì)增長2.3%，預(yù)計(jì)2021年將進(jìn)一步復(fù)蘇至8%-9%左右的水平，兩年平均約為5%-5.5%，將迅速恢復(fù)到中國潛在增長率的均線水平。

但中國經(jīng)濟(jì)增長依然面臨多方面挑戰(zhàn)，這是由疫情沖擊的非均衡特征所決定的。具體表現(xiàn)為：（1）國內(nèi)消費(fèi)復(fù)蘇遲緩，擴(kuò)大內(nèi)需壓力很大。（2）國際出口韌性強(qiáng)，出口帶動(dòng)明顯，但全球經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易收縮對(duì)出口的可持續(xù)性帶來挑戰(zhàn)。（3）資產(chǎn)負(fù)債率持續(xù)擴(kuò)張，高利率下的資產(chǎn)負(fù)債表有惡化趨勢(shì)，民間投資前三季度依然負(fù)增長，投資意愿弱。國內(nèi)貨幣政策一方面大幅增加了貨幣供給，另一方面保持了較高利率，較高的利率對(duì)高負(fù)債率的資產(chǎn)負(fù)債表形成直接壓力，負(fù)債表惡化影響了所有部門的支出意愿。（4）財(cái)政收入與財(cái)政支出水平的不匹配加劇，積極的財(cái)政政策出現(xiàn)疲態(tài)。（5）國內(nèi)通縮趨勢(shì)沒有得到緩解，9月CPI為1.7%，PPI重新歸于-2.1%，都低于市場預(yù)期，通縮壓力依然較大。

總體而言，中國經(jīng)濟(jì)向好趨勢(shì)不變，但在全球疫情依然肆虐的條件下也面臨挑戰(zhàn)。以下我們依據(jù)2020年數(shù)據(jù)，展望2021年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。

（一）中國經(jīng)濟(jì)增長

中國2020年GDP增長2.3%，預(yù)計(jì)2021年經(jīng)濟(jì)增長達(dá)到8%-9%左右。IMF預(yù)測(cè)中國2021年為8.1%，世界銀行預(yù)測(cè)為7.9%。而投行的市場預(yù)期為9%的水平，國內(nèi)機(jī)構(gòu)，如社科院藍(lán)皮書預(yù)測(cè)為7.8%。疫情沖擊將中國經(jīng)濟(jì)從2019年6.1%的增長放緩至2020-2021年平均5%-5.5%的水平，雖然增長依然是很強(qiáng)勁，全面復(fù)蘇，但增長放緩繼續(xù)（表1）。

（二）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)繼續(xù)向好，消費(fèi)仍未完全恢復(fù)

中國經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)能轉(zhuǎn)化（表2），從2020年上半年主要靠投資和出口拉動(dòng)轉(zhuǎn)向了3季度比較均衡的結(jié)構(gòu)，消費(fèi)拉動(dòng)了1.71個(gè)百分點(diǎn)，投資拉動(dòng)2.55個(gè)百分點(diǎn)，出口拉動(dòng)了0.64個(gè)百分點(diǎn)，可以看出投資與2019年的水平相當(dāng)，出口與2019年第三季度水平相當(dāng)略弱，而消費(fèi)則相差較大，不及正常年景的一半，未來提升空間主要在重振消費(fèi)需求上。

中國的消費(fèi)仍處在逐步恢復(fù)中，未來阻礙消費(fèi)復(fù)蘇的原因主要是城市失業(yè)率在5.4%，雖然不斷降低，但2020年三季度末，農(nóng)村外出務(wù)工勞動(dòng)力總量17952萬人，比上年同期減少384萬人，同比下降2.1%，勞動(dòng)力市場沒有較快的恢復(fù)，相應(yīng)消費(fèi)者收入增長放緩。城市內(nèi)的交通擁擠達(dá)到了疫情之前的水平，但城際間的航空客運(yùn)服務(wù)恢復(fù)不到八成，國際交往更弱。服務(wù)業(yè)第四季度增長很快，但現(xiàn)實(shí)消費(fèi)服務(wù)受到冬季疫情影響仍然放緩，服務(wù)業(yè)恢復(fù)的主要因素除金融、房地產(chǎn)、信息服務(wù)等外，檢疫、疫苗等公共醫(yī)療服務(wù)上升快也是重要原因。從2021年冬季疫情看，北京、上海等各大城市地鐵客流量下降，城市間客運(yùn)量大幅度下降，對(duì)2021年第一季度的影響是明顯的。此外家庭負(fù)債率不斷上升，付息現(xiàn)金流支出加大直接影響消費(fèi)支出。

（三）負(fù)債率上升與利率較高的壓力

2020年三季度杠桿率由上年末的245.4%上升到270.1%，預(yù)計(jì)仍會(huì)增加（圖1）。分部門看，政府逐漸成為最重要的融資市場主體之一，2005-2014年政府主要是融出部門，到2015年后由于地方政府一般債券、專項(xiàng)債規(guī)模發(fā)行，加上城投債等廣義政府融資，政府融資在新增融資中占比超過30%，成為了新的融資主體，政府債務(wù)水平不斷上升。

負(fù)債率不斷上升，一方面要解決流動(dòng)性壓力，倒逼央行不斷釋放流動(dòng)性進(jìn)行節(jié)點(diǎn)性緩解，另一方面市場主體對(duì)利率高度敏感。如2020年上半年，由于居民經(jīng)營貸款利率低于房地產(chǎn)抵押貸款利率，大家紛紛利用經(jīng)營貸款進(jìn)入房地產(chǎn)，而后在政府干預(yù)下這一趨勢(shì)才得到遏制。地方政府通過地方專項(xiàng)債的低利率對(duì)原有影子銀行負(fù)債進(jìn)行置換等緩解了一定壓力?？傮w來講，中國的利率水平仍保持在較高水平，負(fù)債滾動(dòng)越來越困難。以上市公司的凈資產(chǎn)回報(bào)率（ROE）看，2015年以來上市公司的ROE水平一直低于負(fù)債的利率水平，公司很難通過經(jīng)營收入對(duì)負(fù)債成本進(jìn)行覆蓋，企業(yè)會(huì)不斷滾動(dòng)其負(fù)債。政府也面臨同樣的問題，稅收收入不斷下降，導(dǎo)致稅收覆蓋利率的能力下降。2020年居民收入增速放緩，未來居民負(fù)債也會(huì)承壓。中國利率保持在較高的水平上，用于指導(dǎo)國內(nèi)住房信貸及其他貸款利率水平的1年期和5年期LPR利率分別為3.85%和4.65%。市場決定的十年期國債也與美歐日等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的利差擴(kuò)大，全球發(fā)達(dá)國家低利率資金不斷流入中國債券市場進(jìn)行套利活動(dòng)。較高的利率不利于國內(nèi)資產(chǎn)負(fù)債表修復(fù)。

（四）財(cái)政收支匹配度進(jìn)一步下降，赤字提高

2020年前三季度，全國一般公共預(yù)算收入141002億元，同比下降6.4%。全國稅收收入118876億元，同比下降6.4%。其中增值稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅、出口退稅、企業(yè)所得稅分別同比下降13.5%、5%、11.6%、12%和4.9%。個(gè)人所得稅、印花稅以及煙草、車船稅收入實(shí)現(xiàn)了正增長，分別增長了7.3%、30.3%和2.9%。非稅收入22126億元，同比下降6.7%。從稅收情況可以看出，企業(yè)生產(chǎn)緩慢恢復(fù)，個(gè)人和金融投資活躍度大幅提高，中高收入群體復(fù)蘇較快。財(cái)政支出方面，2020年前三季度全國一般公共預(yù)算支出175185億元，同比下降1.9%。為應(yīng)對(duì)疫情沖擊，中央政府?dāng)U大了赤字，包括發(fā)行特別國債、增加地方專項(xiàng)債等。

財(cái)政收入下降和持續(xù)的公共服務(wù)支出剛性擴(kuò)張成為了當(dāng)前比較突出的挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)在：（1）產(chǎn)業(yè)稅收能力不斷下降與公共服務(wù)支出不斷擴(kuò)大不匹配，需要調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)。（2）向個(gè)人征收高稅收與其享受公共服務(wù)不匹配，需要調(diào)整公共服務(wù)與納稅之間的關(guān)系。（3）中央與地方收支不匹配，僅靠轉(zhuǎn)移支付與基于城市的本地化服務(wù)難以解決這個(gè)問題。（4）土地財(cái)政在短期內(nèi)仍然有效，但與“房住不炒”的長期戰(zhàn)略方針相沖突，住房價(jià)格高企不利于社會(huì)福利的提高。

新冠疫情沖擊下中國的福利安全體系仍不完善，公共支出持續(xù)上漲是必然趨勢(shì)。目前地方政府（特別是財(cái)政困難的地區(qū)）主要靠舉債來維持公共支出，財(cái)政赤字?jǐn)U大導(dǎo)致地方金融風(fēng)險(xiǎn)不斷積累。同時(shí)，由于地方財(cái)政與地方城商行、農(nóng)信社等地方金融一體化，中小銀行的風(fēng)險(xiǎn)水平不斷提高。

中國政府財(cái)政收入包括稅收收入、非稅收入、政府性基金收入、土地出讓金、社會(huì)保障繳費(fèi)收入、國有資本經(jīng)營收入等。按IMF的政府收入統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算，2018年中國政府財(cái)政收入占GDP的比重為28%，高于美國24.3%的水平，接近日本的30%，低于德國35%的水平（表3）。但福利支出占GDP的比重僅為13%，低于美國的18.7%、日本的21.9%和德國的25.1%。此外，中國福利支出還存在不均等的問題，40%的農(nóng)村人口覆蓋不足，因此仍需要提高福利支出水平。一方面，要大幅度調(diào)整政府收入結(jié)構(gòu)和來源，進(jìn)行稅收改革；另一方面，要通過減免稅收等方式鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)、相互社會(huì)保障等民間社會(huì)服務(wù)的發(fā)展，彌補(bǔ)公共福利支出不足。

（五）全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步收縮，亟需調(diào)整中國的國內(nèi)外循環(huán)體系

2020年疫情沖擊下全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步收縮，根據(jù)IMF的預(yù)測(cè)，2020年全球經(jīng)濟(jì)增長-4.4%，2021年有所恢復(fù)，但兩年加權(quán)平均水平低于原有的3%的增長軌道。隨著歐美國家疫情二次爆發(fā)，2021年上半年全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)依然不樂觀，特別是全球封國封城的情況仍然沒有放松，預(yù)計(jì)2021年一季度經(jīng)濟(jì)恢復(fù)仍然很慢。全球貿(mào)易增長預(yù)計(jì)更為緩慢，盡管中國疫情防控形勢(shì)向好，2020年出口取得了可喜成績，但外部的持續(xù)沖擊以及因疫情調(diào)整導(dǎo)致的全球價(jià)值鏈重新調(diào)整不可避免，再加上中美貿(mào)易摩擦，中國出口面臨較大挑戰(zhàn)，預(yù)計(jì)2021年下半年出口將出現(xiàn)疲態(tài)。

中國經(jīng)濟(jì)從2020年四季度到2021年一季度會(huì)呈現(xiàn)加速恢復(fù)態(tài)勢(shì)，2021年二季度后逐步恢復(fù)常態(tài)增長。中國經(jīng)濟(jì)的全面復(fù)蘇，將開啟“雙循環(huán)”發(fā)展路徑的逐步切換過程。這一轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵就是宏觀要素配置體制改革，只有建立起新的激勵(lì)體制，才能實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換，而不會(huì)因原有體制問題而鎖定路徑。

二、中國經(jīng)濟(jì)走向“雙循環(huán)”戰(zhàn)略的必然性與資源配置體制改革滯后的挑戰(zhàn)

全球疫情沖擊加快了中國從出口導(dǎo)向型工業(yè)化的國際“大循環(huán)”戰(zhàn)略向基于城市化和工業(yè)化的新的“雙循環(huán)”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換。中國以出口為導(dǎo)向的國際“大循環(huán)”戰(zhàn)略早在2012年就達(dá)到了頂峰，2013-2015年進(jìn)入過渡期，2016年以后中國實(shí)質(zhì)上已經(jīng)進(jìn)入到了“雙循環(huán)”階段。2020年隨著全球疫情對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的重塑，中國開展“雙循環(huán)”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換已經(jīng)是必然選擇了。然而任何一個(gè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，并不是順應(yīng)趨勢(shì)就能順利完成的，需要資源配置體制的改革。

（一）中國經(jīng)濟(jì)與資金循環(huán)轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)

中國經(jīng)濟(jì)與資金循環(huán)的體系是在1994年后逐步形成的基于出口導(dǎo)向型工業(yè)化的資金循環(huán)體系。持續(xù)的貿(mào)易盈余，加上FDI雙順差流入，央行再把大量的外匯儲(chǔ)備投向儲(chǔ)備貨幣國家的債券市場，形成央行資產(chǎn)負(fù)債表上的外匯資產(chǎn)，發(fā)行貨幣。這套資金循環(huán)體系非常有利于出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因?yàn)樗腔谕鈪R資產(chǎn)抵押的貨幣發(fā)行，幣值穩(wěn)定。這也克服了多年來僅憑政府信用發(fā)行貨幣導(dǎo)致的通貨膨脹問題。此后，中國出口貿(mào)易盈余不斷減少，特別是2015年以來中國進(jìn)行了匯率市場化改革，2016年人民幣加入SDR，匯率實(shí)現(xiàn)雙向波動(dòng)，原有的資金循環(huán)體系受到了挑戰(zhàn)，基于出口導(dǎo)向的資金循環(huán)模式亟待改革。

從圖2可以詳細(xì)地分析其特征：（1）貿(mào)易盈余占GDP的比重不斷上升，到2007年后達(dá)到頂峰，國際貿(mào)易凈額占GDP之比在2007年一度達(dá)到8.7%，而后逐步開始下降。（2）外商直接投資持續(xù)保持高位，直接投資凈額與GDP之比在1993-2007年基本高達(dá)4%-5%的穩(wěn)定水平，直到2007年開始逐步下降。2019年中國國際貿(mào)易凈額已降至1.1%，直接投資凈額也降至0.4%。（3）中國通過出口和吸引外資不斷累積外匯儲(chǔ)備，大量外匯資產(chǎn)作為儲(chǔ)備投資到美國國債等儲(chǔ)備貨幣國的資本市場，一部分匯回海外投資者，金融投資凈額始終為負(fù)。（4）海外收入凈額始終為負(fù)，即近年來ODI及大量私人外匯流出也沒有使得海外收入凈額為正。

從2019年資金循環(huán)的改變看，外商直接投資為1103億美元，而中國對(duì)外直接投資為1006億美元，二者大抵相等。中國2015年加入SDR以來，資本與金融賬戶開放加快，通過證券組合直接投資中國的資金不斷涌入，2020年中國取消QFII投資限制、發(fā)放外資金融牌照、加快金融對(duì)外開放，證券投資組合投資預(yù)計(jì)會(huì)創(chuàng)出新高，資金循環(huán)已經(jīng)開始改變。

通過商品和資金循環(huán)可以看出當(dāng)前中國出口導(dǎo)向型工業(yè)化進(jìn)程已經(jīng)趨于平衡，基于出口導(dǎo)向的國際大循環(huán)戰(zhàn)略必然要讓位于“雙循環(huán)”戰(zhàn)略。然而戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變并不是一蹴而就的，必然要伴隨著資源配置體制的轉(zhuǎn)變，否則戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變趨勢(shì)會(huì)與資源配置體制發(fā)生沖突和扭曲。

（二）中國經(jīng)濟(jì)“雙循環(huán)”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型下資源配置體制改革滯后的挑戰(zhàn)

回顧中國出口導(dǎo)向型戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變與資源配置體制轉(zhuǎn)變的歷史，可以更加清晰地理解資源配置體制改革的重要性。中國于1988年提出了國際“大循環(huán)”的戰(zhàn)略思維，而后由于受到1988年價(jià)格闖關(guān)等一系列波動(dòng)沖擊，直到鄧小平南方談話后才激活了微觀企業(yè)，但未形成所謂的出口導(dǎo)向，反而出現(xiàn)了走私進(jìn)口和海南房地產(chǎn)熱的新泡沫，經(jīng)濟(jì)過熱導(dǎo)致通貨膨脹，1994年通貨膨脹高達(dá)24%，再次進(jìn)入到了“一放就亂”狀態(tài)，因此進(jìn)行了全方位的宏觀調(diào)控，特別是宏觀資源配置體制的全面改革。具體改革內(nèi)容包括：（1）稅收體制改革，1994年1月開始實(shí)施以工業(yè)部門增值稅為主體的中央與地方分稅制體制。（2）貨幣發(fā)行體制改革，央行以外匯儲(chǔ)備為基礎(chǔ)資產(chǎn)發(fā)行貨幣，保證了人民幣幣值基本穩(wěn)定的目標(biāo)。（3）金融體制改革，1995年商業(yè)銀行法出臺(tái)，銀行商業(yè)化改革成功，改善了銀行的治理體系，完成了銀行商業(yè)化轉(zhuǎn)型。（4）國際匯率定價(jià)體系完成并軌，人民幣的重新定價(jià)充分發(fā)揮出了中國的比較優(yōu)勢(shì)，開啟了出口導(dǎo)向型工業(yè)化進(jìn)程。（5）產(chǎn)業(yè)政策上通過大力興建特區(qū)、開發(fā)區(qū)等方式激勵(lì)全球產(chǎn)業(yè)鏈向中國轉(zhuǎn)移，形成了要素投入的綜合比較優(yōu)勢(shì)。（6）貿(mào)易政策上通過經(jīng)常項(xiàng)目貿(mào)易自由化，改革國有壟斷的外貿(mào)體制和出口體制，通過退稅等方式鼓勵(lì)出口。（7）初步建立了社保體系，保證勞動(dòng)供給的穩(wěn)定。（8）參與全球化制度體系的改革，融入全球貿(mào)易規(guī)則體系。

中國出口導(dǎo)向型工業(yè)化形成的國際“大循環(huán)”不僅僅是戰(zhàn)略的選擇，更是宏觀資源配置體制的改革，沒有宏觀資源配置導(dǎo)向的改革和市場化的激勵(lì)，一個(gè)好的戰(zhàn)略是難以實(shí)施的。2020年面對(duì)中國與世界未有之大變局，中國提出了“雙循環(huán)”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，但對(duì)其轉(zhuǎn)型中的資源配置依然需要做巨大的努力，否則依賴于出口導(dǎo)向的資源配置體制會(huì)鎖定原有的發(fā)展“路徑”，戰(zhàn)略意圖與配置體系激勵(lì)不相容，會(huì)造成新的扭曲，宏觀資源配置體制改革已經(jīng)時(shí)不我待。

三、“雙循環(huán)”戰(zhàn)略下的資源配置體制改革

中國“雙循環(huán)”戰(zhàn)略需要對(duì)原有的基于出口導(dǎo)向的資源配置體制進(jìn)行調(diào)整與改革。資源配置體制應(yīng)從出口導(dǎo)向型工業(yè)化大循環(huán)調(diào)整為符合以工業(yè)化與城市化為基準(zhǔn)的國內(nèi)國外“雙循環(huán)”，從GDP單一經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)轉(zhuǎn)向包含創(chuàng)新與人的發(fā)展的社會(huì)綜合福利目標(biāo)，涉及財(cái)稅體制、金融體制、政府治理體制、市場制度和激勵(lì)制度等多個(gè)方面的改革。當(dāng)前轉(zhuǎn)型的難度是巨大的，主要原因在于：（1）經(jīng)濟(jì)增長減速和土地城市化后，累積了大量風(fēng)險(xiǎn)，需要協(xié)調(diào)好處置風(fēng)險(xiǎn)和轉(zhuǎn)變?cè)鲩L路徑的平衡問題。（2）我國基于出口推動(dòng)工業(yè)化進(jìn)而實(shí)現(xiàn)GDP高速增長的激勵(lì)邏輯直接、目標(biāo)相容性強(qiáng)，而現(xiàn)在需要在經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新—效率目標(biāo)中加入大量的非經(jīng)濟(jì)因素，使文化、政治、法律、社會(huì)、綠色等積極轉(zhuǎn)型因素與經(jīng)濟(jì)增長協(xié)調(diào)一致，其中平衡是關(guān)鍵。（3）人民參與式改革是轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)，讓更多的人廣泛參與到轉(zhuǎn)型中并讓其受惠，推動(dòng)普惠性的福利體制和國家治理體制轉(zhuǎn)型，只有這樣才能改變?cè)新窂揭蕾?，推?dòng)國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)為“雙循環(huán)“發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

宏觀資源配置體制改革的當(dāng)務(wù)之急是，一方面要完善國家防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和激勵(lì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新宏觀資源配置體制，另一方面要基于國家現(xiàn)代化目標(biāo)完善國家治理體系。保持“穩(wěn)中求進(jìn)”，在維持宏觀穩(wěn)定的同時(shí)，進(jìn)行適應(yīng)發(fā)展階段的體制改革，推動(dòng)向高質(zhì)量現(xiàn)代化國家的轉(zhuǎn)型。

（一）推動(dòng)要素配置體制改革，形成消費(fèi)—?jiǎng)?chuàng)新的新循環(huán)

出口導(dǎo)向型工業(yè)化的一個(gè)鮮明特征就是通過壓低勞動(dòng)要素價(jià)格、提高資本回報(bào)率的方式進(jìn)行更高的資本積累和更多的剩余勞動(dòng)轉(zhuǎn)移。在宏觀層面，其具體表現(xiàn)為高增長、高投資、高出口和低消費(fèi)。壓低勞動(dòng)要素價(jià)格是當(dāng)時(shí)中國存在大量剩余勞動(dòng)力的必然結(jié)果，適應(yīng)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，對(duì)中國經(jīng)濟(jì)高速增長、突破貧困陷阱起到了積極作用。2019年中國城市化率突破60%，人均GDP突破10000美元，未來幾年中國將成功跨越“中等收入陷阱”，進(jìn)入高收入國家行列，這是一個(gè)重大發(fā)展階段的轉(zhuǎn)折期。經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)從物質(zhì)化生產(chǎn)轉(zhuǎn)向以人民為中心的高質(zhì)量發(fā)展是這一階段最為重要的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，其中要素配置體制改革是關(guān)鍵。

資源配置體制改革應(yīng)從財(cái)政改革入手。首先，改革基于工業(yè)化構(gòu)建的財(cái)政體系，提高勞動(dòng)者的分配份額，并擴(kuò)大知識(shí)、數(shù)據(jù)等新生產(chǎn)要素在要素分配中的份額。應(yīng)通過再分配調(diào)整收入差距，形成新的經(jīng)濟(jì)循環(huán)，即通過普惠化地提高“廣義人力資本”，如教育、科學(xué)、醫(yī)療、體育、娛樂、數(shù)字化服務(wù)等的消費(fèi)比重，促進(jìn)知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高創(chuàng)新效率，逐步使經(jīng)濟(jì)增長從投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橄M(fèi)—?jiǎng)?chuàng)新效率提升的循環(huán)。

其次，加大基于效率提高的公共服務(wù)體系轉(zhuǎn)型力度。一方面提高再分配對(duì)包容性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的促進(jìn)力度，加大公共支出，增加覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共服務(wù)；另一方面要在公共服務(wù)領(lǐng)域?yàn)橐胨饺送顿Y活動(dòng)提供相應(yīng)激勵(lì)，如對(duì)提供準(zhǔn)公共服務(wù)產(chǎn)品的私人部門給予適當(dāng)免稅，從而增加市場化的公共服務(wù)供給，滿足差異化需求。

從現(xiàn)階段的財(cái)政體制轉(zhuǎn)型看，首先是進(jìn)一步完善財(cái)權(quán)和事權(quán)匹配的財(cái)政稅收體系。這種匹配不僅表現(xiàn)為財(cái)政收入和公共支出的匹配，更應(yīng)該體現(xiàn)為城市居民享受服務(wù)與納稅責(zé)任以及中央與地方事權(quán)財(cái)權(quán)的匹配，否則會(huì)造成財(cái)稅資源配置的扭曲，對(duì)財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成挑戰(zhàn)。

公共財(cái)政制度改革的方向應(yīng)是：（1）稅收體制改革。從以流轉(zhuǎn)稅為主導(dǎo)的稅收體制轉(zhuǎn)向以直接稅和間接稅為雙支柱的混合型稅收體制，直接稅可以成為地方財(cái)政的主稅種，讓地方能夠更好地將本地納稅與服務(wù)直接匹配，逐步形成納稅人責(zé)任與享受公共福利相匹配的格局。（2）消費(fèi)稅作為價(jià)外增值稅與以流轉(zhuǎn)稅為基礎(chǔ)的價(jià)內(nèi)增值稅形成雙支柱。要從流轉(zhuǎn)稅征收環(huán)節(jié)入手，對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)和消費(fèi)環(huán)節(jié)征收增值稅。生產(chǎn)環(huán)節(jié)稅率應(yīng)該繼續(xù)下降到9%，降低企業(yè)的增值稅負(fù)擔(dān)，提升企業(yè)競爭力；消費(fèi)環(huán)節(jié)應(yīng)開征價(jià)外消費(fèi)型增值稅，稅率從1%以內(nèi)的水平開征，征收的稅收大部分歸地方，減輕地方對(duì)土地財(cái)政的過度依賴，同時(shí)提高稅收與服務(wù)滿意度的匹配。（3）強(qiáng)化政府預(yù)算和負(fù)債硬約束，這需要立法層面和政府監(jiān)督層面的改革，當(dāng)然這一改革也需要對(duì)現(xiàn)有債務(wù)進(jìn)行技術(shù)性處理，因?yàn)榇罅康胤絺鶆?wù)是因彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口而累積的，是中央—地方財(cái)政收支不匹配的結(jié)果，需要糾正過來。（4）中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配。這項(xiàng)改革已經(jīng)有很多技術(shù)性討論了，但還沒有落實(shí)，地方公共服務(wù)支出比重不斷加大，而相應(yīng)的稅收權(quán)力卻沒有同步增加，一些需要全國統(tǒng)籌的事權(quán)，如保障勞動(dòng)要素全國統(tǒng)一市場形成的社保統(tǒng)籌問題推進(jìn)緩慢，需要更為技術(shù)性、系統(tǒng)性地解決問題①。（5）將包容性和綠色發(fā)展理念納入再分配調(diào)整中，完善相關(guān)激勵(lì)機(jī)制。（6）公共服務(wù)普惠性與市場化服務(wù)提供相結(jié)合，著重對(duì)科教文衛(wèi)體、娛樂、數(shù)字化服務(wù)等大量公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行放松管制的改革，促進(jìn)國內(nèi)服務(wù)業(yè)升級(jí)。

中國當(dāng)前面臨著宏觀稅負(fù)已經(jīng)較高而公共服務(wù)支出要求更高的矛盾，因此一方面需要通過稅收改革，平衡納稅主體負(fù)擔(dān)，另一方面要積極做好稅收與服務(wù)的匹配，更重要的是引入市場因素以提升相應(yīng)的服務(wù)質(zhì)量、效率和彌補(bǔ)普惠性公共服務(wù)的不足。

（二）資金循環(huán)的改革

過去，中國主要通過出口貿(mào)易獲得貿(mào)易盈余，并通過外商直接投資獲得經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目雙順差。央行再以外匯儲(chǔ)備投資儲(chǔ)備貨幣國家證券資產(chǎn)，形成資金與貿(mào)易循環(huán)。2015年人民幣加入SDR后，人民幣匯率市場化雙向波動(dòng)加強(qiáng)，出現(xiàn)了不同于以往的資金循環(huán)情景和改革方向。

第一，原有的國際資金循環(huán)受阻，需要央行進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和改革。2015年以來，中國資金加速外流，外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)下降導(dǎo)致央行資產(chǎn)負(fù)債表收縮。2016年央行依靠“其他金融機(jī)構(gòu)借款項(xiàng)目”——以其他金融機(jī)構(gòu)的國債等抵押物發(fā)行各類短期、中期借貸便利等，大幅度創(chuàng)造資產(chǎn)，新的資產(chǎn)帶來的貨幣創(chuàng)造占比上升并逐步彌補(bǔ)外匯占款的下降。央行還通過不斷降準(zhǔn)提高貨幣乘數(shù)，以擴(kuò)張M2的供給。在貿(mào)易盈余和外商直接投資增長緩慢的背景下，依靠金融市場吸引證券市場投資無疑是一個(gè)方向，但這不會(huì)有效地新增外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)，而且證券投資波動(dòng)較大，新的貨幣供給體系依靠什么資產(chǎn)來支撐一度成為了爭論焦點(diǎn)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，美國的貨幣供給基于國債，而貿(mào)易競爭力較強(qiáng)的日本、歐洲則是由國債和外匯資產(chǎn)雙重資產(chǎn)支撐。中國顯然更適合走后者的道路，轉(zhuǎn)變靠外匯資產(chǎn)主導(dǎo)的央行貨幣供給模式，積極探索現(xiàn)代化中央銀行體制。

第二，獲得海外要素回報(bào)是促進(jìn)內(nèi)外循環(huán)的重要方面。大量ODI投資如何有效獲得更高的海外要素收入是中國當(dāng)前資金雙向流動(dòng)情況下面臨的新課題。中國對(duì)外直接投資的主要路徑是通過“一帶一路”倡議推進(jìn)，隨著中國產(chǎn)業(yè)鏈加快海外布局，中國海外要素收入循環(huán)和海外資產(chǎn)保護(hù)等新機(jī)制需要逐步建立起來。

第三，改革國內(nèi)資金在房地產(chǎn)和金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的循環(huán)體系，適當(dāng)調(diào)整銀行主導(dǎo)的資金配置方式，積極推進(jìn)資本市場改革。中國金融結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化，但銀行依然是中國資金配置的主渠道，通過資產(chǎn)抵押和增加杠桿來獲得利差的方式?jīng)Q定了其資金配置偏向房地產(chǎn)與金融機(jī)構(gòu)的交易特征，改革這種工業(yè)化時(shí)期以銀行為主導(dǎo)的資金配置渠道同樣是打通國內(nèi)金融循環(huán)的重要戰(zhàn)略選擇。

第四，改革金融資源向政府集中的機(jī)制，發(fā)展民間信用。政府融資規(guī)模快速擴(kuò)張，地方財(cái)政和金融一體化加快，這種偏向于政府的金融服務(wù)變化也是近年來國內(nèi)資金循環(huán)的一大特征，而相應(yīng)的民間信用則沒有形成，民營經(jīng)濟(jì)融資能力下降。而這種資金內(nèi)循環(huán)模式又進(jìn)一步強(qiáng)化了政府配置資源的職能，與市場化機(jī)制改革相去甚遠(yuǎn)。積極建立民間信用體系，同樣是改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。

第五，利率和匯率市場化改革。利率和匯率是國內(nèi)外資金循環(huán)重要的價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)者。在經(jīng)濟(jì)增速放緩和負(fù)債率上升較快的情況下，各部門的資產(chǎn)負(fù)債表的利率敏感度快速提高，利率成為了資金流動(dòng)的引導(dǎo)者。但目前中國還沒有建立起主要由市場決定的國債收益率曲線，需要進(jìn)一步改革利率政策和利率傳導(dǎo)機(jī)制。相對(duì)高的利率和堅(jiān)挺的匯率引發(fā)全球資金來中國債券市場套利，這一方面說明人民幣資產(chǎn)內(nèi)生質(zhì)量高，但另一方面也與人民幣匯率逆調(diào)節(jié)因子對(duì)匯率的扭曲和利率較高的制度性定價(jià)有關(guān)。而國內(nèi)較高的利率導(dǎo)致各部門資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)一步惡化，不利于中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)恢復(fù)。

貨幣供給體系和金融配置資源體系的改革有賴于財(cái)政體制的改革，特別是政府軟約束的改革。只有建立現(xiàn)代政府治理和公共財(cái)政體系，才能推動(dòng)中國貨幣供給體系和利率市場化改革①。

（三）從產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)的資源配置方式積極轉(zhuǎn)向競爭性政策，激勵(lì)創(chuàng)新

中國出口導(dǎo)向型工業(yè)化戰(zhàn)略成功的重要經(jīng)驗(yàn)之一，就是政府通過產(chǎn)業(yè)政策對(duì)資源配置進(jìn)行有為干預(yù)，加速了以開發(fā)區(qū)為依托的產(chǎn)業(yè)集聚，通過土地、稅收優(yōu)惠和金融支持等多種方式招商引資，并配合提高國產(chǎn)化率的政策，形成區(qū)域增長極，快速形成產(chǎn)業(yè)集群，推進(jìn)全球產(chǎn)業(yè)鏈向中國轉(zhuǎn)移。中央、部委與地方政府以產(chǎn)業(yè)政策為基準(zhǔn)形成了出口導(dǎo)向型工業(yè)化的縱向配置資源體制，具有激勵(lì)相容的特征，取得了突出的趕超效率。但工業(yè)化拐點(diǎn)來臨后，產(chǎn)能過剩、開發(fā)區(qū)土地套利、過度污染和負(fù)債等問題慢慢暴露，中央提出的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是針對(duì)這些問題的改革舉措。未來發(fā)展要靠創(chuàng)新、提高出口附加價(jià)值等效率導(dǎo)向戰(zhàn)略，但相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制和資源配置體制并沒有跟進(jìn)，一些地方繼續(xù)沿用傳統(tǒng)配置資源體制予以推進(jìn)，依然以招商引資、產(chǎn)業(yè)鏈延伸、擴(kuò)大產(chǎn)能為工作重點(diǎn)，在需求難以擴(kuò)張的條件下造成了極大的資源浪費(fèi)。

從干預(yù)資源配置的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)向激勵(lì)競爭和創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)政策依然任重道遠(yuǎn)。產(chǎn)業(yè)政策在發(fā)達(dá)國家屬于重要的功能性干預(yù)工具，注重產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新成長條件的改變以及創(chuàng)新環(huán)境的塑造。此外，發(fā)達(dá)國家產(chǎn)業(yè)政策致力于對(duì)小企業(yè)的扶持，多集中于改善環(huán)境、降低風(fēng)險(xiǎn)，而不是直接采用補(bǔ)貼的方式。城市化后，創(chuàng)新和就業(yè)都需要中小企業(yè)的大發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)也從干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)為中小企業(yè)發(fā)展、為企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造條件，加強(qiáng)改善基礎(chǔ)設(shè)施、金融設(shè)施、社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施等領(lǐng)域的投入，通過新產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略以改善經(jīng)營環(huán)境并激勵(lì)企業(yè)發(fā)展。

轉(zhuǎn)變政府職能，一方面要推動(dòng)立法層面放松行政管制，干預(yù)資源分配；另一方面要提高監(jiān)管水平，不斷提升營商環(huán)境質(zhì)量，增加競爭性政策比重，按市場激勵(lì)方式鼓勵(lì)競爭，積極與國際規(guī)則對(duì)接，探索中國與世界的融合之道②。

總之，中國已經(jīng)開啟了“雙循環(huán)”發(fā)展戰(zhàn)略，只有改革宏觀資源配置體制，進(jìn)行要素價(jià)格市場化改革，才能推動(dòng)這一戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型走向成功。

（作者為中國社科院經(jīng)濟(jì)研究所研究員）

① 第一財(cái)經(jīng)研究院：《全球疫情應(yīng)對(duì)和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇綜合評(píng)估報(bào)告》（執(zhí)行摘要），2020年9月25日。

② 麥肯錫：《全球價(jià)值鏈中的風(fēng)險(xiǎn)，彈性和再平衡》（Risk， Resilience， and Rebalancing in Global Value Chains》，詳見清大智庫，摘編于2020年8月8日。

① 魏加寧：《如何實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化：對(duì)改革基本問題的思考》，中國發(fā)展出版社，2017年。

① 張平：《貨幣供給機(jī)制變化與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定化政策的選擇》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》，2017年第7期。

② 張平、張自然、袁富華：《高質(zhì)量增長與增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)韌性的國際比較和體制安排》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》，2019年第8期。