付曉彤 聊城大學

引言

《新預(yù)算法》首次在國家法律層面提出預(yù)算應(yīng)遵循績效原則，對財政預(yù)算執(zhí)行情況進行績效評價。高校作為以財政撥款為主要來源的基層預(yù)算單位，經(jīng)費投入不斷增加，規(guī)模不斷擴大，《新預(yù)算法》的實施必然對高校預(yù)算管理產(chǎn)生影響。為了順應(yīng)國家宏觀政策的需要，優(yōu)化高等教育資源分配方式及產(chǎn)出效益，充分激發(fā)競爭活力和內(nèi)生動力，高校聚焦高等教育高質(zhì)量發(fā)展新形勢、新要求，積極構(gòu)建科學規(guī)范、導向清晰、公平高效的高?？冃ьA(yù)算評價體系，力求提高預(yù)算水平、優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)、爭創(chuàng)辦學一流。

高?？冃ьA(yù)算評價是高校結(jié)合戰(zhàn)略發(fā)展目標，對多元化產(chǎn)出成果進行全方位、全過程、全覆蓋的評價，能夠?qū)崿F(xiàn)高校資金的“精細化”管理。政府會計制度改革后，高校逐漸開始實行“雙基礎(chǔ)，雙報告”的財務(wù)管理模式，使得財務(wù)會計與預(yù)算會計變得同樣重要，從而對績效預(yù)算評價提出更高的要求。但我國高?？冃ьA(yù)算評價理念模糊，體系構(gòu)建短期化、片面化，缺乏統(tǒng)籌性、科學性，監(jiān)管機制和考評機制不健全，存在資金投入產(chǎn)出效益偏低等諸多問題，亟待優(yōu)化與完善（劉國斌等，2015；李志情，2016；張平，2021）[1-3]。王麗萍等（2008）認為高?？冃ьA(yù)算評價應(yīng)以效益為核心，財隨事走，事因財定，對預(yù)算安排的各類經(jīng)費目標完成情況、取得成果及存在問題實施考評[4]。衛(wèi)雅琦（2016）引入平衡計分卡和層次分析法構(gòu)建高?？冃ьA(yù)算評價體系，并加以實證舉例[5]。邵勝華（2017）認為高校需要從戰(zhàn)略地圖視角出發(fā)，樹立戰(zhàn)略預(yù)算意識，結(jié)合關(guān)鍵績效指標，“量身定制”績效評價指體系[6]。王海妮（2019）認為我國高校采用的“重投入，輕績效”的傳統(tǒng)財務(wù)預(yù)算管理模式存在諸多弊端，建議將平衡計分卡理念引入高校績效預(yù)算評價體系中[7]。

本文針對目前我國高?？冃ьA(yù)算評價體系存在的問題，以“績效引導、分類考核、全面推進”為原則，以“投入產(chǎn)出效益、人才成果轉(zhuǎn)化、內(nèi)部運營協(xié)調(diào)”為預(yù)算管理目標，結(jié)合平衡計分卡和關(guān)鍵績效指標理念，試圖構(gòu)建科學高效的績效預(yù)算評價體系，對高校資金投入與產(chǎn)出進行量化分析，得出高校績效預(yù)算分值與排名，旨在改善高校預(yù)算管理工作，提高資金使用效益和公共服務(wù)水平，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和高校的可持續(xù)發(fā)展。

一、高校績效預(yù)算評價體系應(yīng)遵循的原則

為了充分發(fā)揮績效預(yù)算評價體系有效性，規(guī)范高校財務(wù)績效預(yù)算評價流程、組織架構(gòu)及保障措施，高校應(yīng)基于財務(wù)預(yù)算管理特點，堅持以有效性、公平性、經(jīng)濟性、效率性即“4E”為目標，同時遵循如下原則，建立和完善財務(wù)績效預(yù)算評價體系。

（一）科學性原則

科學性是指績效預(yù)算評價必須基于客觀公正的評價指標，依據(jù)實際發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)和真實可靠的數(shù)據(jù)，采用合理的評價方法，將理論與實際、定量與定性相結(jié)合，如實反映高?？冃ьA(yù)算運行結(jié)果。在構(gòu)建高校績效預(yù)算體系時，各層級指標應(yīng)滿足概念清晰、代表性強、獨立且互補的特點，確?？冃ьA(yù)算評價嚴謹和規(guī)范。

（二）可比性原則

可比性是指在建立績效預(yù)算評價時應(yīng)考慮指標間縱向可比和橫向可比，使得各期績效預(yù)算評價結(jié)果滿足連貫性要求?？v向可比性是指針對同一評價指標，高?？梢栽诓煌瑫r期進行比較；橫向可比性是指在同一時期，高校之間可以對評價指標進行比較。因此，評價指標既要反映不同高校的共性又能體現(xiàn)個性，以便在縱向和橫向可比之間尋找差異。

（三）動態(tài)性原則

動態(tài)性是指高校要結(jié)合內(nèi)外部環(huán)境的發(fā)展變化，不斷修訂完善績效預(yù)算評價體系，以適應(yīng)高校預(yù)算管理新要求，提高績效預(yù)算評價質(zhì)量和水平。同時，績效預(yù)算評價人員不應(yīng)過于依賴歷史數(shù)據(jù)，應(yīng)考慮指標數(shù)據(jù)的時效性，反映現(xiàn)階段高?？冃闆r，避免預(yù)算管理人員對指標結(jié)果形成有誤的判斷和引導。

（四）可行性原則

可行性是指高校績效預(yù)算評價指標及數(shù)據(jù)在考慮成本因素后便于獲取，具有易理解性且通俗易懂，增強評價體系的可實用性。

（五）導向型原則

導向型是指高?？冃ьA(yù)算評價不是單純的對預(yù)算收入和支出結(jié)果的簡要評價，而是對資源的來龍去脈進行評價，讓高校全面客觀的了解和把握資金配置使用狀況，從而有針對性地引導優(yōu)化資源配置的方向。

二、高校績效預(yù)算評價體系的原理與方法

平衡計分卡是以戰(zhàn)略目標為導向，集長期指標與短期指標，內(nèi)部指標與外部指標，財務(wù)指標與非財務(wù)指標，結(jié)果指標與動因性指標相融合的績效預(yù)算評價體系，是集多元利益、多元協(xié)調(diào)、多元評價的績效評價系統(tǒng)?；谄胶庥嫹挚ɡ碚?，本文將高?？冃ьA(yù)算評價劃分為四個層面：財務(wù)、顧客、內(nèi)部運行、學習與成長。平衡計分卡四個維度不是相互獨立的，四者互為因果，相互促進，財務(wù)指標作為結(jié)果指標，為了獲得較高的事業(yè)收入，滿足顧客即學生的需求，必須通過優(yōu)化內(nèi)部經(jīng)營流程促進財務(wù)指標和顧客需求的實現(xiàn)，其中高校部門教職工的學習與成長是核心一環(huán)（見圖1）。

圖1 平衡計分卡各維度間關(guān)系

關(guān)鍵績效指標主要強調(diào)以少數(shù)具有代表性的指標來反映整體的績效水平的方法。因此，關(guān)鍵績效指標將預(yù)算管理的重心放在核心行為和指標上，對高校的整體績效考核濃縮為對幾個重要的、有代表性的指標進行評價。關(guān)鍵績效指標可以把平衡計分卡四個維度細分為不同層面，每個層面選擇20%足以代表80%運行情況的指標，構(gòu)建科學有效的高校財務(wù)績效預(yù)算評價體系。

平衡計分卡與關(guān)鍵績效指標相當于績效預(yù)算評價的“枝干”與“枝條”，將高校將戰(zhàn)略發(fā)展總目標分解為四條“枝干”，“枝條”在“枝干”的基礎(chǔ)上不斷延伸。選取具有代表性的指標，用這些關(guān)鍵績效指標來評價各個層面運行質(zhì)量的高低，用部分表現(xiàn)整體，兩者相互融合。同時將評價結(jié)果與預(yù)期指標進行比較，找出差異并分析原因，發(fā)揮績效評價導向作用，驅(qū)動資源配置使用與預(yù)算保持一致。

三、基于BSC和KPI的績效預(yù)算評價體系的指標構(gòu)建

高校績效評價指標的建立包括具體評價指標的選擇以及各指標權(quán)重系數(shù)和分值的確定。選擇具有代表性的指標，運用層次分析法確定各分級指標和指標權(quán)重，采用專家打分法和問卷調(diào)查法得出各指標分值，根據(jù)權(quán)重和分值加權(quán)平均得出綜合評價得分，從而確定各高?？冃ьA(yù)算等級。同時，將各指標得分率在同類高校中比較，得出指標排名，發(fā)揮績效導向型作用，分析差異及問題原因，為高?？沙掷m(xù)發(fā)展提供方向。

本文基于BSC和KPI構(gòu)建指標體系，將績效預(yù)算評價一級指標以A表示，二級指標以B表示，三級指標以C表示，具體指標體系構(gòu)建如表1所示：

表1 高?？冃ьA(yù)算評價體系

（一）指標選擇

A財務(wù)維度關(guān)鍵績效評價指標：雖然高校資金主要來源于公共財政撥款，屬于非營利性事業(yè)單位，但財務(wù)狀況仍能夠集中反映高校綜合實力和戰(zhàn)略目標執(zhí)行情況。

（二）確定權(quán)重

將一級評價指標集R={A1,A2,A3,A4}對應(yīng)的權(quán)重定義為r={a1,a2,a3,a4}，各評價因素Ai（i=1,2,3,4）對應(yīng)的權(quán)重為ai（i=1,2,3,4），且。同理，bij、cij（j=1,2,3…m）分別為Bi、Ci的二級和三級權(quán)重，且，權(quán)重數(shù)值代表了指標在該類別層次的重要程度。

（三）確定分值

抽選績效預(yù)算管理領(lǐng)域?qū)＜?，結(jié)合高校綜合發(fā)展水平和自評材料對該校KPI指標進行打分，匯總得分率代表對應(yīng)指標的得分比例得分率1表示該指標在同類高校中最好，不足1反映高校該指標存在不足。結(jié)合各層級指標權(quán)重，綜合得出高校整體績效預(yù)算得分率。同時，為了實現(xiàn)可比性，滿足不同期間的縱向可比性和不同高校的橫向可比性，根據(jù)高校綜合水平和經(jīng)濟社會發(fā)展對不同層次人才的需求，按照I類（博士學位授予權(quán)高校）、Ⅱ類（碩士學位授予權(quán)高校）、Ⅲ類（其他本科高校）三個類型，對不同層級類別的高校建立不同的考核標準，對其分別進行評分與排名，從而更準確地反映出被評價對象的水平和現(xiàn)狀。高校通過更好地聚焦階段性的重點任務(wù)，集中有限的財政資金和公共資源，提供更多高質(zhì)量的服務(wù)，有利于對單位內(nèi)部運營進行有效檢查，不斷提高高校綜合管理水平，降低財政資金管理風險。

四、基于BSC和KPI的績效預(yù)算評價在高校的應(yīng)用

本文以L高校2019年、2020年數(shù)據(jù)為例，對該高校進行績效預(yù)算評價實證分析。首先，按上述高?？冃ьA(yù)算評價指標和層次分析法的步驟，根據(jù)重要性程度確定一級、二級和三級指標權(quán)重，然后根據(jù)專家打分法和問卷調(diào)查法對各指標打分，采用和積法確定綜合得分，并得出各類指標在同類高校排名情況，具體如表2所示：

表2 L高?？冃ьA(yù)算評價得分表

經(jīng)專家評分發(fā)現(xiàn)，在財務(wù)維度，L高校2019年和2020年財務(wù)績效預(yù)算管理執(zhí)行率相對較高，仍存在進步空間。在內(nèi)部運行維度，專任教師數(shù)量尚有不足，師生比較高，重點學科數(shù)量少，L高校應(yīng)培養(yǎng)專業(yè)教師發(fā)展重點學科，提高教育水平與質(zhì)量。在顧客維度，初次就業(yè)率偏低，學生競賽能力欠缺，獲得省級以上表彰次數(shù)少，但整體相對比2019年有所改進，應(yīng)繼續(xù)營造良好的學習氛圍，重點挖掘?qū)W生創(chuàng)新能力。在學習與創(chuàng)新維度，國外留學經(jīng)歷教師占比低，師均科研經(jīng)費投入少。L高校應(yīng)創(chuàng)新人才引進及培養(yǎng)模式，加強師資隊伍建設(shè)，提高綜合辦學水平。

五、建議

結(jié)果應(yīng)用是績效預(yù)算管理的重點和難點，高校應(yīng)充分發(fā)揮績效預(yù)算評價的導向作用，根據(jù)各指標得分率，結(jié)合自身實際情況，不斷優(yōu)化資金配置和使用效率，提升辦學質(zhì)量及服務(wù)水平，形成預(yù)算有目標、執(zhí)行有意識、運作有系統(tǒng)、監(jiān)管有機構(gòu)的績效預(yù)算體系。

（一）預(yù)算有目標

建立并完善高?？冃ьA(yù)算評價體系，是財政支持方式的重大變革，是激發(fā)高校競爭活力，提升師生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力的重要舉措。各高校要準確把握改革精神，將高校發(fā)展作為戰(zhàn)略目標，把績效理念和方法深入融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，將績效預(yù)算評價貫穿于所有預(yù)算單位和資金，不斷增強資金統(tǒng)籌運營能力，提升高校與地方的“反哺”能力，盤活各類存量資產(chǎn)，以確保資金使用規(guī)范、安全、有效，加快推進高等教育內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展。

（二）執(zhí)行有意識

高校應(yīng)將績效預(yù)算目標分解到各部門，將績效預(yù)算理念傳播到各教職工，把高校、部門、教職工等納入利益同享、風險共擔的責任共同體，充分激發(fā)內(nèi)生活力和競爭動力，增強各單位績效預(yù)算意識。一方面，提高績效預(yù)算管理工作透明度，將績效預(yù)算管理全流程予以公開，使高校接受內(nèi)外部利益相關(guān)者的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)偏差，加強事中控制；另一方面，建立績效預(yù)算考核專項資金，對績效考核優(yōu)秀的部門及教職工給予績效獎勵，并適當增加下一年度預(yù)算，相反，對績效考核結(jié)果差的部門及教職工追究相關(guān)責任，并減少下一年度預(yù)算。同時，將績效預(yù)算考核結(jié)果與評先選優(yōu)和職務(wù)晉升掛鉤，形成激勵先進、嚴懲違規(guī)的監(jiān)管和約束機制。

（三）運作有系統(tǒng)

隨著信息技術(shù)時代的到來，高校應(yīng)不斷加強對移動互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用程度，打破信息孤島，加快“業(yè)財融合”的信息化進程，實現(xiàn)單位的預(yù)算管理、資金收支管理和內(nèi)部控制管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享，結(jié)合會計核算系統(tǒng)和預(yù)算管理系統(tǒng)，構(gòu)建動態(tài)的績效預(yù)算評價體系的信息化平臺。同時引入第三方中介機構(gòu)，集成高校年度預(yù)算績效目標自評、復評、評價反饋、結(jié)果應(yīng)用等基本功能模塊，增設(shè)財務(wù)預(yù)算風險監(jiān)控、評價和預(yù)警的系統(tǒng)，實現(xiàn)高?？冃ьA(yù)算管理制度化、制度流程化、流程信息化的管理方式。

（四）監(jiān)管有機構(gòu)

績效預(yù)算管理是內(nèi)部控制的方法和手段，內(nèi)部控制是績效預(yù)算管理的基礎(chǔ)和保障。高校應(yīng)對照內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價指標，根據(jù)實際情況制定符合本校發(fā)展的內(nèi)控制度，建立領(lǐng)導干部責任制，帶頭學習宣傳內(nèi)控制度，動員教職工充分認識內(nèi)控的重要性，強化事前防控、源頭治理、動態(tài)調(diào)整。

結(jié)語

加強內(nèi)部控制與審計、紀檢監(jiān)察的信息共享，加強預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和管理，更好地從源頭及時發(fā)現(xiàn)問題，提高資金使用效率，促進高校財務(wù)預(yù)算管理工作更加規(guī)范、嚴謹和高效。