車文斌

美麗的四川省武勝縣城遠景。武勝縣政府辦公室供圖

“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，實施城市更新行動”，3月5日，李克強總理所作政府工作報告中，“城市更新行動”，尤其是“縣城更新行動”被打上了重重的標簽。

同時，在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中，“城市更新行動”也是未來“十四五”時期的重要任務(wù)。

“城市更新行動”首次寫入政府工作報告，已然在提速。尤其是2020年11月18日，住建部部長王蒙徽在住建部官網(wǎng)發(fā)布《實施城市更新行動》的文章是一個明顯的信號。

目前，我國已經(jīng)步入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期，城市發(fā)展進入城市更新的重要時期，大規(guī)模增量建設(shè)正轉(zhuǎn)為“存量提質(zhì)改造”和“增量結(jié)構(gòu)調(diào)整”并重。那么，“存量”又將如何“提質(zhì)改造”？

堅定實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略，全力構(gòu)建新發(fā)展格局?！翱h城更新行動”必然隨著“城市更新行動”而舞動，我國2800多個縣城，未來三五年將進入“提質(zhì)改造”期。

“存量提質(zhì)改造”的必然選擇

我國的城市更新行動，向上可以追溯到“棚戶區(qū)改造”。

2013年開始，我國開始了持續(xù)數(shù)年的“棚戶區(qū)改造”，加上現(xiàn)在大力推行的“舊城改造”，都是“城市更新行動”的一部分。

2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出“健全舊城改造機制，優(yōu)化提升舊城功能，加快城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造”。2019年12月，中央經(jīng)濟工作會議首次強調(diào)了“城市更新”這一概念，存量房屋的提升改造成為政策風(fēng)口。

2020年全國新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)4.03萬個。

2021年，將新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.3萬個，比2020年實際完成數(shù)量還增加了約1.3萬個。

2021年2月，住建部確定杭州、亳州、湘潭、柳州、深圳、鄭州、烏海、青島、徐州、遂寧10城市為2020年棚戶區(qū)改造工作擬激勵支持的城市。

正如住建部部長王蒙徽所說，“存量提質(zhì)改造”正是構(gòu)建“國內(nèi)大循環(huán)為主體，國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進”的新發(fā)展格局的需要，國內(nèi)大循環(huán)需要擴大內(nèi)需，需要“城市更新”這個新風(fēng)口。

舊城改造仍在持續(xù)推進，甚至再次升級。這次，縣城以及縣域?qū)⑹侵鲬?zhàn)場，時間周期將持續(xù)至“十四五”末。

縣城更新在提速

截至2020年7月，我國有1312個縣，117個自治縣。加上市轄區(qū)、縣級市等行政單位，共有2844個縣級區(qū)劃。

龐大的地域，作為基石的縣域不可謂不重要。

可是，縣域的人口卻在流失，大部分處于流失狀態(tài)。

恒大首席經(jīng)濟學(xué)家任澤平寫了篇文章：《3000個縣人口流動數(shù)據(jù)透露的秘密》。他通過數(shù)據(jù)分析得出：“3000個縣人口流動，從三七分化走向二八分化。分地區(qū)來看，東北人口流出地區(qū)個數(shù)占比從70.1%增至93.7%，中西部地區(qū)從68.1%增至74.2%，東部地區(qū)從58.6%增至70.6%?！?/p>

從中可以看出，不僅落后地區(qū)縣域人口在流失，東部發(fā)達地區(qū)的縣域人口也在流失。

因而，縣城更新行動，是縣域發(fā)展的需要，也是縣域競爭的必然。

其實，縣城更新行動早已悄然展開。諸如四川仁壽縣、富順縣，浙江龍泉等縣域在“十三五”時期就已開始。

2020年，江西省實施城市功能與品質(zhì)提升項目4300多個，完成投資6600多億元，棚改基本建成11.65萬套，1506個小區(qū)改造任務(wù)全面開工。

此次將“城市更新行動”寫入政府工作報告，還特別與“縣城”緊密聯(lián)系在了一起，這意味著，2021年甚至“十四五”時期，縣城的更新行動都是縣域的一項重要任務(wù)，工作正在加速。

早在2020年5月，國家發(fā)改委就選擇了120個縣及縣級市開展縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范工作，占全國1881個縣及縣級市的6%。

廣東東莞市大力推進“三舊”改造。圖為東莞市長安萬科中心項目（資料圖）

新疆實施城市更新行動以縣城為重要載體，合理布局縣城、中心鎮(zhèn)、行政村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，并將啟動“美麗城鎮(zhèn)”建設(shè)三年行動，開展“百鎮(zhèn)示范”建設(shè)。

3月初，安徽省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳印發(fā)《2021年全省城市建設(shè)工作要點》，今年全省將全力實施城市更新行動，提出17個縣城率先實施排水防澇設(shè)施建設(shè)，改造市政污水管網(wǎng)800公里以上，新增污水日處理能力40萬噸。

大灣區(qū)“三舊”改造的廣東探索

粵港澳大灣區(qū)，是我國經(jīng)濟最活躍、城市建設(shè)最有成效的區(qū)域，2020年廣東的GDP仍穩(wěn)居全國第一。

作為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的主戰(zhàn)場，廣東是全國推進“城市更新行動”最早的省份。

2020年12月11日，《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》出臺，這是全國首部“三舊”改造的省級政府規(guī)章。

重慶市潼南區(qū)正與四川省遂寧市推進一體化發(fā)展。圖為潼南東風(fēng)大道卓然·水晶之城（資料圖）

2021年1月24日，廣東省兩會上，省政府工作報告提出，大力推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。廣州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂等五大現(xiàn)代化都市圈要增強集聚功能，引導(dǎo)常住人口向中心城市、城市群和城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，并特別提出“實施縣域品質(zhì)提升工程”。

縣域品質(zhì)提升，包括縣城品質(zhì)提升、縣域產(chǎn)業(yè)提升。這是廣東新型城鎮(zhèn)化的重心。

沒有星羅棋布、高品質(zhì)宜居宜業(yè)的縣城，哪有“大灣區(qū)城市群”？充滿生機與活力的美麗縣城正是城市群必不可少的有機組成。

廣東城市建設(shè)的重心，已由大城市轉(zhuǎn)向縣城。

廣東已有的經(jīng)驗表明，社會資本是縣城更新行動中的主要力量。數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，廣東在“三舊”改造領(lǐng)域累計投入1.58萬億元，其中社會投資1.37萬億元，占比86.61%。

政府在“三舊”改造中進行頂層機制建設(shè)，社會資本發(fā)揮骨干作用。

3月18日，中國指數(shù)研究院、中國人民大學(xué)國發(fā)院城市更新研究中心等單位共同發(fā)布了《2020中國城市更新評價指數(shù)（廣東?。┭芯繄蟾妗贰蟾骘@示，廣東9個樣本城市的更新狀態(tài)呈現(xiàn)出四個層次，而縣城的更新尚處于最末層次，需要進一步加大力度，并成為未來的主戰(zhàn)場。

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈的縣城未來

城市群的發(fā)展，離開了縣城，是談不上“群”的。

甚至在浙江省，一些實力很強的鎮(zhèn)也開始轉(zhuǎn)向“城”轉(zhuǎn)為“市”了，比如龍港市，這是全國首個“鎮(zhèn)改市”。

沒有星羅棋布的“城”，又如何成“群”呢？

從成渝城市群，到“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈”，我國經(jīng)濟的第四極已然確定，從沿海地區(qū)三大“圈”，到內(nèi)陸“成渝圈”，內(nèi)陸的“圈”仍顯不足，尚需第五個“圈”、第六個“圈”。

相比沿海的三大“圈”，成渝雙城圈里的城仍很弱小，從地級城到縣城，尤其需要得到極大的發(fā)展。

承載經(jīng)濟的第四極，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈的縣城必須迎來更大、更快、更好的發(fā)展。

這是川渝縣城的使命，是構(gòu)建“國內(nèi)大循環(huán)為主體，國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進”的新發(fā)展格局的召喚。

遂寧與潼南，分屬兩省市，近在咫尺。2020年最后一天，遂潼川渝毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展先行區(qū)獲批設(shè)立。兩地將一體構(gòu)建“雙中心、三走廊、一園區(qū)”，打造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新走廊、涪江生態(tài)綠色走廊、瓊江鄉(xiāng)村振興走廊。

美麗的四川省蒼溪縣城一景。蒼溪縣政府辦公室供圖

這是一個創(chuàng)新性舉措，川渝抱團協(xié)作，共同鑄造內(nèi)陸經(jīng)濟增長極。

更多的川渝抱團協(xié)作在持續(xù)推進。2021年3月17日，兩地聯(lián)席會議最新消息，重慶合川區(qū)、四川廣安市、重慶長壽區(qū)三地將共建環(huán)重慶中心城區(qū)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展示范區(qū)，力爭成為成渝地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展重要動力源和全國協(xié)同發(fā)展示范樣板。

瞄準成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈未來，更多的川渝縣城在競相發(fā)力。

四川仁壽縣“十三五”期間就開始了“公園城市”建設(shè)，對14條老舊街道進行改造提升，對全城87個老舊小區(qū)進行大規(guī)模改造，縣城越變越美，人居環(huán)境大幅改善，縣城的人口承載能力大幅提升，吸引46萬人口，并向著100萬人口城市目標邁進。

四川富順縣從2017年起開啟“古城復(fù)興”建設(shè)項目，以西湖-文廟4A景區(qū)建設(shè)為重心，帶動周邊舊城改造。如今，川南這座享有“鹽之源、才子鄉(xiāng)、豆花城”美譽的千年古縣復(fù)興綻放，熠熠生輝。

2017年8月，隆昌撤縣設(shè)市。2019年10月，隆昌市政府前往廣州、珠海等發(fā)達地區(qū)調(diào)研城市更新工作。當年11月，以“立足成渝，建牌坊之鄉(xiāng)·生態(tài)隆昌”為規(guī)劃定位，實施30萬畝城市森林工程，將市域內(nèi)的“一城、一湖、兩街道、十七鎮(zhèn)”納入城市森林實施范圍，城市更新大幅加快。

2019年8月，射洪撤縣設(shè)市。次年，射洪市113個老舊小區(qū)迎來改造升級。

重慶市榮昌區(qū)投資5億元，實施321個老舊小區(qū)改造，推進黃金坡新區(qū)建設(shè)，構(gòu)建“兩橫三縱”道路骨架，城市建成區(qū)由“三河六岸”拓展至“四河八岸”，達到41.96平方公里規(guī)模。

重慶正加速向西，軌道交通進展迅速，合川、大足、綦江三區(qū)縣將通軌道交通。

城市更新行動，更新的是城市，更是城市的未來。

縣城更新，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，正迎來更加生機勃勃的縣域未來。