楊志 牛桂敏 郭珉媛

摘要：

構(gòu)建多元化治理體系是持續(xù)解決生態(tài)環(huán)境問題的必然之路，多元參與的關(guān)鍵在于各主體的自覺和共贏。政府、市場和社會主體因面臨法制失衡、體制單一和機(jī)制不協(xié)調(diào)等困境，多元合力尚未形成。多元參與的動力機(jī)制源于政府的理論自信和體系完善、市場的逐利本質(zhì)與倫理遵循、社會的意愿激發(fā)和參與保障，互動機(jī)制源于政府與市場的綠色發(fā)展、政府與社會的協(xié)同治理、市場與社會的互利共贏。多元生態(tài)環(huán)境治理體系的實現(xiàn)路徑在于4個方面：① 生態(tài)價值理念共識;② 建設(shè)多元協(xié)同的法規(guī)政策體系;③ 明晰主體架構(gòu)，發(fā)展社會力量;④ 以多元主體的內(nèi)在動力機(jī)制和外部互動機(jī)制為基礎(chǔ)，不斷完善多元協(xié)同的監(jiān)管、市場和補(bǔ)償機(jī)制。

關(guān) 鍵 詞：

生態(tài)環(huán)境治理; 多元主體; 動力機(jī)制; 互動邏輯

中圖法分類號： X321

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2021.07.007

0 引 言

府際協(xié)同和多元共治是生態(tài)環(huán)境治理整體施策的兩大關(guān)鍵，而多元協(xié)同又是破解政府一元化行政壁壘、實現(xiàn)跨界實質(zhì)性合作治理的基礎(chǔ)[1]。多元共治是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的必要進(jìn)路，“十三五”規(guī)劃綱要、十九大報告和《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》經(jīng)不斷完善，提出“構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系”。

生態(tài)環(huán)境治理從一元化到多元化的演進(jìn)過程中，主流理論大體分為單主體、雙主體和多主體3個階段。庇古的政府主導(dǎo)、科斯的市場交易和社會力量的非替代性彌補(bǔ)等單一主體均無法承擔(dān)并完成生態(tài)環(huán)境治理的全部責(zé)任[2]。雙主體治理有政府-社會和政府-市場兩類，協(xié)同理論和新公共管理理論將政府和社會相結(jié)合，前者提出統(tǒng)籌公共利益和私人利益，后者強(qiáng)調(diào)政府與公民社會的協(xié)商合作;生態(tài)現(xiàn)代化理論和波特假說通過發(fā)揮政府和市場的生態(tài)轉(zhuǎn)型作用，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙贏。奧斯特羅姆的自主治理理論和多中心治理理論開啟了多元主體共同利益的探索，生態(tài)環(huán)境治理從問題導(dǎo)向型逐步轉(zhuǎn)向探索利益相關(guān)者多元協(xié)同的新范式[3-4]。國內(nèi)學(xué)者圍繞多元環(huán)境治理理論、法規(guī)制度、主體網(wǎng)絡(luò)、合作機(jī)制及國外經(jīng)驗等展開了豐富研究，在多元環(huán)境治理領(lǐng)域取得了長足進(jìn)展。

多元環(huán)境治理需要完善政府公制、企業(yè)自治和社會共治?，F(xiàn)階段，中國生態(tài)環(huán)境治理具有屬地管理為主、部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)的組織特征。在橫向上進(jìn)一步完善資源與環(huán)境大部制改革和縱向上有序推進(jìn)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理制度的背景下，生態(tài)環(huán)境治理職能逐步整合、效率不斷提高。然而，行政主導(dǎo)型體制客觀上存在地區(qū)環(huán)保督察和流域開發(fā)利用的工作銜接不暢、條塊分割且基層力量不足、市場權(quán)力受限和社會監(jiān)督薄弱等問題，同時面臨法制失衡、體制單一和機(jī)制不協(xié)等困境。政府主導(dǎo)能力、企業(yè)行動能力和公眾參與能力仍顯不足，多元主體參與生態(tài)環(huán)境治理的動力機(jī)制和互動邏輯尚不清晰，導(dǎo)致三者之間尚未形成有效協(xié)調(diào)、互相制衡、有序競爭的共治機(jī)制，未能發(fā)揮多元合力[5]。為此，本研究旨在厘清多元主體的職能架構(gòu)，探索多元主體的參與動力機(jī)制和合作互動機(jī)制，并試圖給出多元生態(tài)環(huán)境治理體系的實現(xiàn)路徑。

1 多元主體的職能架構(gòu)與合作困境

1.1 多元主體的職能架構(gòu)

生態(tài)環(huán)境治理主體包含政府、市場和社會3個方面。政府行政主體包括中央和地方2個層面，前者涉及國務(wù)院、國家生態(tài)環(huán)境部、自然資源部和其他相關(guān)部門，后者涉及各級地方人民政府及其下屬的生態(tài)環(huán)境主管部門和其他相關(guān)部門。市場主體包括一般型、污染型和治理型的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者。社會主體包括社會公眾、非政府組織、媒體、學(xué)校和科研機(jī)構(gòu)等。

政府在生態(tài)環(huán)境治理中主要承擔(dān)倡導(dǎo)、規(guī)制、協(xié)調(diào)、監(jiān)管和服務(wù)等職能。① 倡導(dǎo)職能。國家為生態(tài)環(huán)境治理把握方向、指導(dǎo)思想，地方各級人民政府宣教、引導(dǎo)市場和社會主體共參善治。② 規(guī)制職能。通過控制型和激勵型政策，剛性約束生態(tài)環(huán)境治理過程，柔性引導(dǎo)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。③ 協(xié)調(diào)職能。中央縱向協(xié)調(diào)重點流域和區(qū)域的府際合作，各級政府橫向協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門，并與之共同協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)的多元主體，均衡環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會效益。④ 監(jiān)管職能。央、地生態(tài)環(huán)境主管部門對環(huán)境保護(hù)工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，地方各級人民政府對所轄區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。政府通過考核、監(jiān)督、報告和被監(jiān)督等自我監(jiān)管機(jī)制，保障其各項職能的有效性。⑤ 服務(wù)職能。保障基礎(chǔ)要素投入，服務(wù)于既有環(huán)境問題治理和潛在環(huán)境風(fēng)險防控;綜合運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)、財政等多種手段，服務(wù)于提升市場調(diào)節(jié)能力和拓展綠色發(fā)展空間;構(gòu)建合作平臺、促進(jìn)企業(yè)信息公開、順暢公眾參與渠道等，服務(wù)于回應(yīng)社會訴求和保障社會效益。

市場主體承擔(dān)守法、參與、自制、創(chuàng)新和協(xié)助職能。① 守法職能。嚴(yán)格內(nèi)部約束，如一般型企業(yè)保障生產(chǎn)資料和資源消耗等符合規(guī)定，污染型企業(yè)依規(guī)防治環(huán)境污染、繳納排污費等，治理型企業(yè)嚴(yán)格履行合同約定責(zé)任。配合外部約束，如配合提供政府監(jiān)管和社會監(jiān)督所需的必要環(huán)境信息。② 參與職能。將生態(tài)環(huán)境治理理念納入生產(chǎn)經(jīng)營全過程，如“營利性”與“公益性”并存的國有企業(yè)引領(lǐng)、推動市場綠色化轉(zhuǎn)型，民營企業(yè)積極參與排污許可制度的市場化運(yùn)作，外資企業(yè)為生態(tài)環(huán)境治理提供資金與技術(shù)的補(bǔ)充。③ 自我規(guī)制。企業(yè)基于品牌形象提升和企業(yè)文化追求的自我規(guī)制行為，是彌補(bǔ)管理漏洞并提高治理效率的有效途徑。④ 創(chuàng)新職能。企業(yè)是先進(jìn)材料、設(shè)備、工藝和技術(shù)等的創(chuàng)新者與實踐者，企業(yè)創(chuàng)新發(fā)揮了減少污染和資源損耗的源頭帶動作用，以及能源回用和污染處理的終端控制作用。⑤ 協(xié)助職能。發(fā)展產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈，是企業(yè)整合力量協(xié)助生態(tài)環(huán)境治理的突破口;治理型企業(yè)在生態(tài)環(huán)境治理中扮演有償管理者的角色，供給信息、技術(shù)等服務(wù)以協(xié)助多元共治。

社會主體肩負(fù)自身建設(shè)、輿論監(jiān)督、宣傳教育、對策建議、公益訴訟等職能。① 自身建設(shè)職能。公眾具有減少污染輸出和發(fā)展綠色生活方式等個體控制職能，以及依法聚集或加入環(huán)境非政府組織（non-government organization，NGO）等自組織建設(shè)職能;NGO應(yīng)承擔(dān)完善運(yùn)作流程、構(gòu)建信息共享平臺和健全網(wǎng)絡(luò)反饋機(jī)制等自我建設(shè)職能[6]。② 輿論監(jiān)督職能。公民依法享有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督和舉報違法行為的權(quán)利;NGO和科研機(jī)構(gòu)提供專業(yè)的環(huán)境信息分類、解析和服務(wù);媒體具有調(diào)動社會各界參與監(jiān)督的輿論引導(dǎo)職能。③ 宣傳教育職能。學(xué)校、媒體、NGO和黨干專家分別具有生態(tài)教育、環(huán)保宣傳、程序解說和帶頭實踐等職能，是提高環(huán)保意識、引導(dǎo)綠色方式、提升公眾信心和營造社會氛圍的重要載體[7]。④ 對策建議職能?？蒲袡C(jī)構(gòu)與科技人員通過不斷完善治理理論和更新治理技術(shù)，加強(qiáng)科學(xué)與政策的聯(lián)系;NGO推動利益相關(guān)者對話，在政策對接與咨詢中發(fā)揮橋梁作用[8];公眾通過“民主投票”等方式參與政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督。⑤ 公益訴訟職能。NGO不僅在直接起訴、提供支持和監(jiān)督執(zhí)行中發(fā)揮作用，并通過整合社會力量和引導(dǎo)公眾有效表達(dá)利益訴求，提高社會參與能力。

1.2 多元主體間的合作困境

在多元化的生態(tài)環(huán)境治理體系中，政府、市場和社會各司其職、通力合作，才能形成合力、提升效能?，F(xiàn)階段，因面臨法制失衡、體制單一和機(jī)制不協(xié)等困境，多元合力尚未形成。

（1） 法制困境在于立法失衡和程序缺失。一方面，中國在生態(tài)環(huán)境立法中，政府、市場和社會主體的參與比例失衡。如在《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)保法》）中，以政府、市場和社會為主體的環(huán)境政策工具占比分別為58.27%，20.47%和21.26%[9]。政策失衡在一定程度上限制了市場和社會主體參與生態(tài)環(huán)境治理的行動邊界。另一方面，程序法和配套政策的缺失，影響了實體法的落實。如《環(huán)保法》明確規(guī)定，地方各級人民政府對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但由于對責(zé)任追究方式和如何承擔(dān)責(zé)任缺乏實質(zhì)性約束政策和程序，導(dǎo)致地方政府參與環(huán)境治理的積極性不足。此外，《環(huán)保法》中市場主體參與環(huán)境治理的形式多為被動遵從，缺乏主動參與，而關(guān)于社會參與方面的描述則更為籠統(tǒng)。可見，中國在多元環(huán)境治理體系建設(shè)的進(jìn)程中，頂層立法和配套政策體系仍有待完善。

（2） 體制困境在于政府內(nèi)部碎片化治理和外部多元化回應(yīng)不足。一方面，我國的環(huán)境治理體制正在重構(gòu)，但資源管理體制尚未統(tǒng)一，分割的行政管轄區(qū)域和部門管理體制容易使生態(tài)環(huán)境治理陷入“碎片化”困境。如中國對六大地區(qū)的環(huán)保督查職能歸屬于生態(tài)環(huán)境部，對7個流域的管理側(cè)重于水資源開發(fā)利用，職能歸屬于水利部門，流域生態(tài)環(huán)境的治理工作缺乏頂層統(tǒng)籌設(shè)計與領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，行政主導(dǎo)型體制對社會參與要求回應(yīng)不足[10]。環(huán)境問題的持續(xù)擴(kuò)大促進(jìn)了NGO大量出現(xiàn)，這些力量在資源利用和環(huán)境保護(hù)工作中發(fā)揮作用，但當(dāng)前環(huán)境大部制改革很少將社會力量納入體制本身范疇，客觀上存在吸收外部力量不足、多元共治體制不健全、外部監(jiān)督力量薄弱等問題。

（3） 多元主體間缺乏協(xié)作機(jī)制。① 政府層面。地區(qū)間生態(tài)環(huán)境治理的主導(dǎo)思想和政策標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，流域或區(qū)域內(nèi)缺乏長效的跨界監(jiān)管機(jī)制;部門間職能交叉、條塊分割、力量分散，缺乏明確的分工與協(xié)作;政府主導(dǎo)的多元主體間由于頂層設(shè)計、動員和獎懲制度輸出不足，未能形成互饋、互動機(jī)制。② 市場層面。政府在環(huán)境決策、標(biāo)準(zhǔn)制定和監(jiān)督管理方面具有絕對主導(dǎo)權(quán)，導(dǎo)致市場層面權(quán)力邊界受限;缺乏合理規(guī)制造成市場運(yùn)行障礙，如市場準(zhǔn)入門檻較低，導(dǎo)致企業(yè)環(huán)保技術(shù)更新與跟進(jìn)吃力，甚至無力承擔(dān)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的必要費用;缺乏必要激勵機(jī)制導(dǎo)致企業(yè)及其他生產(chǎn)經(jīng)營者的合作積極性不高，比如生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制由于市場激勵不足，限制了經(jīng)營者對生態(tài)環(huán)境治理的積極參與。③ 社會層面。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的實質(zhì)是權(quán)責(zé)利在多元主體間的分配與平衡，治理主體及其利益關(guān)系失衡導(dǎo)致政府錯位、政企合謀與社會弱勢[11];強(qiáng)化社會參與有賴于政府層面的扶持和市場層面的配合，而現(xiàn)階段尚缺乏協(xié)作銜接機(jī)制，多元主體在環(huán)境治理實踐中往往無法有效合作，沒有形成合力。

2 多元主體的動力機(jī)制與互動邏輯

2.1 多元互動的自覺性及動力機(jī)制

2.1.1 政府的理論自信和體系完善

政府在生態(tài)環(huán)境治理中起主導(dǎo)作用，其自覺性源自于3個方面：以理念上對生命共同體的深刻認(rèn)同為切入點;以體制上對權(quán)責(zé)廓清的壓力傳導(dǎo)為著力點;以機(jī)制上對動力激發(fā)的有效服務(wù)為落腳點。

在理念上，要倡導(dǎo)“山水林田湖草沙是一個生命共同體”的意識。大氣、水和土壤等自然資源在管轄上有行政區(qū)域之分，但就其參與自然界物質(zhì)和能量的交換和循環(huán)而言，是密不可分的有機(jī)整體。因此，各級政府在生態(tài)環(huán)境治理中首先要樹立對生命共同體的共識，深刻認(rèn)識到置身于全局的治理正是解決自身生態(tài)環(huán)境治理壁壘的根本途徑，并以生態(tài)價值觀為導(dǎo)向培育生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的文化傳承，內(nèi)化為穩(wěn)固持續(xù)的源動力。在實踐中，不同層級、地區(qū)政府及其相關(guān)部門如何實現(xiàn)協(xié)同精治，服務(wù)于整體環(huán)境利益，則需要體制和機(jī)制的進(jìn)一步完善。

在體制上，要廓清不同層級政府及環(huán)保部門的權(quán)責(zé)，合理傳導(dǎo)治理壓力。① 中央層面需有權(quán)威性、常設(shè)性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境治理職能，打破地方主義和部門主義的藩籬，如設(shè)立國家環(huán)境協(xié)調(diào)監(jiān)督委員會和中央環(huán)境保護(hù)督察組，負(fù)責(zé)區(qū)域環(huán)境政策和規(guī)劃的制定、執(zhí)行和監(jiān)督。② 橫向上建立重點區(qū)域、流域環(huán)境協(xié)作小組，通過聯(lián)席會議和專責(zé)小組等形式推動政府間的合作行動。在既有體制框架下，地方政府間建立財政預(yù)算協(xié)同和合作收支體系，引入橫向轉(zhuǎn)移支付體系和多元主體利益協(xié)調(diào)機(jī)制，以整合區(qū)域、流域的生態(tài)環(huán)境治理資源[12]。③ 在地方層面深化環(huán)保執(zhí)法垂直管理，減少執(zhí)法過程中同級政府的行政干預(yù)。

在機(jī)制上，要落實考核、監(jiān)督和協(xié)作機(jī)制，激發(fā)各級政府部門的治理動力。① 建立并完善相互協(xié)調(diào)、內(nèi)在銜接和演化共進(jìn)的環(huán)境法律、法規(guī)和政策，穩(wěn)固環(huán)境治理的合法性與有效性。② 完善生態(tài)環(huán)境考核問責(zé)機(jī)制，深化考核機(jī)制的“綠色化”轉(zhuǎn)向，建構(gòu)一套包括實體性和程序性規(guī)則在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害協(xié)同問責(zé)和容錯糾錯機(jī)制，全面落實經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的綜合決策機(jī)制。③ 地方政府間生態(tài)環(huán)境治理需遵循風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的原則，突破基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境信息、執(zhí)法監(jiān)督、利益補(bǔ)償?shù)确矫娴膮f(xié)同發(fā)展。

2.1.2 市場的逐利本質(zhì)與倫理遵循

企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理的主體，其自主治理基于逐利和倫理2個層面。一方面，企業(yè)面對污染成本內(nèi)化和利益發(fā)展的需求，其治理動力源于市場層面角逐。另一方面，企業(yè)作為資源消耗者和污染制造者，其治理的自覺性是倫理層面的遵循。

市場層面，企業(yè)參與治理的行為主要是避免損失、降低成本和提高收益。① 企業(yè)作為環(huán)境規(guī)制客體，適應(yīng)性地調(diào)整自身行為以符合政策法規(guī)要求、政府部門管理和社會公眾監(jiān)督，避免不法行為造成的罰沒損失和不良事件導(dǎo)致的形象崩塌。② 市場化治理要求企業(yè)將環(huán)境污染及其治理成本內(nèi)化為生產(chǎn)成本，形成企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能、設(shè)備和工藝的必然。③ 企業(yè)具有提供滿足市場和消費者需求的產(chǎn)品和服務(wù)的內(nèi)生動力，現(xiàn)代化的高效治理需求構(gòu)成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)升級的契機(jī)。同時，企業(yè)間協(xié)作的規(guī)模效應(yīng)和積累品牌形象的正面影響是企業(yè)提升品牌發(fā)展、承擔(dān)社會責(zé)任的共同需要。

倫理層面，企業(yè)是生態(tài)環(huán)境資源的消耗者和破壞者，理應(yīng)成為生態(tài)環(huán)境治理的主體，對已經(jīng)形成的環(huán)境污染和破壞進(jìn)行積極治理，承擔(dān)保護(hù)環(huán)境和賠償損害的責(zé)任。企業(yè)在承擔(dān)生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任中出現(xiàn)的投機(jī)行為，是其追逐利益的本質(zhì)所驅(qū)使。而企業(yè)作為消耗者和破壞者與其作為生產(chǎn)者和治理者的雙重身份，應(yīng)在倫理層面相統(tǒng)一，只有企業(yè)根植倫理觀念，才是杜絕投機(jī)行為的根本途徑，正如“要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”。

2.1.3 社會的意愿激發(fā)與參與保障

公眾是環(huán)境污染的主要受害者，同時也是污染排放者，更是美麗中國的最終受益者。公眾和社會組織的共同參與是環(huán)境治理協(xié)作的粘合劑，其內(nèi)生動力有賴于意識喚醒、渠道保障和效果可見。

（1） 喚醒公眾的參與意識，激發(fā)社會組織的參與熱情。一方面，公眾宣教的關(guān)鍵在于角度和力度的把握。生態(tài)環(huán)境作為公共物品，其宣傳難點在于不易激發(fā)個體情感與響應(yīng)。青少年是家庭和社會關(guān)注度最高的群體，環(huán)境治理宣傳角度可從當(dāng)代環(huán)境治理轉(zhuǎn)變?yōu)榇H環(huán)境公平，以對核心關(guān)切群體的風(fēng)險預(yù)警喚醒社會公眾的參與意識。另一方面，通過整合資源、系統(tǒng)分類和加強(qiáng)組織建設(shè)等手段提高社會組織的參與能力，進(jìn)而調(diào)動其參與積極性。

（2） 暢通參與渠道，保障參與安全。① 擴(kuò)大參與范圍、強(qiáng)化信息公開、拓展參與渠道、完善參與程序，為環(huán)境治理的社會參與提供有效途徑。② 補(bǔ)充公民環(huán)境權(quán)利、糾紛處理、損害補(bǔ)償和環(huán)境公益訴訟等方面的配套法規(guī)，并規(guī)范其執(zhí)行程序以保障參與安全。

（3） 落實參與效果，完善獎勵機(jī)制。① 扶持社會組織和科研機(jī)構(gòu)的生態(tài)環(huán)境治理項目，深化落實其參與效果，以成功案例和落地工程為契機(jī)，增加其參與信心與績效。② 加大新聞媒體對專家學(xué)者參與生態(tài)環(huán)境治理的宣傳，提升其社會影響力，實現(xiàn)馬斯洛需求理論中的最高級層次。③ 通過完善公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的獎勵機(jī)制，豐富榮譽(yù)獎勵和物質(zhì)獎勵等形式，進(jìn)一步強(qiáng)化公眾的參與動力。

2.2 多元互動的合作性及約束機(jī)制

2.2.1 政府與企業(yè)的綠色發(fā)展

政府要兼顧社會多方利益與公平，在與企業(yè)的合作中，不僅要從環(huán)保的角度嚴(yán)格規(guī)制，也要從發(fā)展的角度積極鼓勵。中央政府通過輸出秩序約束法規(guī)和表達(dá)激勵政策進(jìn)行宏觀調(diào)控[13]。地方政府不斷調(diào)整職能杠桿在環(huán)保規(guī)制與發(fā)展激勵之間的平衡，前者包括對各類企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動是否達(dá)標(biāo)的信息收集、報告、檢查和罰款等一系列復(fù)雜的行政程序，后者在于對一般型企業(yè)的綠色引導(dǎo)、對排污型企業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整、對治理型企業(yè)的發(fā)展扶持。“以減代治” 治標(biāo)不治本，政府應(yīng)引導(dǎo)和激勵企業(yè)綠色發(fā)展，實現(xiàn)政府與企業(yè)雙贏。① 政府采取財政撥款、稅收優(yōu)惠、政府采購等措施推廣應(yīng)用節(jié)能環(huán)保和新能源技術(shù);② 引入競爭、排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償、綠色信貸、綠色保險等機(jī)制，對環(huán)境污染嚴(yán)重的企業(yè)進(jìn)行淘汰，促使企業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級;③ 發(fā)展政策性金融、建立綠色金融體系，通過征收資源稅和環(huán)境保護(hù)稅，將企業(yè)生態(tài)環(huán)境外部成本內(nèi)部化。

政府在承擔(dān)宏觀主導(dǎo)治理工作的同時，應(yīng)把微觀繁瑣的治理工作下放給企業(yè)。而企業(yè)應(yīng)兼顧利益發(fā)展與社會責(zé)任，在其理念升級和模式升級中都離不開與政府的合作。一方面，各類企業(yè)應(yīng)超越唯利潤的傳統(tǒng)理念，在生產(chǎn)經(jīng)營和環(huán)境治理中承擔(dān)其社會責(zé)任。而政府作為先進(jìn)環(huán)境治理理念的倡導(dǎo)者，有必要加強(qiáng)對企業(yè)的宣傳和溝通工作，既要上傳下達(dá)，也要通過企業(yè)實踐進(jìn)行政策檢驗、反饋和修正。另一方面，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營與環(huán)境治理中，可通過引入第三方企業(yè)實現(xiàn)政企共治，這一升級模式需要政府進(jìn)行引導(dǎo)和支持，制定相關(guān)的規(guī)則與制度，對排污企業(yè)和第三方企業(yè)共同履行合同的情況進(jìn)行監(jiān)督。同時，也需要政府強(qiáng)化激勵處罰機(jī)制和完善整改容錯機(jī)制。

實現(xiàn)從行政權(quán)力中心導(dǎo)向的環(huán)境管理向公共利益中心導(dǎo)向的合作治理的轉(zhuǎn)變，政府與企業(yè)仍需不斷探索更加多元化的平等、交互合作方式，如環(huán)保約談和行政協(xié)議等[14]。環(huán)保約談通過政府與排污企業(yè)之間的協(xié)商與溝通，實現(xiàn)政府對排污企業(yè)的預(yù)警和企業(yè)接受行政執(zhí)法前的緩沖。環(huán)境行政協(xié)議是在環(huán)境司法組織、環(huán)保組織、企業(yè)員工和居民等主體的參與下開展政企談判，強(qiáng)化多方利益主體對政府與排污企業(yè)的監(jiān)督作用。

2.2.2 政府與社會的協(xié)同治理

在生態(tài)環(huán)境治理中，政府決策具有宏觀主導(dǎo)優(yōu)勢，而公眾參與具有微觀介入價值。政府及相關(guān)部門由于資源限制難以深入社會的方方面面，而社會參與易陷入秩序缺失的困境，二者合作互補(bǔ)對于生態(tài)環(huán)境治理具有重要意義。政府在理念倡導(dǎo)、決策輸出、監(jiān)測督察和行政管理過程中，需要社會多元群體的筆力、腦力、眼力和腳力。社會多元群體的積極參與，既有監(jiān)督輔助的共性，又可根據(jù)各自優(yōu)長有所側(cè)重，關(guān)鍵在于政府對社會參與體系的秩序維護(hù)。同時，在渠道暢通和秩序合法的基礎(chǔ)上，社會參與倒逼政府決策，將利益訴求轉(zhuǎn)化為建設(shè)動力，最終提升生態(tài)環(huán)境治理的有效性。

（1） 政府引領(lǐng)媒體和學(xué)校開展宣傳教育，構(gòu)建綠色環(huán)境。無論是命令型、市場型或自愿型的環(huán)境政策工具都有其局限性，只有政策工具與社會氛圍互相促進(jìn)發(fā)展，才是生態(tài)環(huán)境治理日益向好的良性途徑[15]。隨著綠色發(fā)展理念的指導(dǎo)不斷深化，生態(tài)環(huán)境治理意識已經(jīng)逐步形成，但距離社會層面普遍落實治理行動仍有較大差距。因此，應(yīng)充分發(fā)揮媒體和學(xué)校的宣傳和教育職能，讓生態(tài)文明思想滲透社會、貫穿代際，形成生態(tài)環(huán)境治理的持續(xù)源動力。同時，網(wǎng)絡(luò)媒體成本低、效率高且開放便捷，在輿論發(fā)聲中具有強(qiáng)大潛力，是公眾表達(dá)意見的重要渠道，為政府和公眾互動搭建橋梁。

（2） 政府借助專家和科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)咨詢，優(yōu)化決策機(jī)制。政府決策是對生態(tài)環(huán)境治理工作進(jìn)行事前控制的重要環(huán)節(jié)，而環(huán)境問題的技術(shù)性和專業(yè)性對政策制定的科學(xué)性提出高要求，以科學(xué)研究優(yōu)化政府決策是推動環(huán)境治理發(fā)展進(jìn)程的有效手段。政府將來自專業(yè)技術(shù)專家、專家顧問委員會和專業(yè)性資源管理機(jī)構(gòu)等的綜合意見融入決策過程，提升政策的科學(xué)性和有效性。

（3）政府鼓勵公眾介入監(jiān)督舉報，完善監(jiān)管機(jī)制。一方面，政府應(yīng)完善公眾參與機(jī)制、分擔(dān)參與成本。① 健全生態(tài)環(huán)境的影響評價、信息公開和公益訴訟等制度，保障公眾參與的合法性與規(guī)范性，并在績效考評環(huán)節(jié)納入公眾的認(rèn)知感受。② 引導(dǎo)公眾依法行使環(huán)境知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，不斷拓展公眾參與渠道，通過設(shè)立舉報、參與和補(bǔ)償獎勵等制度性激勵舉措，分擔(dān)公眾參與成本。另一方面，公眾可直接參與監(jiān)督，間接參與決策?；卩彵茱L(fēng)險考量的公眾參與往往存在非理性和無秩序特征，不宜直接介入決策;但公眾群體具有基數(shù)大、覆蓋面廣等優(yōu)勢，應(yīng)積極參與環(huán)境監(jiān)督和違法舉報。同時，公眾可通過專業(yè)組織的調(diào)研機(jī)制表達(dá)訴求和建議，經(jīng)科研機(jī)構(gòu)和專家分析調(diào)研結(jié)果、矯正個體偏差、形成對策建議，科學(xué)、有效地間接參與決策。

（4） 政府支持環(huán)保組織推動公益維權(quán)，健全訴訟機(jī)制。① 政府應(yīng)以法制思維和法律程序常態(tài)化規(guī)范社會公眾的環(huán)境維權(quán)行為，替代僅僅以維穩(wěn)思維應(yīng)對群體性事件的弊習(xí)。通過環(huán)境公益訴訟制度、環(huán)境私益訴訟制度、非訴訟糾紛解決機(jī)制等渠道及時有效地對公眾受損環(huán)境利益展開救濟(jì)。② 加強(qiáng)國內(nèi)非政府組織的能力建設(shè)，培養(yǎng)一批政策水平高、與國際接軌的非政府組織力量，引導(dǎo)社會群體反應(yīng)性維權(quán)和進(jìn)取性維權(quán)，鼓勵社會公益律師進(jìn)行法律咨詢與訴訟，并在各個多邊場合積極發(fā)聲，呼應(yīng)和支持政府工作。此外，建設(shè)效能型政府，以合同、委托等方式向社會購買事務(wù)性管理服務(wù)。在環(huán)境治理領(lǐng)域引入社會資本，推進(jìn)PPP模式[16]，構(gòu)建以政府為核心、企業(yè)為載體、社會公眾積極參與的多元協(xié)同治理機(jī)制，減輕政府財政負(fù)擔(dān)，降低社會主體投資風(fēng)險，提升環(huán)境治理效率。

2.2.3 企業(yè)與社會的互利共贏

生態(tài)環(huán)境治理成效取決于各治理主體間合作關(guān)系是否穩(wěn)定，市場和社會主體龐雜，在穩(wěn)定中尋求其合作的關(guān)鍵在于利益的交互與共贏。

（1） 公眾是良好生態(tài)環(huán)境的受益者，也是市場機(jī)制中的消費主體。一方面，對于企業(yè)違法排污等生態(tài)環(huán)境破壞行為，公眾有權(quán)監(jiān)督、舉報。另一方面，企業(yè)在主動守法的過程中樹立綠色環(huán)保企業(yè)的良好形象，增強(qiáng)其產(chǎn)品的市場競爭力，獲得社會認(rèn)可度和消費滿意度，進(jìn)而緩解企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益與公眾環(huán)境利益的沖突，促進(jìn)環(huán)境友好型社會的實現(xiàn)。

（2） 媒體是連接政府、企業(yè)和公眾的重要樞紐。一方面，媒體宣傳是深化企業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)教育和傳達(dá)綠色發(fā)展理念的重要途徑。另一方面，媒體對企業(yè)生態(tài)環(huán)境違法行為的曝光，是提高公眾知情權(quán)、喚起公眾環(huán)保意識、引起政府部門重視處理的有力渠道;媒體對積極守法、技術(shù)先進(jìn)、節(jié)能環(huán)保企業(yè)的宣傳，也是提高企業(yè)知名度、拓展市場和倒逼落后產(chǎn)能淘汰轉(zhuǎn)型的有效手段。

（3） 發(fā)現(xiàn)、分析并解決問題是科研的本質(zhì)要求，也是企業(yè)的現(xiàn)實需求?？蒲袡C(jī)構(gòu)與專家學(xué)者的技術(shù)和知識儲備可為企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營提供決策支持，而科研的進(jìn)一步深化同樣需要實踐土壤和數(shù)據(jù)支撐。企業(yè)主動邀請專家、科研機(jī)構(gòu)和NGO進(jìn)企參觀，形成常態(tài)化專業(yè)顧問組織和及時糾錯容錯機(jī)制，是促進(jìn)科研與實踐結(jié)合轉(zhuǎn)化的互利之舉，也是企業(yè)在接受環(huán)保行政執(zhí)法工作前的避險緩沖。

（4） 進(jìn)一步加強(qiáng)社會公益環(huán)保組織與提供有償環(huán)保服務(wù)的治理型企業(yè)之間的合作。一方面，環(huán)保組織可作為媒介，加強(qiáng)污染型企業(yè)與治理型企業(yè)的合作，提高雙方規(guī)模化、集約化發(fā)展。另一方面，我國環(huán)保組織主要為政府發(fā)起、民間發(fā)起、學(xué)生團(tuán)體和國際組織駐華機(jī)構(gòu)四類，資金來源以會費形式為主，其次是捐贈和財政撥款。吸納企業(yè)成為會員，不僅便于企業(yè)組織環(huán)?；顒右岳谔嵘淦放菩蜗?，也拓展了環(huán)保組織資金籌措的渠道，促進(jìn)其壯大與發(fā)展。

3 多元生態(tài)環(huán)境治理體系的實現(xiàn)路徑

3.1 生態(tài)價值理念建構(gòu)

理念共識是多元合作的基礎(chǔ)。重新審視生態(tài)資源的價值，深刻認(rèn)識“兩山論”對生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的辯證統(tǒng)一、保護(hù)優(yōu)先和優(yōu)勢轉(zhuǎn)化的闡釋。以多元主體協(xié)同治理的生態(tài)價值理念傳播為先導(dǎo)，推動生態(tài)環(huán)境多元主體協(xié)同治理行動的實踐過程。

（1） 國家層面以理念引領(lǐng)生態(tài)環(huán)境治理方向，地方層面結(jié)合自然特色創(chuàng)新生態(tài)文化。中央層面有待加強(qiáng)引導(dǎo)對生態(tài)價值的理性認(rèn)識，喚起對環(huán)境破壞的危機(jī)意識。通過宣教資源的短缺、污染的高危害及其治理的高成本，喚起對生態(tài)資源價值的充分重視;通過基于市場導(dǎo)向的資源成本核算和基于環(huán)境承載能力導(dǎo)向的納污總量核算，建立起對生態(tài)資源價值的理性認(rèn)識，從而為多元主體協(xié)作建立起穩(wěn)定的合作基礎(chǔ)。地方政府要轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，樹立生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識，發(fā)展生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)。

（2） 企業(yè)和公眾將綠色發(fā)展理念融入生產(chǎn)生活方式，將市場價值和社會價值嵌入生態(tài)價值。在多元生態(tài)環(huán)境治理轉(zhuǎn)型期，脫嵌式開發(fā)模式逐步轉(zhuǎn)向嵌入式開發(fā)模式[17]，這一過程不可忽略社會主體日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要和市場主體生產(chǎn)經(jīng)營的綠色升級需求，以及二者在相互協(xié)同促進(jìn)中形成的自我進(jìn)階與理念深化。因此，市場層面要培育企業(yè)環(huán)保意識，樹立清潔生產(chǎn)理念，社會層面通過宣傳、教育、引導(dǎo)等多種手段，建構(gòu)綠色生活理念與方式。進(jìn)而形成以政府為主導(dǎo)、多元協(xié)同的理念建構(gòu)之合力。

3.2 多元生態(tài)環(huán)境治理法制建構(gòu)

從法制層面看，應(yīng)構(gòu)建權(quán)義明確、多元融合的治理主體制度，形成中央引導(dǎo)、流域和區(qū)域管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、地方負(fù)責(zé)、多元參與的磋商合作制度。

（1） 明確生態(tài)環(huán)境治理的主體包括地方政府、市場和社會，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境資源開發(fā)者付費、破壞者賠償、受益者補(bǔ)償?shù)睦嫫胶怏w系，以法先行，促進(jìn)多元利益的融合，推動多元合力治理。

（2） 中央層面建立并完善重點流域和區(qū)域的頂層立法，并配套相關(guān)程序和環(huán)境政策與之銜接，建立生態(tài)環(huán)境治理的跨界協(xié)調(diào)機(jī)制。地方層面應(yīng)結(jié)合地區(qū)實際配套多元主體協(xié)同治理的引導(dǎo)政策和指導(dǎo)意見等。市場作為最主要的規(guī)制對象，是法規(guī)合理性最直接的實踐檢驗者，社會層面通過公眾盲點監(jiān)督和理性組織整合，二者共同形成對法律法規(guī)立改廢釋的有效建議和依據(jù)。

3.3 多元生態(tài)環(huán)境治理體系建構(gòu)

多元生態(tài)環(huán)境治理主體包含政府、市場和社會3個方面。多元主體基于伙伴信任關(guān)系與共同利益，形成參與、合作、共同擔(dān)責(zé)的社會治理集合體。

（1） 明晰主體架構(gòu)。政府主體包括中央和地方兩個層面的人民政府、環(huán)保主管部門和相關(guān)部門，中央權(quán)威統(tǒng)籌流域和區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理工作，地方層面縱向垂直管理。將市場和社會方面共同納為生態(tài)環(huán)境治理主體，市場方面主要包括一般型、污染型和治理型企業(yè)，社會方面涉及媒體、學(xué)校、專家、科研機(jī)構(gòu)、NGO和公眾等。

（2） 發(fā)展社會力量。社會資本是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境多元協(xié)同治理的重要資源，吸納社會力量參與生態(tài)環(huán)境治理十分必要，也是協(xié)同治理的必然選擇[18]。環(huán)保組織在清潔生產(chǎn)、污染防治中，具有專業(yè)的人才、知識和技術(shù)優(yōu)勢。一方面，應(yīng)充分調(diào)動環(huán)保組織的政府資政咨詢、企業(yè)環(huán)保評估、項目技術(shù)指導(dǎo)和社會宣傳教育等職能。另一方面，環(huán)保組織可通過述職評優(yōu)、立項合作和眾籌等方式，獲取政府、企業(yè)和公眾的獎勵、合作和支持。同時，動員和支持公眾積極踐行低碳、環(huán)保、綠色的生活方式。

3.4 多元生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制建構(gòu)

建設(shè)多元生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制應(yīng)以各主體的內(nèi)在動力機(jī)制和外部互動機(jī)制為基礎(chǔ)，不斷完善多元協(xié)同的監(jiān)管、市場和補(bǔ)償機(jī)制。

（1） 健全多元監(jiān)督管理機(jī)制。① 強(qiáng)化上級地方政府對下級地方政府及部門的監(jiān)督管理，同時加強(qiáng)地方政府之間、部門之間的相互監(jiān)督，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)納入地方政府、部門及主管官員的年度考核。② 政府相關(guān)職能部門要嚴(yán)格執(zhí)法，定期或不定期地對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動、排污情況進(jìn)行全面檢查監(jiān)督，逐步提高企業(yè)污染排放標(biāo)準(zhǔn)，落實信息強(qiáng)制披露，健全企業(yè)環(huán)保信用評價體系，建立企業(yè)誠信黑名單制度。③ 在政府加強(qiáng)自身監(jiān)督和市場監(jiān)管的同時，全面推動環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法、審批、企業(yè)排污等信息透明，引入新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺等，強(qiáng)化各主體之間的相互監(jiān)督。

（2） 發(fā)揮多元協(xié)同的經(jīng)濟(jì)激勵型市場機(jī)制。政府、市場和社會3個層面的共同參與皆應(yīng)是市場激勵機(jī)制的應(yīng)有之義。政府層面通過合理的金融、稅收等環(huán)境政策，引導(dǎo)市場的綠色發(fā)展;社會層面通過綠色消費表達(dá)對綠色生產(chǎn)的訴求與激勵;市場層面通過自我管理，形成綠色競爭，獲取市場激勵和政府激勵。

（3） 完善多元生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。健全生態(tài)補(bǔ)償評價體系，分類制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立多元化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、動態(tài)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。擴(kuò)大以行業(yè)協(xié)會或商會為代表的企業(yè)之間的協(xié)同，以及政府、企業(yè)和以NGO 為代表的公眾之間的協(xié)同，發(fā)展多元資金籌措途徑，設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)專項基金，形成長效保障。

4 結(jié) 語

自愿性環(huán)境治理具有自覺性、靈活性與多元性等突出優(yōu)點，強(qiáng)制性環(huán)境治理具有理性化、高效化和單極化的特征，二者有機(jī)耦合是探索多元合作共治的方向。本文探索了生態(tài)環(huán)境治理中多元主體自覺參與的動力機(jī)制和約束協(xié)作的互動邏輯。政府主動性在于理論自信、體系完善和機(jī)制保障;市場主動性取決于市場利益競爭和倫理角色認(rèn)同;社會主動性在于意愿激發(fā)、途徑保障和效果落實。政府與市場的綠色發(fā)展在于引導(dǎo)、規(guī)制、激勵和創(chuàng)新市場機(jī)制;政府與社會的協(xié)同治理在于宣教、咨詢、監(jiān)督和訴訟4個方面;市場與社會的互利共贏有賴于媒體宣傳與曝光、技術(shù)指導(dǎo)與糾錯、社會組織橋梁建設(shè)與資金支持、公眾消費與監(jiān)督?；诖?，進(jìn)一步提出了多元生態(tài)環(huán)境治理體系的實現(xiàn)路徑，可為推動多元化生態(tài)環(huán)境治理體系建設(shè)提供理論基礎(chǔ)和決策參考。

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（編輯：劉 媛）

引用本文：

楊志，牛桂敏，郭珉媛.

多元環(huán)境治理主體的動力機(jī)制與互動邏輯研究

[J].人民長江，2021，52（7）：38-44.

Driving mechanism and interactive logic of multiple subjects in environmental governance

YANG Zhi，NIU Guimin，GUO Minyuan

（Resources，Environment and Ecology Institute，Tianjin Academy of Social Sciences，Tianjin 300191，China）

Abstract：

Multiple governance system is aninevitable way to solve the ecological environment problems.The key of multiple participation lies in the consciousness and mutual benefit of each subject.The government，market and society subjects have not formed multiple resultant forces due to the difficulties of legal system imbalance，single system and uncoordinated mechanism.The driving mechanism of multiple participation originates from the theoretical self-confidence and system improvement of the government，the profit-seeking nature and ethical compliance of the market，the willingness stimulation and participation guarantee of the society.The interaction mechanism stems from the green development of government and market，the collaborative governance of government and society，and the mutual benefit of market and society.The realization path of multiple ecological environment governance system lies in four aspects：① The multiple subjects should reach the consensus concept of ecological value.② It is necessary to establish amultiple collaborative regulatory policy system.③ The main structure should be further clarified and social forces should be developed.④ Based on the internal dynamic mechanism and external interaction mechanism of multiple subjects，the supervision，market and compensation mechanism of multiple coordination should be continuously improved.

Key words：

ecological environment governance;multiple subjects;driving mechanism;interactive logic