曾華堂， 陳瑤

當(dāng)前全世界正在遭受新冠病毒肺炎疫情大流行，我國(guó)抗擊新冠病毒肺炎疫情取得了階段性成效[1-2]。進(jìn)入21世紀(jì)的20年來(lái)，SARS、H1N1、MERS和當(dāng)前的COVID-19等病毒持續(xù)提醒著政府和社會(huì)建立完善的疾病預(yù)防控制體系的重要性[3-5]。由于各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)屬于政府公益一類(lèi)保障事業(yè)單位，其所需的經(jīng)費(fèi)由同級(jí)政府預(yù)算和單位上繳的預(yù)算外資金統(tǒng)籌安排，這就意味著要持續(xù)保障疾病預(yù)防控制體系的財(cái)政投入，并建立財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，深圳是我國(guó)改革開(kāi)發(fā)的前沿陣地和試驗(yàn)田，這一角色責(zé)任同樣也體現(xiàn)在包括疾病預(yù)防控制體系在內(nèi)的醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域。本文旨在動(dòng)態(tài)分析2014—2018年深圳市疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)投入特征及其產(chǎn)生的影響，以期為改革和完善我國(guó)疾病預(yù)防控制體系財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制提供參考依據(jù)和建議。

1 資料與方法

1.1 資料來(lái)源

根據(jù)2014—2018年全國(guó)衛(wèi)生健康財(cái)務(wù)年報(bào)及現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研資料，獲取深圳市屬和區(qū)屬疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)財(cái)政補(bǔ)助收入、事業(yè)類(lèi)收入、人員經(jīng)費(fèi)、專(zhuān)項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)、基本建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等運(yùn)行相關(guān)數(shù)據(jù)。

1.2 統(tǒng)計(jì)學(xué)方法

采用Epidata 3.0建立數(shù)據(jù)庫(kù)，應(yīng)用Excel 2013進(jìn)行數(shù)據(jù)處理和統(tǒng)計(jì)分析。

2 結(jié)果

2.1 深圳市疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)財(cái)政投入的總體特征

從財(cái)政投入的時(shí)間變化情況來(lái)看，2014—2018年，深圳市疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)政府財(cái)政投入從168 140.58萬(wàn)元提高到273 401.14萬(wàn)元，年均增長(zhǎng)率為12.92%；其中市屬機(jī)構(gòu)的年均增長(zhǎng)率是4.81%，低于全市平均水平，而在深圳市的10個(gè)區(qū)中，區(qū)屬機(jī)構(gòu)的平均增長(zhǎng)率最低的是12.86%(龍崗區(qū))、最高的是26.37%(大鵬新區(qū))，只有龍崗區(qū)的平均增長(zhǎng)率低于全市，且差距僅0.06%。依此來(lái)看，2014—2018年深圳市疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)財(cái)政投入的增長(zhǎng)體現(xiàn)了“以基層為重點(diǎn)”的防疫方針[6]。見(jiàn)表1。

表1 深圳市屬和區(qū)屬疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)政府財(cái)政投入的變化情況

從財(cái)政投入的構(gòu)成類(lèi)型來(lái)看，深圳市疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源分為財(cái)政補(bǔ)助收入和事業(yè)類(lèi)收入，其中事業(yè)類(lèi)收入主要由事業(yè)收入構(gòu)成，即疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)通過(guò)提供專(zhuān)業(yè)技術(shù)服務(wù)獲得的服務(wù)收入；財(cái)政補(bǔ)助收入主要包括人員經(jīng)費(fèi)、日常公用經(jīng)費(fèi)、專(zhuān)項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)、基本建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。分析結(jié)果顯示，2014—2018年間，在財(cái)政投入的各項(xiàng)構(gòu)成中，占比最高的是專(zhuān)項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，在40%～50%之間波動(dòng)，且最近有上升的趨勢(shì)；其次是人員經(jīng)費(fèi)占比，在30%～40%之間波動(dòng)，且變化不大；再次是日常公用經(jīng)費(fèi)和設(shè)備購(gòu)置項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)占比，且二者的占比均呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，分別從10.81%下降至5.77%，4.46%下降到2.87%，且下降的幅度較大(降幅均接近50%)；波動(dòng)最大的是基本建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，其占比在7.88%～0.57%之間波動(dòng)。見(jiàn)圖1。

圖1 深圳市疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)政府財(cái)政投入的構(gòu)成類(lèi)型

2.2 深圳市疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)政府財(cái)政投入與其總收入的占比情況

通過(guò)計(jì)算深圳市疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)政府財(cái)政投入與其總收入的占比，2014-2018年，全市的占比從50.88%提高到77.03%，其中，鹽田區(qū)、坪山區(qū)和光明區(qū)的疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)一直是財(cái)政全額核撥單位，其財(cái)政投入占比為100%；羅湖區(qū)、南山區(qū)、龍崗區(qū)和大鵬新區(qū)均在2016年時(shí)財(cái)政投入占比大幅增加，幾乎達(dá)到100%。市屬機(jī)構(gòu)和福田區(qū)、寶安區(qū)及龍華區(qū)的疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)還有較大比例的事業(yè)類(lèi)收入，2018年分別占23.16%、30.69%、48.47%和45.15%；2014-2018年，財(cái)政投入占機(jī)構(gòu)收入的比例分別增長(zhǎng)了38.71%、8.13%、13.4%、16.81%。見(jiàn)表2。

表2 深圳市屬和區(qū)屬疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)政府財(cái)政投入占總收入比例 %

值得指出的是，對(duì)比表1來(lái)看，五年間市屬和各區(qū)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)政府財(cái)政投入中，市屬機(jī)構(gòu)的年均增長(zhǎng)率最低。由此可知，2014-2018年市屬及羅湖區(qū)、南山區(qū)、龍崗區(qū)的疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)事業(yè)類(lèi)收入萎縮嚴(yán)重，福田區(qū)、寶安區(qū)和龍華區(qū)還留有相當(dāng)規(guī)模的事業(yè)類(lèi)收入，且在五年間保持增長(zhǎng)。

2.3 深圳市疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)人員支出與其事業(yè)支出的占比

總體上，2014—2018年，全市疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)人員支出占事業(yè)支出比例總體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，從33.73%提高到40.79%；其中南山區(qū)、龍華區(qū)和光明區(qū)的變化趨勢(shì)與全市情況不同，分別從37.94%下降到23.14%，27.41%下降到16.65%，42.27%下降到32.37%。見(jiàn)表3。

表3 深圳市屬和區(qū)屬疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)人員支出占事業(yè)支出比例 %

進(jìn)一步分析其在職職工的人均工資性收入來(lái)看，2014—2018年，全市疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)在職職工人均工資收入從14.68萬(wàn)元增長(zhǎng)至20.09萬(wàn)元；其中，市屬機(jī)構(gòu)和龍華區(qū)變化不大，分別維持在19萬(wàn)元和11萬(wàn)元左右；南山區(qū)從11.44萬(wàn)元下降到8.51萬(wàn)元；其他各區(qū)均有不同程度的增長(zhǎng)。見(jiàn)表4。

表4 深圳市屬和區(qū)屬疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)在職職工人均工資年收入 萬(wàn)元

3 討論

3.1 關(guān)于疾病預(yù)防控制體系的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制

2014—2018年深圳市全市醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)投入年均增長(zhǎng)率為23.03%[7]，為全市疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)財(cái)政投入增長(zhǎng)率(12.92%)的近2倍，更是市屬機(jī)構(gòu)(4.81%)的近5倍，說(shuō)明在此期間政府對(duì)公共衛(wèi)生體系的財(cái)政投入，雖然是增長(zhǎng)的，但相對(duì)于衛(wèi)生健康事業(yè)的其他領(lǐng)域而言，仍重視不足，尤以承擔(dān)全市公共衛(wèi)生政策研究、制定、評(píng)估和監(jiān)測(cè)職能的市屬機(jī)構(gòu)最為突出。近年來(lái)，深圳市疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)逐步從差額事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為全額事業(yè)單位，從全市疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的收入構(gòu)成分析，2014—2018年間，政府財(cái)政投入有所增長(zhǎng)，但事業(yè)收入的占比和絕對(duì)值顯著下降，下降的幅度明顯高于財(cái)政投入的增長(zhǎng)速度，出現(xiàn)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)出現(xiàn)收入增速減緩、可支配的事業(yè)收入減少、補(bǔ)償不足、運(yùn)營(yíng)機(jī)制僵化等問(wèn)題。對(duì)此，為貫徹落實(shí)健康中國(guó)戰(zhàn)略主題和新時(shí)期的衛(wèi)生與健康工作方針，進(jìn)一步壓實(shí)“預(yù)防為主”的衛(wèi)生工作方針，需要建立一個(gè)有助于激發(fā)疾控機(jī)構(gòu)活力的新型補(bǔ)償機(jī)制，保證對(duì)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的政府財(cái)政投入水平不低于其同期的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)投入水平。建議在全額事業(yè)單位全額保障各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，允許疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)保留部分事業(yè)收入，并且主要用于人員分配。

3.2 關(guān)于疾病預(yù)防控制體系的人員薪酬待遇

五年間深圳市疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)在職職工人均工資性收入的年均增長(zhǎng)率為8.16%，低于同期深圳市人均可支配收入的年均增長(zhǎng)率8.88%，其中市屬機(jī)構(gòu)的人均工資性收入基本無(wú)增長(zhǎng)，10個(gè)區(qū)中有2個(gè)區(qū)反而下降，這揭示了其職工的薪酬問(wèn)題沒(méi)有得到應(yīng)有的重視[8-9]，可能會(huì)導(dǎo)致其職業(yè)榮譽(yù)感普遍不高，工作積極性難以得到有效調(diào)動(dòng)，需要建立符合行業(yè)特點(diǎn)的薪酬制度和激勵(lì)約束機(jī)制。其深層次的原因是重醫(yī)輕防[10-11]，公共衛(wèi)生醫(yī)師在各方面的待遇均低于臨床醫(yī)生[12]。因此，健康融于萬(wàn)策和預(yù)防為主、醫(yī)防融合的理念還需要社會(huì)各方面進(jìn)一步凝聚共識(shí)，并有效地落地落實(shí)[12]。對(duì)機(jī)構(gòu)而言，建議合理確定其機(jī)構(gòu)的薪酬水平和總量，完善分配機(jī)制和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；對(duì)職工而言，建議參照醫(yī)務(wù)人員的薪酬水平，核定其在編人員的薪酬總額；設(shè)置特聘崗位，用于聘用高層次人才，可實(shí)行靈活多樣的薪酬分配方式，其薪酬不納入薪酬總額管理。

3.3 關(guān)于疾病預(yù)防控制體系的財(cái)政供給及相應(yīng)的功能定位

目前深圳市疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)財(cái)政供給模式存在全額撥款和差額撥款兩種類(lèi)型，其中區(qū)級(jí)以下的街道疾控機(jī)構(gòu)基本上均為差額撥款，以致其工作重心偏向創(chuàng)收，存在分工不清、效率不高、資源重復(fù)配置、專(zhuān)業(yè)力量分散、部分主業(yè)偏離等問(wèn)題。在疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)類(lèi)型方面，存在疾控中心和慢性病防治中心、職防院等分設(shè)，慢性病防治中心融合進(jìn)基層醫(yī)療集團(tuán)等多種機(jī)構(gòu)設(shè)置，以致存在條線(xiàn)版塊上下脫節(jié)、職能無(wú)法統(tǒng)一、疾控預(yù)防控制工作整體推進(jìn)存在困難，且市級(jí)疾控機(jī)構(gòu)在制定宏觀公共衛(wèi)生戰(zhàn)略、人群健康策略研究等方面的參謀作用發(fā)揮不足。因此建議厘清和梳理各級(jí)疾控的功能定位，重點(diǎn)強(qiáng)化市級(jí)機(jī)構(gòu)在研究和制定宏觀公共衛(wèi)生戰(zhàn)略、人群健康策略、重大公共衛(wèi)生科技攻關(guān)等政策方面的職能；合并區(qū)級(jí)和街道級(jí)冗余的機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在具體業(yè)務(wù)工作上的職責(zé)功能，強(qiáng)化不同層級(jí)之間的聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)平時(shí)作為居民健康管理、戰(zhàn)時(shí)作為公共衛(wèi)生前哨的基層網(wǎng)底功能。