王軍 張露

摘要：客觀估計并研判當前和未來人口形勢，選擇正確的人口長期發(fā)展戰(zhàn)略，是進行有效人口治理、不斷優(yōu)化人口政策的前提和基礎。本研究基于最新人口普查數(shù)據(jù)和近年來人口政策調(diào)整實踐，對中國低生育水平下的人口形勢、人口長期發(fā)展戰(zhàn)略與人口治理策略進行分析。研究發(fā)現(xiàn)，中國的低生育形勢較為嚴峻，不僅實現(xiàn)低生育水平已近30年，而且未來無論是人口負增長還是少子化和老齡化程度都將面臨巨大挑戰(zhàn)。盡管低生育形勢日趨明顯，但人們對于低生育形勢的認識因各自秉持的人口長期發(fā)展戰(zhàn)略目標的不同而呈現(xiàn)顯著差異，這一差異也導致了有關人口治理和人口政策優(yōu)化方案的不同主張。本研究認為要在堅決拒絕主張人口大幅削減的人口負增長戰(zhàn)略基礎上，分別通過實施緩解性和適應性的人口政策，千方百計提升當前過低的生育水平，同時通過經(jīng)濟和社會的全面重構來適應未來人口發(fā)展和變動趨勢。

關鍵詞：低生育水平;人口長期發(fā)展戰(zhàn)略;人口治理;人口政策

中圖分類號：C924.24 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2021）04-0061-010

一、引 言

2021年5月31日，中共中央政治局會議決定實施一對夫妻可以生育三個孩子的政策，即三孩政策。2016年實施的“全面兩孩”政策，宣告了獨生子女政策的終結(jié)，也是中國人口政策全面調(diào)整和優(yōu)化的開始。①三孩政策是“全面兩孩”政策基礎上的繼續(xù)優(yōu)化，在國家、地區(qū)、家庭和個人層面都具有重大意義。從國家層面來看，三孩政策對于有效提振當前較為低迷的生育水平，減緩人口少子化和老齡化對經(jīng)濟和社會的沖擊預期具有一定積極效果。從地區(qū)層面來看，三孩政策對于當前已經(jīng)人口負增長的地區(qū)尤其具有特殊意義，政策實施有望減緩這些地區(qū)的人口衰退趨勢。從家庭和個人層面來看，三孩政策讓育齡夫婦擁有更多的生育自主權，也可以進一步增強家庭的抗風險能力。

中國人口政策實施至今已經(jīng)持續(xù)半個世紀。20世紀70年代實施“一個少了，三個多了，兩個正好”的“晚、稀、少”政策，成效非常顯著。彭珮云主編：《中國計劃生育全書》，中國人口出版社1997年版，第152-154頁。為了進一步控制人口增長，迎接即將到來的出生人口高峰，20世紀80年代初開始實行“提倡一對夫婦只生育一個孩子”的人口政策，并一直持續(xù)到2014年“單獨二孩”政策的實施。也正是從2014年開始，在嚴峻的低生育形勢下，黨中央作出決策，開始了中國人口政策的優(yōu)化進程，從“單獨二孩”政策、“全面兩孩”政策到當前的三孩政策，一系列改革措施順應人口發(fā)展大勢，也贏得了社會各階層的廣泛支持。

為什么決定實施三孩政策？2021年5月份公布的全國第七次人口普查（簡稱“七人普”）一定程度上提供了答案。普查結(jié)果顯示，2020年中國出生人口規(guī)模為1200萬人，總和生育率僅為1.3，已經(jīng)跌破1.5的“低生育率陷阱”警戒線，基本進入極低生育率范圍。2020年家庭戶平均人口規(guī)模僅為2.62人，同樣反映了低生育形勢不容樂觀。同時，2020年流動人口規(guī)模達到3.76億人左右，而人口流動又進一步加劇了經(jīng)濟欠發(fā)達并且生育率較低地區(qū)的人口負增長態(tài)勢。其實，“七人普”數(shù)據(jù)結(jié)果并不令人感到意外，只是再一次印證了中國低生育的現(xiàn)實及其嚴峻性。也正是在“七人普”數(shù)據(jù)公布不久，中央果斷決定實施三孩政策，以應對日益嚴峻的人口少子化和老齡化形勢。

當前，三孩的生育空間已經(jīng)完全打開，每個育齡夫婦基于自身意愿都可以合法生育三個子女。而億萬微觀層面的個人生育行為匯集起來，就體現(xiàn)為宏觀層面的人口形勢和人口發(fā)展狀態(tài)。從國家層面來說，到底追求一種怎樣的人口發(fā)展狀態(tài)，不僅決定對當前和未來人口形勢的認識和判斷，而且直接影響中國人口政策的未來走向?；诖耍狙芯渴紫然跉v年人口普查、抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)客觀估計中國當前及未來的人口形勢，然后集中探討對于低生育水平形勢具有不同認識的深層次原因，即人口長期發(fā)展戰(zhàn)略的分歧，最后從人口治理的視角討論了中國今后人口政策的優(yōu)化方向和具體路徑。

二、低生育水平下的人口形勢

習近平總書記在談及人口形勢時指出：“當前，我國人口結(jié)構呈現(xiàn)明顯的高齡少子特征，適齡人口生育意愿明顯降低，婦女總和生育率明顯低于更替水平?！绷暯剑骸蛾P于“十三五”規(guī)劃建議的說明》，中新網(wǎng)，2015年11月3日http：//www.chinanews.com/gn/2015/11-03/7604017.shtml。“全面兩孩”政策實施以來，生育率依舊較為低迷的人口現(xiàn)實再次證明了這一論斷。三孩政策的實施標志著中國人口發(fā)展又進入了一個新的階段，人口政策和相關公共政策需要重新審視和優(yōu)化，而對于當前和未來人口形勢的客觀判斷則是公共政策精準施策的前提和基礎。

（一）中國人口轉(zhuǎn)變歷程

中國的人口轉(zhuǎn)變大致可分為20世紀80年代及以前的較高生育率時期和20世紀90年代以來的低生育時期。郭志剛、王軍：《中國人口發(fā)展戰(zhàn)略研究中的分歧與演進》，《國際經(jīng)濟評論》，2020年第4期。新中國成立以來，和其他發(fā)展中國家類似，由于生活條件的改善和醫(yī)療衛(wèi)生水平的提高，嬰幼兒死亡率和孕婦死亡率都出現(xiàn)了大幅下降，人均預期壽命明顯提高，而生育率則一直居高不下，由此導致了出生人口和總?cè)丝诘目焖僭鲩L，對經(jīng)濟發(fā)展、勞動就業(yè)和住房供應等造成了較大困難。

為了應對人口的過快增長，中國于1971年開始實施“晚、稀、少”的人口政策，提倡“一個少了，三個多了，兩個正好”，同時在全國城鄉(xiāng)普及避孕節(jié)育知識，增加避孕節(jié)育器具和藥物供給。彭珮云主編：《中國計劃生育全書》，中國人口出版社1997年版，第8—10頁。實踐證明，“晚、稀、少”的人口政策起到了良好效果，中國的總和生育率從1970年的5.72快速下降到1979年的2.75，10年間下降幅度超過一半，無論是下降幅度還是速度都遠超其他國家和地區(qū)。

為了進一步降低人口增長速度以及應對即將到來的出生人口高峰，同時出于為改革開放提供更適宜人口環(huán)境的目的，中國于1979年開始醞釀，并于1981年正式實施“提倡一對夫婦只生育一個孩子”的人口政策，即以獨生子女為主的人口政策。彭珮云主編：《中國計劃生育全書》，中國人口出版社1997年版，第16—17頁。由于政策執(zhí)行偏差、育齡女性堆積等原因，中國的總和生育率在20世紀80年代并沒有出現(xiàn)顯著下降，而是呈現(xiàn)波動徘徊的狀態(tài)。

不過，1992年“38萬人生育率調(diào)查”首次發(fā)現(xiàn)中國的生育率已經(jīng)明顯低于2.1的更替水平。當時學者們對這一結(jié)果普遍感到震驚和不解，認為主要是由于數(shù)據(jù)瞞報和漏報導致，其真實生育率至少在更替水平附近或以上。王軍、劉軍強：《在分歧中尋找共識——中國低生育水平下的人口政策研究與演進》，《社會學研究》，2019年第2期。但是，鑒于20世紀90年代隨后的多次抽樣結(jié)果均顯示生育水平已經(jīng)明顯低于更替水平，大多數(shù)學者于20世紀90年代后期基本認可了中國已經(jīng)實現(xiàn)低生育水平的現(xiàn)實，不過認為這種低生育水平是人口政策約束下的結(jié)果，因此并不穩(wěn)定并且存在較大反彈風險。

學者們曾經(jīng)對2000年全國第五次人口普查寄予厚望，但是2000年普查直接得到的總和生育率僅為1.22。2010年人口普查的結(jié)果也再次印證了低生育的人口現(xiàn)實，總和生育率僅為1.18。鑒于低生育的嚴峻形勢，中央先后決定從2014年開始逐步實施“單獨二孩”政策，從2016年開始統(tǒng)一實施“全面兩孩”政策。2020年“七人普”引入了身份證這一關鍵識別信息，并與戶籍、通訊等大數(shù)據(jù)信息相比對，被公認為數(shù)據(jù)質(zhì)量較高，但普查得到的總和生育率也僅為1.3。

通過以上分析可以看出，中國人口轉(zhuǎn)變經(jīng)過了20世紀70年代生育率的快速下降、80年代生育率的波動徘徊以及20世紀90年代以來的生育率低于更替水平三個主要階段。郭志剛：《重新認識中國的人口形勢》，《國際經(jīng)濟評論》，2012年第1期。其中，20世紀70年代生育率的快速下降與“晚、稀、少”的人口政策緊密關聯(lián)，而20世紀80年代以來的生育率變化尤其是90年代以來實現(xiàn)了低生育水平，不僅與以獨生子女為主的人口政策相關，而且也離不開經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。其實，2014年以來的人口形勢并沒有因為人口政策的逐漸寬松而得到根本逆轉(zhuǎn)，也從一定程度上說明經(jīng)濟社會因素可能已經(jīng)在中國人口轉(zhuǎn)變和低生育形成方面起到了主導作用。

（二）“七人普”反映的人口現(xiàn)實和前景

“七人普”引發(fā)了社會各階層的普遍關注。從某種意義上來說，“七人普”的數(shù)據(jù)結(jié)果起著繼往開來的作用。一方面，“七人普”結(jié)果作為中國最新人口事實的直接反映，可以用于檢驗以往有關人口政策、生育水平等方面的爭論;另一方面，“七人普”也是一面照見未來的鏡子，基于“七人普”數(shù)據(jù)可以更清晰地看清中國未來的人口發(fā)展形勢。首先，在公認數(shù)據(jù)質(zhì)量較高的前提下，“七人普”得到的2020年總和生育率僅為1.3，2020年出生人口再創(chuàng)新低，僅為1200萬人，相比2019年減少了265萬人，相比2016年更是大幅減少了586萬人。這一數(shù)據(jù)結(jié)果清楚表明中國的生育率不僅已經(jīng)明顯低于“低生育率陷阱”的警戒線1.5，而且處于國際上1.3這一極低生育率的門檻值。尤其需要注意的是，由于育齡女性數(shù)量的明顯減少，今后中國每年出生人口規(guī)模很可能還將繼續(xù)下降，即總和生育率可能繼續(xù)跌破1.3，低生育形勢已經(jīng)非常嚴峻。此外，從代際差異來看，不同代際的生育意愿差異明顯。當前作為生育主體的80后和90后生育意愿大幅降低，生育熱情普遍不高，并且“不婚”現(xiàn)象日益增多。正是在這一情況下，中央出臺了三孩政策，試圖通過政策的放寬一定程度上提振當前過低的生育水平。其次，在當前低生育形勢下，中國很可能會在2025年前后迎來人口負增長，即出生人口規(guī)模少于死亡人口規(guī)模。王廣州、王軍：《中國人口發(fā)展的新形勢與新變化研究》，《社會發(fā)展評論》，2019年第1期。如果生育率保持當前1.3的極低生育率水平或者更低，那么人口負增長的年份還要提前。一旦進入人口負增長，在生育率沒有顯著提升的情況下，中國人口規(guī)模將呈現(xiàn)持續(xù)削減狀態(tài)。如果當前生育水平不僅沒有顯著提升反而繼續(xù)下降，那么人口規(guī)模的削減幅度和速度將會更為劇烈。與人口規(guī)?？焖傧鳒p相伴隨，勞動力人口規(guī)模和占比也將持續(xù)下降并且勞動力人口本身也將不斷老化，而老年人口規(guī)模和占比將一直持續(xù)增加至20世紀中葉，之后在生育率不顯著下降的前提下，老年人口比例將長期維持高位不變。郭志剛：《清醒認識中國低生育率風險》，《國際經(jīng)濟評論》，2015年第2期。

通過以上分析可以看出，“七人普”基本勾畫出了中國未來人口發(fā)展趨勢，即人口的快速少子化、老齡化以及勞動力人口規(guī)模的快速減少和勞動力人口自身的老齡化。正是由于15至59歲勞動力人口比例的顯著下降和老年人口比例的顯著增加，未來中國人口撫養(yǎng)比將呈現(xiàn)快速上升態(tài)勢，這將對經(jīng)濟發(fā)展活力、養(yǎng)老金體系、醫(yī)療保障、家庭穩(wěn)定性等造成巨大挑戰(zhàn)和沉重壓力。

此外，“七人普”顯示低生育水平下的人口不斷向特大城市、經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域聚集。這一方面為人口流入?yún)^(qū)域提供了較為年輕和較高素質(zhì)的勞動力，減緩了其人口少子化和老齡化的壓力，另一方面則加重了人口流出地區(qū)的人口衰退壓力，包括人口大量外流導致的空心化、經(jīng)濟（生產(chǎn)和消費）缺乏活力、社會保障壓力巨大等。根據(jù)“七人普”結(jié)果，2020年許多省份和地區(qū)已經(jīng)進入了人口負增長狀態(tài)，除了低生育水平，人口大量外流也是這些省份和地區(qū)出現(xiàn)人口負增長的主要原因。

三、 人口長期發(fā)展戰(zhàn)略目標的分歧

“七人普”的結(jié)果再次驗證了中國的低生育現(xiàn)實，基本終結(jié)了以往有關人口事實層面的爭論。不過，即使在人口事實層面的分歧大幅減少，但學者對于中國低生育形勢的認識仍然存在較大差異。比如，在“全面兩孩”政策時期，雖然都認識到生育率已經(jīng)處于至多1.6左右的較低生育水平區(qū)間，但仍有觀點認為只要在“全面兩孩”政策框架內(nèi)加強配套支持措施，就可以達到其宣稱的1.7至1.8的所謂“適度生育率”水平。翟振武、鄒華康：《把握人口新動態(tài)加強人口發(fā)展戰(zhàn)略研究》，《人口研究》，2018年第2期。

王培安：《專訪王培安：解決好托幼問題，人口出生率可增10%》，騰訊網(wǎng)，2019年3月16日，https：//new.qq.com/omn/20190316/20190316A078D4.html。

其實，如果將研究視野轉(zhuǎn)向全球維度，就會發(fā)現(xiàn)中國人口學者對于低生育形勢的認識難度要明顯高于其他國家和地區(qū)。通常來說，國際上有關發(fā)展中國家的人口政策，只是主張發(fā)達國家通過提供知識、技術、服務的方式，幫助發(fā)展中國家加快人口轉(zhuǎn)變進程，最終實現(xiàn)生育率下降到更替水平。但是，如果發(fā)展中國家不僅完成了現(xiàn)代人口轉(zhuǎn)變，而且生育率繼續(xù)下降到明顯低于更替水平，那么其人口政策應該如何調(diào)整和優(yōu)化？很遺憾，這一問題并沒有答案。韓國、新加坡等周邊國家一般都是在生育率下降至更替水平之后的10年左右時間內(nèi)取消了生育限制。沈可、王豐、蔡泳：《國際人口政策轉(zhuǎn)向?qū)χ袊膯⑹尽罚秶H經(jīng)濟評論》，2012年第1期。然而中國實現(xiàn)低生育水平至今已近30年，目前仍有相當數(shù)量的人口學者主張繼續(xù)實行較為嚴格的生育限制，同時也有許多學者認為應逐步放寬生育限制直至最終完全取消。顧寶昌：《實行生育限制的理由已不復存在》，《人口與社會》，2015年第2期。

當前實行的三孩政策，就是在“全面兩孩”政策基礎上在生育限制方面的進一步放寬。

曾毅：《以全面放開生育應對人口嚴峻挑戰(zhàn)》，《社會科學報》，2018年11月8日?？梢哉f，不同的人口政策主張背后體現(xiàn)的是對于低生育形勢的不同認識，而不同認識的背后其實反映了學者有關中國人口發(fā)展的不同理念，其具體表現(xiàn)為關于中國人口長期發(fā)展戰(zhàn)略目標的分歧。

（一）較高生育率時期的三種人口發(fā)展戰(zhàn)略及其分歧

中國有關人口長期發(fā)展戰(zhàn)略目標的研究始于1979年。20世紀70年代“晚、稀、少”的人口政策成效顯著，生育率大幅降低，然而由于較為年輕的人口年齡結(jié)構導致的人口正增長慣性，中國人口規(guī)模增幅和增速都較為迅猛，這給當時的經(jīng)濟發(fā)展、勞動就業(yè)和住房保障等帶來了沉重壓力。同時，由于歷史原因?qū)е碌牡谌纬錾丝诟叻逡布磳⒃?0世紀80年代來臨。在嚴峻的人口形勢下，國家開始準備出臺更為嚴格的人口政策。當時人口學者的一個主要任務就是為國家醞釀實施更為嚴格的人口政策提供決策支持。人口學者共提供了三種人口政策建議，分別為全面實行獨生子女政策、以獨生子女政策為主同時允許部分群眾可生育二孩、全面二孩政策同時保持8至10年的一孩與二孩生育間隔。不同政策主張背后體現(xiàn)了三種不同的人口長期發(fā)展戰(zhàn)略目標，即人口負增長戰(zhàn)略、人口零增長戰(zhàn)略和人口低度增長戰(zhàn)略。劉錚、鄔滄萍、林富德：《對控制我國人口增長的五點建議》，《人口研究》， 1980年第3期。

宋健、田雪原、于景元、李廣元：《人口預測與人口控制》，人民出版社1982年版，第167-168頁。

梁中堂：《中國人口問題的“熱點”——人口理論、發(fā)展戰(zhàn)略和生育政策》，中國城市經(jīng)濟社會出版社1988年版，“作者自序”部分的第4頁。

其中，人口負增長戰(zhàn)略認為中國的“適度人口”規(guī)模在6億人至7億人之間，而當時近10億的人口規(guī)模已經(jīng)遠超這一適度規(guī)模，因此應通過城鄉(xiāng)普遍實行獨生子女政策來使得生育率盡快降至較低水平，從而讓人口規(guī)?？焖傧陆抵痢斑m度人口”規(guī)模。宋健、田雪原、于景元、李廣元：《人口預測與人口控制》，人民出版社1982年版，第100-101頁。而人口零增長戰(zhàn)略并不認可存在所謂的“適度人口”，也不主張大幅削減人口，而是認為人口政策的主要目的是盡快控制人口過快增長，因此可以暫時通過人口政策使得生育率降至更替水平以下，但最終還是要提升生育率至更替水平，從而使得人口規(guī)模和結(jié)構在實現(xiàn)零增長后能夠保持長期穩(wěn)定。鄔滄萍：《我國人口發(fā)展戰(zhàn)略目標》，載劉錚等著：《中國人口問題研究》，中國人民大學出版社1988年版，第24頁。

劉錚、張象樞、李建保等：《中國人口發(fā)展戰(zhàn)略》，山西人民出版社1992年版，第214頁。人口低度增長戰(zhàn)略雖然也反對人口負增長戰(zhàn)略大幅削減人口的主張，但也不認可人口零增長戰(zhàn)略提出的將生育率暫時降至更替水平以下的建議，而是認為生育率最好維持在更替水平附近，人口保持低度增長，這樣不會出現(xiàn)人口的大起大落，人口結(jié)構也會更加均衡。梁中堂：《中國人口問題的“熱點”——人口理論、發(fā)展戰(zhàn)略和生育政策》，中國城市經(jīng)濟社會出版社1988年版，第111頁。

（二）低生育水平下人口發(fā)展戰(zhàn)略的演進

20世紀80年代人口政策的實踐表明，人口負增長戰(zhàn)略主張的全面獨生子女政策過于激進，并不可行。同時由于當時控制人口過快增長這一任務的緊迫性，低度人口增長戰(zhàn)略的人口政策主張也未被采納。中國人口政策在20世紀80年代經(jīng)過了一個調(diào)整和優(yōu)化的過程，最終形成了以獨生子女為主的人口政策，即在提倡一對夫婦只生育一個孩子的同時，允許有特殊需要的家庭可以生育兩個孩子。彭珮云主編：《中國計劃生育全書》，中國人口出版社1997年版，第24頁。

20世紀90年代初期，中國正式進入低生育社會。人口負增長戰(zhàn)略和人口零增長戰(zhàn)略作為兩種主要的人口發(fā)展理念，主導了低生育水平下對于低生育形勢的判斷和相應的人口政策主張。低生育水平下的爭論焦點在于適度生育率，即保持何種生育水平是最為適宜的人口發(fā)展狀態(tài)。郭志剛、王軍：《中國人口發(fā)展戰(zhàn)略研究中的分歧與演進》，《國際經(jīng)濟評論》，2020年第4期。其中，主張人口政策應盡快調(diào)整的學者堅持原先人口零增長戰(zhàn)略的理念，認為更替水平才是人口發(fā)展的適度生育率，應該通過人口政策的適時調(diào)整來使得實際生育水平向更替水平回歸;郭志剛：《重新認識中國的人口形勢》，《國際經(jīng)濟評論》，2012年第1期。郭志剛：《清醒認識中國低生育率風險》，《國際經(jīng)濟評論》，2015年第2期。而主張人口政策應保持不變的學者則基本秉持原先的人口負增長戰(zhàn)略，認為相比“適度人口”規(guī)模，中國當前人口規(guī)模顯然過大，因此應保持低于更替水平的生育率，使得最終人口規(guī)模趨近“適度人口”規(guī)模。

其中，低生育水平下的人口負增長戰(zhàn)略又進一步分化為人口大幅負增長戰(zhàn)略和人口適度負增長戰(zhàn)略。人口大幅負增長戰(zhàn)略雖然相比原先的人口負增長戰(zhàn)略更為激進，認為中國“適度人口”規(guī)模僅為3億人至4億人，但是仍然與原人口負增長戰(zhàn)略一樣主張立即實行城鄉(xiāng)無差別的獨生子女政策。李小平：《進一步降低生育率的必要性和可能性》，載本刊編輯部：《中國人口數(shù)量：究竟多少億才合適？》，《人口研究》，2002年第4期。

程恩富、王新建：《先控后減的“新人口策論”——回應十點質(zhì)疑》，載程恩富主編：《激辯“新人口策論”》，中國社會科學出版社2010年版，第47-76頁。人口適度負增長戰(zhàn)略則一般并不明確適度人口規(guī)模到底是多少，只是認為中國當前人口規(guī)模依然過大，人少一些會更好一些。在適度生育率標準方面，人口大幅負增長戰(zhàn)略堅決主張實行普遍獨生子女政策，認為適度生育率為1.0，只有這樣才能達到盡快大幅削減人口的目的。李小平：《進一步降低生育率的必要性和可能性》，載本刊編輯部：《中國人口數(shù)量：究竟多少億才合適？》，《人口研究》，2002年第4期。

程恩富、王新建：《先控后減的“新人口策論”——回應十點質(zhì)疑》，載程恩富主編：《激辯“新人口策論”》，中國社會科學出版社2010年版，第47-76頁。。人口適度負增長戰(zhàn)略則相對溫和一些，其一般主張適度生育率標準為1.8，認為這一生育率只是略低于更替水平，在適當削減人口規(guī)模的同時又不會使得人口削減過于劇烈。翟振武、鄒華康：《把握人口新動態(tài)加強人口發(fā)展戰(zhàn)略研究》，《人口研究》，2018年第2期。

（三）簡要述評

人口負增長戰(zhàn)略主張當前中國人口規(guī)模過大，應通過保持低生育水平來大幅或適度削減“過剩”人口規(guī)模，而“適度人口”理論則是這種主張的理論基礎和思想認識根源。其實，“適度人口”理論目前在國際上已經(jīng)基本被否定，人口學家Cohen更是斥責“適度人口”為“難以捉摸的概念”，并以1679-1994年期間有關地球最多能容納多少人口這一研究為例，發(fā)現(xiàn)人口預測結(jié)果相差懸殊，最少的不到10億人，而最多的可以超過1萬億人左右。

J.E. Cohen， How many people can the earth support？ New York and London： W. W. Morton and Company， 1995，pp.212。

中國人口學研究的前輩劉錚先生也早就指出，不應該將未來時期的“適度人口”作為中國人口發(fā)展目標。這是因為，基于不同的衡量標準計算得到的“適度人口”規(guī)模往往相差懸殊，加之未來經(jīng)濟和科技發(fā)展往往很難準確預測，這就進一步增加了“適度人口”的不確定性。劉錚、張象樞、李建保等：《中國人口發(fā)展戰(zhàn)略》，山西人民出版社1992年版，第13-16頁。有關中國“適度人口”規(guī)模的研究充分證明了劉錚先生的觀點，基于不同的經(jīng)濟、資源或環(huán)境目標，中國人口規(guī)模最少為2億人左右，最多則高達17億人左右。童玉芬：《人口承載力研究的演進、問題與展望》，《人口研究》，2012年第5期。

人口負增長戰(zhàn)略除了作為其基礎的“適度人口”理論存在致命問題，其有關通過削減人口規(guī)模直至“適度人口”規(guī)模的想法也很可能是“一廂情愿”。按照人口負增長戰(zhàn)略的邏輯，要想達到所謂明顯低于現(xiàn)有人口規(guī)模的“適度人口”規(guī)模，需要通過保持低生育率來逐漸削減人口規(guī)模，這是可以做到并且目前正在實現(xiàn)的。但問題是，如果達到了所謂“適度人口”規(guī)模，如何才能保持這一“適度人口”規(guī)模長期不變呢？實際上，在低生育水平下保持所謂“適度人口”規(guī)模是不可能的。也就是說，只要生育水平低于更替水平，長期來看人口必然會處于不斷削減的過程中。

總之，由于各種原因，中國人口長期發(fā)展戰(zhàn)略的目標一直未予明確，這也導致了對于低生育人口形勢判斷和人口政策主張的分歧。人口負增長戰(zhàn)略作為一種人口發(fā)展理念，不僅在學術界和相關政府部門產(chǎn)生了很大影響，而且也通過潛移默化的方式影響了各階層民眾的人口觀和人口理念。通過以上分析可以看出，作為人口負增長戰(zhàn)略理論基礎的“適度人口”理論已經(jīng)基本被學術界和人口發(fā)展實踐所否定，在當前極低生育水平下人口負增長戰(zhàn)略所追求的“適度人口”規(guī)模也不可能長期保持，按照其發(fā)展軌跡將使中國人口處于不可控的持續(xù)削減過程中。因此，在“七人普”所反映的嚴峻的低生育形勢下，應堅決拒絕人口負增長戰(zhàn)略，不要再刻意追求削減中國人口規(guī)模，而要將戰(zhàn)略重點轉(zhuǎn)移到千方百計提升過低的生育水平，通過有效的人口治理和人口政策優(yōu)化來盡量減緩人口過快少子化和老齡化對經(jīng)濟和社會造成的全面沖擊。

四、 人口治理與人口政策優(yōu)化方向和路徑

三孩政策的實施具有重要意義。一方面，三孩政策是繼“全面兩孩”政策之后人口政策的進一步優(yōu)化，將生育空間從兩孩進一步放寬至三孩。另一方面，三孩政策也只是整個人口政策優(yōu)化過程的一個新的開始，是邁向全面取消生育限制的中間一站。在明確中國人口長期發(fā)展戰(zhàn)略的前提下，客觀研判中國低生育水平下的人口形勢及發(fā)展趨勢，制定切實有效的人口治理策略和人口政策優(yōu)化措施，對于有效緩解中國少子化和老齡化程度和速度，創(chuàng)造更加有利于經(jīng)濟和社會良性運行的人口環(huán)境至關重要。

當前研究對于人口政策的理解一般局限于生育政策及其配套措施方面，包括發(fā)放生育津貼、增加產(chǎn)假和育兒假、為子女入托和入學提供便利、男性更多分擔育兒工作、協(xié)調(diào)育齡夫婦家庭與工作的平衡等。這些具體措施和舉措固然非常重要，在西方發(fā)達國家和地區(qū)也已有大量政策實踐，但是本研究認為，要探討中國當前及未來的人口政策優(yōu)化問題，需要進一步拓寬視野，引入人口治理的視角重新審視中國人口政策優(yōu)化的基本邏輯，這樣才能找準人口治理和人口政策優(yōu)化的著力方向和具體路徑。同時，還需要完成從過于依賴宏觀人口計劃向宏觀規(guī)劃與微觀育齡個體并重的政策轉(zhuǎn)向。

（一）人口治理與人口政策優(yōu)化的方向

要探討人口治理策略和人口政策優(yōu)化方向，首要的問題就是厘清其基本邏輯。三孩政策既是對“全面兩孩”政策不能有效提升生育水平的直接回應，又是未來全面取消生育限制的一個過渡性政策。一方面，三孩政策與“單獨二孩”政策和“全面兩孩”政策的實施邏輯存在較強一致性，即仍然是在限制生育的框架內(nèi)來試圖有效提升生育率。從局部地區(qū)、部分人群可能具有較強多孩生育偏好的角度來看，采取和實施漸進路徑的政策有其合理性。另一方面，三孩政策雖然主要延續(xù)了以往人口政策優(yōu)化的基本邏輯，但也隱含了一些重要改變。作為對“全面兩孩”政策進行揚棄的替代性政策，三孩政策本身已經(jīng)包含對于過去過分依賴宏觀人口計劃這一傳統(tǒng)思路的反思和修正，預示著政策層面一定程度的微觀轉(zhuǎn)向，更加注重宏觀人口計劃與微觀育齡個體兩種視角的有機結(jié)合。

以往人口政策的制定和優(yōu)化基本采取的是宏觀視角，即主要依賴于對于人口規(guī)模等宏觀人口指標的計劃和規(guī)劃?！皢为毝ⅰ闭吆汀叭鎯珊ⅰ闭邔嵤┣昂螅瑹o論是對于政策實施的可行性探討還是政策實施后的人口效果評估，采用的都是總和生育率、年度出生人口規(guī)模等宏觀層次指標，而鮮有對育齡個體自身生育意愿和生育行為的特別關注。比如，“全面兩孩”政策實施之前，當時的主要顧慮是政策調(diào)整導致的出生堆積問題，即擔心年度出生人口增加過多。翟振武、張現(xiàn)苓、靳永愛：《立即全面放開二胎政策的人口學后果分析》，《人口研究》，2014年第2期。不過，低生育的形勢遠超人們預期，“全面兩孩”政策實施之后不僅沒有出現(xiàn)所謂的人口高峰，而且從2018年開始年度出生人口不升反降，2020年出生人口規(guī)模僅為1200萬人，在凸顯低生育形勢的嚴峻性之外，也宣告了原有宏觀人口計劃思路亟須調(diào)整。

本研究引入人口治理的視角，認為人口政策優(yōu)化需要從單純依靠宏觀人口計劃的思路轉(zhuǎn)向宏觀人口指標和微觀育齡個體并重。Z. Zheng， Reproductive behaviour and determinants in a low-fertility era in China.Asian Population Studies，Vol.15， No.2（2019）， pp.127-130.人口負增長戰(zhàn)略認為存在所謂的“適度人口”規(guī)模，并認為中國應該致力于削減人口直至這一“適度人口”規(guī)模，本研究前文已經(jīng)指出了這一戰(zhàn)略存在的致命弱點。其實，人口負增長戰(zhàn)略是只注重宏觀人口計劃而忽視微觀個體生育行為的典型代表。億萬個體生育行為匯聚成了宏觀的人口發(fā)展指標，人口學者的作用不是用社會工程的視角去設計宏觀人口指標到底是多少，而應該著眼于微觀層次育齡個體的實際生育意愿和生育行為。具體來說，生育率過高時通過提供必要的節(jié)育知識、設備和藥物幫助育齡夫婦實現(xiàn)自主生育，生育率過低時則通過加大公共政策對于生育撫育的支持力度幫助育齡夫婦實現(xiàn)自己的生育目標，也只有這樣才能得到較為理想的宏觀層次人口發(fā)展指標。

人口零增長戰(zhàn)略不僅注重宏觀計劃，而且關注微觀個體。從宏觀層面來看，更替水平是一個社會正常繼替和運行的標準，低于這個水平最終將導致人口的削減，生育水平過低長期來看甚至會導致一個社會人口的消亡。從微觀層面來看，絕大多數(shù)育齡夫婦的理想子女數(shù)為兩個子女，其與宏觀層次的更替水平保持一致。因此，基于人口零增長戰(zhàn)略視角，公共政策的著力點應該是充分尊重育齡夫婦本人的生育意愿，努力營造生育友好的經(jīng)濟、社會和家庭生態(tài)，通過積極的公共政策來解決“不想生”“不敢生”“養(yǎng)不起”等問題，在提高生育意愿的同時盡可能使得生育意愿能夠轉(zhuǎn)化為實際生育行為。事實上，微觀個人層面的問題解決好了，宏觀層面的人口發(fā)展指標必然會變得更為理想一些，人口少子化和老齡化的嚴峻程度也會盡可能減緩一些。

（二）未來人口治理與人口政策優(yōu)化的具體路徑

要探討中國未來人口治理與人口政策優(yōu)化的具體路徑，首先需要堅決拒絕人口負增長戰(zhàn)略，同時要堅持宏觀人口計劃和微觀育齡個體并重的人口治理邏輯，以此為基礎來探討應對當前和未來低生育風險和人口老齡化沖擊的公共政策措施才能更具精準性。本文接下來將借鑒Lutz提出的政策分類范式，將人口政策劃分為緩解性政策和適應性政策進行分析。W. Lutz， Adaptation versus mitigation policies on demographic change in Europe.Vienna Yearbook of Population Research，Vol.5（2007）， pp.19-25. 其中，緩解性政策主要指通過放寬生育限制或施加公共政策刺激來試圖提升生育水平，增加年輕人口規(guī)模和比例，包括生育限制的進一步放寬直至最終完全取消、通過家庭政策來提振過低生育率、通過戶籍政策和移民政策改革引入更多年輕勞動力等;P. Demeny， Population policy dilemmas in Europe at the dawn of the twenty-first century.Population and Development Review，Vol.29， No.1（Mar.，2003）， pp.1-28.適應性政策主要指通過經(jīng)濟和社會政策的全面重構來適應當前和未來的人口少子化和老齡化社會，包括勞動就業(yè)和社會保障制度改革、區(qū)域發(fā)展政策等。S. P. Morgan， Is low fertility a twenty-first-century demographic crisis？ Demography，Vol.40， No.4（Nov.， 2003）， pp.589-603.

1.緩解性政策

當前實施的三孩政策將政策生育空間進一步提高至三孩，但是具體實施效果如何，還要看億萬育齡夫婦的自身生育意愿和實際生育行為。本研究認為，如果三孩政策仍然不能有效提升生育水平，那么下一步應考慮全面取消生育限制，將生育決策權最終完全交回育齡夫婦手中。未來如果能夠全面取消生育限制，即使生育提升效果未必盡如人意，其也具有標志性意義，即人口政策優(yōu)化邏輯的徹底轉(zhuǎn)變和重塑。從邏輯上來說，當前三孩政策仍然屬于限制性政策框架，主要是將原先被政策限制（想生三孩但原“全面兩孩”政策不允許）并且具備生育三孩實力（比如家庭經(jīng)濟實力、個人健康狀況等）這部分人群的三孩生育意愿轉(zhuǎn)化為實際生育行為。

在生育限制不斷放寬的背景下，應逐漸完成從生育政策向家庭政策的轉(zhuǎn)變，這也是從宏觀人口計劃向宏觀規(guī)劃與微觀育齡個體并重制度范式的轉(zhuǎn)變。家庭政策將著眼于微觀層次家庭和育齡個體有關生育的基本需求，本著提升育齡個體的生育意愿以及保障生育意愿能夠切實轉(zhuǎn)換為實際生育行為的目的，同時拓寬制度視野，不再局限于“就生育談生育”，而是遵循個人全生命周期、社會全人群的人口治理模式，多措并舉，努力營造結(jié)婚友好、生育友好、兒童友好、育齡女性（職場）友好、家庭友好的社會文化環(huán)境。

世界其他國家實行的家庭政策也可以一定程度上為中國提供借鑒。其中，美國家庭政策的典型特點是更加注重育兒工作的男女平等，通過改變傳統(tǒng)的家務分工模式，使得男性更多地參與到育兒工作中。北歐諸國的家庭政策（即“斯堪的納維亞式”家庭政策）的鮮明特點則是注重家庭和兒童福利，家庭政策“大禮包”包括發(fā)放育兒津貼、增加產(chǎn)假和陪產(chǎn)假、配置社區(qū)育兒設施等。新加坡的家庭政策則更具綜合性，除了兼具美國和北歐諸國家庭政策的一些優(yōu)點之外，還包括通過建立相親網(wǎng)站為未婚男女提供約會機會、通過減稅等手段鼓勵祖父母或外祖父母進行隔代撫育等措施。

目前在國內(nèi)許多城市開展的“搶人大戰(zhàn)”凸顯了緩解人口少子化和老齡化的另一項關鍵人口政策，即從外地或外國吸引年輕勞動力的戶籍政策和移民政策。1958年中國戶籍制度正式建立，20世紀80年代開始有所松動，人口從農(nóng)村向城市的流動也從20世紀90年代開始不斷加速，“七人普”顯示當前流動人口規(guī)模已經(jīng)達到3.758億。隨著各地區(qū)少子化和老齡化進程的加快，經(jīng)濟較為發(fā)達省份和城市對于流動人口的態(tài)度也發(fā)生了很大改變，戶籍政策從最開始引進高層次人才轉(zhuǎn)變?yōu)橐M高素質(zhì)勞動力，目前已呈現(xiàn)“搶人”狀態(tài)，學歷、職業(yè)和社保門檻都大幅降低。與此同時，國家層面也開始著手考慮調(diào)整和優(yōu)化引進外籍居民的移民政策，包括引發(fā)廣泛熱議的引進菲傭、制定《中華人民共和國外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》等。不過，如果著眼于移民微觀個體層面，那么無論是引進國內(nèi)其他地區(qū)年輕勞動力還是國際移民都只是一個短期緩解的政策。因為移民本身會變老，其家庭也往往會逐漸在遷入地團聚。還需要特別指出的是，國內(nèi)遷移在給遷入地帶來“人口紅利” 的同時，也加劇了欠發(fā)達地區(qū)尤其是農(nóng)村的“人口負債”和養(yǎng)老負擔;而國際移民由于文化、意識形態(tài)、價值觀等方面存在的差異，容易引發(fā)移入國民眾不滿情緒甚至影響社會穩(wěn)定，這在歐洲和美國引入移民實踐中已經(jīng)得到了充分體現(xiàn)。P. Demeny， Europe's two demographic crises： the visible and the unrecognized.Population and Development Review，Vol.42， No.1 （Mar.，2016）， pp.111-120.

2.適應性政策

各種人口預測結(jié)果顯示，中國將于2025年前后出現(xiàn)人口負增長。從人口規(guī)模和人口結(jié)構變化來看，即使依據(jù)較為樂觀的人口估計，2030年左右中國將開始人口規(guī)模和結(jié)構的快速變化，在生育率不繼續(xù)降低的條件下，2050年左右人口結(jié)構的變化會相對趨緩，但總?cè)丝谝?guī)模仍然會持續(xù)快速削減。基于以上對未來人口形勢的判斷，尤其在生育率不能顯著提升的情況下，中國應在制度安排上做好適應這種未來人口發(fā)展趨勢的各方面準備?？陀^來說，中國當前還有10年左右的黃金人口“窗口期”，用于盡快制定適應性政策。否則，如果等到2030年以后人口結(jié)構和規(guī)模進入快速變化的通道再著手建立相應制度和政策，不僅會顯著增加政策實施難度，而且政策效果也很可能會大打折扣。

即將實行的延遲退休政策近年來引發(fā)社會各階層廣泛關注和熱烈討論，其從實質(zhì)上來說屬于適應性政策的一種。當然，適應性政策并不局限于延遲退休政策，其范圍要更為廣泛。從宏觀層面來講，適應性政策主要指國家需要從經(jīng)濟和社會層面建立適應人口少子化和老齡化的各項制度安排，包括勞動就業(yè)和社會保障制度改革、區(qū)域發(fā)展政策等;從微觀層面來講，適應性政策要幫助增強家庭自身發(fā)展水平和抗風險能力，尤其要關注獨生子女、空巢老人、生活不能自理老人和高齡老人等重點人群。

相比于以延遲退休為代表的勞動就業(yè)與社會保障制度改革，人們對于區(qū)域發(fā)展政策的關注相對較少。在當前人口區(qū)域分化趨勢不斷加快、人口和資本日漸呈現(xiàn)自北向南流動態(tài)勢、人口向東南沿海發(fā)達地區(qū)和城市不斷聚集的人口大勢之下，區(qū)域發(fā)展政策應成為人口治理和人口政策優(yōu)化的重要組成部分。應重點關注東北和西北地區(qū)尤其是其農(nóng)村地區(qū)的人口負增長問題，在試圖減緩人口外流趨勢的同時，更多從產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療和住房等各方面做好適應長期人口負增長、人口快速少子化和老齡化的準備，盡量降低這些地區(qū)的人口風險。

需要指出，適應性政策的實行難度可能并不亞于緩解性政策。無論是延遲退休政策，還是區(qū)域發(fā)展政策，目前仍然存在較大爭議。其中的重要原因在于，任何改革都會導致或多或少的“利益相對受損群體”。如何在政策分歧中最大程度凝聚共識，可能是緩解性政策和適應性政策需要共同面對的待解難題。

五、 主要結(jié)論

“七人普”數(shù)據(jù)的公布和三孩政策的實施，進一步凸顯了中國當前和未來低生育和老齡化形勢的嚴峻性。中國當前和未來的人口發(fā)展不僅將對國家經(jīng)濟、勞動就業(yè)、社會保障、醫(yī)療、教育、住房等方方面面產(chǎn)生重大影響，而且事關億萬家庭的幸福安康和廣大人民群眾的根本福祉。中國當前和未來面臨的少子化和老齡化形勢不容樂觀。中國于1971年開始實施“晚、稀、少”的人口政策，經(jīng)過了10年左右時間完成了現(xiàn)代人口轉(zhuǎn)變，又于1981年開始實施以獨生子女為主的人口政策。生育率經(jīng)過20世紀80年代的波動徘徊，于1992年下降到更替水平以下，真正實現(xiàn)了低生育水平。在人口政策和經(jīng)濟社會發(fā)展因素共同作用下，中國低生育水平一路走低，“單獨二孩”政策和“全面兩孩”政策雖然對提升生育率起到了一定作用，但仍然不能徹底扭轉(zhuǎn)生育率頹勢。“七人普”結(jié)果顯示，2020年中國出生人口僅為1200萬人，總和生育率已經(jīng)處于1.3的極低生育率水平。在當前人口形勢下，中國將最遲于2025年前后實現(xiàn)人口負增長，2030年至21世紀中葉期間總?cè)丝谝?guī)模和少兒人口規(guī)模將進入快速減少通道，老年人口規(guī)模將快速增加，人口少子化和老齡化也將呈現(xiàn)加速趨勢。21世紀中葉之后，在生育率不繼續(xù)下降的前提下，盡管老年人口規(guī)模的增加趨勢將有所放緩，但人口少子化和老齡化的形勢依然非常嚴峻。

在當前人口形勢下，鑒于人口事實層面已經(jīng)非常清晰，人口治理和人口政策優(yōu)化的難點主要在于人們對于低生育形勢的不同認識，而不同認識的背后體現(xiàn)的是有關中國人口長期發(fā)展戰(zhàn)略目標的分歧。中國人口發(fā)展戰(zhàn)略研究起始于1979年，人口負增長戰(zhàn)略和人口零增長戰(zhàn)略是其中兩種主要觀點，其影響一直延續(xù)至今。人口負增長戰(zhàn)略以“適度人口”理論為基礎，認為中國當前人口規(guī)模遠高于“適度人口”規(guī)模，因此應該通過大幅抑制生育率來實現(xiàn)人口快速削減直至達到“適度人口”規(guī)模。實現(xiàn)低生育以來，人口負增長戰(zhàn)略又分化為人口大幅負增長戰(zhàn)略和人口適度負增長戰(zhàn)略，但其核心主張、論證邏輯等始終如一。本研究表明，人口負增長戰(zhàn)略所依據(jù)的“適度人口”理論并不成立，即使將來通過大幅削減人口實現(xiàn)所謂“適度人口”規(guī)模，這一規(guī)模在嚴峻的低生育形勢下也不可能長期保持，中國人口將進入一種不可控的持續(xù)削減狀態(tài)。因此，應該堅決拒絕人口負增長戰(zhàn)略，按照人口零增長戰(zhàn)略的主張，將回歸更替水平作為政策目標，千方百計減緩人口少子化和老齡化對經(jīng)濟、社會、家庭和個人造成的不利影響。

在拒絕人口負增長戰(zhàn)略的基礎上，本研究提出中國當前和未來人口治理和人口政策的優(yōu)化方向和具體路徑。首先，人口治理應當從過于依賴宏觀人口計劃轉(zhuǎn)向宏觀計劃與微觀育齡個體并重，重點從育齡個體的微觀視角，通過一攬子公共政策來提升其生育意愿以及保障實現(xiàn)生育意愿轉(zhuǎn)化為實際生育行為。其次，今后需要實行更具包容性的人口政策，人口政策的優(yōu)化路徑主要包括緩解性政策和適應性政策兩方面。緩解性政策主要致力于緩解當前和未來的人口少子化和老齡化程度，包括未來完全取消生育限制的可能性、通過家庭政策來提振生育水平以及通過戶籍政策和移民政策改革來吸引國內(nèi)外人才和年輕勞動力等具體舉措。適應性政策則主要指通過經(jīng)濟和社會的全面重構來適應人口不斷少子化和老齡化的社會，主要包括勞動就業(yè)與社會保障制度改革、區(qū)域發(fā)展政策等。

（責任編輯：徐東濤）