鄭躍平 楊學(xué)敏 甘泉 劉佳怡

摘要：近幾年來，各地政府紛紛與企業(yè)開展公私合作，探索如何借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等數(shù)字技術(shù)來改善政務(wù)服務(wù)、政府決策和社會治理，推動政府“整體智治”。這些探索賦予了“數(shù)字政府”新的內(nèi)涵，而不同地方政府在建設(shè)數(shù)字政府過程中也選擇了差異化的思路和模式。為更好地理解這些建設(shè)模式，從公私合作視角出發(fā)，選取數(shù)字政府建設(shè)10個代表性省份和城市為研究對象，以資源依賴?yán)碚摵推脚_治理理論為基礎(chǔ)構(gòu)建分析框架，將這些代表性省份和城市的數(shù)字政府建設(shè)劃分為三類模式：平臺壟斷模式、服務(wù)交付模式和內(nèi)部管理模式。在中央鼓勵地方政府先行先試，并賦予其自主性來探索數(shù)字政府建設(shè)的宏觀政策背景下，各地方政府自身與外部環(huán)境之間的資源依賴程度成為影響其數(shù)字政府建設(shè)模式選擇的核心因素，也使得數(shù)字政府建設(shè)多元主體之間的權(quán)力關(guān)系呈現(xiàn)出顯著分化，集中體現(xiàn)在決策權(quán)、正式與非正式規(guī)制權(quán)和所有權(quán)等三個維度的權(quán)力分配差異，由此形成更具適應(yīng)性的數(shù)字政府建設(shè)模式。

關(guān)鍵詞：數(shù)字政府;公私合作;建設(shè)模式;資源依賴;平臺治理

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1007-9092（2021）04-0038-013

一、引言

2019年，黨的十九屆四中全會首次明確提出“推進數(shù)字政府建設(shè)”。今年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》進一步提出要“加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府”。為此，關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)的規(guī)劃或政策在短短五年內(nèi)出現(xiàn)快速增長和擴散（圖1）。從上海的“一網(wǎng)通辦”到廣東的“數(shù)字政府”，再到浙江的“最多跑一次”和深圳的“秒批”，全國多個省份都在探索如何借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等數(shù)字技術(shù)改善政務(wù)服務(wù)、政府決策和社會治理，最終推動政府的“整體智治”郁建興、黃飚：《“整體智治”：公共治理創(chuàng)新與信息技術(shù)革命互動融合》，《人民周刊》，2020年第12期。。

值得注意的是，地方政府在推進數(shù)字政府建設(shè)過程中，紛紛積極探索與企業(yè)開展公私合作，通過整合其技術(shù)、資本與人力資源來共同推動“數(shù)字政府”規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和運營，加快政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。

由于不同地方在經(jīng)濟基礎(chǔ)、資源稟賦、組織文化、技術(shù)創(chuàng)新實力等方面存在明顯差異Zhao Yupan and Fan Bo，“Understanding the Key Factors and Configurational Paths of the Open Government Data Performance： Based on Fuzzy-set Qualitative Comparative Analysis”，Government Information Quarterly，（March 2021）.，各地數(shù)字政府建設(shè)在政府角色定位、權(quán)責(zé)分配、建設(shè)內(nèi)容和重點等方面都形成了顯著的區(qū)別，這進一步影響著數(shù)字政府建設(shè)的進程與效果。

基于此，本文提出研究問題：從公私合作視角看，我國數(shù)字政府建設(shè)形成了哪些有代表性的模式，其形成機制是怎樣的？本文首先對數(shù)字政府的概念與內(nèi)涵、數(shù)字政府建設(shè)的相關(guān)研究進行了梳理。在此基礎(chǔ)上，從公私合作視角出發(fā)，基于資源依賴?yán)碚摵推脚_治理理論構(gòu)建分析框架，梳理和分析國內(nèi)10個數(shù)字政府建設(shè)代表性省份與重點城市的數(shù)字政府規(guī)劃、政策文本與典型實踐，試圖比較和探究我國數(shù)字政府建設(shè)的模式選擇與形成機制，最后對本研究進行討論與總結(jié)，探討研究的貢獻、不足和未來展望。

二、文獻綜述

（一）“數(shù)字政府”的概念與內(nèi)涵

學(xué)界對“數(shù)字政府”尚無統(tǒng)一和明確的界定。一些代表性研究側(cè)重于從行政過程、治理模式和政府形態(tài)等不同視角來理解 “數(shù)字政府”。行政過程視角強調(diào)，數(shù)字政府是公共部門通過利用信息通信技術(shù)來治理信息社會空間、改善信息和服務(wù)供給以及鼓勵公民參與決策并增進公民滿意度的過程J. Ramon Gil-Garcia，Sharon S. Dawes and Theresa A. Pardo， “Digital Government and Public Management Research：Finding the Crossroads”，Public Management Review， vol.20，no.5（May 2017），pp.633-646.戴長征、鮑靜： 《數(shù)字政府治理——基于社會形態(tài)演變進程的考察》，《中國行政管理》，2017年第9期。。這一視角側(cè)重技術(shù)在促進政府與外部環(huán)境多元互動中的工具性嵌入，從而使得政府行政過程更加透明、負(fù)責(zé)和有效。同時，也有學(xué)者基于更廣泛的治理視角，強調(diào)數(shù)字政府是一次深刻的政府治理模式變革，而非政府治理的技術(shù)化替代黃璜：《數(shù)字政府的概念結(jié)構(gòu)：信息能力、數(shù)據(jù)流動與知識應(yīng)用——兼論DIKW模型與IDK原則》，《學(xué)?！罚?018年第4期。，其促進了政府行為、職能、體制與治理理念的全面轉(zhuǎn)型孟天廣：《政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的要素、機制與路徑——兼論“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”的雙向驅(qū)動》，《治理研究》，2020年第1期。，重構(gòu)著政府與市場、社會的關(guān)系。在這一視角下，技術(shù)開始超越作為手段的工具性意義，并逐漸建構(gòu)出一種“隱性權(quán)力”來深入?yún)⑴c政府組織流程、結(jié)構(gòu)與機制等多方面的治理變革。政府形態(tài)視角對數(shù)字政府的理解則更富有想象力，有研究者認(rèn)為第四次工業(yè)革命促使已有的工業(yè)化政府形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楦臃涸诨摹皵?shù)字空間”政府形態(tài)。公共空間被分割為無數(shù)個具有自身運行邏輯的公共治理和服務(wù)空間，從而推動傳統(tǒng)“物理空間”的政府供給形式在器物、制度與觀念等不同層面發(fā)生革命性變革米加寧、章昌平、李大宇、徐磊：《“數(shù)字空間”政府及其研究綱領(lǐng)——第四次工業(yè)革命引致的政府形態(tài)變革》，《公共管理學(xué)報》，2020年第1期。。

（二）“數(shù)字政府”建設(shè)相關(guān)研究

已有研究主要從三個方面來探討數(shù)字政府建設(shè)。一些研究主要從規(guī)范層面建構(gòu)數(shù)字政府建設(shè)總體性的原則、框架、要素和關(guān)鍵任務(wù)鮑靜、賈開：《數(shù)字治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究：原則、框架與要素》，《政治學(xué)研究》，2019年第3期。，從而推動數(shù)字治理體系和治理能力建設(shè)。例如，鮑靜和賈開強調(diào)從技術(shù)、行為、組織三個維度推進數(shù)字治理體系和治理能力建設(shè)。孟天廣則認(rèn)為數(shù)字政府建設(shè)主要包含三個要素：面向數(shù)據(jù)的治理、運用數(shù)字技術(shù)進行治理和治理場域的拓展孟天廣：《政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的要素、機制與路徑——兼論“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”的雙向驅(qū)動》，《治理研究》，2020年第1期。。蔣敏娟和黃璜則從戰(zhàn)略規(guī)劃、組織體系、能力與責(zé)任、技術(shù)與平臺、數(shù)據(jù)安全與隱私保護等五個方面提出了數(shù)字政府建設(shè)框架蔣敏娟、黃璜：《數(shù)字政府：概念界說、價值蘊含與治理框架——基于西方國家的文獻與經(jīng)驗》，《當(dāng)代世界與社會主義》，2020年第3期。。

同時，也有一些研究主要基于過程視角，從整體性治理、界面理論、社會認(rèn)知與意義建構(gòu)等理論出發(fā)，探討代表性省市數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)的改革實踐、影響因素、困境與對策等逯峰：《廣東“數(shù)字政府”的實踐與探索》，《行政管理改革》，2018年第11期。翁列恩：《深化“最多跑一次”改革 構(gòu)建整體性政府服務(wù)模式》，《中國行政管理》，2019年第6期。

周雅頌：《數(shù)字政府建設(shè)：現(xiàn)狀、困境及對策——以“云上貴州”政務(wù)數(shù)據(jù)平臺為例》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》，2019年第2期。。數(shù)字政府建設(shè)的改革實踐主要包括強化頂層設(shè)計、改革領(lǐng)導(dǎo)體制與管理機制、建立平臺化數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、共享開放政府?dāng)?shù)據(jù)、融合業(yè)務(wù)流程、建立數(shù)字化全鏈條公共服務(wù)體系、強化督查考核等方面，形成“小前端+大平臺+富生態(tài)+共治理”的數(shù)字政府架構(gòu)體系何圣東、楊大鵬：《數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)涵及路徑——基于浙江“最多跑一次”改革的經(jīng)驗分析》，《浙江學(xué)刊》，2018年第5期。。數(shù)字政府建設(shè)的影響因素則主要包括技術(shù)、組織和外部環(huán)境等。郁建興和高翔基于浙江的“最多跑一次”改革，提出互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、組織領(lǐng)導(dǎo)體制和改革理念是影響數(shù)字政府建設(shè)成效的關(guān)鍵郁建興、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本經(jīng)驗與未來》，《浙江社會科學(xué)》，2018年第4期?！，F(xiàn)有研究對數(shù)字政府建設(shè)存在問題的討論則集中體現(xiàn)在權(quán)力和機制碎片化、制度供給不足和法律法規(guī)沖突、數(shù)據(jù)共享開放壁壘、數(shù)字化服務(wù)質(zhì)量與人力資源素養(yǎng)不足、公私利益平衡困境等方面。對策建議則主要包括完善政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的制度建設(shè)和人才隊伍建設(shè)、加快建立數(shù)據(jù)共享開放管理機制、強化需求導(dǎo)向的智慧公共服務(wù)質(zhì)量提升、推動公民參與、強化績效評估、保障數(shù)據(jù)安全和信息隱私等方面。

此外，也有研究主要從結(jié)構(gòu)視角嘗試對數(shù)字政府建設(shè)的總體性模式進行探討何圣東、楊大鵬：《數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)涵及路徑——基于浙江“最多跑一次”改革的經(jīng)驗分析》，《浙江學(xué)刊》，2018年第5期。

劉淑春：《數(shù)字政府戰(zhàn)略意蘊、技術(shù)構(gòu)架與路徑設(shè)計——基于浙江改革的實踐與探索》，《中國行政管理》，2018年第9期。

譚必勇、劉芮：《數(shù)字政府建設(shè)的理論邏輯與結(jié)構(gòu)要素——基于上海市“一網(wǎng)通辦”的實踐與探索》，《電子政務(wù)》，2020第8期。，如浙江“最多跑一次”改革由行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然瘏f(xié)同推進的“六位一體”模式、廣東“數(shù)字政府”建設(shè)的政企合作模式、上?！耙痪W(wǎng)通辦”政務(wù)服務(wù)品牌等。在此基礎(chǔ)上，學(xué)者們嘗試對不同地方的數(shù)字政府建設(shè)進行對比，翟云基于浙江“最多跑一次”、江蘇省“不見面審批”、廣東省“數(shù)字政府”、上?！耙痪W(wǎng)通辦”等四地數(shù)字政府建設(shè)改革實踐，從頂層設(shè)計、平臺設(shè)計和政策環(huán)境優(yōu)化等維度探討數(shù)字政府建設(shè)的共性翟云：《整體政府視角下政府治理模式變革研究——以浙、粵、蘇、滬等省級“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為例》，《電子政務(wù)》，2019年第10期。;范梓騰則從公共政策的議題界定視角來比較各省份數(shù)字政府建設(shè)的差異，強調(diào)數(shù)字政府建設(shè)是政府決策者對外部情境的適應(yīng)性回應(yīng)，而非基于自身知識和經(jīng)驗儲備下的路徑依賴選擇范梓騰：《數(shù)字政府建設(shè)的議題界定：時空演進與影響因素——基于省級黨委機關(guān)報的大數(shù)據(jù)分析》，《中國行政管理》，2021年第1期。;于君博和戴鵬飛則依托政府、企業(yè)和專家主體間合作治理的“過程-機制-能力”框架開展比較案例分析，提出數(shù)字政府治理的“行政主導(dǎo)型”和“市場主導(dǎo)型”于君博、戴鵬飛：《打開中國地方政府的數(shù)字治理能力“黑箱”——一個比較案例分析》，《中國行政管理》，2021年第1期。機制。

（三）文獻述評

整體來看，盡管數(shù)字政府建設(shè)受到學(xué)者們的廣泛關(guān)注，但現(xiàn)有研究未能系統(tǒng)探討不同地方數(shù)字政府建設(shè)的共性和差異，鮮有研究對數(shù)字政府建設(shè)的模式進行梳理和總結(jié)，對不同模式的差異性進行有效解釋，并探討差異性模式背后的影響因素與機制。數(shù)字政府作為一個復(fù)雜的社會-技術(shù)系統(tǒng)，其自身的技術(shù)復(fù)雜性與附著其上的社會屬性對政府部門提出了更高的要求。在數(shù)字政府建設(shè)過程中，資源與能力的不足促使政府廣泛引入公私合作，以期通過借助私人部門在技術(shù)實現(xiàn)、資本供給、項目運營、成本管理和風(fēng)險承擔(dān)等方面的優(yōu)勢，改善數(shù)字政府建設(shè)的有效性。但由于各地方政府所處的情境、約束與激勵等因素存在差異，它們在與私人部門合作過程中采用了不同的策略，從而影響了數(shù)字政府建設(shè)的方式與路徑選擇。因此，公私合作成為深入分析和比較我國數(shù)字政府建設(shè)模式及形成機制的重要理論視角。數(shù)字治理領(lǐng)域的公私合作主要指“公私部門在信息通訊技術(shù)被廣泛應(yīng)用于政府組織的過程中所建立的一系列合同安排與伙伴關(guān)系”楊學(xué)敏、劉特、鄭躍平：《數(shù)字治理領(lǐng)域公私合作研究述評：實踐、議題與展望》，《公共管理與政策評論》，2020年第5期。。近幾年來，其作為一種有效的政策工具逐漸被公共部門廣泛關(guān)注和采納，也成為全球范圍內(nèi)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型研究的一個重要視角Langford J. and Roy J.， “E-government and Public-private Partnerships in Canada： When Failure is No Longer an Option”， International Journal of Electronic Business， vol.4， no.2（June 2006）， pp.118-135.?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)企業(yè)基于自身的技術(shù)資源、能力與資本，深入?yún)⑴c到數(shù)字政府建設(shè)當(dāng)中，在公共服務(wù)、政府決策與社會智治中發(fā)揮重要作用

吳楠：《“互聯(lián)網(wǎng)+”對電子政務(wù)的推動》，《江西師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2019年第5期。

。受多方面因素影響，不同地方政府與技術(shù)企業(yè)間的合作在動力、運行機制、績效與風(fēng)險等方面都存在明顯差異，這帶來了公私部門間復(fù)雜的關(guān)系結(jié)構(gòu)，也導(dǎo)致了數(shù)字政府建設(shè)的差異化模式。

三、理論基礎(chǔ)與分析框架

（一）理論基礎(chǔ)

在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型中，數(shù)字技術(shù)不僅作為一種“技術(shù)系統(tǒng)”來改善政府行政效率，也已內(nèi)化為科層制組織能力的重要構(gòu)成，成為引發(fā)政府組織變革與流程再造的重要治理要素，推動著政府整體智治的范式變革。從這個意義上而言，作為基于技術(shù)賦能而形成的一種平臺性治理架構(gòu)，數(shù)字政府在建設(shè)過程中更加依賴外部環(huán)境中掌握前沿數(shù)字技術(shù)與資源的私人部門。由此，數(shù)字治理領(lǐng)域公私合作的一個重要特征在于，不對稱的創(chuàng)新能力與技術(shù)資源使得私人部門得以打破政府在契約關(guān)系中原有的支配性地位，公私組織間的權(quán)力結(jié)構(gòu)開始出現(xiàn)顯著變化，“權(quán)力”成為合作過程中的顯象。

資源依賴?yán)碚搶⒔M織視為一個開放系統(tǒng)，因?qū)ι尜Y源的需求而與外部環(huán)境進行交換，并產(chǎn)生依賴。組織與外部環(huán)境基于資源互賴而形成權(quán)力關(guān)系，資源的稀缺性、重要性和不可替代性決定了外部環(huán)境得以影響組織的權(quán)力大小Pfeffer J. and Salancik G. R.， The External Control of Organizations： A Resource Dependence Perspective， Harper & Row， 1978.。權(quán)力的具體構(gòu)成及其行使會進一步帶來組織間差異化的制度安排，從而使得不同組織間的關(guān)系呈現(xiàn)分化?；诖?，Tiwana等人提出了與平臺治理相關(guān)的三個權(quán)力構(gòu)成要素：平臺治理的決策權(quán)、正式與非正式規(guī)制權(quán)、所有權(quán)Tiwana A.， Konsynski B. R. and Bush A. A.， “Research Commentary —Platform Evolution： Coevolution of Platform Architecture，Governance，and Environmental Dynamics”， Information Systems Research， vol.21， no.4（December 2010）， pp.675-687.。在公私合作視角下，以“權(quán)力”變量為核心，分析組織間關(guān)系的資源依賴?yán)碚摷捌溆绊懴碌钠脚_治理框架共同為探討數(shù)字政府建設(shè)的模式選擇提供了理論基礎(chǔ)。

組織與環(huán)境相互依賴的非均衡性導(dǎo)致權(quán)力不平等，進而促使組織采取不同的應(yīng)對策略，以選擇和適應(yīng)環(huán)境。因而，“權(quán)力”成為組織與環(huán)境關(guān)系的核心Emerson R. M.， “Power-Dependence Relations： Two Experiments”， Sociometry，vol.27， no.3（September 1964）， pp.282-298.。這為我們理解和分析公私部門間差異化的資源稟賦如何形塑不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)，進而影響政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型模式的選擇提供了一個富有啟發(fā)性的理論視角。而這種權(quán)力結(jié)構(gòu)通常包括三個方面：平臺治理的決策權(quán)力、正式與非正式規(guī)制權(quán)和所有權(quán)等Tiwana A.， Konsynski B. R. and Bush A. A.， “Research Commentary —Platform Evolution： Coevolution of Platform Architecture，Governance，and Environmental Dynamics”， Information Systems Research， vol.21， no.4（December 2010）， pp.675-687.。

決策權(quán)主要指涉及平臺的整體規(guī)劃、功能、結(jié)構(gòu)、設(shè)計和執(zhí)行等方面的決策權(quán)力。在平臺治理中，平臺通過“整合技術(shù)、用戶和決策者的相互作用而被視作社會-技術(shù)系統(tǒng)”Klievink B.， Bharosa N. and Tan Y. H.， “The Collaborative Realization of Public Values and Business Goals： Governance and Infrastructure of Public-private Information Platforms”， Government Information Quarterly， vol.33， no.1（January 2016）， pp.67-79.，成為連接公私部門、社區(qū)、公民等多元行動者的數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施。整合資源的需要使得決策權(quán)開始由平臺所有者擴散至平臺生態(tài)系統(tǒng)上的多元參與者Baldwin C. Y.and Woodard C.， “The Architecture of Platforms： A Unified View”， Platforms， Markets and Innovation，Cheltenham，UK： Edward Elgar Publishing.Doi，2009， pp.19-44.，決策權(quán)分配成為影響平臺治理的重要變量Klievink B.， Bharosa N. and Tan Y. H.， “The Collaborative Realization of Public Values and Business Goals： Governance and Infrastructure of Public-private Information Platforms”， Government Information Quarterly， vol.33， no.1（January 2016）， pp.67-79.，而這也帶來了一個關(guān)鍵問題，即決策權(quán)力在何種條件下如何在不同主體間進行分配Wang C.， Medaglia R. and Zheng L.， “Towards a Typology of Adaptive Governance in the Digital Government Context：The Role of Decision-making and Accountability”， Government Information Quarterly，vol.35， no.2（April 2018）， pp.306-322.。在數(shù)字政府情境下，伴隨大數(shù)據(jù)時代的到來，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型對外部環(huán)境中的技術(shù)、信息、人力與資本等要素產(chǎn)生了高度依賴，掌握這些資源要素的技術(shù)性公司逐漸由被動的短期外包供應(yīng)商轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥拈L期公私合作伙伴。由此，私人部門開始深入?yún)⑴c到公私合作決策中來，甚至發(fā)揮主體性作用。公私合作視角下政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中的決策權(quán)逐漸在不同主體間共享，政府也由服務(wù)生產(chǎn)者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源協(xié)調(diào)者Cordella A. and Bonina C. M.， “A Public Value Perspective for ICT Enabled Public Sector Reforms： A Theoretical Reflection”， Government Information Quarterly， vol.29， no.4（August 2012）， pp.512-520.。

正式與非正式規(guī)制權(quán)主要指公共部門對參與數(shù)字政府平臺建設(shè)的其他行動主體施加的一系列激勵或約束，包括界面規(guī)制權(quán)，過程規(guī)制權(quán)，以及源于組織文化、價值觀和規(guī)范等的非正式規(guī)制權(quán)Tiwana A.， Konsynski B. R. and Bush A. A.， “Research Commentary —Platform Evolution： Coevolution of Platform Architecture，Governance，and Environmental Dynamics”， Information Systems Research，vol.21， no.4（December 2010）， pp.675-687.。其中，界面規(guī)制權(quán)主要體現(xiàn)在“數(shù)字政府”政務(wù)服務(wù)中與用戶側(cè)接觸的平臺權(quán)限，如在數(shù)字政府公私合作中實施管運分離通常意味著私人部門直接在平臺界面與用戶接觸，承擔(dān)服務(wù)和運營的功能，而政府承擔(dān)管理和指導(dǎo)功能。而過程規(guī)制主要體現(xiàn)在公私部門對“數(shù)字政府”設(shè)計、建設(shè)、運營和數(shù)據(jù)服務(wù)等全周期參與的深度，以及相應(yīng)地對附著其上的相關(guān)程序、規(guī)則與流程等方面享有的規(guī)制設(shè)定權(quán)。而非正式規(guī)制意味著在公私合作中不同組織文化的滲透與嵌入將影響組織間的行為，已有研究表明扁平開放的“互聯(lián)網(wǎng)思維”對于數(shù)字政府建設(shè)具有重要作用。

所有權(quán)主要指一個或多個主體在數(shù)字政府建設(shè)平臺中享有的“股權(quán)”。這種所有權(quán)可以歸屬于單一的政府組織，或在多元公私主體間分享。其分散或集中的程度會直接影響私人部門間圍繞數(shù)字政府建設(shè)產(chǎn)生的競爭形態(tài)，包括壟斷競爭或分散競爭等，并決定公共部門選擇與私人部門合作共建數(shù)字政府的具體方式與路徑，從而形成不同的數(shù)字政府建設(shè)模式。

（二）分析框架

基于資源依賴?yán)碚摵推脚_治理框架，本研究構(gòu)建了一個整合性的分析框架，以資源依賴為核心，在其影響下延伸出決策權(quán)、正式與非正式規(guī)制權(quán)和所有權(quán)等平臺治理權(quán)力在組織間的分配與組合（圖2）。

在這個分析框架下，數(shù)字政府建設(shè)在多元影響因素的相互作用與競爭中呈現(xiàn)出差異化的路徑選擇，從而有助于進一步分析公私合作視角下數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)在邏輯。

四、數(shù)字政府建設(shè)模式及其比較

（一）各地數(shù)字政府建設(shè)基本特征及模式劃分

基于上述分析框架，結(jié)合國內(nèi)10個代表性省份和城市的數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃、政策文本和典型實踐，本文從資源依賴程度、決策權(quán)、正式與非正式規(guī)制權(quán)以及所有權(quán)等維度詳細(xì)比較和分析了他們的數(shù)字政府建設(shè)特征（表1）。

并在前文基礎(chǔ)上按照權(quán)力集中與分散的程度對不同維度數(shù)字政府建設(shè)的基本特征進一步梳理和歸類（表2）。

最終劃分出我國數(shù)字政府建設(shè)的基本模式（圖3），包括：內(nèi)部管理模式;服務(wù)交付模式;平臺壟斷模式。

接下來，本文將對每種數(shù)字政府建設(shè)模式的基本特征進行詳細(xì)闡釋，并輔之以代表性案例進行介紹。研究表明，不同模式受到組織資源、決策權(quán)、正式與非正式規(guī)制權(quán)、所有權(quán)等不同維度的資源和權(quán)力在公私主體之間的差異化分配的影響，最終使得權(quán)力集中與分散呈現(xiàn)顯著差異。

（二）內(nèi)部管理模式

1. 基本特征

在內(nèi)部管理模式下，數(shù)字政府建設(shè)維持著科層制運作的慣性米加寧、章昌平、李大宇、徐磊：《“數(shù)字空間”政府及其研究綱領(lǐng)——第四次工業(yè)革命引致的政府形態(tài)變革》，《公共管理學(xué)報》，2020年第1期。，公私合作呈現(xiàn)出理順政府內(nèi)部關(guān)系、優(yōu)化管理流程與整合碎片化信息系統(tǒng)的特征。本地外部環(huán)境中的技術(shù)、信息、人力、資本等資源相對匱乏，而政府作為資源的主要控制者和分配者，在數(shù)字政府建設(shè)權(quán)力分配的各個維度都占據(jù)主導(dǎo)性地位，代表性省份包括湖北、山東、黑龍江等。

其中，決策權(quán)力主要集中于政府部門或由政府部門與國有企業(yè)組成的復(fù)合型決策結(jié)構(gòu)之中，非政府側(cè)的私營企業(yè)決策參與程度較低。而在正式與非正式規(guī)制中，政府也主導(dǎo)了從數(shù)字政府用戶服務(wù)界面到平臺管理的規(guī)制設(shè)定權(quán)，形成政府部門牽頭管理和運營的“管運一體”模式，即政府設(shè)計數(shù)字政府的整體藍圖，制定實施方案和細(xì)則，根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)向私營部門購買服務(wù)，經(jīng)費主要源于財政資金。作為信息技術(shù)供應(yīng)商，私營部門則基于合同規(guī)范的權(quán)利義務(wù)關(guān)系Liu Te，Yang Xuemin and Zheng Yueping，“Understanding the Evolution of Public-private Partnerships in Chinese E-government： Four Stages of Development”，Asia Pacific Journal of Public Administration，vol.42，no.4（September 2020），pp.222-247.，提供技術(shù)支持，進行單個部門的獨立項目開發(fā)、平臺建設(shè)和終端維護，承擔(dān)執(zhí)行和落實的角色。在這種合作過程中，公私雙方?jīng)]有成立統(tǒng)一的數(shù)字政府建設(shè)公私合作平臺，技術(shù)應(yīng)用在效率邏輯下被視作傳統(tǒng)政府運作模式中的新工具劉葉婷、唐斯斯：《大數(shù)據(jù)對政府治理的影響及挑戰(zhàn)》，《電子政務(wù)》，2014年第6期。，整體建設(shè)過程呈現(xiàn)科層式組織文化特征。在這種模式下，數(shù)字政府建設(shè)的驅(qū)動力往往是自上而下的，大部分來自壓力型體制下的行政任務(wù)分配渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》，2009年第6期。，而私營部門在建設(shè)中的參與深度有限，因而數(shù)字政府的建設(shè)面臨著技術(shù)應(yīng)用邏輯和科層組織邏輯間的沖突劉祺：《當(dāng)代中國數(shù)字政府建設(shè)的梗阻問題與整體協(xié)同策略》，《福建師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2020年第3期。。

2. 代表性案例

2015年，湖北省政府直屬央企烽火通信在省委、省政府的倡導(dǎo)下，按照“政府主導(dǎo)、市場運作”原則，合資組建湖北省楚天云有限公司，作為政務(wù)信息化服務(wù)提供方，面向政府部門提供云計算等綜合服務(wù)。政府則向楚天云購買服務(wù)，以實現(xiàn)全省一朵云的頂層戰(zhàn)略規(guī)劃，創(chuàng)新政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用。2019年，在“對標(biāo)國家要求、借鑒外省經(jīng)驗”的基礎(chǔ)上，湖北省明確了“數(shù)字政府”建設(shè)目標(biāo)，在省政務(wù)管理辦公室、省數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的牽頭下部署電子政務(wù)體系總體架構(gòu)。湖北省明確基礎(chǔ)軟硬件設(shè)施和應(yīng)用支撐資源由省統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理，同時，發(fā)改委批復(fù)了一期工程首批項目電子政務(wù)外網(wǎng)和政務(wù)云平臺，第二批項目省一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺升級和省大數(shù)據(jù)能力平臺。在這一系列政策安排中，政府側(cè)在數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)的決策權(quán)、規(guī)制權(quán)和所有權(quán)等方面占據(jù)支配性地位。

黑龍江則整合多個部門和單位組建了省政務(wù)大數(shù)據(jù)中心，承擔(dān)“數(shù)字龍江”建設(shè)任務(wù)，統(tǒng)籌全省電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和信息系統(tǒng)建設(shè)。為實現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)，省政府建立了技術(shù)支撐單位名錄，并吸引社會資本和“雙創(chuàng)”資源共同參與“數(shù)字龍江”建設(shè)。市場側(cè)則主要發(fā)揮技術(shù)支撐功能，未深度參與決策。在規(guī)制方面，省政府制定“數(shù)字龍江”建設(shè)的考核評價指標(biāo)體系，開展統(tǒng)計分析及綜合考評工作，省政務(wù)大數(shù)據(jù)中心則負(fù)責(zé)政府?dāng)?shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)采集、匯聚、管理。政府將數(shù)字平臺日常運營也納入行政環(huán)節(jié)，形成管運一體的局面。

在數(shù)字政府部署方面，山東省提出包括細(xì)化實化組織、環(huán)境、人才、資金和監(jiān)督5個方面的措施保障，確保數(shù)字政府建設(shè)落實，形成“一把手”負(fù)總責(zé)、全方位支撐保障的數(shù)字政府建設(shè)格局，建設(shè)方式受到傳統(tǒng)科層制文化影響較大。

（三）服務(wù)交付模式

1. 基本特征

服務(wù)交付模式在理順內(nèi)部管理流程的基礎(chǔ)上，強調(diào)政府與外部環(huán)境中的互動，以提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)北京大學(xué)課題組：《平臺驅(qū)動的數(shù)字政府：能力、轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化》，《電子政務(wù)》，2020年第7期。，建設(shè)思路從內(nèi)部吸納轉(zhuǎn)向外部聯(lián)合，代表性省市包括貴州、上海、北京、海南、深圳等。在這種模式下，外部技術(shù)、人力等資源較豐富，且廣泛分布于企業(yè)、科研院所、社會機構(gòu)等多元主體，數(shù)字政府建設(shè)的決策權(quán)、規(guī)制權(quán)與平臺所有權(quán)等在政府與市場企業(yè)之間分享。因此該模式下各省市數(shù)字政府建設(shè)的共性在于，多方參與決策的水平提升，并形成廣泛的合作網(wǎng)絡(luò)。政府作為數(shù)字政府公私合作建設(shè)的指導(dǎo)者和資源協(xié)調(diào)者，與多個私營部門、專門性研究機構(gòu)等建立合作關(guān)系。后兩者憑借其自身的資源優(yōu)勢參與到數(shù)字政府建設(shè)的各個環(huán)節(jié)與流程中，與公共部門共享決策權(quán)力，決策過程不再完全遵循等級順序，而是嵌入了網(wǎng)絡(luò)化組織文化于躍：《智慧政府的生成與演進邏輯》，《電子政務(wù)》，2019年第7期。。這推動了基于互聯(lián)網(wǎng)思維的去科層化，削弱了以層級化支配、控制為特征的管理方式，逐步建構(gòu)了多元平等、協(xié)同合作的網(wǎng)絡(luò)化合作機制徐珣、王自亮：《從美國網(wǎng)絡(luò)化社會合作治理經(jīng)驗看社會管理體制創(chuàng)新》，《浙江社會科學(xué)》，2011年第6期。。

在對“數(shù)字政府”平臺的規(guī)制方面，界面運營仍以“政府控制，管運一體”的模式為主。但在建設(shè)過程中，市場側(cè)在“數(shù)字政府”平臺過程規(guī)制方面的權(quán)力得以強化，這主要體現(xiàn)在政府的原則指導(dǎo)下，政企聯(lián)合參與平臺運營規(guī)則、程序與流程等方面的建設(shè)。同時，雙方尚未建立統(tǒng)一的數(shù)字政府建設(shè)公私合作平臺，因而仍處于分散競爭的狀態(tài)。在此模式中，廣泛的合作網(wǎng)絡(luò)對政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力提出了更高的要求，需要強化服務(wù)交付的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和考核評估，以加強跨區(qū)域、跨部門、跨層級的組織聯(lián)動。

2. 代表性案例

上海一門式政務(wù)研發(fā)中心作為非營利性機構(gòu)，是上海市政府在數(shù)字政府建設(shè)中的咨詢決策專家群，也是數(shù)字政府建設(shè)的重要決策主體，專門從事政府軟件研發(fā)和政務(wù)咨詢等針對性服務(wù)，形成集“咨詢、技術(shù)、運維、應(yīng)用”于一體的智能政務(wù)服務(wù)模式，旨在幫助政府提高公共管理和服務(wù)的水平，長期服務(wù)于信息中心、大數(shù)據(jù)局和行政服務(wù)中心等政府客戶，著力推動“最多跑一次”和“一網(wǎng)通辦”核心支撐系統(tǒng)等創(chuàng)新服務(wù)。基于類似的社會機構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)，上海形成了城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型專家咨詢機制，成立了社會化專業(yè)研究機構(gòu)和應(yīng)用促進中心，上海市政府與其他市場主體也構(gòu)建了廣泛合作。在內(nèi)部協(xié)同方面，上海市政府在阿里巴巴協(xié)助下建成數(shù)字政務(wù)協(xié)同平臺，集在線通訊、文件協(xié)同、網(wǎng)絡(luò)會議等功能為一體，覆蓋政府公務(wù)人員。在對外服務(wù)方面，上海市政府與騰訊云合作迭代優(yōu)化微信小程序，拓展政務(wù)服務(wù)“新窗口”，推動上海政務(wù)數(shù)字化精細(xì)化。

相較于北京、上海依托企業(yè)、科研機構(gòu)、高校等多主體實現(xiàn)數(shù)字賦能的建設(shè)方式，深圳則更加充分發(fā)揮了互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在數(shù)字政府建設(shè)中的主體性作用，并且由于本地互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)數(shù)量多、競爭力強，形成了多家互聯(lián)網(wǎng)公司與政府聯(lián)合建設(shè)的合作模式，競爭多樣化、分散化，以至于并未形成明顯的數(shù)字政府建設(shè)平臺。深圳市將數(shù)字政府建設(shè)目標(biāo)分解成通訊網(wǎng)絡(luò)、終端設(shè)備、大數(shù)據(jù)中心、人工智能基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)塊鏈技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施等任務(wù)，每一項由具體的部門和單位分管落實。各區(qū)各部門通過與華為、騰訊、平安等一批行業(yè)龍頭企業(yè)和優(yōu)秀的科技創(chuàng)新型人才深度合作以提升政務(wù)服務(wù)智慧化水平和應(yīng)用效率。在這種合作建設(shè)模式下，政府仍然采用較為傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)+企業(yè)參與的服務(wù)交付模式，但是由于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)具有較強的技術(shù)優(yōu)勢，政府本身也具備較為開放的組織文化，因此在各個項目中企業(yè)仍具有較大的建設(shè)自主性和參與度。

海南省和貴州省則都成立了統(tǒng)一的數(shù)字政府建設(shè)平臺，同時也向眾多市場主體聯(lián)合購買服務(wù)，形成分散競爭網(wǎng)絡(luò)。就海南省而言，一方面，政府出資51%參股，聯(lián)合阿里巴巴、天翼資本、太極股份等私營企業(yè)成立混合所有制企業(yè)（數(shù)字海南有限公司），負(fù)責(zé)統(tǒng)一承擔(dān)全省電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、公共平臺和共性平臺的建設(shè)運維工作;另一方面，海南省大數(shù)據(jù)管理局也與華為合作建設(shè)海南“智能島”，與國有運營商海南聯(lián)通合作推進智慧海南建設(shè)，與東華軟件合作投資建設(shè)醫(yī)療云、智慧城市一體化解決方案平臺等多個項目。在貴州，雖然已經(jīng)建設(shè)了統(tǒng)一的公司合作服務(wù)平臺——云上貴州大數(shù)據(jù)發(fā)展有限公司，但是在平臺以外，政府同時與其他私人企業(yè)進行廣泛的聯(lián)系與合作，合作對象包括華為、騰訊、美團等多家互聯(lián)網(wǎng)公司以及國家級數(shù)據(jù)中心，省內(nèi)的數(shù)字政府公私合作建設(shè)呈現(xiàn)出分散競爭的特點。

（四）平臺壟斷模式

1. 基本特征

平臺壟斷模式在內(nèi)部管理優(yōu)化和外部公共服務(wù)質(zhì)量提升的基礎(chǔ)上，更強調(diào)集約化、可復(fù)用和共享的數(shù)字政府平臺建設(shè)，從而推動形成一體化的整體政府變革。在服務(wù)交付模式下，政府對接多個市場側(cè)主體，形成分散競爭的合作網(wǎng)絡(luò)，而在平臺壟斷模式下，巨頭互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)往往聯(lián)合政府推動成立統(tǒng)一的、全覆蓋的數(shù)字政府平臺，打造連接眾多技術(shù)資源與建設(shè)需求的端口，形成壟斷競爭的局面。

由于互聯(lián)網(wǎng)巨頭率先實現(xiàn)技術(shù)解決方案的突破與創(chuàng)新，以及主動尋求應(yīng)用場景和用戶群體，平臺壟斷模式下的數(shù)字政府建設(shè)路徑具有自下而上的突出特征，主張運用社會力量、經(jīng)由市場化運作來推動數(shù)字政府建設(shè)，代表性省份包括廣東和浙江。它們擁有總部坐落本地的世界級互聯(lián)網(wǎng)巨頭，外部技術(shù)、信息、人力、資本等資源豐富，并產(chǎn)生了強大的規(guī)模和集聚效應(yīng)，且企業(yè)、科研院所、社會機構(gòu)的創(chuàng)新活力十足。由此，數(shù)字政府建設(shè)過程中的權(quán)力分配開始出現(xiàn)由政府側(cè)向市場側(cè)轉(zhuǎn)移的趨勢。各項資源的疊加優(yōu)勢增強了后者在決策、規(guī)制、所有權(quán)等維度的自主性和話語權(quán)。決策過程不再嚴(yán)格遵循科層制等級邏輯。私人部門往往動員政府聯(lián)合建立一個新的特殊目的實體公司（SPV），作為數(shù)字政府建設(shè)公私合作的平臺和基礎(chǔ)Liu Te，Yang Xuemin and Zheng Yueping，“Understanding the Evolution of Public–private Partnerships in Chinese E-government： Four Stages of Development”，Asia Pacific Journal of Public Administration，vol.42，no.4（September 2020），pp.222-247.，這進一步加劇了數(shù)字政府建設(shè)的壟斷競爭，主導(dǎo)性私人部門具有高度的決策權(quán)，并深度參與數(shù)字政府建設(shè)頂層設(shè)計與服務(wù)運營全周期過程，形成“企業(yè)控制，管運分離”的公私合作機制。這通常意味著參與合作的私營部門可以直接在平臺服務(wù)界面與用戶接觸，承擔(dān)前端的服務(wù)和運營的功能，而政府負(fù)責(zé)后臺的管理和指導(dǎo)。這種模式下打造的平臺類型一般屬于省級地方一體化平臺，整合了能夠訪問跨部門信息和服務(wù)的樞紐門戶，為公眾提供便利的一站式服務(wù)杜超、趙雪嬌：《基于“政府即平臺”發(fā)展趨勢的政府大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)》，《中國行政管理》，2018年第12期。。在這種政企合作框架下，數(shù)字政府建設(shè)更具市場化特征，合作過程中也受到更加明顯的互聯(lián)網(wǎng)市場組織文化的滲透和影響。

2. 代表性案例

2017年，廣東省強力推動騰訊和中國聯(lián)通、中國電信、中國移動三大運營商共同出資成立了數(shù)字廣東網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有限公司（以下簡稱“數(shù)字廣東”），三大運營商占有股權(quán)51%，保證了所有權(quán)性質(zhì)屬于國有控股。“數(shù)字廣東”作為數(shù)字政府建設(shè)運營主體，在決策中發(fā)揮了重要作用，在省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局指導(dǎo)下參與了數(shù)字政府頂層設(shè)計、總體規(guī)劃、行動計劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等省級層面的決策過程，被授權(quán)訪問相關(guān)的公共數(shù)據(jù)和資源，并承擔(dān)建立廣東政務(wù)信息化建設(shè)合作開放生態(tài)體系的重任。在這種平臺壟斷模式下，政府部門更多扮演促進所有利益相關(guān)方合作的協(xié)調(diào)角色，私營企業(yè)充分發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢、渠道優(yōu)勢和專業(yè)運營服務(wù)能力優(yōu)勢。

統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)的數(shù)字政府具有高度集約性和可復(fù)用性。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，“數(shù)字廣東”為廣東省數(shù)字政府建設(shè)提供政務(wù)云平臺、政務(wù)大數(shù)據(jù)中心、公共支撐平臺三大基礎(chǔ)資源平臺。在應(yīng)用平臺方面，根據(jù)民生、營商、政務(wù)等相關(guān)業(yè)務(wù)場景，提供“粵省事”“粵商通”“粵政易”三大應(yīng)用，針對民眾、企業(yè)、公職人員三大群體提供相應(yīng)服務(wù)，形成了廣東省數(shù)字政府建設(shè)的“3+3+3”模式。

在浙江，私營部門的技術(shù)和理念推動了政府的整體數(shù)字化轉(zhuǎn)型，阿里巴巴公司基于電子商務(wù)領(lǐng)域的系統(tǒng)開發(fā)經(jīng)驗，將政務(wù)服務(wù)的提供類比為商品提供，將政務(wù)平臺類比為電商平臺，并基于該理念架構(gòu)了政務(wù)服務(wù)和協(xié)同辦公平臺的標(biāo)準(zhǔn)化體系北京大學(xué)課題組：《平臺驅(qū)動的數(shù)字政府：能力、轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化》，《電子政務(wù)》，2020年第7期。。與“數(shù)字廣東”思路相似的是，2019年，浙江省政府與阿里巴巴戰(zhàn)略合作，建立了混合所有制的技術(shù)運營公司——數(shù)字浙江技術(shù)運營有限公司，其中國資占股51%，為典型的市場化運作的混合所有制企業(yè)。此外，政府也致力于構(gòu)建合作開放生態(tài)體系，完善復(fù)合決策結(jié)構(gòu)，積極支持阿里巴巴集團和杭州市創(chuàng)建國家數(shù)據(jù)智能技術(shù)創(chuàng)新中心，支持浙江大學(xué)、之江實驗室、阿里達摩院等機構(gòu)的建設(shè)與研究。

（五）討論

1. 數(shù)字政府建設(shè)三種模式的對比與分析

本研究認(rèn)為，數(shù)字政府建設(shè)模式的差異性主要體現(xiàn)在四個方面：首先，技術(shù)、信息、人力、資本等資源從高度集中于政府側(cè)（如內(nèi)部管理模式），到逐漸分?jǐn)傊凉诫p方主體之間（如服務(wù)交付模式），再到更集中于具有創(chuàng)新力的私人部門與社會專業(yè)化組織一側(cè)（如平臺壟斷模式）。其次，在數(shù)字政府平臺建設(shè)過程中，決策權(quán)逐漸突破自上而下的科層制權(quán)威邏輯，開始部分轉(zhuǎn)移至非政府主體之間，形成由政府部門或政府部門與國有企業(yè)組合形成的單一封閉決策結(jié)構(gòu)（如內(nèi)部管理模式），到由政府部門和單一私營企業(yè)構(gòu)成的復(fù)合半封閉決策結(jié)構(gòu)（如服務(wù)交付模式），再到由政府部門、國有企業(yè)、私營企業(yè)之間構(gòu)成的多邊開放決策結(jié)構(gòu)（如平臺壟斷模式）。再次，在正式與非正式規(guī)制權(quán)方面，“政府控制-管運一體”和“企業(yè)控制-管運分離”的界面控制形態(tài)成為區(qū)分?jǐn)?shù)字政府建設(shè)三種模式的核心特征。內(nèi)部管理模式突出過程控制中政府的主導(dǎo)與設(shè)計權(quán)限，私營企業(yè)則主要提供技術(shù)支持，服務(wù)交付模式則強調(diào)政府與私營企業(yè)之間的聯(lián)合參與，而平臺壟斷模式關(guān)注私營企業(yè)在頂層設(shè)計、服務(wù)和運營等全周期過程中的過程控制。由此，相應(yīng)的非正式規(guī)范也由科層式文化向網(wǎng)絡(luò)化和市場化文化轉(zhuǎn)變。最后，在數(shù)字政府建設(shè)的“所有權(quán)”劃分以及公私合作的競爭整合程度方面，內(nèi)部管理模式和服務(wù)交付模式下的數(shù)字政府建設(shè)通常未建立統(tǒng)一的公私合作平臺，并體現(xiàn)為上下游多業(yè)態(tài)的分散競爭，而平臺壟斷模式則強調(diào)成立基于國有控股的數(shù)字政府建設(shè)公私合作平臺（如SPV），并實現(xiàn)壟斷競爭。

2. 數(shù)字政府建設(shè)模式選擇：公私合作視角下的差異化權(quán)力依賴關(guān)系

本研究認(rèn)為，在公私合作情境下，資源依賴程度會顯著影響公共部門與私人部門在數(shù)字政府建設(shè)過程中的權(quán)力關(guān)系，從而影響數(shù)字政府的模式選擇。一方面，在合作過程中，當(dāng)政府與私人部門都擁有差異性的資源并形成有效互補時葉林、侯雪瑩：《“支付寶+公共服務(wù)”：一種新型公私合作關(guān)系——基于資源依賴與轉(zhuǎn)化的分析框架》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》，2020年第2期。，雙方能夠基于資源互惠建立更加信任的管家式合作關(guān)系（Stewardship Relationship）和相對平等的權(quán)力結(jié)構(gòu)Neumann O.， Matt C.， Hitz-Gamper B. S.， et al.， “Joining Forces for Public Value Creation？ Exploring Collaborative Innovation in Smart City Initiatives”， Government information quarterly， vol.36，no.4（August 2019），pp.401-411.，由此形成服務(wù)共同交付的數(shù)字政府建設(shè)模式;另一方面，當(dāng)政府與私人部門一方掌握更多稀缺的、不可替代的資源時，雙方相互依賴程度會呈現(xiàn)明顯的不對稱，進而致使雙方之間權(quán)力不平等，容易形成由一方實際主導(dǎo)的數(shù)字政府建設(shè)模式，如政府內(nèi)部管理模式和平臺壟斷模式。然而，這種資源依賴程度的不均衡和資源集中性并不一定會導(dǎo)致數(shù)字政府建設(shè)的低效率。某種程度上，數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)的資源集中帶來了規(guī)模效應(yīng)與范圍經(jīng)濟，有助于加速集約基礎(chǔ)上數(shù)字政府平臺的縱向一體化發(fā)展。

本質(zhì)上看，“數(shù)字政府”是基于平臺化治理架構(gòu)的賦能、協(xié)同與重構(gòu)黃璜：《 數(shù)字政府： 政策、特征與概念》，《治理研究》，2020年第3期。，其建設(shè)天然需要政府、市場和社會三者之間的共同合作，最終構(gòu)建數(shù)字時代國家治理的新型組織形態(tài)孟天廣：《政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的要素、機制與路徑——兼論 “技術(shù)賦能” 與 “技術(shù)賦權(quán)” 的雙向驅(qū)動》，《治理研究》， 2021年第1期。。數(shù)字政府建設(shè)效率的關(guān)鍵在于如何設(shè)計公私合作與共同生產(chǎn)機制，將多元主體間的資源約束轉(zhuǎn)化為資源互補，這對于數(shù)字政府建設(shè)至關(guān)重要。在資源依賴程度不均衡的條件下，地方政府會評估自身與環(huán)境的關(guān)系，并通過對決策權(quán)、規(guī)制權(quán)和所有權(quán)的差異化分配來更好地整合政企資源，激發(fā)數(shù)字政府建設(shè)的潛力，由此形成更具適應(yīng)性的數(shù)字政府建設(shè)模式。

此外，這種資源依賴關(guān)系及權(quán)力分配并非一成不變，而是會根據(jù)參與主體自身的條件進行動態(tài)調(diào)整。在這種相互依賴的公私合作網(wǎng)絡(luò)中，政府角色發(fā)生了重要變化，即由原來的主導(dǎo)者逐漸演變?yōu)橘Y源協(xié)調(diào)者、召集人、催化者和合作者，并在不同條件下轉(zhuǎn)換不同角色，“有時掌舵，有時劃槳，有時合作，有時旁觀”John M.， Bryson， Barbara C.， Crosby and Laura Bloomberg， “Public Value Governance： Moving beyond Traditional Public Administration and the New Public Management”， Public Administration Review， vol.74， no.4（June 2014）， pp.445-456.，從而推動數(shù)字政府建設(shè)績效最大化。這顯然也對公共管理者提出了更高的要求，包括數(shù)字政府建設(shè)中對政企資源的整合、對“在地性知識”的了解、對公私合作運作能力的控制以及對公共價值創(chuàng)造的想象力等何艷玲：《“公共價值管理”：一個新的公共行政學(xué)范式》，《政治學(xué)研究》，2009年第6期。。如果公共管理者難以適應(yīng)和轉(zhuǎn)型，那么數(shù)字政府建設(shè)可能會面臨深層次的困境。

五、結(jié)論

伴隨第四次技術(shù)革命的到來，“數(shù)字政府”逐步超越了原有的政府信息化和電子政務(wù)階段，在Web3.0萬物互聯(lián)的發(fā)展契機下有了全新的意涵，這主要體現(xiàn)在數(shù)字技術(shù)廣泛嵌入政府科層制，在對數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)上觸發(fā)了政府組織形態(tài)、科層結(jié)構(gòu)、職能邊界、行政過程與治理觀念等方面的革命性變革，進而重構(gòu)政府與市場、政府與社會的關(guān)系。由此，“數(shù)字政府”建設(shè)不僅包含了基于復(fù)雜算法、算力與數(shù)據(jù)來構(gòu)建云平臺、大數(shù)據(jù)平臺架構(gòu)和公共支撐系統(tǒng)，還承載了傳統(tǒng)條塊分割的組織流程、管理機制與制度的根本變革和智慧公共服務(wù)的精準(zhǔn)遞送。其作為一種技術(shù)-社會系統(tǒng)充滿了復(fù)雜性、不確定性和模糊性，對政府能力提出了更高的要求，再加上財政壓力和同級競爭壓力等，公私合作已經(jīng)成為公共部門建設(shè)“數(shù)字政府”的重要選擇。

本研究選取10個代表性省份和城市的“數(shù)字政府”規(guī)劃和政策實踐，基于資源依賴?yán)碚摵推脚_治理框架，分別從資源依賴程度、決策權(quán)、正式與非正式規(guī)制權(quán)和所有權(quán)四個維度來比較分析我國數(shù)字政府建設(shè)的模式。本文認(rèn)為，在中央鼓勵地方政府先行先試，并賦予其自主性來探索數(shù)字政府建設(shè)的宏觀政策背景下，各地方政府自身與外部環(huán)境之間的資源依賴程度成為影響其數(shù)字政府建設(shè)模式差異的核心變量，并使得數(shù)字政府建設(shè)多元主體之間的權(quán)力關(guān)系呈現(xiàn)出顯著分化，集中體現(xiàn)在決策權(quán)、正式與非正式規(guī)制權(quán)和所有權(quán)等三個維度的支配程度差異，從而形成了公私合作視角下數(shù)字政府建設(shè)模式的三種類型：內(nèi)部管理模式、服務(wù)交付模式和平臺壟斷模式。值得注意的是，不同模式下的數(shù)字政府建設(shè)存在差異性的潛在風(fēng)險與挑戰(zhàn)，如在平臺壟斷模式中，互聯(lián)網(wǎng)巨頭因其技術(shù)、數(shù)據(jù)、知識與用戶基礎(chǔ)等優(yōu)勢在數(shù)字政府平臺建設(shè)中占據(jù)壟斷地位，對其他市場主體的“擠出”效應(yīng)將會日益增加，給政府監(jiān)管帶來新的挑戰(zhàn)。同時，公私部門在組織文化、目標(biāo)和價值導(dǎo)向等方面存在諸多差異，如何在保證私人部門獲取正當(dāng)商業(yè)利益的同時實現(xiàn)公共利益最大化，這將是當(dāng)下及未來數(shù)字政府建設(shè)面臨的棘手問題。

總體而言，本文的研究貢獻主要在以下兩個方面：首先，基于數(shù)字政府已有研究和政策實踐，著眼于資源依賴?yán)碚摵推脚_治理框架，構(gòu)建了一個整合性的分析框架來比較數(shù)字政府建設(shè)模式，即資源依賴影響下的不同權(quán)力分配及其組合會影響數(shù)字政府建設(shè)的模式選擇。不同于以往單一化的分析維度，本文的分析框架將資源依賴與平臺治理有機結(jié)合起來，認(rèn)為資源依賴會影響組織與環(huán)境之間的權(quán)力關(guān)系，并經(jīng)由決策權(quán)、正式與非正式規(guī)制權(quán)和所有權(quán)等方面的權(quán)力分配及其變遷來影響數(shù)字政府建設(shè)的模式選擇，這有助于更好地理解數(shù)字政府模式的差異化情境與形成機制;同時，本研究提出了我國數(shù)字政府建設(shè)模式的一個類型學(xué)劃分，對現(xiàn)有文獻形成了一定程度的補充，并對未來更深入的探討和研究提供了支撐，如圍繞數(shù)字政府建設(shè)模式進行更加深入的比較案例研究，并開展對數(shù)字政府建設(shè)不同模式的績效與風(fēng)險評估相關(guān)研究。

本文也存在一些局限性。研究選取了10個代表性省份和城市，樣本量總體偏少，未來需要擴展到更多省份來進行更全面深入的比較分析。同時，本文嘗試對數(shù)字政府建設(shè)模式進行一個探索性比較，但對每個模式內(nèi)在的運作機制和預(yù)期結(jié)果缺乏細(xì)致深入的案例研究，未來需要展開田野調(diào)查，對各模式背后的合作邏輯與風(fēng)險進行進一步的實證檢驗。

（責(zé)任編輯：石洪斌）