孫哲

近年來，我國天然氣消費(fèi)量快速增長，在用氣量較多的北方地區(qū)，冬季經(jīng)常出現(xiàn)天然氣供不應(yīng)求的狀況。每逢冬季來臨，地方政府都提前數(shù)月進(jìn)行準(zhǔn)備，甚至采取減少非居民用氣以保障居民用氣的措施。然而效果并不理想，天然氣供不應(yīng)求的情況仍然頻繁出現(xiàn)，其中的重要原因在于我國儲(chǔ)氣調(diào)峰能力建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程。同時(shí)，隨著我國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的加快，煤炭消費(fèi)量的不斷降低，作為清潔能源的天然氣需求迅猛增長，天然氣供需矛盾將愈演愈烈。因此，急需提高我國的天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備能力。本文擬從我國天然氣儲(chǔ)備設(shè)施運(yùn)營情況的現(xiàn)狀入手，分析我國天然氣儲(chǔ)備能力建設(shè)過程中存在的主要問題，以期為天然氣儲(chǔ)備戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)提供參考。

我國天然氣儲(chǔ)備設(shè)施運(yùn)營的基本情況

天然氣儲(chǔ)備設(shè)施主要包括地下儲(chǔ)氣庫、LNG儲(chǔ)氣罐等形式。無論何種形式的儲(chǔ)氣庫，其初期投資建設(shè)成本和后期運(yùn)營維護(hù)成本均十分巨大，現(xiàn)有儲(chǔ)氣庫多為天然氣管網(wǎng)或LNG接收站的一部分，由管網(wǎng)運(yùn)營企業(yè)或LNG接收站進(jìn)行運(yùn)營和管理。這些儲(chǔ)氣設(shè)施不是獨(dú)立的市場主體，不能單獨(dú)產(chǎn)生收益，也不對(duì)除本企業(yè)之外的其他企業(yè)開放初期業(yè)務(wù)。具體而言，我國現(xiàn)有的儲(chǔ)氣庫運(yùn)營模式主要包括三種類型：

一是由天然氣上游企業(yè)建設(shè)運(yùn)營。在2019年底國家管網(wǎng)公司成立之前，我國天然氣產(chǎn)業(yè)長期維持縱向一體化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在產(chǎn)業(yè)上游，勘探開采企業(yè)擁有我國主要陸地天然氣礦區(qū)的礦業(yè)權(quán)，在資源采枯之后隨即擁有地下儲(chǔ)氣庫的產(chǎn)權(quán)；在產(chǎn)業(yè)中游，勘探開采企業(yè)通過其子公司或分公司，經(jīng)過長年的投資建設(shè)，控制了我國天然氣省際長輸管網(wǎng)和LNG接收站；在產(chǎn)業(yè)下游，勘探開采企業(yè)建立城鎮(zhèn)燃?xì)夤緛聿粩嗤卣蛊湎掠螛I(yè)務(wù)。正因如此，我國儲(chǔ)氣庫的建設(shè)運(yùn)營義務(wù)長期以來主要由上游勘探開采企業(yè)承擔(dān)。

二是由下游城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)建設(shè)運(yùn)營。隨著我國天然氣體制改革的加速推進(jìn)，上游天然氣礦業(yè)權(quán)不斷開放，中游國家管網(wǎng)公司正式成立，天然氣產(chǎn)業(yè)縱向一體化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸被打破，初現(xiàn)多元市場競爭的局面。與此同時(shí)，單純由上游企業(yè)承擔(dān)天然氣儲(chǔ)備義務(wù)也成為過去時(shí)。為加快天然氣儲(chǔ)備能力建設(shè)，2018年4月，國家發(fā)改委、國家能源局印發(fā)文要求供氣企業(yè)和城燃企業(yè)到2020年分別擁有不低于其年合同銷售量10%、不低于其年用氣量5%的儲(chǔ)氣能力。為上、下游企業(yè)設(shè)定了儲(chǔ)氣能力建設(shè)的“硬指標(biāo)”。此后，下游企業(yè)開始設(shè)法提升儲(chǔ)氣能力，如新奧燃?xì)饨ㄔO(shè)LNG儲(chǔ)氣庫，港華燃?xì)馀c上海石油天然氣交易中心探索儲(chǔ)氣庫容交易等。但總體來說，下游企業(yè)的天然氣儲(chǔ)備量與設(shè)定的儲(chǔ)氣目標(biāo)存在較大差距。

三是合作建設(shè)經(jīng)營。既包括天然氣產(chǎn)業(yè)上下游企業(yè)之間的合作，又包括天然氣企業(yè)與非天然氣企業(yè)之間的合作。合作運(yùn)營一方面有利于分?jǐn)偨ㄔO(shè)運(yùn)營成本，降低投資風(fēng)險(xiǎn)，另一方面有利于實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)氣庫容的充分利用，分享儲(chǔ)氣庫的容量和收益。

我國天然氣儲(chǔ)備能力建設(shè)存在的問題

儲(chǔ)氣庫資源分配不均衡

首先，儲(chǔ)氣庫資源權(quán)屬有待明確。在各種儲(chǔ)氣形式中，地下儲(chǔ)氣庫具有儲(chǔ)量大、成本低的優(yōu)勢，理應(yīng)成為我國儲(chǔ)氣庫的首選形式。但法律至今沒有對(duì)枯竭油氣藏等資源的所有權(quán)問題進(jìn)行明確規(guī)定。實(shí)務(wù)中通常默認(rèn)由擁有資源礦業(yè)權(quán)的上游油氣企業(yè)掌控枯竭油氣藏的所有權(quán)，這是因?yàn)槿笥烷_采后形成國內(nèi)枯竭油氣藏基，在國內(nèi)立法既無三桶油強(qiáng)制退出機(jī)制，也不存在枯竭油氣藏二級(jí)市場的情況下，由三桶油繼續(xù)掌握枯竭油氣藏所有權(quán)似乎也成了理所當(dāng)然。但是，這種“潛規(guī)則”不僅使枯竭油氣藏喪失了作為資產(chǎn)的融資功能，而且使其他投資主體無法通過市場交易獲得枯竭油氣藏的產(chǎn)權(quán)。其次，儲(chǔ)氣庫資源地域分配不均。總體來看，我國油氣資源的埋藏區(qū)和消費(fèi)區(qū)存在明顯差異。油氣資源多分布在中西部地區(qū)是我國主要的油氣資源埋藏區(qū)和生產(chǎn)區(qū)，而中部和東部沿海地區(qū)則是主要的天然氣消費(fèi)區(qū)。受限于地質(zhì)條件，中部地區(qū)和東部地區(qū)鮮有較好的枯竭油氣藏資源，即使有其地質(zhì)構(gòu)造也非常復(fù)雜，增加了建設(shè)地下儲(chǔ)氣庫的難度和成本。這就導(dǎo)致中東部地區(qū)難以建成大規(guī)模的地下儲(chǔ)氣庫，難以為中東部地區(qū)的天然氣消費(fèi)提供保障。

缺乏統(tǒng)一的儲(chǔ)氣標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

我國尚未建立起專門針對(duì)儲(chǔ)氣庫的建設(shè)和運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)務(wù)中通常適用油氣田的技術(shù)規(guī)范和輸氣管道領(lǐng)域的技術(shù)規(guī)范來評(píng)價(jià)儲(chǔ)氣庫建設(shè)運(yùn)營情況，這就帶來各地儲(chǔ)氣庫在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營中的標(biāo)準(zhǔn)不盡相同的問題。特別是在安全評(píng)估和環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面，其性質(zhì)到底是屬于城鎮(zhèn)燃?xì)膺€是油氣田理論上存在分歧，儲(chǔ)氣庫成為專門類別尚需時(shí)日和法律規(guī)范。缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)大大增加了儲(chǔ)氣庫建設(shè)和運(yùn)行的成本，也增加了投資建設(shè)前期的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和后期的審批難度。

立法沒有明確規(guī)定保供義務(wù)

天然氣儲(chǔ)備的目的是保障供應(yīng)，但我國立法缺少關(guān)于保供責(zé)任的明確規(guī)定。我國尚未制定專門的《石油天然氣法》，也未出臺(tái)《天然氣管理?xiàng)l例》關(guān)于保供義務(wù)，僅在《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第17條進(jìn)行規(guī)定了，即“燃?xì)饨?jīng)營者應(yīng)當(dāng)向燃?xì)庥脩舫掷m(xù)、穩(wěn)定、安全供應(yīng)符合國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的燃?xì)狻?。首先，《城?zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》并非法律，立法層級(jí)不高；其次，《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》沒有規(guī)定供氣標(biāo)準(zhǔn)和未按標(biāo)準(zhǔn)供氣的法律后果，缺少強(qiáng)制執(zhí)行的效力，對(duì)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)缺乏威懾力。

筆者認(rèn)為，在天然氣儲(chǔ)備方面，立法應(yīng)該明確規(guī)定由上游企業(yè)承擔(dān)主要義務(wù)，下游企業(yè)承擔(dān)次要義務(wù)。這是因?yàn)?，相反，上游企業(yè)的天然氣生產(chǎn)供應(yīng)規(guī)模十分龐大，掌握了豐富的建庫資源、特別是地下儲(chǔ)氣庫資源，擁有雄厚的資金和技術(shù)實(shí)力，具有顯著的比較優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起儲(chǔ)氣設(shè)施尤其是大型儲(chǔ)氣庫建設(shè)的責(zé)任。而下游燃?xì)馄髽I(yè)掌握的天然氣量本身有限，且缺少必要的儲(chǔ)氣庫建設(shè)資源如枯竭油氣藏等，所以要求下游企業(yè)承擔(dān)主要儲(chǔ)備義務(wù)是不妥當(dāng)?shù)?。上游企業(yè)也不愿意承擔(dān)主要儲(chǔ)備義務(wù)，一是因?yàn)閲覍?duì)天然氣銷售價(jià)格實(shí)行政府管制，天然氣市場價(jià)格尚未形成，上游企業(yè)建設(shè)天然氣儲(chǔ)備設(shè)施后很難通過銷售儲(chǔ)備氣來獲利，因此缺少儲(chǔ)氣的內(nèi)在動(dòng)力；二是因?yàn)槲覈⒎ㄖ两駴]有明確規(guī)定上游企業(yè)的保供義務(wù)，上游企業(yè)缺少建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施的壓力。

市場化建設(shè)滯后

我國由于國天然氣市場交易起步較晚，上海、重慶等地的石油天然氣交易中心成立時(shí)間不長，天然氣交易品種相對(duì)較少，儲(chǔ)氣庫庫容交易等產(chǎn)品實(shí)務(wù)中十分罕見，儲(chǔ)氣庫容的市場價(jià)值遠(yuǎn)未發(fā)揮。在這一方面，可以借鑒歐洲天然氣產(chǎn)業(yè)較為成熟國家的經(jīng)驗(yàn)，豐富天然氣儲(chǔ)氣庫的盈利模式，除傳統(tǒng)的現(xiàn)貨交易、期貨交易、儲(chǔ)氣庫庫容出租之外，還可以探索通過金融工具來對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)等。

天然氣管網(wǎng)尚未實(shí)現(xiàn)公平開放

在國家管網(wǎng)公司成立之前，我國天然氣主干管網(wǎng)主要由上游企業(yè)控制，僅中石油就擁有我國油氣主干管網(wǎng)的70%。省級(jí)管網(wǎng)大多由省屬國有企業(yè)和上游企業(yè)合資建設(shè)，由省屬國企控股。上游企業(yè)建立下屬企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營管理，主干管網(wǎng)沒能對(duì)第三方實(shí)現(xiàn)公平開放，這阻礙了社會(huì)資本大規(guī)模投資儲(chǔ)氣庫建設(shè)。因?yàn)榧词雇顿Y建設(shè)了第三方儲(chǔ)氣庫，由于無法同主干管網(wǎng)連接，冗余天然氣無法順利進(jìn)入第三方儲(chǔ)氣庫，第三方儲(chǔ)氣庫中儲(chǔ)備的天然氣也無法順利運(yùn)出，大大影響了其本應(yīng)具備有的保供和調(diào)峰功能。國家管網(wǎng)公司成立的重要目標(biāo)之一就是實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)公平開放，但實(shí)際效果如何還有待時(shí)間檢驗(yàn)。

天然氣價(jià)格機(jī)制不盡合理

長期以來我國對(duì)天然氣價(jià)格實(shí)行政府管制，缺少關(guān)于調(diào)峰價(jià)格的規(guī)定，不利于調(diào)動(dòng)企業(yè)建設(shè)儲(chǔ)備調(diào)峰能力的積極性。我國天然氣消費(fèi)具有非常明顯的季節(jié)性特征，冬季用氣量大明顯比夏季用氣量大，部分地區(qū)的冬季用氣量甚至可達(dá)夏季用氣量的10倍以上。

面對(duì)這種情況，天然氣產(chǎn)業(yè)較為成熟的國家通常利用價(jià)格機(jī)制來調(diào)節(jié)天然氣消費(fèi)。比如對(duì)冬季用氣和夏季用氣實(shí)行不同的價(jià)格，冬季氣價(jià)高、夏季氣價(jià)低，從而鼓勵(lì)用戶在夏季多用氣，冬季少用氣，使用氣量的季節(jié)波動(dòng)趨于平緩。相比之下，我國的天然氣價(jià)格體系較為混亂，既包括由政府定價(jià)的管道天然氣，又包括由市場定價(jià)的液化天然氣，唯獨(dú)缺少調(diào)峰氣價(jià)。實(shí)務(wù)中由于各級(jí)管輸儲(chǔ)存費(fèi)用、用途等不同，各地區(qū)的天然氣價(jià)格也不盡相同，價(jià)格體系復(fù)雜，且缺少調(diào)峰價(jià)格，對(duì)企業(yè)來說缺少建設(shè)調(diào)峰儲(chǔ)備能力的內(nèi)在動(dòng)力。

結(jié) 語

天然氣儲(chǔ)備能力不足嚴(yán)重制約我國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過研究我國現(xiàn)有的天然氣儲(chǔ)備建設(shè)情況不難發(fā)現(xiàn)，我國天然氣儲(chǔ)備設(shè)施主要包括枯竭油氣藏儲(chǔ)氣庫、含水層儲(chǔ)氣庫、鹽穴儲(chǔ)氣庫、LNG儲(chǔ)氣罐等形式，現(xiàn)有的儲(chǔ)氣庫運(yùn)營模式主要包括上游勘探開采企業(yè)建設(shè)運(yùn)營、下游企業(yè)燃?xì)馄髽I(yè)建設(shè)運(yùn)營、合作建設(shè)經(jīng)營。

我國天然氣儲(chǔ)備能力建設(shè)存在諸多問題，主要表現(xiàn)為儲(chǔ)氣庫資源地域分配不均衡、產(chǎn)權(quán)界定不清晰，缺乏統(tǒng)一的儲(chǔ)氣標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，現(xiàn)行立法沒有明確規(guī)定保供義務(wù)、特別是上游企業(yè)的保供義務(wù)，天然氣市場化建設(shè)相對(duì)滯后，天然氣主干管道尚未真正實(shí)現(xiàn)公平開放，天然氣價(jià)格機(jī)制不盡合理、無法為儲(chǔ)氣提供有效激勵(lì)等。只有妥善應(yīng)對(duì)這些問題，設(shè)計(jì)相應(yīng)的法律制度，才能為天然氣儲(chǔ)備能力的提高提供有力保障。

（上海政法學(xué)院）