王旭

隨著我國新型城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，僅靠政府投資來促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)不能滿足于現(xiàn)實(shí)的需求。雖然近些年來通過社會和政府合作的模式來解決基礎(chǔ)建設(shè)融資困境，提高了公共服務(wù)質(zhì)量和效率，但仍舊滿足不了新型城鎮(zhèn)化的整體性、協(xié)同性以及系統(tǒng)性的要求。因此，提出了開發(fā)性PPP模式，從產(chǎn)城融合、平臺生態(tài)、多元共治、區(qū)域價(jià)值等理論出發(fā)進(jìn)行相關(guān)主體、社會資本、運(yùn)營和協(xié)同發(fā)展等方面的創(chuàng)新，利用更好更規(guī)范的制度與策略促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，滿足時(shí)代發(fā)展的需求。傳統(tǒng)PPP模式中一些社會資本方出現(xiàn)了追逐利益、政權(quán)職責(zé)不明、建設(shè)周期混亂以及缺乏后期運(yùn)營的現(xiàn)象，已經(jīng)無法滿足于當(dāng)下新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。對此，政府與社會資本方應(yīng)當(dāng)進(jìn)行傳統(tǒng)PPP模式創(chuàng)新，正視傳統(tǒng)PPP模式中存在的問題，研究探討出更適合當(dāng)下新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的開發(fā)性PPP模式，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的高速、高質(zhì)量發(fā)展。

開發(fā)性PPP模式概述與實(shí)施意義

傳統(tǒng)的公共設(shè)施與服務(wù)建設(shè)都是有政府獨(dú)立支撐的，在高速發(fā)展的過程中政府在建設(shè)上面對大量的人力、物力、資金缺口，無法實(shí)現(xiàn)高速的建設(shè)與發(fā)展。對此，傳統(tǒng)PPP模式的推出在一定程度上緩解了政府在城鄉(xiāng)建設(shè)上的壓力，但由于傳統(tǒng)PPP模式運(yùn)用在單個(gè)項(xiàng)目上，對于整體化、區(qū)域化的城鄉(xiāng)建設(shè)來說根本無法實(shí)現(xiàn)滿足。經(jīng)過對傳統(tǒng)PPP模式的思考與創(chuàng)新，推出開發(fā)性PPP模式，讓政府和社會資本實(shí)現(xiàn)深度化和可持續(xù)性合作，并為建設(shè)項(xiàng)目的后期運(yùn)營、維護(hù)以及服務(wù)制定好良好的方向，帶動城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在開放性PPP模式中能夠有效地整合人力、土地、資金，推動新型城鎮(zhèn)化公共服務(wù)建設(shè)。開發(fā)性PPP模式在傳統(tǒng)PPP模式上有效加速了城鎮(zhèn)化建設(shè)，對于區(qū)域功能提升起著很大的帶動作用，不僅能夠服務(wù)人們，還能創(chuàng)造一定的價(jià)值，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化視角下開發(fā)性PPP的實(shí)施路徑選擇

在進(jìn)行開發(fā)性ppp模式的實(shí)施過程中堅(jiān)持以人為本理念，做好區(qū)域規(guī)劃、資本選擇、項(xiàng)目運(yùn)營以及協(xié)調(diào)發(fā)展工作規(guī)劃，建立好與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展方向相符合的方向來實(shí)施途徑，保障城鄉(xiāng)一體化的高速發(fā)展。

合理規(guī)劃區(qū)域主體功能，奠定可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)

合理的區(qū)域主體功能規(guī)劃能夠影響著區(qū)域的發(fā)展方向以及發(fā)展長遠(yuǎn)性。就目前城鄉(xiāng)發(fā)展的情況來看，已經(jīng)出現(xiàn)一些地區(qū)的不合理規(guī)劃，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化和工業(yè)化不協(xié)調(diào)，無法實(shí)現(xiàn)良好的促進(jìn)發(fā)展。一些在資源配置、功能規(guī)劃以及項(xiàng)目運(yùn)作時(shí)間等都出現(xiàn)問題。例如工業(yè)化發(fā)展規(guī)劃過強(qiáng)，已經(jīng)超過城鎮(zhèn)化發(fā)展，出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施落后、人力資源短缺、公共服務(wù)缺乏以及生態(tài)環(huán)境污染問題。而一些城鎮(zhèn)化建設(shè)又快于工業(yè)化，沒有工業(yè)化項(xiàng)目的入駐與支撐，各項(xiàng)公共設(shè)施建設(shè)壓力落到政府本身，造成巨大的建設(shè)壓力和資金壓力，還在不斷透支區(qū)域原本資源，阻礙經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展。究其根本就是政府在主導(dǎo)建設(shè)過程中沒有做好相應(yīng)區(qū)域規(guī)劃，在土地、資金、人力上沒有做好相互協(xié)調(diào)，合理規(guī)劃相關(guān)主體功能，更談不上城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的相互促進(jìn)發(fā)展。因此，在開發(fā)性PPP模式實(shí)施的過程中要注重其與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的一致性，科學(xué)合理地規(guī)劃區(qū)域主題功能。首先，政府要明確好職能轉(zhuǎn)變規(guī)劃，積極引進(jìn)社會資本方。其次，加強(qiáng)政府和資本方的合作緊密度，做好各個(gè)區(qū)域的劃分，明確每一個(gè)區(qū)域的主體功能以及今后的發(fā)展方向。最后，做好各區(qū)域的統(tǒng)籌規(guī)劃，形成區(qū)域之間的相互協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)做好做好功能之間的約束，讓區(qū)域土地之間能夠有序合理的發(fā)展，做好基礎(chǔ)設(shè)施落實(shí)建設(shè)。此外，在“產(chǎn)城融合”理念下要注重產(chǎn)業(yè)、人口以及城鎮(zhèn)特殊的結(jié)合，能夠有效利用好城鎮(zhèn)資源、政府政策、人口狀況、產(chǎn)業(yè)運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)等方面因素，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化整體規(guī)劃。同時(shí)，在劃分區(qū)域功能規(guī)劃時(shí)還要注重國家整體發(fā)展規(guī)劃，如“十四五”規(guī)劃和2035遠(yuǎn)景計(jì)劃，為新興產(chǎn)業(yè)預(yù)留相應(yīng)的土地規(guī)劃、社會規(guī)劃以及人口規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)好主體功能的合理布局，促進(jìn)城鎮(zhèn)與工業(yè)的共同發(fā)展。

選擇合格的社會資本方，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

開發(fā)性PPP模式實(shí)施要吸取傳統(tǒng)PPP模式的經(jīng)驗(yàn)，擺脫傳統(tǒng)PPP模式中的單個(gè)項(xiàng)目運(yùn)行局限性，持可持續(xù)的發(fā)展眼光進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。因此，在開發(fā)性PPP模式中政府要做好相關(guān)行政職能職權(quán)的過渡、放權(quán)，激發(fā)社會資本方的入資，實(shí)現(xiàn)良好的合作共贏狀態(tài)。從平臺生態(tài)視角來看資本方要具備雄厚的資金實(shí)力、系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)資源以及專業(yè)的城市運(yùn)營能力。在開發(fā)性PPP模式下社會資本方要勇于承擔(dān)起一部分政府建設(shè)職責(zé)，運(yùn)營好政府、市民和企業(yè)的共同利益。首先，社會資本方在面對城鎮(zhèn)化建設(shè)中利用雄厚的資金儲備來支付施工費(fèi)用，保障各項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度與質(zhì)量。其次，在“產(chǎn)城融合”的理念下要利用好社會資本方的產(chǎn)業(yè)資源，做好相應(yīng)項(xiàng)目的規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)孵化，引進(jìn)相關(guān)新興的產(chǎn)業(yè)，提升個(gè)產(chǎn)業(yè)服務(wù)，進(jìn)而推動城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系，推動人口就業(yè)問題和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)收入。最后，實(shí)現(xiàn)社會資本方城市運(yùn)營能力的提升，利用社會企業(yè)的運(yùn)營能力結(jié)合社會的整體發(fā)展方向來促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)營規(guī)劃，推動區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)、生態(tài)、生活的融合發(fā)展。同時(shí)做好各土地、人員、資源的調(diào)配，有效整理各方要素的配合程度，降低相應(yīng)的參與成本，制定好區(qū)域規(guī)劃、投資、運(yùn)營管理的一體化發(fā)展，有效促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

科學(xué)構(gòu)建項(xiàng)目運(yùn)營機(jī)制，保障建設(shè)發(fā)展持續(xù)性

開發(fā)性PPP模式的實(shí)施對于城鎮(zhèn)化發(fā)展來說已經(jīng)形成了多元化的建設(shè)局面，讓多方資源進(jìn)行城鎮(zhèn)化共同建設(shè)治理。多方管理雖然能夠大大提升城鎮(zhèn)化建設(shè)，降低政府的相關(guān)規(guī)劃建設(shè)壓力，但同樣也會出現(xiàn)相應(yīng)的項(xiàng)目規(guī)劃、運(yùn)營管理職責(zé)不明確問題，導(dǎo)致后續(xù)的建設(shè)實(shí)施進(jìn)度無法明確跟進(jìn)，直接影響到城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)性發(fā)展。對此，在開發(fā)性PPP模式建設(shè)下要構(gòu)建好項(xiàng)目管理機(jī)制，明確資方資源的職責(zé)范圍。如此一來，在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)過程中能夠清晰地做好土地規(guī)劃、人員分配以及資源配備，讓政府相關(guān)人員在進(jìn)行宏觀統(tǒng)籌調(diào)控的時(shí)候能夠清晰各個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)度以及未來發(fā)展遠(yuǎn)景。在進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)營機(jī)制設(shè)計(jì)上要尊重項(xiàng)目參與各方的利益并遵循好以下原則：

1.權(quán)責(zé)利對等。政府在區(qū)域建設(shè)的過程中要做好職權(quán)的下方，讓社會資本方全權(quán)負(fù)責(zé)好項(xiàng)目的融資、投資、建設(shè)、運(yùn)用以及后續(xù)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)收入規(guī)劃等。政府則要做好相應(yīng)的統(tǒng)籌規(guī)劃，給予相應(yīng)的服務(wù)配合，政策優(yōu)惠，激發(fā)社會資本方的建設(shè)積極性。

2.均衡原則。政府與各方資本的合作要實(shí)現(xiàn)好相互制約作用，實(shí)現(xiàn)好各方的職權(quán)的平衡性，保障各方的利益都有良好的保障，制定好相應(yīng)的協(xié)議明確未來的經(jīng)濟(jì)收入，促進(jìn)產(chǎn)城融合下的經(jīng)濟(jì)收入。

3.強(qiáng)化深度合作原則。針對區(qū)域規(guī)劃中的項(xiàng)目涉及的土地、人力、產(chǎn)業(yè)進(jìn)行細(xì)分，明確好各方的辦事規(guī)則，并在建設(shè)過程中不斷完善政府和資本方的溝通工作，以相應(yīng)的激勵(lì)政策來不斷促進(jìn)各方的切合度，并針對各方的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)資源的整合，實(shí)現(xiàn)合作共贏，讓新型城鎮(zhèn)化有一個(gè)高質(zhì)量的治理方案。

完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，形成城鄉(xiāng)一體化格局

開發(fā)性PPP模式在實(shí)施的過程中不斷完善區(qū)域協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。首先，在產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展方向上提升區(qū)域的商業(yè)化，讓各方面產(chǎn)業(yè)進(jìn)入城鎮(zhèn)，為城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來經(jīng)濟(jì)收益，進(jìn)而不斷促進(jìn)相應(yīng)的設(shè)施、服務(wù)完善性。然后，在區(qū)域生活設(shè)施配套上要做好相應(yīng)設(shè)施建設(shè)，并搭建好城市、城鎮(zhèn)與農(nóng)村的橋梁建設(shè)。積極引入城市化建設(shè)中的先進(jìn)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域的共建，資源共享和信息互通。尤其在當(dāng)下信息化技術(shù)的高度發(fā)展中，及時(shí)引入網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)的軟硬件設(shè)施，讓人們的鞏固生活更加便利。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了與城市同時(shí)布局愿景，在后續(xù)的相互結(jié)合上留下建設(shè)空間。此外，在開發(fā)性PPP模式建設(shè)中區(qū)域間的利益分配要做好相應(yīng)的機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)好的地區(qū)帶動落后的地區(qū)，實(shí)現(xiàn)相互區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)好資源、資金各方面的合理流動，實(shí)現(xiàn)各地的空間布局、未來發(fā)展上建立出共商共享的局面。最后，在區(qū)域的招生引資上要做好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，針對每個(gè)區(qū)域的特點(diǎn)進(jìn)行相應(yīng)的資源分配，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中建立好多元化平臺建設(shè)，讓社會資本方和政府在合作上有更多的發(fā)展可能性，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的深度細(xì)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體格局建立。

結(jié) 語

總之，開發(fā)性PPP模式能夠滿足當(dāng)下新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，能夠有效推動社會資本與政府之間的合作共建，在資金融資、項(xiàng)目運(yùn)營管理、區(qū)域間協(xié)同發(fā)展上有著良好的促進(jìn)作用，持續(xù)推動著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。但開發(fā)性PPP模式提出實(shí)施時(shí)間不長，還需要政府相關(guān)部門與社會資本做好相應(yīng)的規(guī)劃，在實(shí)施的過程中不斷反思，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，不斷完善公共建設(shè)服務(wù)項(xiàng)目，做好持續(xù)的運(yùn)營規(guī)劃，促進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展。

（山西省發(fā)展和改革委項(xiàng)目推進(jìn)中心）

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