侯軍岐，楊艷丹(北京信息科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,北京 100006)

引 言

人類的發(fā)展歷史就是不斷的與貧困作斗爭的歷史。新中國建立以來特別是改革開放后,綜合國力不斷加強(qiáng)，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民不斷向貧困宣戰(zhàn),舉全國之力,構(gòu)建多主體、全方位、多要素、全過程、立體化的扶貧工作大格局,形成政府有為、市場有效、社會有助和兜底有方的大扶貧體系,實(shí)施了人類歷史上規(guī)模最大的減貧行動,消除了絕對貧困問題和區(qū)域性整體貧困問題。截止2020年年底,全國832個(gè)貧困縣全部脫帽,農(nóng)村貧困人口全部脫貧,中國為全世界的減貧事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)?？傮w來看,政府對其社會成員扶貧減貧負(fù)有無限責(zé)任,并起主導(dǎo)作用。我國貧困人口眾多、貧困面寬廣,取得如今的減貧成效與各級政府的努力是分不開的。扶貧減貧政策是政府扶貧的主要手段與方式。

學(xué)界對我國扶貧減貧政策分析有著很高的研究熱度,他們針對不同扶貧政策進(jìn)行了不同分析。孫科技運(yùn)用政策工具理論對省級政策的實(shí)施方案進(jìn)行了分析,結(jié)果發(fā)現(xiàn)教育扶貧政策在工具應(yīng)用上容易發(fā)生偏差,工具應(yīng)用也不夠合理、協(xié)同性欠缺,因此應(yīng)加強(qiáng)政策工具的合理化使用,提升其協(xié)同性[1]。吳易雄等運(yùn)用有序Logit模型對教育扶貧政策進(jìn)行了研究,發(fā)現(xiàn)我國的教育扶貧政策在實(shí)際中沒有很好地去執(zhí)行,提出要構(gòu)建教育扶貧與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的扶貧機(jī)制[2]。王高玲等通過對歷年健康扶貧政策文件類型和發(fā)文部門的梳理,運(yùn)用二維分析對我國健康扶貧政策進(jìn)行了研究,提出完善我國健康扶貧政策的新思路[3]。鄭敏科等對我國自2016年以來發(fā)布的健康扶貧政策進(jìn)行分析,發(fā)現(xiàn)我國健康扶貧政策工具未能合理地分配[4]。尹利民等研究發(fā)現(xiàn)我國產(chǎn)業(yè)扶貧政策效果不明、參與者、技術(shù)環(huán)境和政策結(jié)構(gòu)都會影響其效果,因此應(yīng)優(yōu)化資源配置,優(yōu)化政策結(jié)構(gòu),改善技術(shù)與環(huán)境[5]。李玉山等對湘鄂渝黔毗鄰民族地區(qū)脫貧農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查,利用綜合評價(jià)指數(shù)法與構(gòu)建函數(shù)模型法對產(chǎn)業(yè)扶貧政策進(jìn)行了分析,研究結(jié)果表明,產(chǎn)業(yè)扶貧政策對降低貧困戶生態(tài)脆弱性有重要作用[6]。張雅晴等對金融扶貧政策從公平性的角度進(jìn)行了分析,指出了金融扶貧政策的局限性,最后提出公平與效率并重的金融扶貧模式[7]。傅巧靈等從政策主體、政策作用面和政策交互等方面對我國東、中、西部地區(qū)的金融扶貧政策進(jìn)行了綜合性分析,指出我國金融扶貧政策還存在諸多的問題,最后提出促進(jìn)金融扶貧可持續(xù)發(fā)展建議[8]。胡春艷運(yùn)用內(nèi)容分析法和社會網(wǎng)絡(luò)分析方法,對我國科技扶貧政策進(jìn)行了量化研究,分析了我國科技扶貧政策的演變特征和存在的問題[9]。彭小兵等通過對我國消費(fèi)扶貧政策的分析,發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)有的消費(fèi)扶貧政策存在運(yùn)用不合理、效果難以持續(xù)等問題,進(jìn)而提出應(yīng)增強(qiáng)政策間的協(xié)同性和均衡性[10]。

目前大多學(xué)者是對具體政策的分析和研究,而極少以國家重要扶貧減貧文獻(xiàn)為基礎(chǔ),對扶貧政策做出整體性、動態(tài)性量化研究,宏觀分析我國政府推動扶貧減貧政策的文獻(xiàn)甚少。政府既是各項(xiàng)扶貧政策的制定者,又是扶貧減貧行為的發(fā)起者、領(lǐng)導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者。注重供給型、需求型和環(huán)境型扶貧減貧政策的科學(xué)搭配,形成扶貧減貧合力,獲取扶貧減貧協(xié)同效應(yīng)是提高扶貧減貧質(zhì)量,鞏固減貧效果的重要方面,其研究具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、扶貧減貧政策內(nèi)容分析

我國的貧困人口主要集中在農(nóng)村,“三農(nóng)”問題經(jīng)常與扶貧減貧問題錯(cuò)綜復(fù)雜地嵌合在一起。解決“三農(nóng)”問題實(shí)質(zhì)上就是解決農(nóng)村貧困問題。所以,在梳理和分析解決扶貧減貧問題的政策時(shí),既包含重要扶貧減貧文件,也包含每年針對“三農(nóng)”問題下發(fā)的中央一號文件。

(一)基于發(fā)展階段的扶貧減貧政策分析

扶貧減貧政策實(shí)施的客體、主體和手段是政策制定的核心內(nèi)容。以31份扶貧減貧文件(21份中央一號文件和10份其他重要的扶貧減貧文件)為研究樣本,根據(jù)目標(biāo)選定、扶貧主體和扶貧手段,我國扶貧減貧政策的演變可以劃分為三個(gè)階段:救濟(jì)式扶貧減貧階段；區(qū)域性開發(fā)式扶貧減貧階段；全方位、主體化的大扶貧階段(見表1)。

表1 基于扶貧減貧發(fā)展階段的扶貧政策分析

續(xù)表

1.救濟(jì)式扶貧減貧階段(1982-1993年)。中共中央于1982年發(fā)布了第一個(gè)關(guān)于“三農(nóng)”問題的一號文件,從1982-1986這五年內(nèi)發(fā)布的中央一號文件均以“三農(nóng)”為主題,對農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)的發(fā)展做出了具體的部署。這一階段主要是提高貧困區(qū)的經(jīng)濟(jì),并非針對具體的貧困村或貧困戶;扶貧資金來源單一,采取“輸血式”救濟(jì)扶貧,依靠中央和省級政府的資金投入，沒有從根本上解決貧困戶想脫貧的實(shí)際心愿。1986-1993年,我國開始注重因地制宜的發(fā)展生產(chǎn),扶貧減貧方式也在逐步地向開發(fā)式轉(zhuǎn)型。

2.區(qū)域性開發(fā)式扶貧減貧階段(1994-2013年)。隨著區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施,貧富差距在逐步擴(kuò)大,“三農(nóng)”問題十分嚴(yán)峻。1994年《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》肯定了開發(fā)式扶貧理念,明確了扶貧目標(biāo)、對象和措施。從扶持經(jīng)濟(jì)增長逐步轉(zhuǎn)向扶持貧困人口,扶貧資金開始向貧困地區(qū)傾斜,將國家級貧困縣增至592個(gè)。開發(fā)式扶貧主要是通過貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來帶動貧困戶的發(fā)展,強(qiáng)調(diào)以村為單位調(diào)動貧困農(nóng)民的參與積極性,同時(shí)將行業(yè)扶貧和社會扶貧引入扶貧開發(fā),是區(qū)域性的“面”到“塊”的扶貧戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)換。

3.全方位、主體化的大扶貧減貧階段(2014年至今)。經(jīng)過幾十年的扶貧開發(fā),中國貧困人口在逐年減少,貧困發(fā)生率持續(xù)下降,但面臨的貧困問題還很艱巨。2014年的中央一號文件提出要“提高扶貧精準(zhǔn)度”,之后專門出臺了一系列扶貧減貧重要文件。在接下來的幾年內(nèi),精準(zhǔn)扶貧在我國扶貧減貧政策中占據(jù)著重要位置,扶貧對象精準(zhǔn)到了個(gè)體。在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略思想的指導(dǎo)下,構(gòu)建了多方力量聯(lián)合并互為支撐的“三位一體”(專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧)大扶貧格局。

通過對31份扶貧減貧文件的分析,看得出我國在扶貧減貧上呈現(xiàn)著階段性的變化,扶貧格局不斷在轉(zhuǎn)變：從政府單向主導(dǎo)到多元互動參與并舉(政府推動、社會聯(lián)動、市場拉動)的大扶貧格局；我國扶貧減貧政策的發(fā)展方向由“大水漫灌”轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)滴灌”;資源的使用方式由分散向集中轉(zhuǎn)變;扶貧成果的考評由地區(qū)生產(chǎn)總值轉(zhuǎn)向脫貧成效。

(二)扶貧減貧政策的演進(jìn)方向

1.扶貧主體的轉(zhuǎn)變。通過對31份扶貧文件的分析不難看出,扶貧主體由政府獨(dú)自參與逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎苿?、市場拉動、社會?lián)動的多主體協(xié)同參與。在救濟(jì)式扶貧減貧階段,扶貧主體為政府,社會、市場并未參與;在區(qū)域性開發(fā)式的扶貧減貧階段,扶貧主體不斷擴(kuò)大,社會各界開始參與到扶貧中;在全方位、主體化的大扶貧階段更是強(qiáng)調(diào)市場拉動和社會聯(lián)動的重要,呈現(xiàn)出扶貧主體多元化狀態(tài)。

2.扶貧模式的轉(zhuǎn)變。扶貧模式由政府專項(xiàng)扶貧逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭灰惑w”的扶貧模式。第一階段,主要依靠單一的專項(xiàng)扶貧,政府直接幫助貧困地區(qū),實(shí)行社會救濟(jì);第二階段，在專項(xiàng)扶貧政策的基礎(chǔ)上,建立最低生活保障制度,通過教育等各行業(yè)促進(jìn)脫貧,強(qiáng)調(diào)社會力量的參與，同時(shí)引入了非政府組織,進(jìn)一步凝聚扶貧合力。

3.扶貧手段的轉(zhuǎn)變。扶貧手段由經(jīng)濟(jì)開發(fā)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)開發(fā)和社保兜底的“兩輪驅(qū)動”。“輸血式”扶貧方式轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)與保障協(xié)同的“造血式”扶貧方式。精準(zhǔn)扶貧到戶到人,對不同貧困對象分類施策,確保實(shí)現(xiàn)真正脫貧。

二、扶貧減貧政策工具量化分析

在對31份扶貧減貧文件的扶貧政策進(jìn)行內(nèi)容定性分析后,接下來從政策工具角度進(jìn)行定量分析。

(一)政策工具維度分析

1.政府推動扶貧框架構(gòu)建。政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和方式,是政府為達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采用的一些方式和方法。在運(yùn)用政策工具分析扶貧政策時(shí),政策工具分類研究是基礎(chǔ),但是政策工具的分類沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。目前,許多學(xué)者根據(jù)政策的最終目標(biāo)以及對目標(biāo)的影響進(jìn)行了不同的分類。Elmore將政策工具分為授權(quán)型、誘因型、能力建設(shè)型和制度變革型4類[11]；Howlett等根據(jù)政府在供給中介入的不同程度，將政策工具分為強(qiáng)制型、混合型和自愿型[12]；Rothwell等基于政策的影響將政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型三種，這種劃分方法在農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村扶貧政策中得到了應(yīng)用[13]，本文也采用這種分類方式進(jìn)行分析，根據(jù)政策文本將扶貧政策分為3大類、12小類。供給型和需求型是政府通過供給和需求雙方面來制定政策以達(dá)到最終目標(biāo),而環(huán)境型政策工具是政府為支持扶貧工作通過對環(huán)境的優(yōu)化來間接促進(jìn)扶貧。供給型主要是政府投入直接促進(jìn)扶貧，需求型政策工具直接作用于市場維度,為扶貧事業(yè)提供穩(wěn)定的市場,從而拉動其發(fā)展(見圖1)。

圖1 三種政策工具對政府推動扶貧減貧的作用機(jī)理

2.扶貧減貧政策工具分析。對31份扶貧減貧文件的扶貧政策進(jìn)行整理和分析,政策文本共出現(xiàn)264次,并對具體的條款進(jìn)行編碼(一個(gè)條款可能會涉及不同的政策工具)、整理并匯總數(shù)據(jù)(見表2)。由表2可知,我國比較偏重供給型政策工具的運(yùn)用,環(huán)境型政策工具的運(yùn)用相對較多,具體分析如下:(1)供給型政策工具注重項(xiàng)目供給和公共服務(wù)。由表2可以看出,項(xiàng)目供給最多,占比18.56%,其次是公共服務(wù),占比15.53%。說明主要以專項(xiàng)扶貧為主,通過項(xiàng)目供給、醫(yī)療教育等公共服務(wù)補(bǔ)助來改善貧困戶的生活水平。人才培養(yǎng)占比最低(7.95%)。在扶貧這個(gè)重大工程中,人力資本是必不可少的,要注重加強(qiáng)基層干部培育和貧困人口的技能培訓(xùn),注重人才的培養(yǎng)。(2)需求型政策工具相對運(yùn)用較少。由表2可以看出,除完善市場得到使用外,其他很少使用,甚至沒有使用。在扶貧政策的前兩個(gè)階段,幾乎都是靠政府單一扶貧,后來逐漸意識到應(yīng)全員參與,使政府、市場、社會聯(lián)合互動,通過提高市場活力來擴(kuò)大增收渠道。服務(wù)外包和政府購買欠缺,政府可以將一些基礎(chǔ)性的公共產(chǎn)品外包給其他專業(yè)服務(wù)商,增加政府與其他部門的合作。(3)環(huán)境型政策工具注重策略性措施。通過分析發(fā)現(xiàn),在環(huán)境型政策工具的使用上,策略型措施占比最大(20.83%)。從救濟(jì)式扶貧開始,不管是瞄準(zhǔn)扶貧對象還是執(zhí)行各項(xiàng)扶貧任務(wù)必然都需要制定有效的策略,都需要有制度的保障。對于目標(biāo)規(guī)劃,有三個(gè)階段:一是解決基本的溫飽問題,二是努力增強(qiáng)貧困戶的脫貧意識,三是注重基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的建設(shè)。

表2 扶貧減貧文件扶貧政策頻數(shù)統(tǒng)計(jì)(1)數(shù)據(jù)來源:通過對31份扶貧減貧文件整理所得。X基于表1中對扶貧減貧文件的編碼(X)；X-Y表示表1中第2列第(X)份扶貧減貧文件中的第3列第Y條內(nèi)容所涉及的工具。

(二)時(shí)間序列維度分析

通過對扶貧減貧發(fā)展階段的31份扶貧減貧文件進(jìn)行政策工具時(shí)間序列分析,進(jìn)一步分析我國在扶貧減貧事業(yè)中的政策工具使用情況。其中橫坐標(biāo)表示按時(shí)間順序排列的扶貧減貧文件,縱坐標(biāo)表示政策工具的文本量(見圖2)。圖2表明,隨著時(shí)間的推移,相比于環(huán)境支持和需求拉動政策工具,供給投入政策工具的使用一直是處于高頻狀態(tài)。1982-1993年,在我國市場經(jīng)濟(jì)剛起步的這一階段,對于政策工具的使用不多,其種類也比較單一,大多都是以供給型工具為主。在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010)》頒布以來的第二階段,我國不斷加強(qiáng)了對各種扶貧政策工具的使用,但供給型政策工具的使用仍然處于高頻狀態(tài),環(huán)境型政策工具出現(xiàn)不斷上升的趨勢,《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》的頒布使得這一時(shí)期的工具使用達(dá)到最大值。2014年精準(zhǔn)扶貧思想提出后,環(huán)境型政策工具的使用不斷加大,呈現(xiàn)出政府推動、社會聯(lián)動、市場拉動的扶貧局面。

圖2 基于扶貧減貧文件的農(nóng)村扶貧政策工具時(shí)間趨勢

(三)大扶貧階段的政策工具應(yīng)用分析

通過對31份扶貧減貧文件所劃定的大扶貧階段與前兩個(gè)階段進(jìn)行比較,來分析大扶貧格局下的政策工具特點(diǎn)(見圖3)。由圖3可以看出,我國政府在推動大扶貧的政策工具使用上不斷向金融支持、人才培養(yǎng)等方面傾斜,且力度不斷加大。(1)供給型。大扶貧階段人才培養(yǎng)明顯增強(qiáng),說明政府逐步注重貧困地區(qū)人才的培養(yǎng)和農(nóng)村扶貧干部的激勵,注重人才隊(duì)伍的建設(shè)。(2)環(huán)境型。大扶貧階段目標(biāo)規(guī)劃與前兩個(gè)階段相比有所減少,可以得出我國扶貧減貧的前期和中期注重目標(biāo)規(guī)劃,在后期更加注重實(shí)施;扶貧政策不斷加大了對貧困地區(qū)的金融投入力度,以金融扶貧、健康扶貧等方式,推動貧困地區(qū)的發(fā)展。

圖3 前兩個(gè)階段與大扶貧階段的環(huán)境型、供給型政策工具比較

貧困發(fā)生率是考核扶貧減貧成效的重要指標(biāo)之一。由圖4可知,大扶貧階段以來貧困發(fā)生率由2014年的7.2%下降到2019年的0.6%,相比之下,大扶貧階段的遞減速度更快,說明2014年之后的大扶貧階段的減貧成效更為顯著，我國扶貧減貧政策體系基本形成,進(jìn)入大扶貧發(fā)展階段。

圖4 1978-2019年的我國貧困發(fā)生率

三、結(jié)論與建議

(一)主要結(jié)論

1.大扶貧政策體系已形成,且大扶貧階段減貧成效好。由原來的“大水漫灌”逐步發(fā)展為“精準(zhǔn)滴灌”;政府專項(xiàng)扶貧到“三位一體”扶貧;經(jīng)濟(jì)開發(fā)到開發(fā)和保障的“兩輪驅(qū)動”;“輸血式”扶貧到 “造血式”扶貧;單點(diǎn)扶貧到連片開發(fā);幫靠扶到思變求富,呈現(xiàn)出全方位、寬領(lǐng)域的大扶貧格局。多力聯(lián)合參與的大扶貧階段,政策工具結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化,貧困發(fā)生率下降較快,減貧成效較好。

2.政策工具結(jié)構(gòu)失衡,缺乏科學(xué)配置。我國在政策工具的使用上結(jié)構(gòu)失衡,供給投入與需求拉動形成了鮮明的對比。對31份扶貧減貧文件的分析得出,我國在投入上更加注重項(xiàng)目供給;支持上更加注重策略性措施;拉動上可以說很少?？傊?我國在扶貧政策中對供給型的使用偏多,環(huán)境型金融支持在不斷加大,但缺乏靈活性。未來應(yīng)注重三種工具的科學(xué)組合搭配,從數(shù)量、結(jié)構(gòu)、功能等方面進(jìn)行科學(xué)組合。

3.缺乏專門的扶貧開發(fā)法。我國目前尚未出臺專門的扶貧法規(guī),涉及的扶貧內(nèi)容只能在相關(guān)法律中零星表述,僅僅依靠政策支撐,不利于政府扶貧行為的規(guī)制。雖然一直強(qiáng)調(diào)社會各界參與扶貧工作的重要性,但并沒有從法律上明確各自在扶貧中的職責(zé)和相關(guān)權(quán)利,不利于社會力量的廣泛參與。

(二)主要建議

1.充分利用需求型政策工具,注重政策工具均衡發(fā)展。我國扶貧政策工具的使用上需要加強(qiáng)需求型政策工具的應(yīng)用,合理優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)。首先，政府要不斷加大基礎(chǔ)性公共服務(wù)外包政策的實(shí)施力度,增進(jìn)與其他組織的合作;其次,應(yīng)注重市場拉動的重要性,通過完善市場拉動扶貧;此外,還要注重稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施,避免政策工具一邊倒,促進(jìn)政策工具向綜合發(fā)展、均衡發(fā)展邁進(jìn),推動扶貧事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。

2.科學(xué)配置,重視政策工具協(xié)同發(fā)展。不同的政策工具必然存在不同的作用,科學(xué)有效的扶貧政策必然是建立在不同政策工具的合理配置之上。充分發(fā)揮供給型工具,推動貧困區(qū)建設(shè),為貧困區(qū)注入新鮮活力。注重激發(fā)環(huán)境型工具,為扶貧工作提供規(guī)范的行動框架,同時(shí),積極運(yùn)用需求型政策工具,加大公共服務(wù)外包。我國扶貧政策要注重硬性能力建設(shè)與軟性服務(wù)調(diào)節(jié)能力的雙向結(jié)合,對政策工具進(jìn)行科學(xué)配置,使得政策工具協(xié)同并進(jìn)。

3.強(qiáng)抓政策落實(shí)、落細(xì),注重扶貧減貧的可持續(xù)發(fā)展。針對具體的扶貧政策建立考核機(jī)制和激勵約束機(jī)制,厘清責(zé)任,增強(qiáng)執(zhí)行力,確保政策落實(shí)。注重扶貧量的增長和質(zhì)的強(qiáng)化,加強(qiáng)扶貧工作宣傳,建立貧困預(yù)警監(jiān)測機(jī)制,從扶貧減貧的供需雙方入手防止貧困戶脫貧后返貧。開展后續(xù)政策研究,建立解決幫扶的長效機(jī)制,促進(jìn)脫貧減貧的可持續(xù)發(fā)展。