耿景海

改革開放?40?多年來，我國民辦教育在增加教育供給、優(yōu)化資源配置、擴(kuò)大教育選擇、改善教育公平、促進(jìn)教育改革、激發(fā)教育活力等方面發(fā)揮了重要作用，已經(jīng)成為我國社會主義教育事業(yè)的重要組成部分。隨著我國進(jìn)入新的歷史發(fā)展階段和社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，民辦教育的發(fā)展定位和目標(biāo)任務(wù)發(fā)生了歷史性變化，宏觀政策環(huán)境也發(fā)生了重大變化，分類管理改革逐步深入，規(guī)范與高質(zhì)量發(fā)展成為主流基調(diào)。這些變化給民辦教育治理帶來一系列新的挑戰(zhàn)，迫切需要一系列新的治理策略。

一、民辦教育發(fā)展的特殊性

（一）制造業(yè)發(fā)展催生大量隨遷人口就讀需求

經(jīng)過近40年的改革開放，我國東部沿海陸續(xù)出現(xiàn)了一些制造業(yè)大省，有的甚至成為世界級的制造業(yè)基地。隨著制造業(yè)的蓬勃發(fā)展，本地戶籍人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足制造業(yè)所需求的充足勞動力，再加上進(jìn)廠打工對本地年輕人來說是次優(yōu)選擇，吸收外來務(wù)工人員理所當(dāng)然地成為一項必須長期堅持的發(fā)展戰(zhàn)略。發(fā)展制造業(yè)離不開大量流動的產(chǎn)業(yè)化技術(shù)工人，而子女教育是留住這一大批產(chǎn)業(yè)工人的重要因素。隨著大批處于旺盛生育期的適齡勞動人口涌入，兒童學(xué)位需求呈幾何指數(shù)倍增的趨勢。

（二）公立教育資源不足需要社會力量投入

在人口倒掛的大城市里如何用好有限的公立教育資源考驗著政府的執(zhí)政智慧。政府投入教育的資源有限，即使目前政府力爭達(dá)到了占GDP4%的教育投入目標(biāo)也僅僅處于發(fā)達(dá)國家的最低門檻。社會多樣的教育需求，呼喚多元的教育供給渠道。從世界范圍內(nèi)來看，公立教育不完全是優(yōu)質(zhì)教育的代名詞，更多的是提供保底性質(zhì)的基本教育。教育質(zhì)量的提高是全社會的任務(wù)，需要全社會發(fā)揮積極性和主動性，匯聚社會資源越多，教育質(zhì)量提高得越快，因此公立教育不能“包打天下”，要鼓勵社會力量興辦教育。

（三）隨遷人口變動不居

隨遷人口流動受市場調(diào)節(jié)，受不可抗因素如疫情、戰(zhàn)爭等影響較大，難以精準(zhǔn)預(yù)測，導(dǎo)致公立教育無法按穩(wěn)定的戶籍人口慣例“計劃”?布局。同時，公立教育教師和工作人員受事業(yè)編制的嚴(yán)格限制，不能隨著人口流動量的多寡而靈活調(diào)整，尤其目前政府強(qiáng)調(diào)編制“只減不增”，除非外來人口全部實現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)變，才能按照計劃統(tǒng)一配給公立學(xué)位，否則利用社會力量辦學(xué)解決部分外來人口的學(xué)位需求不可或缺?？v觀國內(nèi)，目前還沒有任何一座城市有能力做到這一點，這就決定了民辦教育發(fā)展的現(xiàn)實性、必要性和長期性。

二、我國民辦教育新政及其影響

對民辦學(xué)校實施營利性與非營利性分類管理，是我國民辦教育宏觀治理上的一次重大創(chuàng)新。2016年11月，全國人大通過《民辦教育促進(jìn)法》修訂案;同年12月，國家陸續(xù)頒布《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見（試行）》《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》《關(guān)于印發(fā)〈民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則〉的通知》《關(guān)于〈營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細(xì)則〉的通知》;2021年4月，國務(wù)院頒布新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實施條例》。這一系列政策法規(guī)構(gòu)成我國民辦教育的基本政策框架，確定分類管理是今后我國民辦教育改革和發(fā)展的基本方向。這些新法新政從法律的角度破解了長期困擾我國民辦教育發(fā)展的學(xué)校法人屬性不清、財產(chǎn)歸屬不明、扶持措施難以落實等瓶頸，規(guī)定在辦學(xué)方向上始終堅持和不斷加強(qiáng)黨對民辦教育的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅持教育的公益屬性，貫徹黨的教育方針，落實“立德樹人”的根本任務(wù);在發(fā)展目標(biāo)上要更加注重優(yōu)質(zhì)特色，著眼于提供差異化、多樣化、特色化的教育供給，解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的教育問題;在法律地位上更加體現(xiàn)平等原則，充分保障民辦學(xué)校師生的同等權(quán)利，依法維護(hù)民辦學(xué)校的同等地位;在政策要求上更加強(qiáng)調(diào)支持規(guī)范并重，促進(jìn)民辦教育高質(zhì)量發(fā)展;在動力機(jī)制上，更加依靠改革創(chuàng)新，充分發(fā)揮民辦學(xué)校體制機(jī)制的優(yōu)勢，有效激發(fā)民辦教育的內(nèi)生動力。

三、高質(zhì)量發(fā)展民辦教育的治理策略

黨的十九屆五中全會提出“建設(shè)高質(zhì)量教育體系”，“堅持教育公益性原則”，“支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展”，為“十四五”期間民辦教育高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。堅持民辦教育高質(zhì)量發(fā)展是一項必須長期堅持的發(fā)展戰(zhàn)略。要保持經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份制造業(yè)優(yōu)勢，提升制造業(yè)競爭力水平，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，必須盡可能地調(diào)動一切教育資源為制造業(yè)人口提供適合的教育。適合的教育不僅僅是優(yōu)質(zhì)的教育，其含義包括三個層次：為高端人才子女提供選擇性教育、為中低端人才子女提供適合其個性發(fā)展的教育，即提供各類特色學(xué)校、為符合本市準(zhǔn)入門檻的低收入人群子女提供合格的教育，分類精準(zhǔn)滿足不同收入人群的教育需求。同時，為促進(jìn)民辦學(xué)校規(guī)范辦學(xué)、健康發(fā)展，不斷提高民辦教育質(zhì)量和發(fā)展水平，要有切實可行的策略。

（一）分類資助扶持

出臺政策督促民辦學(xué)校積極改善基本辦學(xué)條件，強(qiáng)化品牌意識、制訂品牌規(guī)劃，結(jié)合實際研制工作落實方案，加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，促進(jìn)學(xué)校健康發(fā)展和品牌提升。通過中端民辦學(xué)校的提質(zhì)增效或者淘汰低質(zhì)量民辦學(xué)校、引進(jìn)優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)校等手段不斷豐富優(yōu)質(zhì)教育的供給。研制分類資助方案，為營利性民辦學(xué)校的規(guī)范和提質(zhì)提供積極支持。通過把現(xiàn)存非營利性民辦學(xué)校分為政府資助一類學(xué)校、政府資助二類學(xué)校、普通非營利性學(xué)校三類，實行分類資助扶持。根據(jù)入戶人口增長速率，在優(yōu)質(zhì)非營利學(xué)校提高購買學(xué)位的比例。繼續(xù)堅定不移地提升公辦園的比例，盡快完成占比50%的目標(biāo)，繼續(xù)堅定不移地提升普惠園的比例，盡快完成占比80%的目標(biāo)。在學(xué)前教育規(guī)范發(fā)展的基礎(chǔ)上，改善辦學(xué)條件，實施品牌振興計劃，通過培育核心專長，確定主攻方位，凝練辦學(xué)特色，擦亮品牌底色。

（二）依法關(guān)停并轉(zhuǎn)

受疫情和貿(mào)易摩擦影響，低質(zhì)量民辦學(xué)校生源日益流失，個別學(xué)校甚至陷入內(nèi)部治理混亂、關(guān)聯(lián)交易失序、師資骨干匱乏、經(jīng)費(fèi)投入停滯等惡性循環(huán)狀態(tài)。經(jīng)驗表明，僅靠市場的力量不足以短時間內(nèi)調(diào)整民辦學(xué)校數(shù)量與結(jié)構(gòu)，政府必須主動作為，依法依規(guī)吊銷其辦學(xué)許可證。特別是經(jīng)多次約談?wù)男Ч圆焕硐氲模龊藐P(guān)停并轉(zhuǎn)低質(zhì)量民辦學(xué)校的預(yù)案，包括學(xué)生分流、教師安置、校產(chǎn)處置等。

（三）推動組團(tuán)發(fā)展

集團(tuán)化辦學(xué)是深化基礎(chǔ)教育管理體制和辦學(xué)模式的重要表現(xiàn)，能夠改革優(yōu)化教育資源均衡配置，提高管理效益，整體提升全省基礎(chǔ)教育發(fā)展的平衡性和協(xié)調(diào)性，有助于“讓每個孩子享有更加公平更高質(zhì)量的教育”。加大對中低端民辦學(xué)校的改造力度，推廣民辦學(xué)校委托管理經(jīng)驗，通過吸引省內(nèi)外知名高校、科研院所及優(yōu)質(zhì)品牌學(xué)校托管中低端民辦學(xué)校。繼續(xù)鼓勵公辦民辦學(xué)校結(jié)對幫扶，鼓勵市內(nèi)優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)校聯(lián)合中低端民辦學(xué)校組團(tuán)發(fā)展，因地制宜地組成資源共享、交流協(xié)作和優(yōu)勢互補(bǔ)的共同體。同時，謹(jǐn)慎防止出現(xiàn)集團(tuán)規(guī)模過大導(dǎo)致辦學(xué)質(zhì)量滑坡、簡單化貼牌管理等負(fù)面影響。

（四）鼓勵捐贈辦學(xué)

新法新政規(guī)定的義務(wù)教育階段不準(zhǔn)設(shè)立營利性民辦學(xué)校，導(dǎo)致近年來申請舉辦義務(wù)教育學(xué)校的投資熱情有所下降。義務(wù)教育階段公辦學(xué)校應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，但并非一刀切地禁止創(chuàng)辦民辦學(xué)校，目前各界的共識是義務(wù)教育階段可以存在少量的非營利民辦學(xué)校。既然存在生存空間，政府應(yīng)該積極創(chuàng)設(shè)條件鼓勵社會創(chuàng)辦非營利性選擇性民辦學(xué)校。非營利性選擇性民辦學(xué)校的開辦資金主要來源于社會捐贈。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，慈善捐贈與經(jīng)濟(jì)增長之間存在協(xié)整關(guān)系，并形成了雙向正向刺激機(jī)制，二者相互促進(jìn)。東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，社會捐贈存在同步增長潛力。因此可通過大力落實捐贈稅收減免、及時發(fā)布捐贈需求、簡化捐贈辦學(xué)手續(xù)等手段積極創(chuàng)設(shè)條件，有序引導(dǎo)社會力量在義務(wù)教育階段創(chuàng)辦一定數(shù)量的非營利性民辦學(xué)校，滿足群眾日益高漲的多樣化教育需求。