翟燕霞，石培華

（南開大學(xué) 旅游與服務(wù)學(xué)院，天津 300350）

2020 年10 月，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中首次提出“滿足人民文化需求與增強(qiáng)人民精神力量相統(tǒng)一”的明確要求，同時(shí)提出推動(dòng)文化和旅游融合發(fā)展，發(fā)展紅色旅游和鄉(xiāng)村旅游。在當(dāng)前以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體的國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)旅游發(fā)展格局下，紅色旅游高質(zhì)量發(fā)展具有重要的理論意義、政策涵義和實(shí)踐價(jià)值，有助于推動(dòng)文化和旅游深度融合與協(xié)同發(fā)展，有助于拉動(dòng)旅游內(nèi)需和激發(fā)國(guó)內(nèi)旅游文化消費(fèi)動(dòng)能，有助于增強(qiáng)國(guó)民文化認(rèn)同和價(jià)值認(rèn)同，有助于構(gòu)建革命老區(qū)和貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)減貧的長(zhǎng)效機(jī)制?！凹t色旅游”在2000 年前后出現(xiàn)，當(dāng)時(shí)以革命老區(qū)推出的革命傳統(tǒng)教育文化旅游活動(dòng)為主，隨后與愛國(guó)主義教育基地結(jié)合，大力促進(jìn)了紅色旅游市場(chǎng)的發(fā)展，推動(dòng)了理論研究的熱點(diǎn)。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，紅色旅游已成為我國(guó)旅游業(yè)新的強(qiáng)勁增長(zhǎng)點(diǎn)。國(guó)家文化和旅游部數(shù)據(jù)顯示，整個(gè)“十三五”期間，紅色旅游在國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)中維持11%以上的市場(chǎng)份額。紅色旅游的發(fā)展離不開政策的保障，目前中央出臺(tái)的紅色旅游政策是否科學(xué)合理？紅色旅游政策的重點(diǎn)是什么？在當(dāng)前復(fù)雜的發(fā)展背景下如何實(shí)現(xiàn)紅色旅游政策創(chuàng)新？如何構(gòu)建促進(jìn)紅色旅游高質(zhì)量發(fā)展的政策體系成為一項(xiàng)具有緊迫性、時(shí)代性和使命性的研究。

1 文獻(xiàn)綜述與理論基礎(chǔ)

1.1 紅色旅游

通過(guò)對(duì)已有研究成果梳理發(fā)現(xiàn)，從研究?jī)?nèi)容和研究視角而言，紅色旅游研究成果主要集中在5 個(gè)方面：①圍繞紅色旅游景區(qū)空間分布、資源開發(fā)和產(chǎn)品設(shè)計(jì)、滿意度提升、品牌提升與營(yíng)銷等方面，并對(duì)紅色旅游目的地發(fā)展提出對(duì)策和建議。目前，全國(guó)300個(gè)紅色旅游景點(diǎn)景區(qū)分布屬于集聚型，呈“單核集聚，次核逐級(jí)遞減”的空間分布格局，且呈現(xiàn)“北多南少，中部凹陷”的特征［1］，形成滬浙、贛南閩西、湘贛、鄂豫皖、陜北和京津冀6 大集聚區(qū)［2］。紅色旅游景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)配套直接影響游客的服務(wù)質(zhì)量感知［3］，如湘粵贛三角地區(qū)通過(guò)政府引領(lǐng)、企業(yè)包裝、專家策劃、行業(yè)聯(lián)合促銷等策略對(duì)紅色旅游產(chǎn)品進(jìn)行設(shè)計(jì)與開發(fā)［4］；晉中市紅色旅游發(fā)展要注重挖掘紅色文化價(jià)值、注重全域旅游發(fā)展、加強(qiáng)資源保護(hù)等［5］；井岡山品牌個(gè)性應(yīng)從“鄉(xiāng)風(fēng)民俗、紅色教育、閑適、紅色認(rèn)知、山清水秀”5 個(gè)維度提升［6］；要從完善政府管理體制和經(jīng)營(yíng)模式、注重提升服務(wù)意識(shí)和服務(wù)質(zhì)量、完善紅色旅游產(chǎn)業(yè)鏈、加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同合作等方面實(shí)現(xiàn)紅色旅游的可持續(xù)與健康發(fā)展［7］。②紅色旅游核心競(jìng)爭(zhēng)力和績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)紅色旅游發(fā)展具有促進(jìn)和監(jiān)督作用。從文化感染力、產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力、設(shè)施支撐力、市場(chǎng)影響力、形象吸引力、管理協(xié)調(diào)力和政府支持力7 個(gè)方面構(gòu)建紅色旅游核心競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系［8］，從旅游投資、景區(qū)員工人數(shù)、旅游資源品位、旅游人數(shù)、旅游收入、游客滿意度、教育效果等要素構(gòu)成紅色旅游績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系［9］。已有學(xué)者通過(guò)選取案例地對(duì)紅色旅游核心競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)行了評(píng)價(jià)和驗(yàn)證，如江西省紅色旅游的核心競(jìng)爭(zhēng)力是紅色旅游理念、資源整合、品牌形象、市場(chǎng)拓展、區(qū)域互動(dòng)、整體創(chuàng)新6 個(gè)方面形成的盈利模式［10］。③紅色旅游的教育功能研究成為當(dāng)前的熱點(diǎn)，紅色旅游與社會(huì)主義核心價(jià)值觀、大學(xué)生思想政治教育、革命傳統(tǒng)教育等的關(guān)系值得深入探究。紅色旅游教育功能受到當(dāng)前社會(huì)體制、思想文化、價(jià)值觀念等的影響［11］，與思想政治教育密切相關(guān)，是高校開展思想政治教育的一種嶄新的形式，也是高校開展思政課程的重要載體。紅色旅游是實(shí)現(xiàn)馬克思主義大眾化的途徑之一［12］，加強(qiáng)紅色旅游思想政治教育的思想滲透作用，是實(shí)現(xiàn)紅色旅游可持續(xù)發(fā)展重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容［13］。④隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)和智慧旅游的發(fā)展，紅色旅游的網(wǎng)絡(luò)關(guān)注度研究成為學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。當(dāng)前中國(guó)紅色旅游網(wǎng)站建設(shè)處于起步階段，影響力普遍較低，信息化水平存在差異［14］，如全國(guó)34個(gè)省份對(duì)韶山的網(wǎng)絡(luò)關(guān)注熱度具有顯著差異［15］；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)程度、在線旅游發(fā)展水平、紅色旅游資源影響力、區(qū)域媒體關(guān)注度等會(huì)影響紅色旅游的網(wǎng)絡(luò)關(guān)注度［16］；游客的情感主要以積極情感為主，游客表達(dá)的積極情感多為贊美、敬仰、崇拜、有感悟等，消極情感主要為失望、憤怒、遺憾等［17］。通過(guò)對(duì)紅色旅游景區(qū)網(wǎng)絡(luò)文本、參觀感受、留言等文本數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)紅色旅游在一定程度上與國(guó)民幸福感存在一致性和相關(guān)性［18］。⑤從心理學(xué)（認(rèn)同視角）、生物學(xué)（共生視角）角度對(duì)紅色旅游進(jìn)行研究成為學(xué)者大膽的創(chuàng)新與嘗試。一方面，游客參與紅色旅游活動(dòng)基本是遵循“旅游活動(dòng)—旅游體驗(yàn)—文化認(rèn)同”的路徑，紅色人物、紅色事跡和紅色遺跡能夠誘發(fā)旅游者的敬畏情緒，且敬畏情緒正面影響國(guó)家認(rèn)同［19］。紅色旅游的社會(huì)效應(yīng)分為歷史認(rèn)同、政黨認(rèn)同、國(guó)家認(rèn)同［20］，會(huì)對(duì)游客的歷史認(rèn)同、國(guó)家認(rèn)同、文化認(rèn)同、功能認(rèn)同、政治認(rèn)同、政黨認(rèn)同產(chǎn)生正向作用［21］，同時(shí)也會(huì)構(gòu)建游客的社會(huì)身份認(rèn)同和社會(huì)生活認(rèn)同。政黨認(rèn)知對(duì)政黨認(rèn)同的作用最大，并間接地影響政黨情感和政黨評(píng)價(jià)［22］。另一方面，紅色旅游一個(gè)重要的特征就是共生發(fā)展［23］，紅色旅游共生發(fā)育水平可通過(guò)共生獲益水平、共生界面水平、共生開放水平、共生公平水平、共生順暢水平和共生均衡水平6 個(gè)維度進(jìn)行測(cè)量［24］。

分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前紅色旅游研究取得了豐碩成果，我國(guó)政府在紅色旅游發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用［25］，但大多研究成果是從旅游學(xué)、地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)、文學(xué)、教育學(xué)等角度進(jìn)行研究，且多數(shù)選取紅色旅游優(yōu)勢(shì)較為突出的地區(qū)作為案例地進(jìn)行宏觀探討和分析，如選取革命老區(qū)［26］、韶山［27］、井岡山［28］、遵義［29］等，紅色旅游理論研究和方法運(yùn)用滯后于實(shí)踐發(fā)展。紅色旅游項(xiàng)目建設(shè)、紅色旅游消費(fèi)、紅色遺址保護(hù)等是值得關(guān)注的問(wèn)題［30］?！凹t頭文件”是我國(guó)政府處理公共事務(wù)的真實(shí)反映，是政府履行職能和執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)，是中國(guó)政治體系常見的事物和中國(guó)政治運(yùn)行中獨(dú)特的現(xiàn)象［31］。盡管有學(xué)者從宏觀視角對(duì)紅色旅游政策進(jìn)行了描述［32］，但鮮有學(xué)者從政策科學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)的視角對(duì)紅色旅游政策開展研究，缺乏對(duì)紅色旅游政策內(nèi)在的演化軌跡和邏輯規(guī)律進(jìn)行系統(tǒng)深入的探究。鑒于此，本文將創(chuàng)新嘗試從政策科學(xué)中的注意力視角入手，揭示大量紅色旅游政策之間的顯性與隱性關(guān)系，解釋政策之間復(fù)雜的演進(jìn)規(guī)律和注意力配置，力圖從研究范式創(chuàng)新、研究方法融合等方面構(gòu)建紅色旅游新研究領(lǐng)域，以期為“十四五”時(shí)期紅色旅游政策體系創(chuàng)新和市場(chǎng)發(fā)展提供理論思考和實(shí)踐啟示。

1.2 注意力分配

“注意力分配（Attention Allocation）”是社會(huì)科學(xué)研究的主題內(nèi)容，已運(yùn)用在心理學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、組織學(xué)等方面。赫伯特·西蒙將注意力概念引入管理學(xué)研究領(lǐng)域［33］，認(rèn)為組織決策的關(guān)鍵是注意力配置，之后很長(zhǎng)時(shí)間里注意力配置對(duì)決策的影響成為管理學(xué)和組織學(xué)研究的核心問(wèn)題?！白⒁饬ο∪薄痹从诮?jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)“注意力經(jīng)濟(jì)”的觀察，在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域形成了“注意力經(jīng)濟(jì)”或“眼球經(jīng)濟(jì)”，即基于注意力這種稀缺資源而產(chǎn)生的新型經(jīng)濟(jì)形態(tài)。隨后，注意力分配相關(guān)研究不斷地被拓展到政府決策行為研究領(lǐng)域，成為政策科學(xué)的重要研究視角。布萊恩·瓊斯將注意力引入政策科學(xué)，提出“注意力驅(qū)動(dòng)的政策選擇模型”，認(rèn)為政策制定者的主觀意識(shí)成為社會(huì)問(wèn)題被納入政策議程的主要因素。在信息爆炸時(shí)代，由于政府需要面對(duì)高度復(fù)雜的事務(wù)，組織有限理性、信息超載、科層規(guī)則、官僚利益、外部壓力、焦點(diǎn)事件、媒體報(bào)道、社會(huì)情境、公眾訴求、政治結(jié)構(gòu)、利益相關(guān)者行動(dòng)、政治議程、政府偏好、決策環(huán)境等多重因素影響著政策注意力分配，注意力的稀缺性使得決策者難以同時(shí)關(guān)注眾多事務(wù)。政府注意力反映了政府對(duì)系列事務(wù)的優(yōu)先性順序，政府基于公共目標(biāo)和利益最大化對(duì)注意力資源進(jìn)行合理配置，從而實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)或帕累托最優(yōu)化。

已有學(xué)者基于注意力理論，針對(duì)地方政府大數(shù)據(jù)治 理［34］、城 市 基 層 治 理 改 革［35］、生 活 垃 圾 分類［36］、環(huán)境 保 護(hù)［37］、生 態(tài) 環(huán) 境 治 理［38］、社 會(huì) 保 障 事業(yè)［39］、老齡事業(yè)［40］、精準(zhǔn)扶貧［41］、科技人才［42］、自由貿(mào)易區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變［43］等方面政策進(jìn)行了研究，為本文開展奠定了基礎(chǔ)，但鮮有學(xué)者將注意力分配理論運(yùn)用到旅游研究中。當(dāng)前只有傅才武、申念衢基于注意力稀缺背景下，提出文化旅游是注意力經(jīng)濟(jì)的一部分，也是一種不斷深化的心理需求，更加注重人性的關(guān)懷和自主性的拓展［44］。注意力分配已經(jīng)成為我國(guó)學(xué)者關(guān)注的重要議題，提煉中國(guó)場(chǎng)景下獨(dú)特的政府注意力分配邏輯，呈現(xiàn)背后張力的大小、矛盾和結(jié)構(gòu)困境具有重要的價(jià)值［45］。由于政府注意力分配的特殊性和差異性，政府決策的復(fù)雜性和進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)訪談、觀察的客觀限制性，使政府管理中的注意力測(cè)量成為實(shí)證研究的難點(diǎn)。在實(shí)際操作過(guò)程中，更多采用政策文本、政府工作報(bào)告等文獻(xiàn)資料抽離其背后隱含的信息，系統(tǒng)推斷決策者關(guān)注的重心和政府的注意力分配［46］。

2 數(shù)據(jù)來(lái)源與研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

紅色旅游政策文本作為研究政策問(wèn)題的切入點(diǎn)在邏輯上具備合理性，在操作上具有可行性。政策文本是政府或政府部門調(diào)控和管理行為、處理公共事務(wù)的客觀呈現(xiàn)，發(fā)揮著政治控制、藍(lán)圖規(guī)劃、任務(wù)布置、行為規(guī)范、信息傳遞等功能［47］；政策文本的行文用語(yǔ)等受到《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》和《黨政機(jī)關(guān)公文格式》等限制，具有特殊的結(jié)構(gòu)，存在結(jié)構(gòu)化編碼的可能性；政策文本大數(shù)據(jù)推動(dòng)實(shí)證研究的發(fā)展，作為數(shù)據(jù)來(lái)源具有顯著和獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，與調(diào)查訪談、問(wèn)卷調(diào)研、參與式觀察相比，政策文本能夠減少個(gè)人主觀測(cè)量的誤差，同時(shí)政策文本保留了大量的情境性和解釋性信息，能夠提高研究的信度和效度［48］。紅色旅游政策收集應(yīng)堅(jiān)持以下策略：①通過(guò)重點(diǎn)官方網(wǎng)站和法律數(shù)據(jù)庫(kù)搜集，如中國(guó)政府網(wǎng)、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)網(wǎng)站、文化和旅游部網(wǎng)站等、北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)、中國(guó)法律資源庫(kù)、法律之星專業(yè)政策數(shù)據(jù)庫(kù)，以“紅色旅游”為重點(diǎn)檢索詞。②政策文本主要選取法律、規(guī)定、意見、通知、標(biāo)準(zhǔn)、辦法、條例等，按照頒布時(shí)間、頒布單位或會(huì)議、政策名稱的形式匯總到Excel 表中，并對(duì)所有的政策文本內(nèi)容下載對(duì)政策文本按照“序號(hào)＋政策名稱”的形式進(jìn)行梳理，形成兼具客觀性、權(quán)威性、嚴(yán)謹(jǐn)性、全面性的中國(guó)紅色旅游政策數(shù)據(jù)庫(kù)。③經(jīng)過(guò)對(duì)政策文本的篩選和處理，最終選定52 份政策文本作為研究對(duì)象，時(shí)間跨度為2004 年2 月到2020 年12 月（表1）。

表1 中國(guó)紅色旅游發(fā)展政策概覽表（2004—2020年）

（續(xù)表1 ）

2.2 研究方法

文本分析是針對(duì)傳播內(nèi)容和信息資料等客觀、系統(tǒng)、定量描述信息內(nèi)容的一種技術(shù)，能夠有效觀測(cè)政府機(jī)構(gòu)等的意識(shí)傾向、關(guān)注交流的熱點(diǎn)和趨勢(shì)。鑒于政策文本中的關(guān)鍵詞和詞頻能夠呈現(xiàn)政府對(duì)某公共事務(wù)的重視程度和認(rèn)知，也成為測(cè)量決策者注意力最常用的方法。在實(shí)際操作中，將收集的52 份政策文本導(dǎo)入質(zhì)性分析Nvivo 軟件中，采取詞頻分析，通過(guò)提取關(guān)鍵詞并歸納分類。通過(guò)政策文本呈現(xiàn)的內(nèi)容挖掘決策者注意力配置的主要信息，解釋政策演變受政府注意力配置影響的過(guò)程。

3 結(jié)果及分析

3.1 政策結(jié)構(gòu)分析

從紅色旅游政策主題看，中國(guó)紅色旅游政策主要分為4 類。①紅色旅游專項(xiàng)政策。共10 份，占總政策數(shù)量的19.23%，主要包括紅色旅游發(fā)展規(guī)劃、紅色旅游景區(qū)門票價(jià)格、紅色旅游可持續(xù)發(fā)展、紅色旅游景區(qū)服務(wù)、紅色旅游交通、紅色旅游講解員等方面。②凸顯紅色旅游教育功能政策。共9 份，占總政策數(shù)量的17.31%，主要聚焦思想道德建設(shè)、博物館教育、國(guó)防教育、社會(huì)主義核心價(jià)值觀、研學(xué)旅行、思想政治教育、愛國(guó)主義教育等方面。③紅色旅游助力革命老區(qū)脫貧政策。共14 份，占總政策數(shù)量的26.92%，包括六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、燕山—太行山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山等集中連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃。④其他紅色旅游相關(guān)政策。共19 份，占總政策數(shù)量的36.54%，主要涉及革命文化遺產(chǎn)保護(hù)和利用、文物保護(hù)、紅色旅游項(xiàng)目建設(shè)和創(chuàng)新等內(nèi)容。

從政策文件形式看，中國(guó)紅色旅游政策和數(shù)量主要有：意見和規(guī)劃綱要均為20 份，占比均為38.46%；通知5 份，占比為9.63%；實(shí)施綱要2 份，占比為3.85%；辦法、法律、規(guī)范、決定、方案各1 份，占比均為1.92%。這充分說(shuō)明中國(guó)紅色旅游政策具有一定的前瞻性和權(quán)威性。

從政策制定的主體看，參與制定紅色旅游政策的部門共有38 個(gè)（圖1），由國(guó)務(wù)院辦公廳、文化和旅游部等為主單獨(dú)發(fā)文的政策數(shù)量有23 份，占比為44.23%；由兩個(gè)部門聯(lián)合發(fā)文的政策數(shù)量共18 份，占比為34.62%；多部門聯(lián)合發(fā)文的政策數(shù)量共11份，占比為21.15%。如，由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、中宣部等14 部門聯(lián)合頒布了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)紅色旅游健康持續(xù)發(fā)展的意見的通知》。其中，國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室4 個(gè)部門發(fā)布的政策最多，占總數(shù)量的43.51%。

圖1 中國(guó)紅色旅游政策發(fā)文主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖譜

從政策制定的年份看，2004 年—2020 年間，2016年政策制定數(shù)量最多，為8 份，占比為15.38%；其次是2011年和2017 年，均為6 份，占比均為11.54%；2007年和2010 年沒(méi)有出現(xiàn)與紅色旅游發(fā)展相關(guān)的政策。從圖2 可見，中國(guó)紅色旅游政策注意力強(qiáng)度呈“起伏波動(dòng)”的階段性特征。在此基礎(chǔ)上，引入間斷均衡理論來(lái)解釋政策長(zhǎng)時(shí)穩(wěn)定和偶爾發(fā)生急劇變遷的現(xiàn)象。該理論認(rèn)為，政策過(guò)程包括政策間斷和政策均衡兩種政策狀態(tài)，分別表示政策短期突變和長(zhǎng)期漸進(jìn)性變遷的狀態(tài)。一般而言，從政策總體目標(biāo)、焦點(diǎn)事件、政策數(shù)量變化等可以分辨政策變遷的間斷期和均衡期。根據(jù)紅色旅游政策文本和發(fā)展背景，紅色旅游政策16 年間經(jīng)歷了兩次總目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，在重大政策頒布的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，紅色旅游政策數(shù)量也發(fā)生了突變。2011 年、2016 年對(duì)應(yīng)的政策均處在波峰，且這兩年前后的政策均呈現(xiàn)先增長(zhǎng)后降低的變化；2016—2020 年，紅色旅游政策數(shù)量較為密集，說(shuō)明政府對(duì)紅色旅游給予了高度關(guān)注。通過(guò)上述分析可以斷定，2011 年和2016 年是政策演變的兩個(gè)間斷期，間斷節(jié)點(diǎn)之間的階段（2004—2010 年、2012—2015年、2017—2020 年）是政策演變的3 個(gè)均衡期。因此，將中國(guó)紅色旅游政策演進(jìn)階段劃分為萌芽發(fā)展階段（2004—2010 年）、轉(zhuǎn)型調(diào)整階段（2011—2015年）、全面深化階段（2016—2020 年）。

圖2 中國(guó)紅色旅游政策數(shù)量變化（2004—2020 年）

3.2 政策演進(jìn)規(guī)律

第一階段：萌芽發(fā)展階段（2004—2010 年）。紅色旅游政策發(fā)展處于初期探索期，紅色旅游發(fā)展政策數(shù)量共7 份，占總政策數(shù)量的13.46%。紅色旅游發(fā)展由政府主導(dǎo)和初步探索推動(dòng)轉(zhuǎn)向政府和市場(chǎng)形成合力共同推進(jìn)階段，標(biāo)志性的政策文件是2004 年首個(gè)指導(dǎo)全國(guó)紅色旅游實(shí)踐的戰(zhàn)略性文件《2004—2010 年全國(guó)紅色旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》，初步界定了紅色旅游內(nèi)涵，并闡述了發(fā)展紅色旅游的重要意義和價(jià)值，成為引領(lǐng)和推動(dòng)紅色旅游發(fā)展的重要文件。紅色旅游主要是指以中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民在革命和戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期建樹豐功偉績(jī)所形成的紀(jì)念地、標(biāo)志物為載體，以其所承載的革命歷史、革命事跡和革命精神為內(nèi)涵，組織接待旅游者開展緬懷學(xué)習(xí)、參觀游覽的主題性旅游活動(dòng)。通過(guò)對(duì)政策文本進(jìn)行量化，本文共提取了456 個(gè)關(guān)鍵詞，通過(guò)分類編碼，主要分為教育價(jià)值（44.30%）、依托場(chǎng)所（27.85%）、精神價(jià)值（16.23%）、目標(biāo)價(jià)值（5.48%）、效益價(jià)值（3.51%）、時(shí)代價(jià)值（2.63%）6 個(gè)維度（表2）。此階段，紅色旅游政策主要是針對(duì)紅色旅游教育價(jià)值和功能的發(fā)揮，尤其是注重未成年人的思想政治教育，依托博物館、紀(jì)念館、烈士陵園、青少年宮等開展和發(fā)展紅色旅游，加強(qiáng)愛國(guó)主義和革命傳統(tǒng)教育，實(shí)現(xiàn)紅色旅游知識(shí)性與趣味性相統(tǒng)一。此外，此階段的政策還對(duì)紅色旅游景區(qū)門票價(jià)格、旅游安全等方面在政策方面給予了引導(dǎo)和約束。

表2 萌芽發(fā)展階段政策關(guān)鍵詞和詞頻

第二階段：轉(zhuǎn)型調(diào)整階段（2011—2015 年）。經(jīng)過(guò)7 年的發(fā)展，紅色旅游市場(chǎng)逐漸成熟，紅色旅游景區(qū)通過(guò)融合化、創(chuàng)新化、特色化實(shí)現(xiàn)了深度發(fā)展，紅色旅游線路日益形成品牌，紅色旅游服務(wù)質(zhì)量不斷提升，紅色旅游的多元價(jià)值更加凸顯。此階段紅色旅游政策處于轉(zhuǎn)型調(diào)整時(shí)期，紅色旅游政策數(shù)量共21份，占總政策的40.38%。此階段標(biāo)志性的政策文件是2011 年頒布的《2011—2015 年全國(guó)紅色旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》，成為指導(dǎo)近五年紅色旅游發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，對(duì)挖掘紅色旅游文化內(nèi)涵、加強(qiáng)紅色旅游景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、轉(zhuǎn)變紅色旅游發(fā)展方式等方面提出了具體的要求，對(duì)進(jìn)一步加快發(fā)展紅色旅游具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。分類提取2757 個(gè)關(guān)鍵詞，主要分為扶持對(duì)象（20.89%）、目標(biāo)價(jià)值（15.34%）、精神價(jià) 值（13.31%）、保 護(hù) 區(qū) 域（12. 26%）、依 托 場(chǎng) 所（10.26%）、基礎(chǔ)設(shè)施（9.84%）、教育價(jià)值（6.35%）、發(fā)展區(qū)域（4.39%）、科技信息（4.13%）、時(shí)代價(jià)值（3.23%）10 個(gè)維度（表3）。此階段最顯著的特征是延伸紅色旅游的扶持范圍和放大了紅色旅游的功能，出臺(tái)了系列區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃。紅色旅游在助力革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)等方面發(fā)揮重要的作用，在助推國(guó)防教育、促進(jìn)愛國(guó)主義教育、培育核心價(jià)值觀等方面的價(jià)值更加凸顯。此外，此階段政策突出的著力點(diǎn)是提出加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)、高新技術(shù)的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)紅色旅游的信息化和數(shù)字化。

表3 轉(zhuǎn)型調(diào)整階段政策關(guān)鍵詞和詞頻

第三階段：全面深化階段（2016—2020 年）。紅色旅游取得了顯著的成就，并逐漸探索形成了政府支持與市場(chǎng)主導(dǎo)相結(jié)合發(fā)展的模式。此階段，紅色旅游政策數(shù)量共24 份，占總政策的46.16%。標(biāo)志性政策文件是2016 年印發(fā)的《2016—2020 年全國(guó)紅色旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》，持續(xù)強(qiáng)調(diào)紅色旅游在研學(xué)旅行、思想政治教育、社會(huì)精神文明建設(shè)、愛國(guó)主義教育、革命文物保護(hù)和利用、貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)、區(qū)域發(fā)展、國(guó)際交流與合作等方面的功能，推動(dòng)紅色旅游內(nèi)涵式發(fā)展。分類提取1525 個(gè)關(guān)鍵詞，主要分為精神價(jià)值（24.98%）、扶持對(duì)象（20.00%）、目標(biāo)價(jià)值（20.92%）、科 技 信 息（10. 43%）、教 育 價(jià) 值（6.56%）、依托場(chǎng)所（6.23%）、人才培訓(xùn)（5.84%）、效益價(jià)值（5.04%）8 個(gè)維度（表4）。與前階段相比較，此階段政策更加強(qiáng)調(diào)要著力創(chuàng)新紅色旅游產(chǎn)品，加強(qiáng)紅色旅游線路和景區(qū)水平提升，開發(fā)紅色旅游演藝，宣傳推廣紅色旅游等?？萍夹畔?、人才培訓(xùn)等逐漸成為政府注意力關(guān)注的焦點(diǎn)領(lǐng)域，尤其是在針對(duì)紅色旅游景區(qū)導(dǎo)游詞講解、紅色旅游講解員等方面給予高度關(guān)注。2020 年11 月，國(guó)家文化和旅游部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展全國(guó)紅色旅游五好講解員培養(yǎng)項(xiàng)目的通知》，正式啟動(dòng)全國(guó)紅色旅游五好（政治思想好、知識(shí)儲(chǔ)備好、講解服務(wù)好、示范帶頭好、社會(huì)影響好）講解員培養(yǎng)項(xiàng)目，紅色旅游講解員在弘揚(yáng)革命精神、傳承紅色基因、傳播紅色文化、講好中國(guó)故事、教育引導(dǎo)廣大游客方面具有重要的作用。

表4 全面深化階段政策關(guān)鍵詞和詞頻

政府決策黑箱是公共政策研究的核心議題。政策決策過(guò)程盡管是隱秘的過(guò)程，但是通過(guò)對(duì)中國(guó)紅色旅游政策演進(jìn)軌跡進(jìn)行分析，客觀通過(guò)政策注意力的變遷呈現(xiàn)諸多細(xì)節(jié)特征。在不同的推進(jìn)階段，政府紅色旅游政策理念、政策動(dòng)機(jī)和政策行為呈現(xiàn)一定的關(guān)系，政府理念在一定程度上左右了政府注意力配置，且優(yōu)先于政策動(dòng)機(jī)和政策行為的產(chǎn)生。通過(guò)各階段維度分析，構(gòu)建中國(guó)紅色旅游政策注意力變遷軌跡。將各階段的編碼提煉整合歸類，從微觀視角對(duì)注意力進(jìn)行測(cè)量，將中國(guó)紅色旅游政策注意力配置分為價(jià)值體系（Value）、支撐體系（Support）、動(dòng)力體系（Power）。價(jià)值體系包括教育價(jià)值、目標(biāo)價(jià)值、時(shí)代價(jià)值、精神價(jià)值、效益價(jià)值，支撐體系包括依托場(chǎng)所、扶持對(duì)象、保護(hù)區(qū)域、發(fā)展區(qū)域，動(dòng)力體系包括基礎(chǔ)設(shè)施、信息科技、人才培訓(xùn)。我國(guó)政府對(duì)紅色旅游的注意力配置不斷提升，注意力配置的變化既反應(yīng)了中國(guó)踐行文化強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的戰(zhàn)略，也體現(xiàn)了政府視野下紅色旅游轉(zhuǎn)變的方向。

4 結(jié)論與展望

4.1 結(jié)論

本文在赫伯特·西蒙的注意力概念及注意力理論基礎(chǔ)上，將紅色旅游研究擴(kuò)大到政治學(xué)、公共管理、政策科學(xué)等研究領(lǐng)域，并借助Nvivo 對(duì)2004—2020 年的52 份政策文本進(jìn)行了量化研究，通過(guò)各階段維度分析，將各階段的編碼提煉整合歸類，從微觀視角對(duì)注意力進(jìn)行測(cè)量，初步刻畫了我國(guó)紅色旅游政策演進(jìn)邏輯、注意力配置等，這既是政策文本分析方法在旅游政策研究領(lǐng)域的拓展，也為紅色旅游政策的測(cè)量提供了嶄新視角。

主要研究結(jié)論如下：①在不同發(fā)展階段，政府對(duì)紅色旅游的注意力指向不同，對(duì)紅色旅游側(cè)重項(xiàng)目不同，價(jià)值取向逐漸從分化走向整合。政府不再?gòu)?qiáng)調(diào)效益價(jià)值，始終樹立以人民為中心的發(fā)展理念，更加注重與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、旅游業(yè)發(fā)展格局、人民生活需求等相結(jié)合，這對(duì)轉(zhuǎn)變紅色旅游發(fā)展模式具有重大意義。②我國(guó)政府對(duì)紅色旅游政策注意力深度不斷加深。我國(guó)政府對(duì)紅色旅游的注意力配置不斷提升，注意力配置的變化既反應(yīng)了中國(guó)踐行文化強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的戰(zhàn)略，也體現(xiàn)了政府視野下紅色旅游轉(zhuǎn)變的方向。紅色旅游的教育價(jià)值、精神價(jià)值、時(shí)代價(jià)值一直是我國(guó)政府高度關(guān)注的內(nèi)容，紅色旅游對(duì)踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀和社會(huì)精神文明建設(shè)，弘揚(yáng)和發(fā)揚(yáng)中國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，滿足人民群眾社會(huì)主義精神文化消費(fèi)等方面具有重要的作用。我國(guó)政府對(duì)紅色旅游助力鄉(xiāng)村脫貧和振興的注意力持續(xù)提升，尤其是在“十三五”打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)期間，紅色旅游成為脫貧攻堅(jiān)的廣闊平臺(tái)和有效載體。③我國(guó)政府對(duì)紅色旅游政策的注意力范圍持續(xù)拓寬，由最初的思想政治教育、愛國(guó)主義教育、門票價(jià)格管理到脫貧攻堅(jiān)、文物傳承和保護(hù)等領(lǐng)域。隨著人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等高新技術(shù)的發(fā)展，政府對(duì)紅色旅游發(fā)展的數(shù)字化和信息化水平持有較高的關(guān)注度。在當(dāng)前國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)發(fā)展背景下，提出紅色教育培訓(xùn)項(xiàng)目，注重對(duì)紅色旅游人才隊(duì)伍的綜合素質(zhì)和能力的提升。

4.2 研究啟示

政府對(duì)紅色旅游的注意力不斷提升，但注意力總體偏低，具有明顯的階段性變化特征。在保持高注意力的前提下，紅色旅游政策的注意力分配需要從以下3 個(gè)方面實(shí)現(xiàn)突破：①加強(qiáng)紅色旅游政策的精準(zhǔn)性、具體性和可操作性。當(dāng)前紅色旅游政策的制度框架已基本形成，但由于中央政策的“模糊文化”特征，導(dǎo)致紅色旅游政策的實(shí)操性著力不足，需要通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化推動(dòng)政策的細(xì)則制定與落實(shí)。如針對(duì)構(gòu)建紅色旅游內(nèi)循環(huán)、保護(hù)開發(fā)紅色旅游資源、革命文物保護(hù)傳承等方面出臺(tái)更加細(xì)致的政策；建立科學(xué)的政策問(wèn)責(zé)機(jī)制、信息交換機(jī)制、反饋監(jiān)督機(jī)制、投訴機(jī)制、財(cái)政保障機(jī)制、講解管理機(jī)制；加強(qiáng)政策制定的前瞻性和預(yù)見性，提高對(duì)紅色旅游市場(chǎng)管理政策的注意力，實(shí)現(xiàn)與相關(guān)政策的協(xié)同和銜接。②加強(qiáng)紅色旅游政策注意力配置的平衡性。政府對(duì)紅色旅游發(fā)展的資金支持、補(bǔ)貼和投資、公共服務(wù)、稅費(fèi)優(yōu)惠、金融支持、法律和管理制度、海外交流、消費(fèi)端補(bǔ)貼、政府采購(gòu)等內(nèi)容的注意力缺失，不利于紅色旅游可持續(xù)發(fā)展。目前政府已經(jīng)注意到科技信息對(duì)紅色旅游創(chuàng)新發(fā)展至關(guān)重要，后期要塑造注意力分配新模式，提升對(duì)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)字技術(shù)等政策工具注意力配置，如以長(zhǎng)征國(guó)家文化公園建設(shè)為代表的紅色旅游基礎(chǔ)設(shè)施將成為重點(diǎn)。同時(shí)，把弘揚(yáng)紅色文化精神納入有關(guān)法律法規(guī)和政策中，以加快完善紅色旅游發(fā)展的各項(xiàng)政策，構(gòu)建宏觀、中觀、微觀相協(xié)調(diào)的政策體系，實(shí)現(xiàn)紅色旅游的跨區(qū)域合作。中央與地方各級(jí)政府要繼續(xù)保持有為的姿態(tài)，探索建立“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)”的協(xié)調(diào)機(jī)制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制、紅色旅游市場(chǎng)發(fā)展機(jī)制和管理體制機(jī)制等。③加強(qiáng)對(duì)紅色旅游政策執(zhí)行的注意力。盡管我國(guó)在政策執(zhí)行主體、執(zhí)行理念和執(zhí)行能力方面具有顯著的優(yōu)勢(shì)，能夠打破政策執(zhí)行中的層級(jí)性治理和多屬性治理的困境，但由于中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)的層級(jí)體制，紅色旅游政策的政治和意識(shí)形態(tài)屬性決定了其發(fā)展依賴自上而下的引導(dǎo)。在重大政策執(zhí)行過(guò)程中，多部門之間容易形成信息孤島、利益沖突、決策失靈，難以形成合力，出現(xiàn)政策空轉(zhuǎn)、政策空置、政策沖突、政策打架等現(xiàn)象。政府除通過(guò)“高位推動(dòng)”“層級(jí)加壓”“逐級(jí)發(fā)包”和“晉升錦標(biāo)賽”等措施促進(jìn)政策執(zhí)行，增強(qiáng)協(xié)作治理意識(shí)、看齊意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)政策解讀和策劃，鼓勵(lì)利益相關(guān)者參與政策制定。

4.3 未來(lái)展望

本文嘗試打破“政策黑箱”，從政府注意力視角拓展旅游政府行為研究，未來(lái)需要在以下方面開展進(jìn)一步的探索。①政策過(guò)程理論視角。在政策制定、政策沖突、政策風(fēng)險(xiǎn)、政策學(xué)習(xí)、政策協(xié)同、政策執(zhí)行等方面，紅色旅游政策制定與政策執(zhí)行良性互動(dòng)機(jī)制構(gòu)建、政策沖突形成機(jī)理、政策治理機(jī)制等均是未來(lái)值得研究的議題。紅色旅游政策執(zhí)行的協(xié)作困境、過(guò)程機(jī)制、糾偏機(jī)制、關(guān)鍵影響因素識(shí)別等是亟須關(guān)注的核心研究議題，可依托史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型、M.麥克拉夫林的政策執(zhí)行互適模型、愛德華政策執(zhí)行模型、薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執(zhí)行綜合模型、米特爾—霍恩模型、政策執(zhí)行互適模型、制度環(huán)境三維度理論、資源流動(dòng)理論、“模糊—沖突”分析框架等理論基礎(chǔ)全面系統(tǒng)研究紅色旅游政策執(zhí)行議題。②政策模擬和仿真視角。紅色旅游政策決策是受到諸多因素多重干擾的復(fù)雜系統(tǒng)過(guò)程，如何通過(guò)模擬還原政策全過(guò)程，并探究政策演進(jìn)的外在因素和內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制是未來(lái)值得跟蹤的研究?？山柚到y(tǒng)動(dòng)力學(xué)（SD）、可計(jì)算一般均衡模型（CGE）、PMC指數(shù)模型，對(duì)不同政策組合下紅色旅游發(fā)展的效果進(jìn)行仿真模擬與量化分析。③地理學(xué)空間視角。探究紅色旅游政策導(dǎo)向和時(shí)空演變特征、紅色旅游政策響應(yīng)的時(shí)空差異、紅色旅游政策與減貧的耦合協(xié)調(diào)、府際關(guān)系視角下紅色旅游政策擴(kuò)散模式和協(xié)同治理、紅色旅游政策對(duì)貧困農(nóng)戶脫貧增收的效果評(píng)價(jià)等。④跨學(xué)科研究視角。需要研究者采用多元的研究視角，避免主觀過(guò)度強(qiáng)調(diào)管理學(xué)和組織行為學(xué)等實(shí)證方法而形成偏見和困境。紅色旅游政策研究應(yīng)借助政治學(xué)、政策科學(xué)、哲學(xué)、公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科知識(shí)，如采用多案例研究方法、定性比較分析方法（QCA）、大數(shù)據(jù)分析方法等，通過(guò)實(shí)地調(diào)研、深度訪談、參與觀察，動(dòng)態(tài)跟蹤紅色旅游政策實(shí)踐和執(zhí)行案例。打破理論與現(xiàn)實(shí)的二元對(duì)立，直面旅游政府實(shí)踐問(wèn)題，抽離現(xiàn)象世界中的理論問(wèn)題。⑤其他方面的研究。如，紅色旅游高質(zhì)量發(fā)展維度與路徑，紅色旅游消費(fèi)者意向與行為特征，紅色旅游與科技、文創(chuàng)、教育、體育等融合發(fā)展路徑，我國(guó)紅色旅游發(fā)展模式總結(jié)等都是值得探索研究的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

總之，繼承和發(fā)揚(yáng)我國(guó)古代政策研究的優(yōu)秀傳統(tǒng)，大膽借鑒西方旅游政策研究理論和政策經(jīng)驗(yàn)，匯聚我國(guó)紅色旅游政策所需要的多源異構(gòu)數(shù)據(jù)，直面我國(guó)紅色旅游政策研究的重點(diǎn)、難點(diǎn)和痛點(diǎn)。立足交叉學(xué)科，運(yùn)用實(shí)驗(yàn)研究、模擬仿真、數(shù)據(jù)挖掘等新技術(shù)，深挖我國(guó)紅色旅游政策系統(tǒng)及其運(yùn)作方式，注重我國(guó)紅色旅游政策知識(shí)的增長(zhǎng)與積累。充分發(fā)揮智庫(kù)與學(xué)界、政界和社會(huì)組織機(jī)構(gòu)的橋梁作用，形成“公眾參與、專家論證和政府決策”三位一體的結(jié)構(gòu)框架，把握紅色旅游政策研究的高度、深度、廣度、厚度與溫度，通過(guò)依托完備的政策理論框架，對(duì)紅色旅游政策現(xiàn)象進(jìn)行學(xué)理解釋，豐富紅色旅游政策過(guò)程理論內(nèi)涵，確保旅游政策研究的合理性、專業(yè)性和公平性，構(gòu)建自主性、原創(chuàng)性、集成性的旅游政策理論體系、學(xué)術(shù)體系和話語(yǔ)體系，推進(jìn)中國(guó)本土化、情景化旅游政策研究新突破。