【摘要】在中央政府和省政府出臺政策的鼓勵引導(dǎo)下，九個珠三角城市陸續(xù)出臺相應(yīng)政策扶持普惠性民辦幼兒園發(fā)展。通過對珠三角城市出臺的政策文本分析可知，政府扶持普惠性民辦幼兒園政策設(shè)計存在兩大問題：一是扶持策略相近，地域性不夠；二是扶持內(nèi)容系統(tǒng)，但細(xì)節(jié)規(guī)定不夠具體。從政策實踐情況來看，珠三角城市政府扶持普惠性民辦幼兒園存在扶持形式單一和財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低兩大問題，原因是地方政府投入動力不足及政策文本設(shè)計存在模糊性。對此，本研究提出以下建議：扶持普惠性民辦幼兒園應(yīng)完善監(jiān)督考核機(jī)制；中央政府應(yīng)加大財政轉(zhuǎn)移支付，建立具有地域差異性與補(bǔ)償性的扶持模式；完善多元主體參與的政策設(shè)計機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】珠三角城市；扶持普惠性民辦幼兒園；政策設(shè)計及實踐

【中圖分類號】G617 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1005-6017（2021）05-0018-05

【作者簡介】張佩婷（1997-），女，廣東江門人，廣州大學(xué)教育學(xué)院碩士研究生。

2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》頒布實施以后，公益普惠性成為學(xué)前教育發(fā)展的基本方向。2017年，《教育部等四部門關(guān)于實施第三期學(xué)前教育行動計劃的意見》提出，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園幼兒數(shù)占在園幼兒總數(shù)的比例）達(dá)到80%左右[1]。從目前學(xué)前教育領(lǐng)域公辦園少民辦園多的發(fā)展格局來看，普惠性民辦幼兒園已成為實現(xiàn)普惠性學(xué)前教育的重要途徑，為此，政府提出要扶持普惠性民辦幼兒園發(fā)展[2]。

近年來，各省（自治區(qū)、直轄市）紛紛出臺扶持普惠性民辦幼兒園的相關(guān)政策，推動普惠性民辦幼兒園的發(fā)展。截至2018年底，已有17個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺了普惠性民辦幼兒園扶持政策，并明確了普惠性民辦幼兒園的生均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)[3]。但政府扶持普惠性民辦幼兒園還處于發(fā)展階段，受各地政府財政實力及財政投入意愿的影響，政府扶持普惠性民辦幼兒園在財政投入項目及經(jīng)費存在差異及問題。為此，本研究對惠州、東莞、佛山、珠海、肇慶、中山、深圳、廣州、江門共九個珠三角城市出臺的政策文本及實踐情況進(jìn)行分析，探討政府扶持普惠性民辦幼兒園的現(xiàn)狀及存在問題，嘗試對政府扶持普惠性民辦幼兒園提出建議。

一、珠三角城市政府扶持普惠性民辦幼兒園政策的設(shè)計分析

（一）扶持策略相近，地域性不強(qiáng)

通過對政策文本的比較發(fā)現(xiàn)，珠三角城市政府出臺的扶持普惠性民辦幼兒園的政策與廣東省政府頒布的政策文件在扶持策略上基本一致，主要包括明確普惠性民辦幼兒園定位及責(zé)任主體、扶持形式、管理與監(jiān)督等環(huán)節(jié)。

對于普惠性民辦幼兒園的定義，九個城市出臺的政策文本皆遵照廣東省政府出臺的《廣東省普惠性民辦幼兒園認(rèn)定、扶持和管理辦法》政策的定義。普惠性民辦幼兒園定義為指國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費舉辦的具有辦園資質(zhì)、面向大眾、收費合理、辦學(xué)規(guī)范、質(zhì)量有保障的民辦幼兒園。

明確責(zé)任主體是扶持普惠性民辦幼兒園政策順利實施的重要保障。對比九個城市的政策文本可以得知，廣州、佛山、深圳、珠海四個城市扶持普惠性民辦幼兒園的責(zé)任主體皆表達(dá)為市級統(tǒng)籌、各區(qū)落實主體責(zé)任。江門市實行以縣為主，屬地管理。中山市由所屬鎮(zhèn)區(qū)負(fù)責(zé)，市級結(jié)合發(fā)展學(xué)前教育行動計劃方案給予適當(dāng)獎補(bǔ)。東莞市則由市級財政對普惠性民辦幼兒園給予補(bǔ)助?；葜?、肇慶則依據(jù)《廣東省普惠性民辦幼兒園認(rèn)定、扶持和管理辦法》文件中提出的縣（市、區(qū)）支持普惠性幼兒園發(fā)展。

珠三角城市政府響應(yīng)上級政府倡導(dǎo)多種形式扶持普惠性民辦幼兒園的號召，除了對財政和硬件投入進(jìn)行扶持以外，同時也注意到教師隊伍建設(shè)與辦學(xué)品質(zhì)的扶持[4]。除此以外，珠三角城市各自出臺的政策文件都相應(yīng)地制定了普惠性民辦幼兒園的認(rèn)定程序、退出機(jī)制及監(jiān)管機(jī)制。

這種“同質(zhì)性”較高的扶持政策一方面不能很好地適應(yīng)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，另一方面也暴露出各地扶持普惠性民辦幼兒園措施缺乏特色，創(chuàng)新性不足。

（二）扶持內(nèi)容系統(tǒng)，但細(xì)節(jié)規(guī)定不夠具體

在扶持普惠性民辦幼兒園方面，國家層面和地方政府層面皆已出臺政策文件明確扶持措施及明確責(zé)任主體，這些政策在扶持普惠性民辦幼兒園實踐中發(fā)揮著不可或缺的作用。盡管這些政策制定在內(nèi)容維度上已較為全面，但一些具體細(xì)節(jié)仍不夠具體。主要表現(xiàn)為并未明確優(yōu)惠政策和加強(qiáng)保教項目的具體實施方案及各級政府分擔(dān)扶持普惠性民辦幼兒園的財政經(jīng)費比例。佛山市出臺的政策中明確表示：普惠性幼兒園生均經(jīng)費撥款和保教費收入主要用于幼兒園辦園經(jīng)費，其中全年安排用于教職員工人員經(jīng)費的比例不能低于生均經(jīng)費撥款和保教費年收入70%；安排用于日常公用經(jīng)費的比例不能低于生均經(jīng)費撥款和保教費年收入的20%[5]。另外，珠海市出臺的政策中提出：辦園補(bǔ)貼經(jīng)費的70%用于不斷提高教職工福利待遇，補(bǔ)貼經(jīng)費的30%用于補(bǔ)充辦園公用經(jīng)費幫扶扶持普惠性民辦幼兒園發(fā)展資金的分配使用[6]。其余的珠三角城市政府并未明確支持普惠性民辦幼兒園發(fā)展的財政資金的分配使用。

這些細(xì)節(jié)規(guī)定在政策制定時被省略或縮減，將導(dǎo)致政策的可操作性不強(qiáng)。

二、珠三角城市政府扶持普惠性民辦幼兒園實踐分析

（一）普惠性民辦幼兒園扶持政策執(zhí)行存在的問題

1. 扶持形式單一，以財政補(bǔ)助為主

普惠性民辦幼兒園的建設(shè)和發(fā)展需多方面聯(lián)動配合，涉及用地、基建、人員設(shè)備、辦公經(jīng)費等?！秶鴦?wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》《廣東省普惠性民辦幼兒園認(rèn)定、扶持和管理辦法》及珠三角城市政府出臺的政策倡導(dǎo)多措施并行扶持普惠性民辦幼兒園發(fā)展。其中主要歸類為三大項目：第一是落實優(yōu)惠政策，通過采取政府購買服務(wù)、減免租金、以獎代補(bǔ)、派駐公辦教師等方式，扶持普惠性民辦幼兒園發(fā)展。保障普惠性民辦幼兒園在分類定級、評估指導(dǎo)、科研項目申報、教師培訓(xùn)和職稱評審等方面與公辦幼兒園具有同等地位。第二是加大財政扶持，中央和省級政府加大學(xué)前教育專項經(jīng)費等獎補(bǔ)資金，各地級以上市和縣（市、區(qū)）要加強(qiáng)普惠性民辦幼兒園經(jīng)費支持，參照公辦幼兒園生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)對普惠性民辦幼兒園進(jìn)行補(bǔ)貼。有條件的地市和縣（市、區(qū)）對長期從事幼兒園保育教育工作的人員發(fā)放從教補(bǔ)助。第三是加強(qiáng)保教幫扶，通過優(yōu)質(zhì)園結(jié)對幫扶、公辦民辦捆綁發(fā)展、派駐幼兒園管理人員和骨干教師指導(dǎo)等多種途徑，提升普惠性民辦園保教水平。但從地方政府扶持政策的實踐情況來看，落實優(yōu)惠政策和加強(qiáng)保教幫扶兩大扶持項目無穩(wěn)定的經(jīng)費投入支持和具體的可操作性項目，扶持政策難以落地，可見，有關(guān)優(yōu)惠政策和加強(qiáng)保教幫扶的扶持工作尚未有效推進(jìn)使之常態(tài)化。而財政補(bǔ)助成了扶持普惠性民辦幼兒園的常見形式。

2. 財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低

從表1（見下頁）可知，普惠性民辦幼兒園財政補(bǔ)助項目較少，與普惠性民辦幼兒園運營成本及公辦園得到的財政投入相比，普惠性民辦幼兒園得到的財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低。普惠性民辦幼兒園與普通民辦幼兒園的辦園成本一樣，一般包括基本建設(shè)投資和事業(yè)經(jīng)費，事業(yè)經(jīng)費又包括人員經(jīng)費和公用經(jīng)費。一般來說，民辦幼兒園主要依靠收取保教費的形式來回收辦園成本和維持幼兒園正常運轉(zhuǎn)。在政府財政不介入的情況下，幼兒園一般會根據(jù)市場需求情況來調(diào)整其收費標(biāo)準(zhǔn)，這也是以往部分民辦幼兒園出現(xiàn)“入園貴”的情況的原因[7]。但普惠性民辦幼兒園接受政府財政補(bǔ)助的同時也被政府采取限價措施，以達(dá)到與公辦幼兒園相近的保教費收費水平，因此不能通過調(diào)整保教費平衡成本費用。公辦幼兒園的基本建設(shè)投資以及部分有編制的幼兒教師工資等都是直接由財政來支出的。民辦幼兒園則需要自己承擔(dān)土地租金、硬件設(shè)施經(jīng)費、教師勞動報酬等，由此可見，與公辦幼兒園相比，普惠性民辦幼兒園得到的財政補(bǔ)助偏低。如果不能處理好限價和補(bǔ)貼之間的關(guān)系，不能平衡公辦園和普惠性民辦幼兒園之間的財政投入差距，普惠性民辦幼兒園必將長期成為“低質(zhì)、低費”的“雙低園”[8]。財政性經(jīng)費投入有限不能真正幫助普惠性民辦幼兒園解決運行經(jīng)費不足的實際困難。

與自身的收費標(biāo)準(zhǔn)相比，普惠性民辦幼兒園的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低。根據(jù)表2數(shù)據(jù)可知，珠三角城市普惠性民辦幼兒園每個學(xué)生一個月的保教費普遍在800～2500元之間，而得到的財政補(bǔ)助平攤下來每個幼兒得到的財政補(bǔ)助每個月只有幾十元到幾百元之間。換言之，普惠性民辦幼兒園的兒童主要還是依靠父母繳納保教費來接受學(xué)前教育的，這影響了普惠性民辦幼兒園的普惠性程度[9]。因此，扶持政策執(zhí)行中普惠性民辦幼兒園得到的財政補(bǔ)助偏低的問題需得到重視與改善。

（二）扶持普惠性民辦幼兒園政策執(zhí)行現(xiàn)狀原因分析

1. 地方政府投入動力不足

除財政實力外，政府的財政投入意愿是制約其對普惠性民辦幼兒園投入的重要因素之一。以諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者布坎南為代表的公共選擇理論學(xué)者認(rèn)為，政府主體是有其自身追求的“理性經(jīng)濟(jì)人”，他們的行為以追求自身利益最大化為目標(biāo)。在現(xiàn)有的行政集權(quán)和財政分權(quán)以及現(xiàn)有的官員任命制和考核制度的影響下，地方政府首先考慮趨向?qū)⒂邢薜呢斦Y源安排給供養(yǎng)人口和有利于經(jīng)濟(jì)增長的投資中，缺乏供給難以觀測政績類公共服務(wù)[10]。但普惠性學(xué)前教育是民生大事，地方政府采取了措施扶持普惠性民辦幼兒園發(fā)展，但扶持的力度不理想。2018年深圳、珠海、廣州的幼兒園生均一般公共預(yù)算經(jīng)費分別是25145元、14643元、12463元，幼兒園生均一般公共預(yù)算經(jīng)費的投入金額位于珠三角城市前列。與此形成鮮明對比的是惠州、肇慶、江門的幼兒園生均一般公共預(yù)算經(jīng)費是2255元、2165元、1292元。由于各地物價水平和不同層次幼兒園辦園成本的不同，幼兒園生均一般公共預(yù)算經(jīng)費存在差異無可厚非。但2018年高幼兒園生均一般公共預(yù)算經(jīng)費的深圳、珠海、廣州的GDP分別是24221億元、2914億元、22859億元。低幼兒園生均一般公共預(yù)算經(jīng)費的惠州、肇慶、江門的GDP分別是4103億元、2201億元、2900億元。城市間幼兒園生均一般公共預(yù)算經(jīng)費的差距高于GDP的差距，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距相比，幼兒園生均一般公共預(yù)算經(jīng)費的差距顯得不合理。從目前幼兒園財政投入現(xiàn)狀推斷，政府扶持普惠性民辦幼兒園會存在投入動力不足的現(xiàn)象。

2. 政策設(shè)計存在模糊性，政策執(zhí)行者擁有較大的文本闡釋空間

對珠三角城市出臺的政策文本進(jìn)行分析，目前扶持普惠性民辦幼兒園政策設(shè)計存在模糊性。從普惠性民辦幼兒園定義來看，普惠性民辦幼兒園是質(zhì)量有保障的幼兒園。但對于衡量質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)以及質(zhì)量保障的長久機(jī)制目前仍需進(jìn)一步明確。

從責(zé)任主體的界定來看，珠三角城市出臺的政策雖已明確責(zé)任主體，但未明確過各級政府的承擔(dān)比例。扶持普惠性民辦幼兒園政策涉及教育、財政、人社等多個部門，但缺乏各部門間整合目標(biāo)和分配資源時的協(xié)同機(jī)制，容易造成政策執(zhí)行阻滯，留下了各級政府、各部門之間相互推諉的制度漏洞。

從扶持形式來看，扶持政策設(shè)計出現(xiàn)籠統(tǒng)而不具體，參照性和指導(dǎo)性較低的現(xiàn)象，不能很好地針對問題。如政策文本中多次提到“加大、加強(qiáng)、落實”等字眼，從實踐層面上來看并未起到具體的指導(dǎo)作用。對普惠性民辦幼兒園教師的培訓(xùn)和指導(dǎo)以何形式進(jìn)行，培訓(xùn)及指導(dǎo)的頻率為多少適宜，通過何種機(jī)制激勵保教人員對普惠性民辦幼兒園進(jìn)行保教幫扶等一系列問題，珠三角城市出臺的政策未做進(jìn)一步規(guī)定。

政策文本設(shè)計的模糊性會讓具體負(fù)責(zé)政策執(zhí)行部門出現(xiàn)理解的偏差和謬誤，使博弈者在制度執(zhí)行過程中尋找最佳的行動方案。找到了制度漏洞，就可以繞開現(xiàn)有的規(guī)定，使得政策在實踐層面可能會流于形式，甚至使得現(xiàn)有政策無效，無法真正起到扶持普惠性民辦幼兒園的作用[11]。

三、建議

（一）完善監(jiān)督考核機(jī)制

監(jiān)督問責(zé)機(jī)制則主要從外部壓力加強(qiáng)對政策執(zhí)行者的約束，使政府不得不按政策制定者的意圖行事[12]。建立并完善政策執(zhí)行的監(jiān)督考核機(jī)制，以提高地方政府扶持普惠性民辦幼兒園的動力。應(yīng)把扶持普惠性民辦幼兒園發(fā)展納入學(xué)前教育普及普惠督導(dǎo)評估中去，其評估結(jié)果是地方政府及其主要負(fù)責(zé)人履行教育職責(zé)和當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展水平綜合評估的重要依據(jù)。省（自治區(qū)、直轄市）、市教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)建立起普惠學(xué)前教育監(jiān)測機(jī)制，對學(xué)前教育普惠情況進(jìn)行監(jiān)測，避免出現(xiàn)普惠性民辦幼兒園保障程度降低、普惠性民辦幼兒園保教質(zhì)量下滑等不良現(xiàn)象。

（二）中央政府加大財政轉(zhuǎn)移支付，建立具有地域差異性與補(bǔ)償性的扶持模式

以區(qū)或?qū)俚貫樨?zé)任主體的責(zé)任體制使扶持普惠性民辦幼兒園的財政投入依賴于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方政府的財政投入意愿。學(xué)前教育是關(guān)系到千家萬戶幸福生活的社會公共服務(wù)工程，能給個人、家庭和國家?guī)黹L遠(yuǎn)的效益[13]，中央和省政府應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃的職能，加大財政轉(zhuǎn)移支付支持普惠性民辦幼兒園發(fā)展。2019年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)教育領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》中指出，對于學(xué)前教育等非義務(wù)教育，實行以政府投入為主的多渠道經(jīng)費籌措機(jī)制，總體為中央與地方共同財政事權(quán)，所需財政補(bǔ)助經(jīng)費主要按照隸屬關(guān)系等由中央與地方財政分別承擔(dān)，中央承擔(dān)的經(jīng)費通過轉(zhuǎn)移支付的方式撥付給地方使用[14]?？梢詤⒄樟x務(wù)教育的做法，對扶持普惠性民辦幼兒園財政投入實行中央和地方按比例分擔(dān)的機(jī)制[15]。幼兒園財政補(bǔ)助確定以后，根據(jù)中央和地方應(yīng)該承擔(dān)的經(jīng)費比例，中央部分要設(shè)立專項資金，納入國庫集中支付管理。中央專項資金撥付給省財政廳以后，由省財政廳直接支付到縣（區(qū)）財政局，并由縣（區(qū)）財政局直接支付到收款人或?qū)W校。中央有關(guān)部門對專項資金的支付情況進(jìn)行全程跟蹤，動態(tài)監(jiān)控[16]，保障相關(guān)教育經(jīng)費能真正用到扶持普惠性民辦幼兒園發(fā)展上。

（三）完善多元主體參與的政策設(shè)計機(jī)制

普惠性民辦幼兒園扶持政策實質(zhì)上就是圍繞政府與市場、個人進(jìn)行協(xié)商和分配，涉及多元利益主體。扶持普惠性民辦幼兒園政策是公共政策之一，公共政策的本質(zhì)屬性是“公共性、公平性、正義性”，這就要求政府在制定和執(zhí)行公共政策的過程中政策不僅僅只是表達(dá)政府意見，還應(yīng)積極呼應(yīng)各利益主體的利益訴求?，F(xiàn)階段我國普惠性民辦幼兒園扶持政策的話語權(quán)主要集中于政府，民意表達(dá)較弱，幼兒園管理者、教師群體、家長等在扶持普惠性民辦幼兒園政策制定中處于失語狀態(tài)，不利于普惠性民辦幼兒園扶持政策制定效益的整體性提升。政府應(yīng)深入了解幼兒園、教師、家長的真正需要，關(guān)照相關(guān)利益主體的現(xiàn)實教育需求[17]，讓他們參與到政策決策程序中，全面、有效地把握扶持普惠性民辦幼兒園實踐中的現(xiàn)實問題。為此，要強(qiáng)化社會公眾的政策話語權(quán)。首先，加強(qiáng)政策宣傳，建立政策信息公開制度。應(yīng)擴(kuò)大政策信息公開的內(nèi)容和范圍，詳細(xì)地公開政策制定的預(yù)期目標(biāo)、政策落實的過程、政策實施主體、政策預(yù)期效果等，并及時更新政策制定情況以及政策存在的問題。其次，疏通民意表達(dá)渠道，加強(qiáng)民意表達(dá)途徑建設(shè)。政府應(yīng)建立規(guī)范的民意調(diào)查制度，在規(guī)范透明的制度中使政府與民眾之間形成良性互動。

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[16] 財政部，教育部.農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革中央專項資金支付管理暫行辦法[EB/OL].http：//old.moe.gov.cn// publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1220/200608/16745.html.2020-10-11.

[17] 胡福貞，鄧家英，王睿慜，石敏，何浩.重慶市學(xué)前教育體制改革政策文本的話語分析[J].學(xué)前教育研究，2014（07）：26-34.

通訊作者：張佩婷，435921402@qq.com

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