張軍濤 張世政

（1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116025；2.華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510641）

一、引 言

2018年12月23日國(guó)務(wù)院在《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》中指出，自2015年以來(lái)，農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)在解決歷史遺留問(wèn)題、保障農(nóng)民合法權(quán)益、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入等方面取得了較大突破，提升了村民的自治能力和水平，激發(fā)了農(nóng)民自主管理農(nóng)村土地的主動(dòng)性和參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理的積極性。[1]其中，農(nóng)村宅基地有償使用不僅是促進(jìn)農(nóng)村土地資源合理利用的有效措施，也是宅基地確權(quán)登記的首要前提，與宅基地審批制度共同構(gòu)筑了保護(hù)農(nóng)民宅基地合法權(quán)益的制度保障。

狹義的農(nóng)村宅基地有償使用指宅基地有償取得，與之對(duì)應(yīng)的是宅基地?zé)o償使用，兩者共同構(gòu)成中國(guó)農(nóng)村宅基地使用制度。新中國(guó)建立初期，實(shí)行“一戶一宅、無(wú)償使用”的宅基地福利分配制度。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，宅基地?zé)o償使用制度導(dǎo)致農(nóng)村建房的諸多不良傾向，不利于村莊規(guī)劃和土地資源的合理利用，產(chǎn)生了社會(huì)不公問(wèn)題。[2]為加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地管理，國(guó)務(wù)院在1990年提出實(shí)施宅基地有償使用，當(dāng)年各級(jí)地方政府紛紛出臺(tái)相關(guān)政策。但是，1993年中央政府決定取消農(nóng)村宅基地有償使用費(fèi)，在之后的很長(zhǎng)一段時(shí)間農(nóng)村宅基地有償使用在政策和實(shí)踐上都鮮有涉及。直到農(nóng)村宅基地制度改革拉開(kāi)序幕，尤其在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的歷史機(jī)遇期，農(nóng)村宅基地有償使用被賦予了新的重要任務(wù)，在彌補(bǔ)無(wú)償使用制度缺陷的同時(shí)成為解決宅基地歷史遺留問(wèn)題、優(yōu)化土地資源配置的重要舉措。

由此看出，新中國(guó)建立以來(lái)農(nóng)村宅基地使用政策發(fā)生了數(shù)次變遷。那么，農(nóng)村宅基地使用政策發(fā)生間斷的節(jié)點(diǎn)在哪里？哪些因素影響了農(nóng)村宅基地使用政策的變遷？在每次變遷過(guò)程中其政策目標(biāo)、政策工具和政策工具設(shè)置發(fā)生了怎樣的變化？本文借助間斷—均衡理論試圖分析和解決上述問(wèn)題，闡述和論證中國(guó)農(nóng)村宅基地使用政策變遷過(guò)程、特征和原因，為進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地使用政策提供依據(jù)。

間斷—均衡理論是美國(guó)學(xué)者鮑姆加特勒和瓊斯（Baumgartner & Jones）于20世紀(jì)90年代基于政策范式方法論構(gòu)建的以問(wèn)題界定和議程設(shè)置為起點(diǎn)，以政策圖景和政治制度為結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)政策變遷非線性特征的理論研究框架。在此框架中，政策變遷過(guò)程被描述為政策壟斷形成、崩潰和自我革新的循環(huán)過(guò)程，其兩大核心要素是政策圖景和政治制度。政策均衡依賴于穩(wěn)定的政治制度結(jié)構(gòu)和合法性的政策價(jià)值觀基礎(chǔ)，同樣，打破政策均衡也是政策圖景和政治制度相互作用、彼此影響的結(jié)果。由于間斷—均衡理論對(duì)政策長(zhǎng)期穩(wěn)定和政策急劇變化做出了強(qiáng)有力的解釋，在眾多研究政策變遷過(guò)程的理論中取得了較大突破，逐漸被西方學(xué)者所接納、認(rèn)可和廣泛應(yīng)用。

近年來(lái)，中國(guó)學(xué)者加強(qiáng)了間斷—均衡理論在政策變遷過(guò)程中的分析和應(yīng)用，其應(yīng)用領(lǐng)域涵蓋了社會(huì)發(fā)展政策、環(huán)境治理政策、社會(huì)民生政策等多個(gè)方面。例如，李健等借助間斷—均衡理論，從政策圖景與政策場(chǎng)域互動(dòng)視角分析了政社關(guān)系對(duì)社會(huì)組織政策變遷的影響；[2]鄺艷華提出了“決策者注意力”和“體制摩擦”的解釋框架，通過(guò)面板數(shù)據(jù)分析驗(yàn)證了中國(guó)環(huán)保預(yù)算政策的間斷—均衡特征；[3]文宏基于間斷—均衡理論，將宏觀層面的價(jià)值傾向、地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子的態(tài)度和公眾的反應(yīng)作為政策變遷的動(dòng)力因素，進(jìn)而分析了蘭州市出租車政策變遷的演進(jìn)邏輯。[4]

為進(jìn)一步發(fā)揮該理論研究中國(guó)政策變遷問(wèn)題的強(qiáng)大功能，本文結(jié)合中國(guó)特有的政治制度和實(shí)際情境對(duì)間斷均—均衡理論的適用性進(jìn)行修正，構(gòu)建新的分析框架；以新中國(guó)建立以來(lái)中央政府和地方政府發(fā)布的農(nóng)村宅基地使用政策為研究對(duì)象，梳理農(nóng)村宅基地使用政策的變遷歷程和特征；以政策范式為依據(jù)，運(yùn)用政策文本量化分析方法，從政策工具、政策目標(biāo)和政策工具設(shè)置三個(gè)方面闡釋農(nóng)村宅基地使用政策發(fā)生間斷和保持均衡的過(guò)程，分析其變遷的原因。從而深化對(duì)中國(guó)農(nóng)村宅基地使用政策變遷邏輯的研究，強(qiáng)化間斷—均衡理論對(duì)中國(guó)政策變遷問(wèn)題的解釋力。

二、間斷—均衡理論分析框架

（一）間斷—均衡理論的核心觀點(diǎn)及要素

鮑姆加特勒和瓊斯認(rèn)為，政治制度和政策圖景構(gòu)成了政策過(guò)程的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)，政策變遷是政治制度和政策圖景互動(dòng)的結(jié)果。[5]其中，政治制度是政策行動(dòng)場(chǎng)所，表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)和決策規(guī)則；政策圖景即政策價(jià)值觀和政策信仰體系，是經(jīng)驗(yàn)信息和情感呼吁的結(jié)合，為政策存在提供了合法性基礎(chǔ)。政策圖景變化能夠?qū)φ沃贫犬a(chǎn)生影響，從而打破政策壟斷或均衡。[6]政策間斷—均衡的變遷過(guò)程通過(guò)其核心要素的解釋來(lái)闡述。

1.子系統(tǒng)政治和宏觀政治子系統(tǒng)政治是由單一利益集團(tuán)主導(dǎo)的一種平衡政治，總體上保持平穩(wěn)性和漸進(jìn)性，但其內(nèi)部可能存在相互競(jìng)爭(zhēng)的多種利益集團(tuán)；宏觀政治由掌握權(quán)力資源對(duì)政策具有重要主導(dǎo)和決策作用的一系列政治要素組成，是一種間斷政治。間斷—均衡理論認(rèn)為，當(dāng)一種政策問(wèn)題進(jìn)入子系統(tǒng)政治時(shí)，經(jīng)過(guò)利益集團(tuán)爭(zhēng)斗后政策變化只存在于子系統(tǒng)內(nèi)部，而不會(huì)影響政策的整體變遷。當(dāng)政策問(wèn)題進(jìn)入宏觀政治后，政策行動(dòng)場(chǎng)域發(fā)生改變，政策問(wèn)題被重新界定，其性質(zhì)亦發(fā)生改變。這時(shí)，子系統(tǒng)政治中的利益集團(tuán)借此將政策問(wèn)題轉(zhuǎn)移到宏觀政治領(lǐng)域，借助宏觀政治系統(tǒng)變動(dòng)對(duì)已有利益分配格局進(jìn)行重新調(diào)整。[7]

2.政策壟斷和政策崩潰政策壟斷是指對(duì)政策制定有重要影響的行動(dòng)者組成的一個(gè)將其他利益群體排斥在外的體系，這個(gè)集中而封閉的體系具有特定的制度結(jié)構(gòu)和價(jià)值觀基礎(chǔ)，能夠使政策保持長(zhǎng)期穩(wěn)定。政策崩潰是指存在政策壟斷不足以對(duì)抗的外在壓力，其產(chǎn)生的內(nèi)部和外部矛盾在子系統(tǒng)政治中無(wú)法得到解決，政策問(wèn)題被重新界定，并且受到宏觀政治中的政府機(jī)構(gòu)和其他行動(dòng)者的干預(yù)，原有的行動(dòng)者不得不做出變革，轉(zhuǎn)移或分享部分權(quán)力，政策壟斷被打破。[8]當(dāng)政策議題在子系統(tǒng)政治中時(shí)只在內(nèi)部發(fā)生變化，政治制度結(jié)構(gòu)變?yōu)橐环N“制度慣性”，遵循漸進(jìn)的思路以較為保守的姿態(tài)保持對(duì)政策的穩(wěn)定作用，在維持政策壟斷的同時(shí)產(chǎn)生負(fù)面反饋。當(dāng)政策制定在宏觀政治中進(jìn)行時(shí)政策問(wèn)題被重新界定，潛在利益群體和參與者被激發(fā)出來(lái)，改變了原有的系統(tǒng)構(gòu)成和力量對(duì)比，致使政策發(fā)生變革并加速政策壟斷的崩潰，在這個(gè)過(guò)程中產(chǎn)生的是正面反饋。由此可見(jiàn)，當(dāng)宏觀政治介入政策子系統(tǒng)時(shí)，也就是政策均衡被打破和政策變遷發(fā)生的契機(jī)。[9]

3.政策圖景和政府注意力鮑姆加特勒和瓊斯將政策圖景定義為，具有不同信仰和價(jià)值觀的公眾基于經(jīng)驗(yàn)和信息對(duì)某些政策的看法和理解。[10]政策圖景和政治制度是政策壟斷形成的關(guān)鍵；當(dāng)政策圖景發(fā)生變化時(shí)必然導(dǎo)致重大事件發(fā)生，影響媒體和輿論導(dǎo)向，以此對(duì)政治制度和政策壟斷形成巨大挑戰(zhàn)，從而加速政策壟斷崩潰。因此，政策圖景在政策變遷過(guò)程中的地位尤為重要。政府注意力是政策變遷的根本原因，在政策圖景發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化時(shí)，政府注意力必然從一個(gè)偏好維度切換到另一個(gè)偏好維度，從而使政策進(jìn)入議程設(shè)置，發(fā)生政策變遷。[11]

（二）基于中國(guó)情景的間斷—均衡理論分析框架

在借助間斷—均衡理論分析中國(guó)的政策變遷問(wèn)題時(shí)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)。一是中西方國(guó)家政治制度的差異。公共政策分析離不開(kāi)對(duì)政治制度這一重要因素的考量。間斷—均衡理論建立在美國(guó)三權(quán)分立的政治制度基礎(chǔ)上，被應(yīng)用于美國(guó)國(guó)會(huì)財(cái)政預(yù)算政策、能源政策和社會(huì)保障政策。因此，該理論并不完全適用于中國(guó)某些領(lǐng)域政策的變遷研究。二是公共政策決策機(jī)制不同。間斷—均衡理論是在宏觀政治和子系統(tǒng)政治變化的情況下問(wèn)題被重新界定和進(jìn)入政策議程，對(duì)政策變遷過(guò)程進(jìn)行研究；而中國(guó)的公共政策決策機(jī)制是由官方政策決策體系（中國(guó)共產(chǎn)黨和立法、行政、司法系統(tǒng)）和非官方政策參與體系（媒體、社會(huì)公眾、非營(yíng)利組織等）所構(gòu)成，與西方國(guó)家的政策決策機(jī)制有本質(zhì)區(qū)別。三是該理論的多元治理前提和核心要素的修正。間斷—均衡理論中政策圖景和政治活動(dòng)場(chǎng)所發(fā)生變化的前提是多元政策利益群體，進(jìn)而探討利益集團(tuán)如何影響政策問(wèn)題進(jìn)入議程設(shè)置。這就意味著在運(yùn)用間斷—均衡理論分析中國(guó)公共政策變遷問(wèn)題時(shí)首先要界定其核心要素，之后對(duì)其適用條件、理論假設(shè)、變遷過(guò)程和原因等做出合理修正，才能保證公共政策變遷研究的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。因此，本文從以下四個(gè)方面對(duì)間斷—均衡理論分析框架進(jìn)行修正（詳見(jiàn)圖1）。

圖1 修正后的間斷—均衡理論分析框架

1.適用條件修正如上所述，間斷—均衡理論建立在美國(guó)三權(quán)分置的政治制度基礎(chǔ)上，根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情境舍棄子系統(tǒng)政治和宏觀政治理論基礎(chǔ)，將其修正為政治制度。一般來(lái)說(shuō)，任何國(guó)家不論采取何種政治制度，重大政策都會(huì)保持較長(zhǎng)時(shí)間的穩(wěn)定，盡管可能存在發(fā)生政策變革的可能。

2.理論假設(shè)修正間斷—均衡理論是基于有限理性和美國(guó)的政治制度，而且西方國(guó)家利益集團(tuán)對(duì)政策制定實(shí)施的影響與中國(guó)的政策運(yùn)行機(jī)制有本質(zhì)區(qū)別。因此，將其修正為有限理性和穩(wěn)定的政治制度結(jié)構(gòu)。政治制度結(jié)構(gòu)為政策穩(wěn)定和變遷提供了制度環(huán)境；基于有限理性，政策制定或變遷受到執(zhí)政者對(duì)國(guó)家意識(shí)形態(tài)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情境認(rèn)知以及政府注意力轉(zhuǎn)變的影響。

3.政策變遷過(guò)程修正間斷—均衡理論是以霍爾（Hall）提出的“政策范式”方法論為基礎(chǔ)?；魻栒J(rèn)為，政策制定過(guò)程包含三個(gè)變量：指導(dǎo)政策的總體性目標(biāo)、為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所采用的政策工具、政策工具精確設(shè)置。[12]這三個(gè)變量所解釋的是政策如何發(fā)生變遷。因此，將政策變遷過(guò)程修訂為政策目標(biāo)、政策工具和政策工具精確設(shè)置，以此驗(yàn)證政策變遷過(guò)程中間斷節(jié)點(diǎn)的判斷和描述政策變遷過(guò)程。

4.政策變遷原因修正如前所述，政府注意力是導(dǎo)致政策變遷的根本原因之一，在這里只需修正政府注意力的來(lái)源。根據(jù)中國(guó)的政治制度和政策運(yùn)行機(jī)制，將制度結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、制度供給環(huán)境、制度創(chuàng)新作為政府注意力轉(zhuǎn)向的來(lái)源。制度結(jié)構(gòu)包括經(jīng)濟(jì)體制和政治體制等，制度結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變是政府注意力轉(zhuǎn)變和政策變遷的重要變量之一；制度供給環(huán)境包括中央政府頂層設(shè)計(jì)環(huán)境和地方政府制度供給環(huán)境；制度創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)以中央政府自上而下的強(qiáng)制型驅(qū)動(dòng)和地方政府、村民自治組織和農(nóng)民三者利益趨同下的誘導(dǎo)型驅(qū)動(dòng)來(lái)反映。

三、農(nóng)村宅基地使用政策變遷軌跡

借助北大法寶網(wǎng)、中國(guó)政府網(wǎng)和地方政府網(wǎng)站，搜集到農(nóng)村宅基地使用政策42項(xiàng)，以此作為樣本來(lái)源。根據(jù)間斷—均衡理論，結(jié)合政策文本數(shù)量的年度分布特征，將中國(guó)農(nóng)村宅基地使用政策的變遷軌跡劃分為五個(gè)階段（按照首次發(fā)布的政策時(shí)間為變遷起點(diǎn)），從制度背景、標(biāo)志性政策事件、政策內(nèi)容和特征等方面對(duì)每個(gè)階段的農(nóng)村宅基地使用政策加以分析。

（一）政策均衡期：無(wú)償分配階段（1963—1987年）

新中國(guó)建立初期，農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民私有。隨著人民公社化運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展，中央政府通過(guò)《農(nóng)村人民公社條例修正草案（1962年）》規(guī)定農(nóng)村宅基地所有權(quán)歸集體所有。在農(nóng)村宅基地所有權(quán)轉(zhuǎn)變過(guò)程中為了維護(hù)農(nóng)民的根本利益，保證農(nóng)民戶有所居，出于政治穩(wěn)定的需要中共中央1963年下發(fā)了《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》。其中規(guī)定：社員需要建宅時(shí)可提出申請(qǐng)，經(jīng)社員大會(huì)同意后進(jìn)行；新宅無(wú)論是否占用耕地，一律不收地價(jià)。由此，正式確立了農(nóng)村宅基地?zé)o償取得使用制度。

（二）政策均衡期：有償使用初步探索階段（1988—1992年）

改革開(kāi)放后，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平得到迅速提升，農(nóng)民開(kāi)始興起建房熱潮，宅基地面積無(wú)序擴(kuò)張，多占超占現(xiàn)象增多，造成農(nóng)村土地資源尤其是耕地供需矛盾突出。更為重要的是“一戶一宅”政策沒(méi)有真正得到落實(shí)，農(nóng)民的土地公有制意識(shí)逐漸淡化。為了有效實(shí)施“人多地少、節(jié)約用地”的基本國(guó)策，國(guó)務(wù)院1990年發(fā)布了《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請(qǐng)示的通知》，提出開(kāi)展農(nóng)村宅基地有償使用試點(diǎn)工作，明確了宅基地有償使用收費(fèi)原則和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)對(duì)宅基地使用費(fèi)進(jìn)行監(jiān)管，宅基地使用費(fèi)主要用于村內(nèi)集體設(shè)施建設(shè)。隨后，上海、河北、吉林、內(nèi)蒙古、廈門、昆明等各級(jí)地方政府相繼發(fā)布農(nóng)村宅基地有償使用政策，細(xì)化有償使用范圍和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)行政手段強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村宅基地的管理。

（三）政策間斷期：有償使用緩滯階段（1993—2000年）

在全國(guó)各地持續(xù)推行農(nóng)村宅基地有償使用之際，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳1993年聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目審核處理意見(jiàn)的通知》，取消了包括農(nóng)村宅基地有償使用收費(fèi)、農(nóng)村宅基地超占費(fèi)在內(nèi)的37個(gè)農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目。中央政府此舉是為了保護(hù)農(nóng)民利益，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景是，黨的十四大正式確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，中國(guó)正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，農(nóng)村社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立，相關(guān)機(jī)制不成熟、不健全。因此，原本落后的農(nóng)村在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于更為不利的地位。隨著城鄉(xiāng)市場(chǎng)一體化逐步形成，各種經(jīng)濟(jì)要素和生產(chǎn)要素由農(nóng)村流向城市，城鄉(xiāng)居民收入差距和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問(wèn)題進(jìn)一步擴(kuò)大。[13]國(guó)家出于大力支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和保持農(nóng)村社會(huì)政治穩(wěn)定的需要，從各方面減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，就此取消了農(nóng)村宅基地有償使用費(fèi)。至此，農(nóng)村宅基地有償使用戛然而止，直到20世紀(jì)末全國(guó)各地相關(guān)政策中鮮有涉及，農(nóng)村宅基地使用政策進(jìn)入間斷期。

（四）政策均衡期：有償使用恢復(fù)階段（2001—2009年）

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，大量農(nóng)村住房閑置，農(nóng)村宅基地多占濫用現(xiàn)象普遍。同時(shí)，沿海地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村宅基地隱性市場(chǎng)交易頻繁，宅基地取得與分配之間的矛盾導(dǎo)致社會(huì)不公問(wèn)題增多。農(nóng)村宅基地?zé)o償配給政策無(wú)法對(duì)上述問(wèn)題給予必要的回應(yīng)，農(nóng)村宅基地?zé)o償使用制度再次受到挑戰(zhàn)。

為有效規(guī)范農(nóng)村宅基地管理，農(nóng)村宅基地有償使用政策被悄然恢復(fù)，并首先在地方政府層面得到突破。2001年，山東省人民政府發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知〔魯政法（2001）89號(hào)〕》，提出“對(duì)建新宅后拒不拆除的空宅，以及居住人戶口已遷出本村且不居住的空宅，其宅基地可由村集體依法收回，拒不交回的，經(jīng)縣（市、區(qū)）政府批準(zhǔn)，可由村集體組織實(shí)行有償使用”。該政策還指出不得隨意擴(kuò)大宅基地有償使用范圍，不能增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。由此可見(jiàn)，這一階段恢復(fù)農(nóng)村宅基地有償使用主要是為了解決閑置宅基地問(wèn)題，因而其有償使用范圍較小，并且嚴(yán)格貫徹落實(shí)中央政府此前減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策要求，顯得較為謹(jǐn)慎和穩(wěn)重。2004年國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)的通知》，2008年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，兩項(xiàng)政策均提及要加大對(duì)農(nóng)村閑置宅基地的整治力度，清理一戶多宅和超占問(wèn)題，嚴(yán)格宅基地申請(qǐng)條件，完善宅基地審批制度，但對(duì)于是否重新實(shí)施農(nóng)村宅基地有償使用沒(méi)有做出明確說(shuō)明。盡管如此，河北、陜西以及山東的菏澤、德州、日照和湖北的恩施土家族苗族自治州、黃岡等地方政府相繼出臺(tái)政策，恢復(fù)農(nóng)村宅基地有償使用，主要內(nèi)容包括規(guī)定有償使用范圍、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施要求等。

（五）政策均衡期：有償使用發(fā)展階段（2010年至今）

2010年國(guó)土資源部下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》明確提出，村集體可以對(duì)宅基地超占面積實(shí)施有償使用，允許村民自治組織對(duì)新申請(qǐng)的宅基地住戶開(kāi)展有償使用試點(diǎn)。當(dāng)年，這項(xiàng)政策在株洲、濟(jì)南、昆明、湘潭、廈門五個(gè)城市形成擴(kuò)散。與1990年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請(qǐng)示的通知》相比，這一政策的特點(diǎn)是將農(nóng)村宅基地有償使用管理權(quán)下放至村集體組織，表明中央政府已充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村宅基地有償使用對(duì)發(fā)揮村民民主管理的作用，以及維護(hù)農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)的重要性。

與此同時(shí)，農(nóng)村宅基地有償使用制度也面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。一是，對(duì)農(nóng)村宅基地有償使用的探索不夠深入，地方政府開(kāi)展的有償使用農(nóng)村宅基地的實(shí)踐大多是針對(duì)閑置宅基地。而且《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定與亟需解決的農(nóng)村宅基地歷史遺留問(wèn)題和打破農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展“瓶頸”的實(shí)際情形存在較大沖突。二是，農(nóng)村宅基地由居住保障功能向資產(chǎn)資本功能轉(zhuǎn)變，農(nóng)村宅基地管理制度嚴(yán)重滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村宅基地有償使用政策需要進(jìn)一步完善。三是，中央政府不斷加強(qiáng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記，推動(dòng)農(nóng)村宅基地自愿有償退出，使農(nóng)村宅基地有償使用的重要作用得以凸顯。在認(rèn)識(shí)到農(nóng)村宅基地制度改革的必要性和緊迫性后，黨中央、國(guó)務(wù)院開(kāi)始做出重要部署。2015年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，農(nóng)村宅基地管理制度改革試點(diǎn)進(jìn)入政府議程，宅基地有償使用政策開(kāi)始在全國(guó)范圍擴(kuò)散。在這一階段農(nóng)村宅基地有償使用政策數(shù)量達(dá)到17項(xiàng)，占所有樣本數(shù)量的40.5%，政策內(nèi)容在農(nóng)村宅基地有償使用范圍、條件、方式等方面取得了較大突破。在新時(shí)代背景下，通過(guò)對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)占用的宅基地繼續(xù)征收有償使用費(fèi)、增加多占宅基地農(nóng)戶的持有成本，不僅能夠有效提升農(nóng)村土地集約節(jié)約利用水平，而且成為保障農(nóng)戶住房權(quán)益公平、滿足農(nóng)戶多樣化居住需求的主要抓手，是推進(jìn)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記、有償退出和使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力、提升村民自治組織管理能力的重要經(jīng)濟(jì)手段。

四、農(nóng)村宅基地使用政策變遷過(guò)程及原因分析

（一）農(nóng)村宅基地使用政策變遷過(guò)程

政策范式理論將政策變遷劃分為三個(gè)序列，[14]當(dāng)政策變遷處于第三序列時(shí)才會(huì)構(gòu)成政策范式轉(zhuǎn)換，政策由此發(fā)生間斷。這說(shuō)明對(duì)政策間斷期的判斷取決于政策的總體性目標(biāo)是否發(fā)生改變。因此，本文從農(nóng)村宅基地使用政策的總體性目標(biāo)、政策工具和政策工具設(shè)置三個(gè)方面分別闡釋農(nóng)村宅基地使用政策的變遷過(guò)程。

1.農(nóng)村宅基地使用政策總體性目標(biāo)變遷

結(jié)合中國(guó)農(nóng)村宅基地使用政策變遷過(guò)程和特點(diǎn)，總結(jié)出農(nóng)村宅基地使用政策的總體目標(biāo)為保持農(nóng)村政治穩(wěn)定和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其中，保持農(nóng)村政治穩(wěn)定的具體目標(biāo)是保護(hù)農(nóng)民利益、滿足農(nóng)民居住需求、保障宅基地公平合理分配；促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體目標(biāo)是提升農(nóng)村土地利用水平、盤活農(nóng)村用地空間、解決農(nóng)村土地供需矛盾、共享土地增值收益。根據(jù)每個(gè)階段政策目標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)，構(gòu)建中國(guó)農(nóng)村宅基地使用政策變遷圖（如圖2所示）。

圖2 中國(guó)農(nóng)村宅基地使用政策變遷圖

總體上看，中國(guó)農(nóng)村宅基地使用政策變遷呈現(xiàn)出長(zhǎng)期均衡和短期間斷的規(guī)律，政策目標(biāo)逐漸轉(zhuǎn)向促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府的管制力度逐漸減弱。在前三個(gè)階段，農(nóng)村宅基地使用政策的總體目標(biāo)側(cè)重于保持政治穩(wěn)定。在后兩個(gè)階段，農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)資本功能凸顯，城鄉(xiāng)之間人才、土地、資金要素流動(dòng)加快，農(nóng)村宅基地有償使用促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用日益凸顯，政策目標(biāo)隨之發(fā)生轉(zhuǎn)移。由此可以判斷出中國(guó)農(nóng)村宅基使用政策變遷的間斷節(jié)點(diǎn)是1993年，政策間斷期為農(nóng)村宅基地有償使用緩滯階段（1993—2000年）。

2.農(nóng)村宅基地使用政策工具變遷根據(jù)政策工具相關(guān)理論，結(jié)合農(nóng)村宅基地使用政策的內(nèi)容和特征，將農(nóng)村宅基地使用政策工具分為管制型政策工具、混合型政策工具、自愿型政策工具。其中，管制型政策工具包括權(quán)益保障、制度建設(shè)、設(shè)定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和條件、責(zé)任追究等；混合型政策工具包括使用收費(fèi)、宣傳教育、申請(qǐng)信息公示、檔案登記、有償調(diào)劑和競(jìng)價(jià)選位等；自愿型政策工具包括村民自治組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等。運(yùn)用政策文本量化分析方法對(duì)政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析單元編碼，統(tǒng)計(jì)頻數(shù)后得到農(nóng)村宅基地使用政策工具使用頻數(shù)的階段分布圖（如圖3所示）。

圖3 三類政策工具在農(nóng)村宅基地使用政策變遷階段的分布

在宅基地?zé)o償分配階段，政府主要采用強(qiáng)制型和自愿型政策工具，以保障農(nóng)民宅基地居住權(quán)益。在農(nóng)村宅基地有償使用試點(diǎn)階段，政府對(duì)政策工具的使用較為全面，強(qiáng)制型政策工具仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。增加了混合型政策工具和自愿型政策工具的使用，其中宣傳教育的作用在于使農(nóng)民樹(shù)立節(jié)約利用土地的意識(shí)，推動(dòng)農(nóng)村宅基地有償使用順利進(jìn)行；信息公開(kāi)和檔案登記有利于保障農(nóng)民宅基地合法權(quán)益。在有償使用緩滯階段主要通過(guò)管制型政策工具防止農(nóng)民利益受損，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。在有償使用恢復(fù)階段三類政策工具的使用與前一階段相比有了很大突破，但數(shù)量均少于有償使用試點(diǎn)階段，這與政策目標(biāo)和政策內(nèi)容有關(guān)。在有償使用發(fā)展階段三類政策工具的數(shù)量明顯增多，而且分布較為均衡。其中，混合型政策工具中增加了級(jí)差排基、有償調(diào)劑和競(jìng)價(jià)選位等分配取得方式；在自愿型政策工具中村民代表大會(huì)制度成為新型的治理工具，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織擁有了決定宅基地有償使用年限的權(quán)限。

由此可見(jiàn)，中國(guó)農(nóng)村宅基地使用政策工具的變遷趨向于實(shí)現(xiàn)混合型政策工具和自愿型政策工具的綜合使用，體現(xiàn)了政府在農(nóng)村宅基地使用政策變遷過(guò)程中由管制到賦權(quán)的角色變遷特征。

3．農(nóng)村宅基地使用政策工具設(shè)置變遷中國(guó)農(nóng)村宅基地使用政策的精確設(shè)置包括使用主體、方式、對(duì)象、費(fèi)用收取標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管與獎(jiǎng)懲措施等方面的規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用政策變遷階段的政策工具設(shè)置比較如表1所示。

表1 農(nóng)村宅基地使用政策變遷階段的政策工具設(shè)置比較

由表1可以看出不同間斷節(jié)點(diǎn)時(shí)期政策工具設(shè)置的差異。農(nóng)村宅基地?zé)o償使用和有償使用的不同階段所對(duì)應(yīng)的政策內(nèi)容有很大差異。在農(nóng)村宅基地使用的適用主體方面，前四個(gè)階段都是僅限于本集體村民，但在農(nóng)村宅基地有償使用發(fā)展階段，部分地區(qū)開(kāi)始允許其他村集體的農(nóng)民有償使用本村的宅基地。每個(gè)階段政策目標(biāo)不同，政策實(shí)施對(duì)象有差異。農(nóng)村宅基地有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)趨于科學(xué)、合理和規(guī)范，費(fèi)用的使用主體已完全實(shí)現(xiàn)向村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)移，費(fèi)用監(jiān)管主體的變化反映出農(nóng)村居民對(duì)自身利益維護(hù)的意識(shí)在逐漸增強(qiáng)。獎(jiǎng)懲措施始終強(qiáng)調(diào)對(duì)挪用和貪污使用費(fèi)的嚴(yán)格處理，通過(guò)建立和完善銀行賬戶和?？顚Ｓ弥贫仁褂袃斒褂觅M(fèi)真正取之于民、用之于村。

（二）農(nóng)村宅基地使用政策變遷原因分析

根據(jù)修正的間斷—均衡理論分析框架，政治制度是政策保持均衡和突發(fā)間斷的基礎(chǔ)，政策均衡依賴于穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)和情境認(rèn)知，政策間斷則是由于制度場(chǎng)域發(fā)生變化導(dǎo)致政府注意力轉(zhuǎn)變和政策問(wèn)題的性質(zhì)發(fā)生改變，從而重新進(jìn)入議程設(shè)置。因此，本文從制度結(jié)構(gòu)、情境認(rèn)知、政府注意力三方面分析中國(guó)農(nóng)村宅基地使用政策變遷的原因。

1．穩(wěn)定的政治制度政治制度作為政策行動(dòng)場(chǎng)所是政策壟斷的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)。中國(guó)政治制度的主要功能是穩(wěn)定、激勵(lì)和約束，能夠在公共政策運(yùn)行中（無(wú)論政策處于均衡期還是間斷期）給予政府很大支持，促進(jìn)公共政策與社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)，統(tǒng)一公眾思想，減小政策實(shí)施阻力。

2．制度結(jié)構(gòu)與特定情境認(rèn)知制度結(jié)構(gòu)主要包括經(jīng)濟(jì)體制和政治體制。穩(wěn)定的政治制度并不意味著其經(jīng)濟(jì)體制或政治體制不發(fā)生變化，也就是說(shuō)，制度結(jié)構(gòu)可能處于穩(wěn)定或不穩(wěn)定狀態(tài)。情境認(rèn)知反映的是與制度相關(guān)的價(jià)值觀基礎(chǔ)。在不同時(shí)期，執(zhí)政者的情境認(rèn)知有所不同，其產(chǎn)生的指導(dǎo)思想將影響經(jīng)濟(jì)體制和政治體制，從而決定政策的穩(wěn)定和變革。例如，在科學(xué)發(fā)展觀思想指導(dǎo)下進(jìn)行社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，以人為本的執(zhí)政理念促使農(nóng)村宅基地使用政策注重保護(hù)農(nóng)民宅基地使用權(quán)權(quán)益；在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)下開(kāi)始實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村宅基地有償使用制度進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展階段。由此可知，執(zhí)政者的價(jià)值觀和執(zhí)政理念是建立在國(guó)家意識(shí)形態(tài)以及對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況認(rèn)知基礎(chǔ)上。

在穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)中情境認(rèn)知的變化并不必然導(dǎo)致政策變遷，政策制定者通過(guò)調(diào)整政策工具及其設(shè)置使政策保持漸進(jìn)式均衡。例如，在農(nóng)村宅基地有償使用恢復(fù)階段到有償使用發(fā)展階段，中國(guó)的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制并未發(fā)生根本性改變，三類政策工具的使用數(shù)量在穩(wěn)定增加且趨于合理。但是，當(dāng)制度結(jié)構(gòu)發(fā)生改變時(shí)，總體性政策目標(biāo)、政策工具及其設(shè)置就必須與新的情境認(rèn)知相適應(yīng)，政策在特定的經(jīng)濟(jì)體制和政治體制框架下發(fā)生間斷。例如，在農(nóng)村宅基地有償使用緩滯階段到恢復(fù)階段，經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了變化，政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)閭?cè)重于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，相應(yīng)的政策工具和政策工具設(shè)置也發(fā)生了很大變化，以便更好地服務(wù)于新的政策目標(biāo)。

3．政府注意力轉(zhuǎn)移制度結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。新中國(guó)成立以來(lái)，經(jīng)歷了從社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的歷程，制度結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是政府注意力轉(zhuǎn)移的重要來(lái)源。在農(nóng)村宅基地有償使用緩滯階段正是由于經(jīng)濟(jì)體制變革的影響，政府注意力開(kāi)始轉(zhuǎn)向通過(guò)取消農(nóng)村宅基地使用費(fèi)，實(shí)現(xiàn)維持農(nóng)村社會(huì)政治穩(wěn)定的目的。

制度供給環(huán)境。中央政府的頂層設(shè)計(jì)環(huán)境主要體現(xiàn)為中央政府在政策制定和政策運(yùn)行中居于主導(dǎo)地位，地方政府制度供給環(huán)境則是滿足地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的制度環(huán)境。在貫徹執(zhí)行中央政府的政策時(shí)，地方政府可以根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況因地制宜制定農(nóng)村宅基地使用政策。當(dāng)?shù)胤秸姆e極實(shí)踐取得良好政策效果時(shí)，就會(huì)在一定程度上促使中央政府原有的政策發(fā)生變遷。在農(nóng)村宅基地有償使用初步探索階段，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展的農(nóng)村宅基地有償使用試點(diǎn)工作促使中央政府認(rèn)識(shí)到農(nóng)村宅基地有償使用的科學(xué)性和可行性，因而其注意力由無(wú)償使用轉(zhuǎn)向了有償使用。

制度創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。在穩(wěn)定的政治制度中原有的某項(xiàng)具體政策或制度可能會(huì)受到強(qiáng)制型因素或誘導(dǎo)型因素的驅(qū)動(dòng)，致使其內(nèi)部發(fā)生變革。中國(guó)農(nóng)村宅基地使用政策變遷過(guò)程中強(qiáng)制型驅(qū)動(dòng)的基礎(chǔ)是政策均衡，其路徑體現(xiàn)為中央到地方自上而下的政策執(zhí)行。例如，在農(nóng)村宅基地?zé)o償分配階段，嚴(yán)格遵循農(nóng)村宅基地?zé)o償取得政策；在宅基地有償使用發(fā)展階段，宅基地有償使用政策在許多地方政府形成政策擴(kuò)散。誘導(dǎo)型驅(qū)動(dòng)通過(guò)利益關(guān)系來(lái)反映。以農(nóng)村宅基地有償使用發(fā)展階段為例，當(dāng)農(nóng)村宅基地?zé)o償分配制度與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不相適應(yīng)，存在潛在的制度形式效益（即政府理應(yīng)分享土地增值收益），并且這種收益大于政府的制度建立和執(zhí)行成本時(shí)，地方政府就會(huì)主動(dòng)推動(dòng)制度創(chuàng)新。[15]村民自治組織通過(guò)對(duì)農(nóng)村宅基地有償使用費(fèi)的管理，借助資源組合形成對(duì)農(nóng)村居民的動(dòng)員、激勵(lì)和管理，成為其治理能力的重要體現(xiàn)。農(nóng)民為維護(hù)其宅基地使用權(quán)和公平取得權(quán)，積極參與宅基地有償使用規(guī)則和實(shí)施辦法的制定以及有償使用費(fèi)的監(jiān)管。因而，當(dāng)?shù)胤秸?、村民自治組織和農(nóng)民三者的利益達(dá)到一種平衡或趨同時(shí)就會(huì)發(fā)生誘導(dǎo)型變遷?？傮w來(lái)說(shuō)，在中國(guó)農(nóng)村宅基地使用政策變遷過(guò)程中呈現(xiàn)出強(qiáng)制型擴(kuò)散為主、偶見(jiàn)誘導(dǎo)型驅(qū)動(dòng)的特點(diǎn)，兩種驅(qū)動(dòng)方式顯著影響政府注意力的轉(zhuǎn)移，從而導(dǎo)致政策發(fā)生變遷。

五、結(jié)論與啟示

間斷—均衡理論解釋了政策漸進(jìn)性均衡和突變性間斷相結(jié)合的政策變遷過(guò)程。在梳理間斷—均衡理論核心觀點(diǎn)及要素的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)的制度結(jié)構(gòu)和實(shí)際情境將間斷—均衡理論分析框架的適用條件修正為穩(wěn)定的政治制度，理論假設(shè)修正為有限理性和制度結(jié)構(gòu)，借助政策范式理論，采用政策總體性目標(biāo)、政策工具和政策工具精確設(shè)置解釋并驗(yàn)證政策變遷過(guò)程，將制度結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、制度供給環(huán)境和制度創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作為政府注意力轉(zhuǎn)移的三個(gè)來(lái)源。

基于對(duì)制度背景、標(biāo)志性政策事件和政策內(nèi)容的分析，認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村宅基地使用政策的變遷歷程可以劃分為無(wú)償分配階段、有償使用初步探索階段、有償使用緩滯階段、有償使用恢復(fù)階段和有償使用發(fā)展階段。農(nóng)村宅基地?zé)o償分配與有償使用的交替實(shí)現(xiàn)了宅基地使用政策的非線性變遷，總體上反映出間斷式均衡、長(zhǎng)期穩(wěn)定與短期變遷并存的規(guī)律，符合間斷—均衡理論所呈現(xiàn)的漸進(jìn)與突變相結(jié)合的總體演變特征，體現(xiàn)了間斷—均衡理論對(duì)解釋中國(guó)農(nóng)村宅基地使用政策變遷過(guò)程的適用性。

通過(guò)對(duì)新中國(guó)建立以來(lái)農(nóng)村宅基地使用政策文本的量化分析，結(jié)合政策范式理論，總結(jié)出農(nóng)村宅基地使用政策變遷始于政策目標(biāo)變化，由側(cè)重于保持農(nóng)村社會(huì)政治穩(wěn)定轉(zhuǎn)向側(cè)重于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；政策工具的使用也因此發(fā)生改變，管制型、混合型、自愿型政策工具組合使用趨于合理和均衡；政策工具設(shè)置的變化反映出在農(nóng)村宅基地使用政策變遷的每個(gè)階段不同政策目標(biāo)具有不同的政策內(nèi)容。借助間斷—均衡理論分析框架，闡明了中國(guó)的政治制度為農(nóng)村宅基地使用政策變遷創(chuàng)造了根本性基礎(chǔ)，國(guó)家意識(shí)形態(tài)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況構(gòu)成了執(zhí)政者宏觀層面的情境認(rèn)知，其價(jià)值觀和執(zhí)政理念體現(xiàn)在農(nóng)村宅基地使用政策每個(gè)變遷階段的總體性政策目標(biāo)和政策工具層面。穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)和情境認(rèn)知強(qiáng)化了政策壟斷，當(dāng)制度結(jié)構(gòu)發(fā)生變化時(shí)政府注意力也隨之改變。中國(guó)特有的制度供給方式提供了實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的環(huán)境，中央政府主導(dǎo)的自上而下的強(qiáng)制型變遷和地方政府、村民自治組織、農(nóng)民三種利益趨同產(chǎn)生的誘導(dǎo)型變遷，在農(nóng)村宅基地使用政策變遷過(guò)程中影響了政府注意力的轉(zhuǎn)移。其中，強(qiáng)制型變遷的作用更強(qiáng)，形成了較大范圍的政策擴(kuò)散，在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)使農(nóng)村宅基地使用政策保持得更為均衡和穩(wěn)定。

在鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新時(shí)代背景下，中國(guó)農(nóng)村宅基地使用政策應(yīng)當(dāng)是對(duì)符合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資格認(rèn)定條件的農(nóng)戶實(shí)行無(wú)償分配，使其繼續(xù)作為保持農(nóng)村社會(huì)政治穩(wěn)定的第一保障。將農(nóng)村宅基地有償使用作為重要補(bǔ)充，探索采取多種經(jīng)濟(jì)手段解決農(nóng)村宅基地歷史遺留問(wèn)題，更加凸顯農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)資本價(jià)值，在市場(chǎng)機(jī)制和政府賦權(quán)的情景下完善農(nóng)村宅基地增值收益分配機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地資源優(yōu)化配置和有效利用。