基本公共服務(wù)關(guān)乎民生，關(guān)乎國(guó)家長(zhǎng)治久安，是中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”中社會(huì)建設(shè)的重要組成部分。新時(shí)代伴隨城鎮(zhèn)化建設(shè)快速推進(jìn)，人民群眾對(duì)基本公共服務(wù)需求呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，這就要求政府所提供的基本公共服務(wù)必須與時(shí)俱進(jìn)。目前在基本公共服務(wù)方面存在的供與需的矛盾是制約南疆四地州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的凸顯問(wèn)題。摸清南疆四地州基本公共服務(wù)供給在“量”與“質(zhì)”等方面存在的問(wèn)題，需從多個(gè)角度出發(fā)，深入探索導(dǎo)致問(wèn)題產(chǎn)生的原因，從而制定切實(shí)可行的對(duì)策，十分必要。

南疆四地州推進(jìn)基本公共服務(wù)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

“基本公共服務(wù)指的是由政府主導(dǎo)、保障全體公民生存和發(fā)展基本需要、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)，是最基本的民生需求，是一個(gè)社會(huì)的底線公平，給每個(gè)人提供最基本的保障和同等的機(jī)會(huì)。通常包含以下七個(gè)方面的內(nèi)容：教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育、環(huán)境保護(hù)?！?/p>

（一）南疆四地州推進(jìn)基本公共服務(wù)現(xiàn)狀

近些年來(lái)，新疆維吾爾族自治區(qū)聚焦社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安總目標(biāo)，按照“1+3+3+改革開(kāi)放”工作部署認(rèn)真開(kāi)展工作，基本公共服務(wù)整體水平不斷提升，社會(huì)保障體系日益完善，實(shí)施全民免費(fèi)健康體檢，農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療設(shè)施條件明顯改善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化率均達(dá)100%，居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率99.7%。南疆四地州累計(jì)脫貧251.16萬(wàn)人，退出2683個(gè)貧困村、摘帽16個(gè)貧困縣，貧困發(fā)生率由2014年的29.1%降至2.21%。南疆四地州各族人民對(duì)美好生活的向往在基本公共服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域都有所體現(xiàn)和進(jìn)一步的保障。

（二）南疆四地州基本公共服務(wù)供給存在的問(wèn)題

通過(guò)在南疆四地州深入調(diào)研，用問(wèn)卷調(diào)查法、結(jié)構(gòu)式訪談法和文獻(xiàn)法獲得大量研究資料，并對(duì)研究數(shù)據(jù)和資料進(jìn)行系統(tǒng)、深入、細(xì)致分析發(fā)現(xiàn)，南疆四地州基本公共服務(wù)均等化供給存在的問(wèn)題分為以下兩個(gè)方面：

首先，南疆四地州基本公共服務(wù)供給量不足。表現(xiàn)為：第一、資金投入不足、來(lái)源單一。南疆四地州由于地理位置較偏遠(yuǎn)、氣候條件惡劣、人口較多、維穩(wěn)任務(wù)繁重、四地州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡，加之民族多元生活方式，因此推進(jìn)基本公共服務(wù)所需要投入的資金龐大，導(dǎo)致基本公共服務(wù)可持續(xù)性資金投入成本高。資金來(lái)源單一，基本上絕對(duì)依賴中央、地方政府、援疆省市資金，缺乏企業(yè)、社會(huì)組織等市場(chǎng)、社會(huì)力量大規(guī)模的資金投入。在問(wèn)卷調(diào)查中，收集到的有效問(wèn)卷共181份，其中45.3%的受訪者認(rèn)為南疆四地州基本公共服務(wù)項(xiàng)目缺乏資金支持。

第二，南疆四地州基礎(chǔ)設(shè)施供給量不足。在有效問(wèn)卷中，52.49%的受訪者認(rèn)為已有的基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、數(shù)量不足。雖然2014年至2019年，新疆地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，所有地州市邁入高速公路時(shí)代，南疆四地州鄉(xiāng)村級(jí)學(xué)校已大量配備多媒體、電腦等，但整體上受訪者認(rèn)為居民在文化體育，如圖書館方面的基礎(chǔ)設(shè)施少，利用率低，大多數(shù)圖書資料比較陳舊，缺乏最新的學(xué)習(xí)資料數(shù)據(jù)庫(kù)。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院檢驗(yàn)設(shè)備陳舊等。

第三，南疆四地州推進(jìn)基本公共服務(wù)專業(yè)人才不足。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)37.57%的受訪者認(rèn)為缺乏專業(yè)人才資源。例如：89.5%的人認(rèn)為醫(yī)護(hù)人員技術(shù)水平需要提高，28.18%的人認(rèn)為醫(yī)護(hù)人員數(shù)量需要增加，辦事窗口需要增加。雖然自治區(qū)黨委和政府竭盡全力以公務(wù)員支教的方式在填補(bǔ)人才的不足，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)的角度上看，需要扎根在基層教育衛(wèi)生領(lǐng)域長(zhǎng)期從事工作與研究的、優(yōu)良素質(zhì)的、數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理的隊(duì)伍。

第四，南疆四地州基本公共服務(wù)供給各領(lǐng)域之間有差異，四地州基本公共服務(wù)內(nèi)部發(fā)展不平衡。問(wèn)卷里涉及到南疆四地州基本公共服務(wù)供給存在的薄弱環(huán)節(jié)中，不難發(fā)現(xiàn)，基本公共服務(wù)各項(xiàng)領(lǐng)域中存在不平衡性，72.8%的受訪者認(rèn)為南疆四地州基本醫(yī)療服務(wù)薄弱，其次是人民群眾對(duì)基本教育服務(wù)（65.19%），公共文化體育（61.33%）、就業(yè)與社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)（57.46%）等等的需求未得到滿足，而南疆四地州在公共安全方面滿意率較高。

第五，南疆四地州基本公共服務(wù)供給質(zhì)量不高。表現(xiàn)為一是南疆四地州基礎(chǔ)設(shè)施供給與利用不匹配。二是一些服務(wù)項(xiàng)目存在覆蓋盲區(qū)，尚未有效惠及全部流動(dòng)人口和困難群體。三是服務(wù)水平較低，不能靈活滿足群眾多種需求。

南疆四地州基本公共服務(wù)供給受制約原因分析

雖然南疆四地州基本公共服務(wù)的總體情況有快速改善，但不可回避的是，南疆四地州從基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)等7個(gè)方面來(lái)看，都表現(xiàn)出基本公共服務(wù)量不足、質(zhì)不高的問(wèn)題。分析其背后的原因，分為以下幾個(gè)方面：

1、自然環(huán)境因素

南疆四地州面積為58.63平方公里，占全疆總面積的35.2%。該地區(qū)地廣人稀，自然災(zāi)害頻發(fā)，干旱少雨，水資源匱乏，是新疆生態(tài)環(huán)境最惡劣最脆弱的地方。當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、基本公共服務(wù)受自然因素制約程度很大，可以說(shuō)是靠天吃飯。南疆各族人民對(duì)美好生活的向往，想要更好發(fā)展需求與本身的環(huán)境承載力相矛盾，適應(yīng)新常態(tài)、高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟(jì)方式還未成熟。加上交通條件不便利，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)困難重重，基本公共服務(wù)的各項(xiàng)內(nèi)容開(kāi)展成本高。與此同時(shí)，南疆四地州又是新疆社會(huì)穩(wěn)定的重點(diǎn)區(qū)域，維穩(wěn)任務(wù)繁重以及脫貧攻堅(jiān)責(zé)任重大，對(duì)當(dāng)?shù)卣怨ぷ魅蝿?wù)艱巨，社會(huì)管理成本相當(dāng)高。本次調(diào)研的181份有效問(wèn)卷中，有52.49%的受訪者認(rèn)為地理環(huán)境是影響其享受基本公共服務(wù)的重要因素?？梢哉f(shuō)，自然地理環(huán)境因素是客觀存在的，而且是改善南疆四地州基本公共服務(wù)的基本抓手。

2、經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素

在影響一個(gè)國(guó)家或地區(qū)基本公共服務(wù)的諸多因素中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素?zé)o疑是最重要的指標(biāo)之一。國(guó)民收入與基本公共服務(wù)是源與流的關(guān)系。如果一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，則可以說(shuō)明該地區(qū)公共財(cái)政收入越高，在基本公共服務(wù)領(lǐng)域可以以較低投入成本獲得較高的收益，因此經(jīng)濟(jì)實(shí)力作為一個(gè)重要指標(biāo)，說(shuō)明水源越充足，分流則越順暢。

以2018年新疆部分地州人均地區(qū)生產(chǎn)總值為參考，將南疆四地州與北疆阿勒泰地區(qū)、塔城地區(qū)、伊犁地區(qū)對(duì)比，發(fā)現(xiàn)新疆南北疆各地州之間人均地區(qū)生產(chǎn)總值存在差異。在許多前人的研究中發(fā)現(xiàn)，王雁冰（2014）新疆各地州基本公共服務(wù)狀況梯次表中南疆尤其是喀什、和田、克州地區(qū)在新疆各地州基本公共服務(wù)狀況梯次表中處于最底水平的層次。而在我們調(diào)研中同樣發(fā)現(xiàn)，南疆四地州與北疆三個(gè)地區(qū)之間確實(shí)有差異，受訪者普遍認(rèn)為南疆四地州基本公共服務(wù)較北疆地區(qū)處于劣勢(shì)，而與調(diào)研資料相結(jié)合證明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力越高，基本公共服務(wù)水平越高。

其次、南疆四地州之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也存在著差異，同樣基本公共服務(wù)也存在差異?？傮w而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)基本公共服務(wù)水平總體比經(jīng)濟(jì)發(fā)展較緩慢的地區(qū)要高一些，這也在以往研究中得到了證實(shí)。但尤其值得我們注意的是，南疆四地州之間總單項(xiàng)水平衡量來(lái)說(shuō)，四者之間有差異，比如從公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中，以2018年各地州衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)與執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)為例，經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好的阿克蘇地區(qū)（12206人、2798人）相比喀什地區(qū)衛(wèi)生技術(shù)人員（21042人）、執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)量（4647人）較低。造成這樣的原因，筆者認(rèn)為數(shù)據(jù)以2019年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，并不是較長(zhǎng)時(shí)間的對(duì)比，因此每個(gè)地區(qū)單個(gè)年份在不同領(lǐng)域的投入并不同。

再次，從個(gè)人維度上講，個(gè)人經(jīng)濟(jì)收入水平也是影響基本公共服務(wù)需求的因素。在問(wèn)卷調(diào)查中，受訪者在選擇影響自身基本公共服務(wù)需求的因素中，經(jīng)濟(jì)收入情況占67.4%。數(shù)據(jù)顯示多數(shù)受訪者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)收入是制約個(gè)人享受基本公共服務(wù)需求的因素，例如：如果收入相對(duì)較高，個(gè)人在享受基本衛(wèi)生服務(wù)和基本公共教育服務(wù)時(shí)選擇性更強(qiáng)，選擇范圍更廣。因此不管是宏觀還是微觀層面，經(jīng)濟(jì)因素都是制約基本公共服務(wù)的重要指標(biāo)。

基本公共服務(wù)供給體制與機(jī)制改革相對(duì)落后

習(xí)總書記在黨的十九大報(bào)告中特別強(qiáng)調(diào)，要“加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”“完善公共服務(wù)體系、保障群眾基本生活”。從根本原因來(lái)講，南疆四地州的基本公共服務(wù)體系存在著體制機(jī)制難以適應(yīng)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，同時(shí)南疆四地州城鄉(xiāng)之間、群體之間仍然存在不平衡性，因此必須高度重視深化公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，突出改革的重點(diǎn)，完善運(yùn)行機(jī)制，特別是要守住底線，提升基本公共服務(wù)均等化水平。現(xiàn)階段南疆四地州基本公共服務(wù)供給機(jī)制改革落后的原因如下：

1、缺乏競(jìng)爭(zhēng)性的公共資源配置機(jī)制

供給主體單一，政府社會(huì)服務(wù)方式較落后。政府社會(huì)服務(wù)方式社會(huì)組織力量并未完全參與其中，在訪談中不少受訪者認(rèn)為，南疆四地州非常缺乏志愿和慈善服務(wù)，一些慈善服務(wù)由駐村干部、結(jié)親對(duì)象帶頭開(kāi)展，缺乏更高層次的平臺(tái)支撐。對(duì)于南疆四地州志愿者服務(wù)的記錄制度欠缺，志愿者服務(wù)立法尚未完善是社會(huì)組織未能很好發(fā)揮作用的一種體現(xiàn)。

2、南疆四地州基本公共服務(wù)考核機(jī)制不完善，監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全

均等化服務(wù)操作化體系不完善，目標(biāo)不具體，具體工作不規(guī)范，導(dǎo)致地方政府重視度不高，對(duì)于完善基本公共服務(wù)在社會(huì)穩(wěn)定中的作用認(rèn)識(shí)不夠深刻，對(duì)于績(jī)效考核在公共服務(wù)管理中的重要性認(rèn)識(shí)不足。近些年來(lái)，黨和政府高度關(guān)注考核機(jī)制的完善，出臺(tái)了一系列的新的干部考核標(biāo)準(zhǔn)。然而，部分南疆四地州干部中存在形式主義、官僚主義的作風(fēng)，以文件落實(shí)文件的現(xiàn)象，并未把基本公共服務(wù)落到實(shí)處。問(wèn)卷中31.49%的受訪者認(rèn)為缺乏對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施的有力監(jiān)督。訪談中越來(lái)越多的受訪者提出，認(rèn)為部分基層政府對(duì)基本公共服務(wù)不重視，至少是說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)次要，忙起來(lái)不要的現(xiàn)象比較常見(jiàn)。因此迫切需要對(duì)此現(xiàn)狀進(jìn)行有力監(jiān)督和督促。

3、基本公共服務(wù)供給的資源保障機(jī)制需要完善

第一，南疆四地州與新疆平均水平相比，與全國(guó)平均水平相比公共基礎(chǔ)設(shè)施仍然非常薄弱，是堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，全面堅(jiān)持小康社會(huì)的民生短板。黨中央和自治區(qū)人民政府高度重視南疆四地州的公共服務(wù)投入，但調(diào)研中52.49%的受訪者認(rèn)為已有的公共服務(wù)設(shè)施陳舊，數(shù)量不足，基本公共服務(wù)項(xiàng)目缺乏資金支持。第二，缺乏基本公共服務(wù)專業(yè)人才隊(duì)伍，存在留不住人的現(xiàn)象。缺乏完善的人才與激勵(lì)制度，因此無(wú)法打造一支完整穩(wěn)定的人才隊(duì)伍。

4、南疆四地州的社會(huì)服務(wù)職能較弱

本次調(diào)研中，對(duì)南疆四地州社會(huì)服務(wù)職能滿意程度調(diào)查中，一般滿意（50.28%）和比較滿意較多（31.49%），不滿意和非常不滿意一共占9.39%。

導(dǎo)致南疆四地州社會(huì)服務(wù)職能弱的原因有：第一，服務(wù)態(tài)度較差，需要深刻改變服務(wù)理念，轉(zhuǎn)變思維;第二，政府公共服務(wù)宣傳力度不夠，使得許多群眾不能很好地理解自己需要享受的公共服務(wù)有哪些，以及有哪些渠道等;第三，社會(huì)服務(wù)申請(qǐng)程序繁雜，受訪者表示需要跑的部門多，開(kāi)的證明多，需要的材料多，社會(huì)服務(wù)信息平臺(tái)尚未完善;第四，49.72%的受訪者認(rèn)為社會(huì)服務(wù)監(jiān)督機(jī)制與渠道需要完善，使得政府工作公開(kāi)透明，工作落到實(shí)處。第五，南疆四地州社會(huì)服務(wù)方式落后。調(diào)研中，有46.96%的人認(rèn)為目前迫切需要開(kāi)通網(wǎng)上診療服務(wù)的方式，對(duì)于醫(yī)療水平差，交通不便利，以及無(wú)法承擔(dān)較高診療費(fèi)的南疆鄉(xiāng)村群眾而言這是及其需要的。

新時(shí)代南疆四地州推進(jìn)基本公共服務(wù)的對(duì)策建議

筆者針對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的新時(shí)代南疆四地州推進(jìn)基本公共服務(wù)方面存在的“量不夠”“質(zhì)不高”的問(wèn)題，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

1、繼續(xù)加大對(duì)南疆四地州基本公共服務(wù)量的投入，提高投入能力

首先，在加大可持續(xù)性資金投入的同時(shí)，拓展投入資金渠道，廣泛利用社會(huì)力量在資金投入中的靈活性優(yōu)勢(shì)。其次，繼續(xù)增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并對(duì)已有的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行定期維護(hù)，深入研究部分基礎(chǔ)設(shè)施利用率低的原因，不斷優(yōu)化資源。例如對(duì)于鄉(xiāng)村、縣級(jí)圖書館等更新數(shù)據(jù)庫(kù)，結(jié)合群團(tuán)組織開(kāi)展“讀書分享會(huì)”“青少年讀書比賽”等活動(dòng)，提升利用率;再次、建立基本公共服務(wù)專業(yè)人才隊(duì)伍，注重引進(jìn)優(yōu)秀專業(yè)人才的同時(shí)，注重對(duì)本地人才的培養(yǎng)與培訓(xùn)，利用好本地人才資源。提高專業(yè)人才待遇，不斷更新完善人才激勵(lì)機(jī)制，流動(dòng)機(jī)制，使得他們有工作的熱情，充分發(fā)揮積極主動(dòng)性。最后，補(bǔ)充相關(guān)政策，減少南疆四地州基本公共服務(wù)供給各領(lǐng)域之間的差異，以鄉(xiāng)村振興為主要抓手，平衡基本公共服務(wù)各大領(lǐng)域的發(fā)展進(jìn)度。

2、提高南疆四地州基本公共服務(wù)的總體質(zhì)量

一是避免服務(wù)項(xiàng)目覆蓋存在盲區(qū)，重點(diǎn)保障困難群體和全部流動(dòng)人口。二是提升政府提供公共服務(wù)水平。重點(diǎn)改善服務(wù)態(tài)度，轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，轉(zhuǎn)變工作思維;繼續(xù)簡(jiǎn)化社會(huì)服務(wù)申請(qǐng)程序，完善社會(huì)服務(wù)信息平臺(tái);完善社會(huì)服務(wù)監(jiān)督機(jī)制與渠道，為基本公共服務(wù)提供良好的環(huán)境;創(chuàng)新南疆四地州社會(huì)服務(wù)方式落后，需要開(kāi)發(fā)“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”方式，以安全便捷的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作后盾，開(kāi)發(fā)網(wǎng)上服務(wù)新方式 ，降低社會(huì)服務(wù)成本，提高社會(huì)服務(wù)效率。

3、完善相關(guān)體制機(jī)制建設(shè)

（1）完善南疆四地州基本公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)性公共資源配置機(jī)制。只要嚴(yán)格遵守國(guó)家的法律法規(guī)，符合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，聚焦新疆社會(huì)總目標(biāo)，國(guó)有企業(yè)、社會(huì)組織可以積極參與到南疆四地州提供基本公共服務(wù)中發(fā)揮獨(dú)特的作用。政府對(duì)自身提供的公共服務(wù)職能進(jìn)行全面評(píng)估與梳理，將符合總目標(biāo)的，履行起來(lái)風(fēng)險(xiǎn)較少的領(lǐng)域進(jìn)行分類，引導(dǎo)眾多社會(huì)力量參與其中，完善公共服務(wù)社會(huì)化目錄;加強(qiáng)志愿和慈善服務(wù)，加快對(duì)志愿者服務(wù)記錄制度。同時(shí)，對(duì)于新疆政府而言，特別是南疆四地州政府而言，達(dá)到新疆社會(huì)穩(wěn)定與長(zhǎng)治久安的總目標(biāo)是完善基本公共服務(wù)的最根本的基石。一個(gè)運(yùn)行良好的基本公共服務(wù)供給體制必然需要良好的、安全的建設(shè)環(huán)境，這樣才能吸引大批的企業(yè)參與生產(chǎn)與服務(wù)中，激發(fā)社會(huì)活力，因此現(xiàn)階段應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持聚焦總目標(biāo)，在維護(hù)南疆四地州社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高居民收入水平，扎實(shí)推進(jìn)基本公共服務(wù)工作。

（2）完善南疆四地州基本公共服務(wù)考核機(jī)制、監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，杜絕形式主義、官僚主義作風(fēng)。

（3）完善公共服務(wù)供給的資源保障機(jī)制，完善人才激勵(lì)制度，建立穩(wěn)定的專業(yè)人才隊(duì)伍。

總體而言，各項(xiàng)措施要層層遞進(jìn)，逐步深入，整合力量，優(yōu)化配置，綜合提升南疆四地州基本公共服務(wù)水平。

作者簡(jiǎn)介

阿萊·木拉提 新疆維吾爾自治區(qū)黨委黨校助教，研究方向?yàn)樯鐣?huì)治理