摘要：1978年改革開放以來，在市場經(jīng)濟體制和政治變革的推動下，中國不斷走向了世界舞臺，既展現(xiàn)了中國實力，也展現(xiàn)了中國魅力，政治、文化、社會領(lǐng)域都發(fā)生了令世界矚目的巨變。這樣巨大變化的背后，不僅僅是經(jīng)濟奇跡，更是政治制度和社會關(guān)系的發(fā)展，我們看待發(fā)展的問題，不能只集中于經(jīng)濟領(lǐng)域，更要洞察到其背后的政治制度的變遷，制度的變化對社會整體發(fā)展產(chǎn)生的作用和影響比我們想象地更加深刻和久遠。建國以來，我國的政府間關(guān)系—條塊關(guān)系發(fā)生了由集權(quán)到分權(quán)再集權(quán)的循環(huán)變化，這是隨著當時國際國內(nèi)現(xiàn)實環(huán)境的變化而演變的，本文旨在探討1978年改革開放以來世界格局與中國局勢發(fā)生巨變的情況下，我國的條塊關(guān)系發(fā)生的幾次大的演變以及前因后果。

關(guān)鍵詞：條塊關(guān)系;改革開放;制度變遷

條塊關(guān)系是毛澤東我國對政府間關(guān)系的描述，是指政府間縱橫交錯的復(fù)雜關(guān)系。其中既包括上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也包括同一層級政府間的關(guān)系?！皸l條”簡潔一點說就是國務(wù)院直屬的各大部委包括教育部、武裝部等，是橫向上將國家的各項事務(wù)劃分到各個部門;“塊塊”是指從縱向上看的各級政府例如省、市等。我國的政府間關(guān)系十分復(fù)雜，在雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制之下，不僅存在上下級部門和上下級政府之間的關(guān)系，還存在上級政府部門對下級政府的斜向府際關(guān)系，由于兩者之間行政層級相同，不存在法律上的隸屬和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，因此情況比上下級的府際關(guān)系更加復(fù)雜，但是凡事有利必有弊，或許可以推動兩大部門之間可以在平等的空間對話，共同承擔政治事務(wù)和合理分配政府職能。在當前的時代發(fā)展背景之下，我們不僅要繼續(xù)調(diào)整和完善條塊關(guān)系，更要強調(diào)建設(shè)治理型和服務(wù)型政府，將更多不涉及核心事務(wù)的權(quán)力下放到地方去。關(guān)于如何進行條塊關(guān)系的改革，就是要打破傳統(tǒng)的職責(zé)同構(gòu)的管理狀況，改進雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，對各個部門的職能進行合理和明確地劃分，避免職責(zé)模糊和部門權(quán)力重復(fù)的現(xiàn)象。

建國以來條塊關(guān)系發(fā)生過幾次大的調(diào)整，在改革開放之前，大體上可以概括為兩次權(quán)力的收回和下放過程。建國之初，一時間無法在全國建立完善合理的府際關(guān)系，只能采取行政大區(qū)制，[1]這一時期的中央和地方的關(guān)系，是各個大行政區(qū)統(tǒng)一接受中央領(lǐng)導(dǎo)，但可以根據(jù)實際情況擁有一定的地方自治權(quán)。經(jīng)過建國初期的新民主主義社會的經(jīng)濟建設(shè)，此時中央政府決定收回一部分的地方權(quán)力，以便為后面的經(jīng)濟建設(shè)打下制度基礎(chǔ)。1954年中央決定撤銷大區(qū)，將行政重心轉(zhuǎn)移到中央，這一過程使得我國現(xiàn)代條塊關(guān)系的垂直領(lǐng)導(dǎo)管理體制初步確立，行政區(qū)劃和政府層級也基本確定下來。[2]建國后到改革開放之前經(jīng)歷過幾次大規(guī)模的收權(quán)放權(quán)，1956年“一五計劃”的實施，要求各個部門都能對經(jīng)濟建設(shè)做出貢獻，開始了第一次的大規(guī)模放權(quán)，但是由于權(quán)力下放過快過猛，超出了中央的預(yù)期，致使各條條權(quán)力過大，中央再次收權(quán)，這次收權(quán)到1965年左右停止，伴隨著權(quán)力的回收，條條的部委數(shù)量有明顯增加。文革期間，開始了規(guī)模較大的第二次分權(quán)，把很大一部分的經(jīng)濟管理權(quán)力下放到地方，但是與上一次分權(quán)一樣，缺乏事前的理論論證以及充足準備，這次分權(quán)也出現(xiàn)了混亂現(xiàn)象，在一定程度上破壞了中央領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一性。建國后到文革結(jié)束，我國基本經(jīng)歷了兩次大規(guī)模的分權(quán)和收權(quán)，但是條塊關(guān)系在本質(zhì)上并未發(fā)生變化，這是當時客觀條件的局限，同時也是由于我國缺乏實踐經(jīng)驗，但是經(jīng)過探索，我們在政府管理界限等方面積累了很多經(jīng)驗，對變革有巨大益處。

一、改革開放以來的條塊關(guān)系變遷

在改革之前的幾年內(nèi)，中央政府為緩解的各項矛盾，將一部分權(quán)力又集中到中央部委中來。這時整個社會出現(xiàn)了對過去十年的反思和批判，中央也意識到要想提高經(jīng)濟實力，激發(fā)人民生產(chǎn)發(fā)展的積極性，就必須要將集中起來的權(quán)力再次下放，只有這樣才符合這時以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展路線，這一時期在以經(jīng)濟發(fā)展為中心的指導(dǎo)路線之下，我國開始了新一輪的綜合放權(quán)。1978年以來，中央推行了六次行政改革，這些改革普遍存在兩個問題，一是中央政府和地方政府之間的關(guān)系問題;二是各大部委和各級政府之間的關(guān)系問題。但是在實際的行政體制改革實踐中，這兩個問題往往是互相嵌入式的，央地關(guān)系的改革必須要通過條塊關(guān)系的不斷轉(zhuǎn)變來促進其發(fā)展，反之亦然。

（一）1978-1992年間的條塊關(guān)系

如何讓條塊關(guān)系更好地提升政府效能，為經(jīng)濟發(fā)展注入生命力，是改革開放以來中央政府要考慮的頭等大事，1978年十一屆三中全會的召開，確定了要以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展路線，如何刺激市場激發(fā)更多活力，就要尋找政府內(nèi)部的內(nèi)生動力，一步步讓地方獲得更大自主權(quán)。[3] 1978到1992年，我國的放權(quán)是一次大規(guī)模且有重點的放權(quán)，在經(jīng)濟領(lǐng)域等方面都進行了一定程度的放權(quán)，側(cè)重點在于東部經(jīng)濟發(fā)展較快的城市，擁有良好的地理位置的城市先一步享受優(yōu)惠政策，例如深圳等城市，這帶有一定的激勵性質(zhì)。1980年以來，中央政府將深圳、廣州、珠海、汕頭四個沿海城市設(shè)立為經(jīng)濟特區(qū)，此時中國的行政區(qū)劃已經(jīng)不再是單一的省市縣，而是將經(jīng)濟發(fā)展的實踐需要和中國社會的實際情況結(jié)合起來，完成了一次十分具有中國特色的行政區(qū)劃調(diào)整，1983-1989年期間，中央又連續(xù)將重慶等14個省直轄市設(shè)立為計劃單列市。在這次的放權(quán)過程中，最顯著的就是設(shè)立了經(jīng)濟特區(qū)和計劃單列市，最大的變化就是在1984年提出了“轉(zhuǎn)變政府職能”這一概念，首次認識到要走出循環(huán)怪圈，必須要轉(zhuǎn)變政府職能，變革管理方式，同時意識到管理不能只依靠政府，還需要更多的社會組織參與進來，這就要求不僅要提高社會組織的政治參與度，還要增強人民群眾的主人公意識，只有當政府、社會、人民三者形成一個相對完備的體系，各司其職，才能真正地調(diào)整條塊關(guān)系。

（二）1992年至今的條塊關(guān)系

20世紀90年代中后期以來，從稅務(wù)部門開始，銀行等部門逐漸從地方政府退出，改為中央或省級以下的垂直管理。[5]這樣的管理模式在權(quán)限方面上集中得很徹底，大多數(shù)部門在干部管理等方面都轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞壗y(tǒng)一管理，但是條塊關(guān)系中最基礎(chǔ)也是最根本的矛盾沒有發(fā)生根本的變化?，F(xiàn)存的雙重領(lǐng)導(dǎo)機制會在一定程度上導(dǎo)致政府機構(gòu)內(nèi)部職責(zé)不明，同時面對上級條條和塊塊的不同行政指令，下級職能部門往往會不知所措，降低了行政效率。雖然憲法和法律中都明確規(guī)定了政府各部門之間的職責(zé)劃分，但是由于條塊矛盾和條塊分割現(xiàn)象的存在，職能和責(zé)任的落實有很大的局限性。[5]

分稅制鼎新肇端于1994年，1994年我國開始實行分稅制體制變革，主要內(nèi)容是在稅制革新的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變了以前財務(wù)承包制的做法，將全部稅收按稅種分別為中央稅、地方稅和共享稅。在此改革后，企業(yè)不分大小和行政級別一律平等，依法納稅后可分配的部分按照產(chǎn)權(quán)規(guī)范由企業(yè)分配，真正為企業(yè)劃出了一條公平競爭的起跑線。[6]1994年的改革，在中央和地方關(guān)系上形成了以劃分稅種為主，并且將以中央對地方轉(zhuǎn)移支付為框架的分配制度規(guī)定在一定范圍之內(nèi)。[7] 作為分稅制改革的配套政策，國地稅機構(gòu)的分設(shè)對于發(fā)揮中央和地方的兩個積極性，確保分稅制體制的運行發(fā)揮了很大的作用。[8]但同時機構(gòu)分設(shè)也帶來了諸多問題，最明顯的就是納稅人為了履行納稅義務(wù)所需要支出的成本。[9]

二、條塊關(guān)系的選擇路徑

改革開放以來我國對于條塊關(guān)系進行了長期的調(diào)整，但是由于條塊關(guān)系本身所固有的矛盾無法從根本上得到解決，所以我們一定要在制度角度尋找經(jīng)濟長足發(fā)展的內(nèi)生動力。從長期看，應(yīng)通過立法界定中央與地方的職能和權(quán)限，明確中央的專管和共管事務(wù)，然后分別實行實體性的垂直管理。[12]目前改革到了重要的轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展需要各個部門的合作，此時應(yīng)該以政府間縱向關(guān)系為主導(dǎo)，橫向關(guān)系為側(cè)重點，只有找準政府間關(guān)系中各個環(huán)節(jié)的精準定位，才能真正調(diào)整條塊關(guān)系，推進體制機制改革。在以往幾十年的改革中，中央與地方之間圍繞集權(quán)與分權(quán)已經(jīng)發(fā)生了多次反復(fù)，關(guān)鍵問題就在于如何合理地劃分二者之間的財權(quán)與事權(quán)。實踐證明，央地和條塊之間從對立到協(xié)作都是一直在變化的，兩者之間不存在永久的對抗，只有根據(jù)本身的利益不斷地進行利益博弈，從而保持一定的平衡狀態(tài)，才能對整個社會的發(fā)展更加有利，且央地與條塊關(guān)系之間的相互嵌入也增加了兩者之間的復(fù)雜性，如何看待條塊關(guān)系背后的制度問題，從而建立起一個相對平衡協(xié)調(diào)的互動機制，還有待進一步的探討。

結(jié)語

從古到今，我們解決一切復(fù)雜問題的方式就是從實際出發(fā)，對于我國的條塊矛盾來說，最主要的就是要打破職責(zé)同構(gòu)和當前的雙重管理體制。詳細來說，主要就是對“上下對口”的行政機構(gòu)進行改革，根據(jù)本地的實際情況去設(shè)置上下級機構(gòu)和部門，而不能是簡單的上下或左右的復(fù)制粘貼。[11]其次是要對各級政府以及各個部門之間的職能進行一個細致而明確的劃分，并且將這種部門間的職能劃分法律化、正規(guī)化，做到職能的劃分和責(zé)任的規(guī)范有法可依、有法必依;同時要做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，避免出現(xiàn)各級政府或者職能部門的財權(quán)被上級部門所有，而事權(quán)卻不斷向下轉(zhuǎn)移;最后，要改革雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，所有事務(wù)要事先明確主導(dǎo)機構(gòu)，再由其他部門做輔助性工作，避免權(quán)責(zé)劃分不清，影響行政效率，最終降低政府的威信力。

參考文獻：

[1]張堅石：地方政府的職能和組織結(jié)構(gòu)（下冊）[M]，華夏出版社，1994，52-55.

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[3]王文杰：中國政府中的條塊關(guān)系分析研究[J]，河北企業(yè)，2018年7期，23-24.

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[6]賈康：加快金融改革創(chuàng)新推動實體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級[J]，全球化，2017.

[7]人民網(wǎng)：分稅制改革成效顯著 更要向深水區(qū)挺進，2019.

[8]張斌：改革國稅地稅征管體制推進稅收管理現(xiàn)代化[J]，中國財政，2018.

[9]亓坤：國稅地稅終合并，新理財-政府理財[J]，2018.

[10]沈榮華：分權(quán)背景下的政府垂直管理：模式和思路[J]，中國行政管理，2009，38-43.

[11]王文杰：中國政府中的條塊關(guān)系分析研究[J]，河北企業(yè)，2018年7期，23-24.

作者簡介：白曉凱，1997年，女，漢族，河北省石家莊市人，碩士研究生在讀，河北師范大學(xué)，研究方向是政治文化與政治發(fā)展。

河北師范大學(xué) 河北石家莊 050400