張亮

山東位于黃河下游，黃河流經(jīng)山東省的菏澤、濟(jì)寧、泰安、聊城、濟(jì)南、德州、濱州、淄博、東營9市。山東沿黃地區(qū)濕地、森林、文化、農(nóng)業(yè)等旅游資源豐富，但各地對旅游業(yè)的管理各自為政，加之旅游行業(yè)具有多頭管理的行業(yè)特征，導(dǎo)致山東沿黃地區(qū)旅游資源無法整合。因此，有必要建立山東沿黃旅游經(jīng)濟(jì)帶合作機(jī)制，從而推動(dòng)山東沿黃旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

一、山東沿黃旅游經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展現(xiàn)狀

經(jīng)過多年的建設(shè)，山東沿黃旅游資源已得到不同程度的開發(fā)，初現(xiàn)山東沿黃旅游經(jīng)濟(jì)帶的雛形。山東沿黃地區(qū)在水利風(fēng)景區(qū)開發(fā)、濕地資源利用、智慧旅游城市建設(shè)方面成效顯著。

《2020年山東省政府工作報(bào)告》中提出繁榮發(fā)展文化和旅游事業(yè)。以鄉(xiāng)村旅游集群片區(qū)和旅游特色園區(qū)為重點(diǎn)，統(tǒng)籌謀劃城市、景區(qū)、鄉(xiāng)村旅游資源，以黃河大堤、黃河北展堤為主軸線，以主干路沿線有發(fā)展基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落為重點(diǎn)，開發(fā)精品民宿、特色農(nóng)家樂，將黃河文化、農(nóng)耕文化、美食文化、民俗文化等充分融入項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)運(yùn)營，打造“黃河人家”品牌民宿和農(nóng)家樂。

山東沿黃濕地資源豐富，沿黃9市濕地資源均得到了有效開發(fā)。黃河三角洲濕地是山東沿黃生態(tài)旅游帶的橋頭堡，其濕地資源保護(hù)開發(fā)得到了政府和民眾的支持。濟(jì)南是山東沿黃生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶的中心城市，濕地資源得到有效開發(fā)，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展使旅游區(qū)用地類型由過去的農(nóng)業(yè)用地主導(dǎo)向現(xiàn)在的旅游及城鎮(zhèn)用地主導(dǎo)轉(zhuǎn)型，使該區(qū)域由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)向現(xiàn)代旅游社區(qū)和新型城鎮(zhèn)過渡，并引發(fā)當(dāng)?shù)鼐用裼舌l(xiāng)居農(nóng)民向現(xiàn)代城市居民演化。

山東沿黃旅游經(jīng)濟(jì)帶在智慧旅游城市建設(shè)方面也取得了很大成績，但各地智慧城市的建設(shè)水平參差不齊。濟(jì)寧智慧城市建設(shè)起步較晚。東明縣、鄄城縣還僅僅停留在實(shí)現(xiàn)城市WIFI覆蓋以及提高網(wǎng)速的階段，政府方面尚未出臺(tái)關(guān)于智慧城市建設(shè)的指導(dǎo)意見。相比較而言，濟(jì)南、淄博、濱州、東營這4大城市的智慧化建設(shè)比較全面，但距離完善尚有一定差距。

二、山東沿黃旅游經(jīng)濟(jì)帶合作發(fā)展存在的問題

（一）黃河水資源和濕地資源污染嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境脆弱

黃河水污染主要來自工業(yè)企業(yè)廢水污染、居民生活污水污染、農(nóng)業(yè)以及其他污染，其中工業(yè)企業(yè)是黃河的污染大戶。濕地資源開發(fā)利用過度，交通、小城鎮(zhèn)建設(shè)以及旅游業(yè)、漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展導(dǎo)致部分濕地生態(tài)退化;旅游資源的屬地管理和多頭管理的特性，使得濕地資源保護(hù)缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制;生態(tài)補(bǔ)償政策和標(biāo)準(zhǔn)滯后，資金投入不足;動(dòng)態(tài)監(jiān)測技術(shù)處于初級(jí)階段;工業(yè)發(fā)展擠占濕地空間，導(dǎo)致出現(xiàn)濕地旱化問題。

（二）旅游資源開發(fā)各自為政，無法形成合力

山東沿黃旅游資源類型多，但在旅游資源開發(fā)方面由于屬地管理的特性，無法形成合力。在黃河廊道旅游資源開發(fā)方面，合作開發(fā)機(jī)制尚未建立起來。黃河水上旅游項(xiàng)目和沿黃休閑度假項(xiàng)目的開發(fā)基本上是各市各自為政，未進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。在濕地旅游資源開發(fā)方面，存在旅游項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)、惡性爭奪客源現(xiàn)象;各市未把地域文化融入產(chǎn)品設(shè)計(jì)中，旅游產(chǎn)品缺乏特色;基礎(chǔ)設(shè)施落后，濕地管理部門對土地沒有管理權(quán)。在菏澤、濟(jì)寧（海上絲綢之路）沿線旅游資源開發(fā)方面，雖然文化資源得到初步開發(fā)，但是文化和旅游的深度融合還不夠。在人文景觀旅游資源開發(fā)方面，雖然有泰山、“三孔”（孔廟、孔府、孔林）這樣的精品，但是它們之間缺乏相互聯(lián)系的紐帶。

（三）沿黃9市旅游資源合作管理機(jī)制尚未建立

旅游資源歸屬多個(gè)行業(yè)主管部門，在產(chǎn)業(yè)深度融合、統(tǒng)籌對接方面存在諸多困難。旅游項(xiàng)目從規(guī)劃、實(shí)施建設(shè)、營運(yùn)管理到后期監(jiān)管等，分別涉及發(fā)改、交通、公安、規(guī)劃、文化等多個(gè)部門，條塊分割、各自為政，旅游部門很難高效協(xié)調(diào)部門工作，無法發(fā)揮相關(guān)旅游資源優(yōu)勢，與相關(guān)產(chǎn)業(yè)特別是文化產(chǎn)業(yè)無法實(shí)現(xiàn)深度融合，經(jīng)常出現(xiàn)“都管都不管”的問題，不能形成務(wù)實(shí)高效的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制和發(fā)展合力。各地因?yàn)樽陨砝娑a(chǎn)生本位主義，利益主體多元與區(qū)域合作的矛盾、行政區(qū)分割與區(qū)域合作的矛盾比較突出。山東沿黃9市政府相關(guān)主管部門之間、旅游企業(yè)之間、行業(yè)協(xié)會(huì)之間尚未建立定期協(xié)商的機(jī)制。

三、山東沿黃旅游經(jīng)濟(jì)帶合作機(jī)制的對策

山東沿黃9市旅游資源存量及等級(jí)、旅游資源保護(hù)和開發(fā)強(qiáng)度、政府管理效率等均存在差異，但9市均位于黃河這一廊道范圍內(nèi)，這為其合作提供了地理依據(jù)。合作機(jī)制是一種開放式的資源共享和利用的管理機(jī)制。根據(jù)旅游行業(yè)管理的特性，筆者認(rèn)為，山東沿黃9市旅游資源合作機(jī)制主要包括旅游資源合作保護(hù)機(jī)制、旅游資源合作開發(fā)機(jī)制和旅游資源合作管理機(jī)制3個(gè)方面。

（一）旅游資源合作保護(hù)機(jī)制

沿黃旅游經(jīng)濟(jì)帶開發(fā)的原則是旅游資源保護(hù)第一，開發(fā)第二，要遵循旅游資源開發(fā)的特性，“在開發(fā)中保護(hù)，在保護(hù)中開發(fā)”。旅游業(yè)是典型的政府主導(dǎo)型行業(yè)，旅游資源的保護(hù)要以各市主管部門為主，通過建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行保護(hù)。

1.黃河水資源保護(hù)機(jī)制

山東黃河徑流量主要由大氣降水補(bǔ)給，因受大氣環(huán)流的影響，黃河流域降水量較少，而蒸發(fā)能力很強(qiáng)。夏季降水量大，冬季形成凌汛。黃河水可用于發(fā)電、農(nóng)業(yè)灌溉、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水上旅游項(xiàng)目開發(fā)等。但黃河水資源約束趨緊，環(huán)境污染加劇，生態(tài)系統(tǒng)退化，凸顯了黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求與人口資源環(huán)境間矛盾的尖銳性。因此，有必要建立以黃河流域水資源保護(hù)局為主體、各市水利局共同參與的定期協(xié)商制度，從省域范圍內(nèi)制定政策，對山東段水資源整體進(jìn)行保護(hù)。

2.沿黃濕地資源保護(hù)機(jī)制

山東沿黃濕地資源豐富，自南而北依次分布著東明黃河國家濕地自然保護(hù)區(qū)、泰安汶河國家濕地自然保護(hù)區(qū)、濟(jì)西黃河濕地自然保護(hù)區(qū)、濱州黃河島濕地自然保護(hù)區(qū)、東營黃河三角洲濕地自然保護(hù)區(qū)等。截至目前，山東全省共建立濕地類型自然保護(hù)區(qū)23處，省級(jí)以上濕地公園200多處，治理退化濕地33萬多公頃，數(shù)量和面積均居全國前列。黃河三角洲國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、南四湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)被國際濕地組織評(píng)選為“國際重要濕地”，東營市榮獲全球首批“國際濕地城市”稱號(hào)，濟(jì)寧市被確定為向國際濕地公約組織推薦提名的國際濕地城市。因此，山東沿黃9市要以各市生態(tài)環(huán)境局為主體，通過建立定期合作協(xié)商機(jī)制，共同協(xié)作加強(qiáng)對濕地資源的保護(hù)。

（二）旅游資源合作開發(fā)機(jī)制

山東沿黃9市旅游資源非常豐富，且資源等級(jí)較高，僅AAAAA景區(qū)就有濟(jì)南天下第一泉風(fēng)景區(qū)、泰安泰山景區(qū)、濟(jì)寧曲阜明故城三孔旅游區(qū)，約占全省AAAAA景區(qū)的33.3%。沿黃旅游資源要按照資源的珍稀度進(jìn)行合理有序開發(fā)，越是核心的資源，開發(fā)時(shí)越要加強(qiáng)保護(hù)。同時(shí)在原有的旅游產(chǎn)品基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對新旅游資源的合作開發(fā)，共同推出精品旅游線路，避免重復(fù)項(xiàng)目建設(shè)和惡性競爭。

在開發(fā)序列方面，對于黃河兩岸各類自然保護(hù)區(qū)，要嚴(yán)格按照核心區(qū)、緩沖區(qū)、試驗(yàn)區(qū)的劃分進(jìn)行，旅游項(xiàng)目只能建在試驗(yàn)區(qū)。距離黃河越遠(yuǎn)的旅游資源，旅游開發(fā)強(qiáng)度越大。在城市旅游開發(fā)強(qiáng)度方面，整合濟(jì)南、泰安、濟(jì)寧3市旅游資源，打造國際知名華夏文明旅游目的地、中國全域旅游示范區(qū)，使其成為帶動(dòng)山東全省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心區(qū)。同時(shí)積極向外輻射，延伸到臨沂、棗莊、濰坊，打造山東沿黃精品旅游經(jīng)濟(jì)帶。

1.黃河廊道旅游資源合作開發(fā)機(jī)制

對黃河水資源的利用，山東沿黃9市要統(tǒng)籌安排，克服本位主義，進(jìn)行合作開發(fā)。

親水游日漸為游客所青睞，黃河水在這方面具有天然優(yōu)勢。黃河水上娛樂項(xiàng)目主要有游輪、摩托艇、皮劃艇、氣墊船等。水上娛樂項(xiàng)目的開發(fā)要在通過環(huán)境影響評(píng)估的前提條件下進(jìn)行，建議山東沿黃9市統(tǒng)一規(guī)劃，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對船只、服務(wù)、垃圾處理等進(jìn)行管理，避免管理混亂現(xiàn)象出現(xiàn)。

沿黃旅游線路產(chǎn)品主要由游步道、綠色廊道等構(gòu)成。游步道是游客進(jìn)行休閑、游覽的主要步行道，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐牡匦?、河岸的景觀及周圍的景點(diǎn)來進(jìn)行有地域特色的設(shè)計(jì)。綠色廊道是連接城鄉(xiāng)的騎行之道，是城鄉(xiāng)文化交流和要素流通之道，其規(guī)劃必須由山東沿黃9市共同制定標(biāo)準(zhǔn)，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，但每段路可以突出自己的地域文化特色。山東沿黃9市要從全局出發(fā)，共同打造富有地域特色的解說系統(tǒng)。

2.沿黃濕地旅游資源合作開發(fā)機(jī)制

濕地生態(tài)系統(tǒng)是濕地植物、棲息于濕地的動(dòng)物、微生物及其環(huán)境組成的統(tǒng)一整體。保護(hù)生物多樣性，調(diào)節(jié)徑流，改善水質(zhì)，調(diào)節(jié)小氣候，以及提供食物及工業(yè)原料，提供旅游資源。山東沿黃濕地的旅游開發(fā)利用模式很多，可供開發(fā)成多種旅游產(chǎn)品，如科學(xué)考察、研學(xué)旅游、水域生態(tài)旅游、森林生態(tài)旅游、農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游、民俗生態(tài)旅游等。

雖然沿黃濕地生態(tài)價(jià)值、科研價(jià)值極高，但濕地管理部門對土地沒有管理權(quán)，對于占濕地為耕地、住宅地現(xiàn)象的處罰沒有具體法律依據(jù)。因此山東沿黃9市需要出臺(tái)統(tǒng)一的政策或法規(guī)，讓濕地利用開發(fā)有法可依，促進(jìn)濕地資源有序開發(fā)利用。

3.沿黃宗教旅游資源合作開發(fā)機(jī)制

宗教旅游資源也是山東沿黃各市突出的資源，其中很多宗教資源為頂尖資源。在佛教旅游資源方面，濟(jì)南靈巖寺宗教文化旅游資源豐富，文物古跡眾多且價(jià)值較高。靈巖寺保留了辟支塔、千佛殿、慕塔林等眾多的古代建筑，大量與宗教有關(guān)的碑、石刻、經(jīng)書、典籍等420余宗，其中有唐朝李邕撰寫的《靈巖寺碑頌并序》浮雕造像和經(jīng)文、北宋時(shí)期蔡卞撰寫的《圓通經(jīng)》等，為靈巖寺宗教旅游開發(fā)提供了豐富的材料和依據(jù)。

山東沿黃9市還有著悠久的伊斯蘭教文化，同樣吸引了旅游者的目光，伊斯蘭風(fēng)格的建筑為當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)帶來了更多發(fā)展機(jī)遇。

山東沿黃9市進(jìn)行合作開發(fā)需要在山東省民族宗教事務(wù)委員會(huì)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，根據(jù)各市自己的資源特色，開發(fā)各自的宗教文化旅游產(chǎn)品，不搞重復(fù)開發(fā)，力出精品。

（三）旅游資源合作管理機(jī)制

山東沿黃9市旅游合作管理機(jī)制的建立要加強(qiáng)相關(guān)政府部門之間、旅游企業(yè)之間、行業(yè)協(xié)會(huì)之間的合作。

1.政府部門之間的合作

對沿黃旅游資源進(jìn)行合作管理，不僅需要各市的文化和旅游局參與，還需要黃河水利委員會(huì)及沿黃各市水利部門、民族宗教事務(wù)部門、交通運(yùn)輸部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、林業(yè)部門等政府主管部門建立多層級(jí)的定期會(huì)晤制度，只有這樣，才能保證高效協(xié)商解決問題。在對沿黃旅游經(jīng)濟(jì)帶進(jìn)行規(guī)劃、市場營銷方面，必須發(fā)揮集體的力量，使各市相關(guān)部門為旅游業(yè)的發(fā)展服務(wù)。

2.旅游企業(yè)之間的合作

旅游企業(yè)主要包括旅游景區(qū)、旅行社、星級(jí)酒店和各類非標(biāo)準(zhǔn)酒店以及在線旅游企業(yè)。旅游企業(yè)之間的合作是在行業(yè)協(xié)會(huì)的引導(dǎo)下通過市場機(jī)制自愿進(jìn)行的，這種合作雖然是自發(fā)的市場主體的經(jīng)濟(jì)行為，但仍然需要各地市相關(guān)主管部門為其提供有力的政策支持，只有這樣，才能發(fā)揮旅游企業(yè)在市場中的主導(dǎo)作用。

3.行業(yè)協(xié)會(huì)之間的合作

涉及沿黃旅游經(jīng)濟(jì)帶的旅游協(xié)會(huì)有休閑度假分會(huì)、休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游分會(huì)、民宿客棧與精品酒店分會(huì)、旅游城市分會(huì)、旅游飯店協(xié)會(huì)等。沿黃旅游經(jīng)濟(jì)帶行業(yè)協(xié)會(huì)之間的合作，就是要對分會(huì)充分授權(quán)，讓每個(gè)分會(huì)在自己服務(wù)范圍內(nèi)充分發(fā)揮自己的職能。同時(shí)各分會(huì)也要有定期的會(huì)晤制度，以保證交叉性問題能夠高效解決。

四、結(jié)語

通過建立沿黃旅游經(jīng)濟(jì)帶合作機(jī)制框架，即用旅游資源合作保護(hù)機(jī)制、旅游資源合作開發(fā)機(jī)制、旅游資源合作管理機(jī)制將沿黃旅游資源進(jìn)行整合，山東沿黃9市在旅游資源合作保護(hù)、旅游資源合作開發(fā)、旅游資源合作管理過程中，應(yīng)拋棄地域本位主義，以大局意識(shí)構(gòu)建政府組織之間、旅游企業(yè)之間和行業(yè)協(xié)會(huì)之間的合作機(jī)制，統(tǒng)一對沿黃旅游資源進(jìn)行合作保護(hù)和合作開發(fā)，對黃河廊道旅游資源、沿黃濕地旅游資源、沿黃古都（絲路）旅游資源、沿黃宗教旅游資源進(jìn)行合作開發(fā)，進(jìn)而打造山東沿黃精品旅游經(jīng)濟(jì)帶。