戴偉娟

摘 要：【目的/意義】通過研究我國臺灣地區(qū)農(nóng)村再生行動相關(guān)的土地管理相關(guān)制度，為我國其他地區(qū)促進鄉(xiāng)村振興提供警示和借鑒。【方法/過程】從土地管理制度的視角，探討我國臺灣地區(qū)在促進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營、推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、促使人才回流農(nóng)村、控制農(nóng)地非農(nóng)化利用等方面的成功經(jīng)驗和失敗教訓，并結(jié)合我國大陸的土地管理制度，提出政策建議。【結(jié)果/結(jié)論】研究認為，應充分發(fā)揮集體經(jīng)濟制度優(yōu)越性，推動農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營;放松對農(nóng)業(yè)設(shè)施用地的限制，促進農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化;重新界定農(nóng)業(yè)休閑用地性質(zhì)，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合;創(chuàng)新土地管理，促進各類人才回流;嚴格限制非農(nóng)戶取得耕地，堅持農(nóng)民主體地位。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;臺灣地區(qū);農(nóng)村土地管理;借鑒與啟示

Abstract： 【Objective/Meaning】The land management system related to the rural regeneration action in Taiwan was studied in this paper， in order to provide warnings and references for the promotion of rural revitalization in other areas of China. 【Methods/Procedure】From the perspective of land management system， the successful experiences and failures in promoting the scale management of agricultural land， promoting the integrated development of rural industries， promoting the return of talents to rural areas， and controlling the non-agricultural utilization of agricultural land in Taiwan region were discussed， and then some policy suggestions were put forward by combining with the land management system in Chinese mainland. 【Results/Conclusions】The results showed that it was necessary to promote the scale management of agricultural land by giving full play to the superiority of collective economy system; promote the modernization of agriculture by loosening the restriction on the land used for agricultural facilities; promote the integration of rural industries by redefining the nature of agricultural leisure land; promote the return of all kinds of talents by innovating the land management; and maintain the dominant position of farmers by strictly restricting the non-agricultural households from acquiring the cultivated land.

Key words： rural revitalization; Taiwan; rural land management; reference and inspiration

黨的十九大報告提出要實施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略。2018年2月，中央一號文件“中共中央國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見”發(fā)布，把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展作為現(xiàn)代化建設(shè)的一個重大原則，把鄉(xiāng)村振興作為實現(xiàn)中華民族偉大復興的一個重大任務，并制定出時間表，提出2020年和2035年的階段性目標，以及到2050年全面實現(xiàn)“農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富”的最終目標。要達到這個目標，需要進一步改革和完善我國的土地管理制度，以適應“鄉(xiāng)村振興”的要求。

我國臺灣地區(qū)2000年開始實施“農(nóng)村再生”計劃，在鄉(xiāng)村振興方面進行了有益探索。因為海峽兩岸都實施了“耕者有其田”，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模普遍偏小，同樣存在農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營難題，也都存在城市化工業(yè)化帶來的農(nóng)村人才外流、農(nóng)村發(fā)展乏力等問題。因此，臺灣“農(nóng)村再生”計劃在鄉(xiāng)村振興方面的探索對大陸各地區(qū)鄉(xiāng)村振興具有一定的啟示意義。

從目前的文獻來看，多數(shù)文獻聚焦臺灣地區(qū)“農(nóng)村再生”計劃的案例、內(nèi)容及操作等方面，而鮮有土地管理制度的視角。如趙陽等[1]通過研究永安社區(qū)案例，認為應通過突出文化特色、生態(tài)保育、品牌營造、居民參與等方式促進產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。梅怡明等[2]從構(gòu)建連續(xù)培育機制、實施公約自主管理、促進產(chǎn)業(yè)活化升級以及倡導再生永續(xù)發(fā)展等方面得出鄉(xiāng)村振興的啟示。陳宇鈜等[3]通過分析臺灣地區(qū)再生計劃，提煉出完善法律法規(guī)、發(fā)揮農(nóng)民主體作用、加強人力資源培育、選擇差異化道路和綠色發(fā)展導向等方面的啟示。肖如斐等[4]從臺灣地區(qū)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，得到健全規(guī)劃建設(shè)的機制化和法制化、加大金融支農(nóng)力度、扶持農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、構(gòu)筑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、強化鄉(xiāng)村振興人才支撐等啟示。

本文從土地管理制度的視角，探討我國臺灣地區(qū)在促進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營、推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、促使人才回流農(nóng)村、控制農(nóng)地非農(nóng)化利用等方面的經(jīng)驗和教訓，從中獲得啟示，為大陸實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供借鑒和參考。

1 臺灣地區(qū)農(nóng)村土地管理促進鄉(xiāng)村振興的成功經(jīng)驗

臺灣地區(qū)在促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、人才回流農(nóng)村方面出臺了一系列的規(guī)定和政策，在利用工商資本資金和技術(shù)優(yōu)勢發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的同時，確保了農(nóng)民和農(nóng)場主在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的主體地位。

1.1 促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營

為避免土地進一步細碎化，提高農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，臺灣地區(qū)采取了推動農(nóng)民購地、放開農(nóng)地交易，限定最低交易規(guī)模、鼓勵農(nóng)地一人繼承、鼓勵“大農(nóng)”租賃小地主土地等一系列“小地主大佃農(nóng)政策”。

1.1.1 鼓勵農(nóng)民擴大經(jīng)營規(guī)模

隨著農(nóng)村勞動力大量流出，農(nóng)業(yè)出現(xiàn)兼業(yè)化、副業(yè)化、土地拋荒等現(xiàn)象。臺灣地區(qū)的土地制度改革舉措包括：為擴大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)場主提供購地貸款、推行共同委托及合作經(jīng)營、加速辦理農(nóng)地重劃、推行農(nóng)業(yè)機械化等。土地經(jīng)營規(guī)模從20世紀50年代的人均0.6 hm2增加到20世紀90年代的人均1.1 hm2[5]。

1.1.2 鼓勵小地主出租、大農(nóng)承租土地

一是凍結(jié)“耕地三七五租賃”制度，不再規(guī)定最高租賃價格，實行市場化的自由租賃，鼓勵小地主出租土地。根據(jù)臺灣當局“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”第二十條第一項規(guī)定，自2000年1月28日以后所訂立農(nóng)業(yè)用地租賃契約，不適用耕地三七五減租條例。二是鼓勵小地主向外出租土地。政策鼓勵老農(nóng)離農(nóng)。按照“小地主大佃農(nóng)政策執(zhí)行方案”的“小地主大佃農(nóng)基期年農(nóng)地租賃作業(yè)規(guī)范”，符合農(nóng)保年資滿5年以上且年滿65歲以上的農(nóng)民，將自有農(nóng)業(yè)用地出租給符合“小地主大佃農(nóng)”政策的大佃農(nóng)，每公頃每個月可領(lǐng)取離農(nóng)獎勵金2000元（新臺幣， 下同），最高上限3 hm2。三是鼓勵大佃農(nóng)承租土地。按照該規(guī)范，政府按照種植作物的不同給予符合政策的承租人租金補貼。如按照2015年后的新規(guī)定，承租土地的符合政策的大佃農(nóng)可以享受轉(zhuǎn)（契）作補貼和租用農(nóng)地改善補貼。對符合產(chǎn)業(yè)導向的種植，政府給予不同的補貼力度。如水稻每期作（6個月/期作）補貼20000元/hm2，契作硬質(zhì)玉米、非基改大豆（含黑豆）、小麥、蕎麥、胡麻、薏苡、以草、短期經(jīng)濟林（6年）每期作補貼55000元/hm2，契作原料甘蔗每期作補貼40000元/hm2。如果大佃農(nóng)為擴大承租農(nóng)地面積而承租連續(xù)休耕的土地，將獲得租用農(nóng)地改善補貼10000元/hm2。四是為大佃農(nóng)提供包括優(yōu)惠貸款、設(shè)施補助在內(nèi)的各種優(yōu)惠。如大佃農(nóng)長期承租土地，可享租金無息貸款及經(jīng)營低利貸款等融資優(yōu)惠措施;“大農(nóng)”可享低利率經(jīng)營貸款（利率1.0%，專業(yè)農(nóng)民最高貸款額度為1000萬元，農(nóng)業(yè)產(chǎn)銷班、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)會及農(nóng)業(yè)企業(yè)機構(gòu)部分，每一借款戶單一貸款案件最高貸款額度為5000萬元）;基礎(chǔ)環(huán)境改善補助（每公頃補助比例最高不超過50%，金額不超過20000元/hm2）;以及產(chǎn)、制、儲、銷設(shè)施補助（對共同使用設(shè)施設(shè)備購置費用進行補助，比例原則上不超過50%）;并提供大佃農(nóng)專業(yè)訓練及咨詢服務，包括農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)培訓、企業(yè)化經(jīng)營管理培訓，以及經(jīng)營管理顧問專家咨詢服務，為大佃農(nóng)申請健康安全農(nóng)產(chǎn)品認證、有機農(nóng)業(yè)認證等輔導和認證驗證費用補助。五是對農(nóng)地閑置進行懲罰。如根據(jù)“平均地權(quán)條例”第26-1條，農(nóng)業(yè)用地閑置不用，經(jīng)“直轄市”或縣（市）政府報經(jīng)“內(nèi)政部”核準通知限期使用或命其委托經(jīng)營，逾期仍未使用或委托經(jīng)營者，除另有規(guī)定外，按應納田賦加征1～3倍的荒地稅;經(jīng)加征荒地稅滿3年，仍不使用者，得照價收買。

1.1.3 限定耕地交易最低規(guī)模

規(guī)定可交易耕地最低為每人所有面積不能低于0.25 hm2。如“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”第16條規(guī)定，除另有規(guī)定外，每宗耕地分割后每人所有面積未達0.25 hm2的，不得分割。

1.1.4 鼓勵一人繼承農(nóng)地

按照傳統(tǒng)，臺灣地區(qū)實行均子繼承制度，農(nóng)地隨著繼承更加細碎化，為減緩這種趨勢，臺灣鼓勵一人繼承。如根據(jù)“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”第38條，作農(nóng)業(yè)使用之農(nóng)業(yè)用地及其地上農(nóng)作物，由繼承人承受的，繼承人如有數(shù)人，協(xié)議由一人繼承土地而需以現(xiàn)金補償其他繼承人的，由主管機關(guān)協(xié)助辦理20年土地貸款。

從臺灣地區(qū)促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的實踐來看，通過離農(nóng)獎勵金等政策鼓勵小地主退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營，通過購地貸款優(yōu)惠，以及在農(nóng)業(yè)種植、土地租金、擴大經(jīng)營規(guī)模、農(nóng)產(chǎn)品認證、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)等方面提供補貼或補助來促進農(nóng)地向大佃農(nóng)集中，通過限定最低交易規(guī)模、鼓勵一人繼承等措施避免土地的進一步細碎化。在促進小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶退出，土地向規(guī)模經(jīng)營戶集中方面具有一定的借鑒意義。

1.2 促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

1.2.1 有利于產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的設(shè)施用地管理

在臺灣地區(qū)，農(nóng)舍、畜禽舍及農(nóng)業(yè)設(shè)施用地均作為農(nóng)業(yè)用地使用，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營設(shè)施用地不做特別的規(guī)劃限制，合理的需求都能得到滿足。如臺灣的“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”（1973年9月公布，2016年修正）第3條第10項規(guī)定了農(nóng)業(yè)用地的定義，指非都市土地或都市土地農(nóng)業(yè)區(qū)、保護區(qū)范圍內(nèi)，依法供下列使用之土地：（1）供農(nóng)作、森林、養(yǎng)殖、畜牧及保育使用者;（2）供與農(nóng)業(yè)經(jīng)營不可分離之農(nóng)舍、畜禽舍、倉儲設(shè)備、曬場、集貨場、農(nóng)路、灌溉、排水及其他農(nóng)用之土地;（3）農(nóng)民團體與合作農(nóng)場所有直接供農(nóng)業(yè)使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農(nóng)機中心、蠶種制造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。

對農(nóng)業(yè)設(shè)施用地的管理主要體現(xiàn)在設(shè)施興建的程序和建設(shè)規(guī)模等方面，并且規(guī)定詳細，使農(nóng)民對能否興建，興建的規(guī)模，政府核查依據(jù)等都有穩(wěn)定的預期。農(nóng)民不會因為擔心設(shè)施用地問題而影響農(nóng)業(yè)決策。如按照“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”，農(nóng)業(yè)用地上興建有固定基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)設(shè)施，應先申請農(nóng)業(yè)設(shè)施的容許使用，并依法申請建筑執(zhí)照。但農(nóng)業(yè)設(shè)施面積在45 m2以下的一層樓建筑，以及在農(nóng)業(yè)用地上申請以竹木、稻草、塑膠材料、角鋼、鐵絲網(wǎng)或其他材料搭建無固定基礎(chǔ)的臨時性與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的設(shè)施，均免申請建筑執(zhí)照。按照“申請農(nóng)業(yè)用地作農(nóng)業(yè)設(shè)施容許使用審查辦法”，所有農(nóng)業(yè)設(shè)施總面積，除另有規(guī)定外，不得超過申請設(shè)施所坐落之農(nóng)業(yè)用地土地面積的40%。興建農(nóng)舍的農(nóng)業(yè)用地，其農(nóng)業(yè)設(shè)施及農(nóng)舍的興建面積，一并納入農(nóng)業(yè)設(shè)施總面積計算。

1.2.2 有利于休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的用地政策

一是允許通過劃定休閑農(nóng)業(yè)區(qū)或申請設(shè)置休閑農(nóng)場，得以在農(nóng)業(yè)用地上建設(shè)休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施。根據(jù)“休閑農(nóng)業(yè)輔導管理辦法”第3條，具有地區(qū)農(nóng)業(yè)特色、豐富景觀資源、富生態(tài)及保存價值之文化資產(chǎn)、經(jīng)“直轄市”、縣（市）主管機關(guān)評估具輔導休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聚落化發(fā)展的地區(qū)，可以規(guī)劃為休閑農(nóng)業(yè)區(qū)，向農(nóng)業(yè)主管部門申請劃定。根據(jù)“休閑農(nóng)業(yè)輔導管理辦法”第16條，自然人、農(nóng)民團體、農(nóng)業(yè)試驗研究機構(gòu)、農(nóng)業(yè)企業(yè)機構(gòu)、“國軍退除役官兵輔導委員會”所屬農(nóng)場或“直轄市”、縣（市）政府均可申請休閑農(nóng)場。在休閑農(nóng)業(yè)區(qū)和休閑農(nóng)場，可根據(jù)需要設(shè)置休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施。如根據(jù)“休閑農(nóng)業(yè)輔導管理辦法”第21條規(guī)定，視經(jīng)營需要及規(guī)模休閑農(nóng)場的農(nóng)業(yè)用地應設(shè)置下列休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施：住宿設(shè)施、餐飲設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品加工（釀造）廠、農(nóng)產(chǎn)品與農(nóng)村文物展示（售）及教育解說中心、門票收費設(shè)施、警衛(wèi)設(shè)施、涼亭（棚）設(shè)施、眺望設(shè)施、衛(wèi)生設(shè)施、農(nóng)業(yè)體驗設(shè)施、生態(tài)體驗設(shè)施、安全防護設(shè)施、平面停車場、標示解說設(shè)施、露營設(shè)施、休閑步道、水土保持設(shè)施、環(huán)境保護設(shè)施、農(nóng)路、景觀設(shè)施、農(nóng)特產(chǎn)品調(diào)理設(shè)施、農(nóng)特產(chǎn)品零售設(shè)施、其他經(jīng)“直轄市”、縣（市）主管機關(guān)核準與休閑農(nóng)業(yè)相關(guān)之休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施。二是詳細規(guī)范各類休閑設(shè)施建設(shè)標準。為節(jié)約利用土地資源，維護農(nóng)業(yè)區(qū)風貌，規(guī)定了各類設(shè)施的建設(shè)要求、高度、面積。如“休閑農(nóng)業(yè)輔導管理辦法”第10條規(guī)定，平面停車場及休閑步道，應以植被或透水鋪面施設(shè)（但配合無障礙設(shè)施設(shè)置者，不在此限）。涼亭（棚）設(shè)施、眺望設(shè)施及衛(wèi)生設(shè)施，于林業(yè)用地之申請設(shè)置面積，最大興建面積每處以45 m2為限。農(nóng)業(yè)體驗設(shè)施及生態(tài)體驗設(shè)施，樓地板最大興建面積每處以330 m2為限。農(nóng)特產(chǎn)品零售設(shè)施建筑物高度不得高于4.5 m，最大興建面積為330 m2。休閑農(nóng)業(yè)區(qū)每100 hm2以設(shè)置一處為限。除另有規(guī)定外，休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施之高度不得超過10.5 m，休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施、農(nóng)舍及其他農(nóng)業(yè)設(shè)施合計不得超過坐落該筆農(nóng)業(yè)用地土地面積的40%。

在促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展方面，臺灣地區(qū)在設(shè)施用地管理和休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展用地方面提供了借鑒，有助于促進農(nóng)業(yè)與加工業(yè)和旅游業(yè)的融合。一方面，判斷農(nóng)業(yè)設(shè)施用地的標準應該更加關(guān)注功能而不是是否硬化，對沒有固定基礎(chǔ)的，應給予方便。另一方面，在旅游資源豐富的特定地區(qū)應該允許休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)，臺灣地區(qū)的各類規(guī)范和標準可以提供借鑒。此外，關(guān)于各類設(shè)施建設(shè)的程序、建設(shè)標準和規(guī)范，幫助農(nóng)戶形成穩(wěn)定的預期的做法也值得借鑒。

1.3 促進人才流向農(nóng)村

1.3.1 放開自然人購買農(nóng)地，為城市人才流入農(nóng)村提供可能

自然人通過購買農(nóng)地后興建農(nóng)舍進行民宿經(jīng)營，城市資金和人才得以流向農(nóng)村。2000年修正的“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”開始放開自然人買賣農(nóng)地和農(nóng)舍興建。臺灣地區(qū)的農(nóng)地政策由“農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用”調(diào)整為“放寬農(nóng)地農(nóng)有、落實農(nóng)地農(nóng)用”?？陀^上促進了城市資本投入農(nóng)村地區(qū)，利用農(nóng)舍發(fā)展民宿的浪潮客觀上推動了農(nóng)村休閑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。根據(jù)該條例第18條，2000年條例修正施行后取得農(nóng)業(yè)用地的農(nóng)民，無自用農(nóng)舍而需興建者，經(jīng)“直轄市”或縣（市）主管機關(guān)核定，在不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境及農(nóng)村發(fā)展的情況下，得以申請以集村方式或在自有農(nóng)業(yè)用地興建農(nóng)舍。農(nóng)舍起造人應為該農(nóng)舍坐落土地之所有權(quán)人，且農(nóng)舍應與其坐落用地并同移轉(zhuǎn)或并同設(shè)定抵押權(quán)，已申請興建農(nóng)舍之農(nóng)業(yè)用地不得重復申請，并規(guī)定農(nóng)舍面積不得超過農(nóng)業(yè)用地的1/10。根據(jù)臺灣地區(qū)的“民宿管理辦法”，在非都市土地的廣大農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)舍可以申請民宿。

1.3.2 鼓勵老年農(nóng)民離農(nóng)，為人才流入提供土地儲備

為應對臺灣地區(qū)從事農(nóng)業(yè)人口的老齡化兼業(yè)化，缺乏農(nóng)業(yè)競爭力的現(xiàn)狀，“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”第59條提出，為應對農(nóng)業(yè)國際化自由化的沖擊，提高臺灣地區(qū)的農(nóng)業(yè)競爭力，應建立獎勵老年農(nóng)民離農(nóng)退休，引進年輕專業(yè)農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的制度。

1.3.3 扶持農(nóng)校畢業(yè)青年購買耕地，為人才流入提供資金支持

如“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”第42條規(guī)定，農(nóng)業(yè)學校畢業(yè)的青年，購買耕地直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的資金，由主管機關(guān)協(xié)助辦理20年貸款。

臺灣地區(qū)促進人才流向農(nóng)村的經(jīng)驗不一定適合大陸，但仍帶來了一定的啟示。如可探索農(nóng)舍（農(nóng)房）與其坐落用地并同移轉(zhuǎn)或并同設(shè)定抵押權(quán)的可能性，探索已經(jīng)非農(nóng)轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶中的老年農(nóng)民離退休制度，對農(nóng)業(yè)技術(shù)人才進入農(nóng)業(yè)提供資金支持等。

1.4 限制工商資本，預防農(nóng)地非農(nóng)化

1.4.1 限制非農(nóng)戶取得耕地

為了限制農(nóng)地的非農(nóng)化，臺灣限制工商資本進入農(nóng)業(yè)，只有符合技術(shù)密集或資本密集的農(nóng)業(yè)企業(yè)或機構(gòu)團體經(jīng)許可后才能承受耕地。如根據(jù)“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”第33條和第34條，私法人不得承受耕地。但如農(nóng)民團體、農(nóng)業(yè)企業(yè)機構(gòu)或農(nóng)業(yè)試驗研究機構(gòu)符合技術(shù)密集或資本密集之類目及標準的，經(jīng)申請許可后，得承受耕地;如申請承受耕地，應兼具經(jīng)營利用計劃及其他規(guī)定條件，向承受耕地所在地之“直轄市”或縣（市）主管機關(guān)提出，當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展情況及所申請之類目、經(jīng)營利用計劃等因素為核準之依據(jù)。此外，還限制其承受耕地之區(qū)位、面積、用途及他項權(quán)利設(shè)定之最高金額。

1.4.2 部分補貼農(nóng)業(yè)企業(yè)不得享受

如根據(jù)“推動小地主大佃農(nóng)政策工作手冊”，農(nóng)業(yè)企業(yè)不能享受轉(zhuǎn)（契）作補貼和租用農(nóng)地改善補貼。其中租用農(nóng)地改善補貼的對象是納入政策輔導之大佃農(nóng)，但不包含農(nóng)業(yè)企業(yè);對農(nóng)業(yè)企業(yè)承租基期年農(nóng)地，不給付大佃農(nóng)轉(zhuǎn)（契）作補貼。

1.4.3 通過稅收等手段懲罰農(nóng)地的非農(nóng)利用

如根據(jù)“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”第37條規(guī)定，作農(nóng)業(yè)使用之農(nóng)業(yè)用地移轉(zhuǎn)與自然人時，得申請不課征土地增值稅。作農(nóng)業(yè)使用之耕地依相關(guān)規(guī)定移轉(zhuǎn)與農(nóng)民團體、農(nóng)業(yè)企業(yè)機構(gòu)及農(nóng)業(yè)試驗研究機構(gòu)時，其符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要、一定規(guī)?；蚱渌麠l件，經(jīng)“直轄市”、縣（市）主管機關(guān)同意者，得申請不課征土地增值稅。前兩項不課征土地增值稅之土地承受人于其具有土地所有權(quán)之期間內(nèi)，曾經(jīng)有關(guān)機關(guān)查獲該土地未作農(nóng)業(yè)使用且未在有關(guān)機關(guān)所令期限內(nèi)恢復作農(nóng)業(yè)使用，或雖在有關(guān)機關(guān)所令期限內(nèi)已恢復作農(nóng)業(yè)使用而再有未作農(nóng)業(yè)使用情事者，于再移轉(zhuǎn)時應課征土地增值稅。

從各地的實踐來看，工商資本進入農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的土地非農(nóng)化問題是普遍現(xiàn)象。臺灣地區(qū)限制工商資本進入農(nóng)業(yè)的做法可以選擇性借鑒。大陸農(nóng)戶人均占有的土地本就偏少，工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域存在與農(nóng)民爭利之嫌。但由于工商企業(yè)具有資金和技術(shù)優(yōu)勢，因此臺灣地區(qū)限制工商資本獲得耕地、偏向大農(nóng)戶的補貼政策和加稅的手段避免了工商企業(yè)非農(nóng)利用土地的做法值得借鑒。

2 臺灣地區(qū)土地管理政策的教訓

在提升農(nóng)業(yè)競爭力、改善農(nóng)村發(fā)展環(huán)境、促進農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展等方面，臺灣地區(qū)采取了很多政策，取得了一定的成效，同時也暴露出了一些問題，主要體現(xiàn)在如下幾個方面。

2.1 短期政策缺乏長遠考慮

以“三七五減租條例”為例，該措施實施已60余年，許多承租農(nóng)地的佃農(nóng)已傳至第二代，但在農(nóng)地收入減少以及工商業(yè)就業(yè)機會增加的情況下，許多佃農(nóng)二代已將土地荒廢。按照“三七五減租條例”，若地主先提出解約須給予補償金，因此佃農(nóng)多不愿主動解除租約。隨著情況的變化，該政策的存在環(huán)境已經(jīng)不再，但臺灣地區(qū)未隨之進行適當調(diào)整以促使租約終止，提高農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，導致農(nóng)地利用效率的下降。

又比如，根據(jù)“農(nóng)村再生條例”第11條，政府對社區(qū)的補助不包括土地取得費用，這種做法雖然省卻了政府征地費用，但由于農(nóng)村再生項目所需的土地來自社區(qū)內(nèi)地主的捐贈，所涉及地塊的地主一般無償給社區(qū)使用，未做產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移。從長遠來看，這些捐贈土地具有不穩(wěn)定性，未來地主或其后人可能會因各種原因收回土地，農(nóng)村再生計劃對這些土地的投資可能難以得到長期利用。

2.2 農(nóng)地私有制的局限

臺灣地區(qū)農(nóng)地私有制的性質(zhì)阻礙了農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的擴大。主要體現(xiàn)在：一是小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶太多，且土地不能移動，通過市場化途徑把農(nóng)地集中到少部分農(nóng)戶以實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營的交易成本太高、耗時較長;二是多數(shù)農(nóng)戶擁有的土地規(guī)模較小，機會成本較低，即使土地利用效率低也損失不大，除非不得已不會出賣土地;三是土地有特殊的意義，被作為“祖產(chǎn)”，輕易不會出賣;四是“三七五減租”的先例讓地主對出租望而卻步，該政策嚴格限制了地主對土地的控制權(quán)，雖然后來明文規(guī)定以后的租約由雙方自由制定，但仍有部分地主擔心租出去后難以收回，缺乏土地供給的積極性。

2.3 對政策目標的偏離

“促進農(nóng)地合理利用”是臺灣地區(qū)農(nóng)地政策的目標之一，當?shù)卣仓铝τ谔岣咿r(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，但后來有些舉措?yún)s又削弱了之前的努力。以2000年修訂的“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”為例，修訂后放開了農(nóng)地自由買賣，但最低交易規(guī)模被定為0.25 hm2，與超過1 hm2的平均經(jīng)營規(guī)模相比，該項措施明顯會拉低農(nóng)地經(jīng)營平均規(guī)模，導致土地的進一步細碎化。另外，該條例的修訂還加快了農(nóng)舍的建造，出現(xiàn)農(nóng)舍別墅化、民宿化現(xiàn)象。根據(jù)“農(nóng)業(yè)用地興建農(nóng)舍辦法”第二條規(guī)定，除參加興建集村農(nóng)舍或在離島地區(qū)興建農(nóng)舍外，申請興建農(nóng)舍的農(nóng)業(yè)用地面積不得小于0.25 hm2。也就是說，只要購買0.25 hm2農(nóng)地，就可以在上面建造農(nóng)舍，農(nóng)舍又被作為民宿進行經(jīng)營。新的辦法使得農(nóng)地進一步被分割，被非農(nóng)化利用。因零星建于田中，不僅造成污染，也影響到規(guī)?；?。以民宿興建較多的宜蘭縣為例，2000-2014年已興建了7612棟農(nóng)舍[6]。再如，在臺灣地區(qū)鼓勵休耕，同時鼓勵地主把自己的土地租給大佃戶，在實際操作中，因為補貼金額相差不大，很多地主寧愿申請休耕獲得休耕補貼，也不把土地租給大佃農(nóng)以提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，使得促進提高經(jīng)營規(guī)模的政策效果大打折扣。此外，在臺灣地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)不僅存在“種房子”的現(xiàn)象，還存在“種工廠”現(xiàn)象，農(nóng)戶在自己的土地上建設(shè)廠房進行經(jīng)營，造成周邊農(nóng)地的污染，工廠一邊照章納稅一邊存在著，地方政府尚無力改變這一現(xiàn)象。

3 對我國大陸鄉(xiāng)村振興的啟示

3.1 應充分發(fā)揮集體經(jīng)濟制度優(yōu)越性，推動農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營

與臺灣地區(qū)的農(nóng)地私有制相比，大陸在推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營方面具有天然的優(yōu)勢。隨著農(nóng)村勞動力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移，臺灣地區(qū)的地主由于各種原因既不愿出賣土地，也有出租土地的顧慮，如果一個農(nóng)業(yè)大戶想要擴大經(jīng)營規(guī)模，較難如愿租賃或購買周邊相鄰地主的土地;而大陸農(nóng)村土地為集體所有，集體經(jīng)濟組織完全可以在尊重農(nóng)民意愿的前提下把不再經(jīng)營農(nóng)地的農(nóng)戶的土地整合在一起，分成適度規(guī)模的若干塊土地，發(fā)包給有能力、有意愿、愛農(nóng)業(yè)的本集體經(jīng)濟組織成員，超過該集體組織成員本來份額的部分適當收取土地使用費給其他成員共享，在農(nóng)地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的同時，實現(xiàn)各取所需，各有所得。

3.2 放松對農(nóng)業(yè)設(shè)施用地的限制，促進農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化

在農(nóng)業(yè)設(shè)施用地方面，也應在借鑒臺灣地區(qū)經(jīng)驗的同時，充分發(fā)揮集體所有制的優(yōu)越性。

3.2.1 農(nóng)戶有權(quán)利在自己的土地上搭建無固定基礎(chǔ)的臨時性與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的設(shè)施

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的特征之一是機械化設(shè)施化，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的工廠化生產(chǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢之一。臺灣地區(qū)鼓勵農(nóng)戶搭建無固定基礎(chǔ)的、臨時性的、與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的設(shè)施，盡量少破壞耕種層，否則需要單獨申請建筑執(zhí)照。另外，在臺灣地區(qū)，對農(nóng)戶的設(shè)施用地需求并無數(shù)量上的限制。而目前大陸很多地方都有農(nóng)業(yè)設(shè)施用地規(guī)劃，農(nóng)戶要在自己的土地上建設(shè)無固定基礎(chǔ)的臨時性農(nóng)業(yè)設(shè)施，得去找地方了解是否符合政府的規(guī)劃。農(nóng)戶是否要建無固定基礎(chǔ)的臨時性農(nóng)業(yè)設(shè)施，建設(shè)什么樣的設(shè)施是市場行為，政府不應加以干涉。

3.2.2 集體經(jīng)濟組織有義務引導集中建設(shè)有固定基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)設(shè)施

由于大多數(shù)農(nóng)戶地塊分散細碎，如果每戶都在自己的土地上建設(shè)溫室大棚等農(nóng)業(yè)設(shè)施，既不現(xiàn)實，也破壞田園景觀。集體經(jīng)濟組織應通過發(fā)展家庭農(nóng)場、合作社、互換地塊等方式將有固定基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)設(shè)施相對集中，共享公用設(shè)施，在滿足農(nóng)戶需求的同時，提高農(nóng)地利用效率。

3.2.3 政府對農(nóng)地的監(jiān)管應該透明、可預期

政府對農(nóng)地的管理應有助于讓農(nóng)戶產(chǎn)生穩(wěn)定預期，對農(nóng)戶土地利用后果的監(jiān)管動機、監(jiān)管內(nèi)容、審批依據(jù)都應透明。應明確規(guī)定跟農(nóng)業(yè)有關(guān)的設(shè)施用地最大比例、各種有固定基礎(chǔ)的設(shè)施用地的建設(shè)標準等，激勵農(nóng)戶充分利用土地，提高土地利用效率。

3.3 重新界定農(nóng)業(yè)休閑用地性質(zhì)，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合

以農(nóng)業(yè)和休閑為主題的鄉(xiāng)村旅游是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點，旅游的六大要素是食、住、行、游、購、娛，而目前人們對鄉(xiāng)村旅游的印象一般還停留在吃“農(nóng)家樂”、住“民宿”、買“農(nóng)特產(chǎn)”，鄉(xiāng)村旅游難以獲得突破性進展，其中重要的一個原因是很多必要的休閑農(nóng)業(yè)用地被歸類為和工業(yè)用地、商業(yè)用地和住宅用地一樣的建設(shè)用地。在建設(shè)用地指標緊缺的情況下，鄉(xiāng)村旅游所需要的建設(shè)用地指標得不到滿足。在臺灣地區(qū)，農(nóng)村休閑旅游很早就得到高度重視，把農(nóng)業(yè)休閑用地和農(nóng)業(yè)設(shè)施用地一樣通過比例限制等方式進行規(guī)范，與工商業(yè)用地相比，被另類看待。為促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，臺灣地區(qū)鼓勵地方政府規(guī)劃休閑農(nóng)業(yè)區(qū)，鼓勵地主申請休閑農(nóng)場。在休閑農(nóng)業(yè)區(qū)和休閑農(nóng)場內(nèi)，得以在不改變土地用途的情況下利用農(nóng)業(yè)用地建造必要的休閑設(shè)施，包括住宿設(shè)施、餐飲設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品加工（釀造）廠、農(nóng)產(chǎn)品與農(nóng)村文物展示（售）及教育解說中心、門票收費設(shè)施、露營設(shè)施、休閑步道、景觀設(shè)施、農(nóng)特產(chǎn)品調(diào)理設(shè)施、農(nóng)特產(chǎn)品零售設(shè)施、環(huán)境保護設(shè)施等諸多設(shè)施。申請時需要提交休閑農(nóng)業(yè)區(qū)規(guī)劃書或規(guī)劃建議書或休閑農(nóng)場的經(jīng)營計劃書，并對規(guī)劃或計劃書的內(nèi)容提出了詳細的要求，同時，對休閑農(nóng)場和休閑農(nóng)業(yè)區(qū)的最低規(guī)模、用地比例、設(shè)施建設(shè)標準等進行了規(guī)范和限制。

要振興鄉(xiāng)村，用地問題是繞不過去的坎。從大農(nóng)業(yè)發(fā)展的角度來看，發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光、農(nóng)業(yè)休閑旅游的用地理應為農(nóng)業(yè)用地，政府應重點關(guān)注的，是要從規(guī)模、分布密度、實際用途等方面進行監(jiān)管，確保其發(fā)展是以農(nóng)業(yè)為依托。

3.4 創(chuàng)新土地管理，促進各類人才回流

城市現(xiàn)代化的生活方式和更高的收入預期曾經(jīng)吸引了農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移。要振興鄉(xiāng)村，需要吸引人才回流農(nóng)村。通過對臺灣農(nóng)村地區(qū)的調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，隨著友善（無毒）農(nóng)業(yè)的推廣，部分青壯年從城市回到農(nóng)村，致力于優(yōu)質(zhì)、特色農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、衍生產(chǎn)品開發(fā)、銷售和農(nóng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)。如花蓮縣瑞穗鄉(xiāng)的富興社區(qū)，是優(yōu)質(zhì)土鳳梨的產(chǎn)地，隨著“農(nóng)村再生”項目的推進，已經(jīng)有近1/4的青年人回到了富興社區(qū)，致力于特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售，打造自己的品牌“酋長鳳梨”，通過網(wǎng)絡(luò)電商把產(chǎn)品銷售到世界各地，同時依托農(nóng)業(yè)發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游，不僅把傳統(tǒng)特色產(chǎn)品發(fā)揚光大，如鳳梨花、鳳梨果醬等，還開發(fā)出鳳梨露、鳳梨果干、鳳梨風味大餐等符合年輕人口味的新的“伴手禮”和“體驗性”產(chǎn)品。

要振興鄉(xiāng)村，不僅要提供城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務，消除差距，彰顯特色，還要營造良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。能否吸引青年人才回流農(nóng)村應該成為鄉(xiāng)村振興績效評價的重要指標。在土地管理方面，應該保障農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護用地;在鼓勵老農(nóng)離農(nóng)的同時，要為有志于投身農(nóng)業(yè)的各類青年人才承包農(nóng)地提供條件;為其提供公益性培訓、無息貸款等優(yōu)惠政策;允許在不改變用地性質(zhì)的情況下安排一定比例的農(nóng)業(yè)休閑旅游用地，讓農(nóng)村的土地“活”起來。

3.5 嚴格限制非農(nóng)戶取得耕地，堅持農(nóng)民主體地位

鄉(xiāng)村振興的主體是農(nóng)民、是農(nóng)戶，而發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)離不開現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)企業(yè)的帶動。在農(nóng)地利用上如何在農(nóng)戶和企業(yè)之間取得平衡，是擺在地方政府面前的新課題。有些地方把機會給了農(nóng)戶，如上海松江的家庭農(nóng)場模式，有志于深耕農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶獲得了足夠的經(jīng)營規(guī)模和體面的收入;有些地方看不上缺乏技術(shù)的農(nóng)戶，把眼光放在了引進國際知名大企業(yè)上，想方設(shè)法取得農(nóng)民的土地集中起來，大搞招商引資。如果單從發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的角度來看，兩種做法各有長處，但如果從農(nóng)業(yè)安全、享受發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)成果的主體、是否剝奪農(nóng)戶發(fā)展機會等角度來看，兩種模式差異巨大。

在這方面，可以借鑒和完善臺灣地區(qū)的經(jīng)驗。在臺灣地區(qū)，只有那些符合技術(shù)密集或資本密集之類目及標準的農(nóng)民團體、農(nóng)業(yè)企業(yè)機構(gòu)或農(nóng)業(yè)試驗研究機構(gòu)，經(jīng)申請許可后才可承受耕地，把“非農(nóng)戶”進入農(nóng)業(yè)限制在技術(shù)密集和資本密集的項目。農(nóng)戶和非農(nóng)戶在地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展中扮演著有鮮明差異的不同角色。小農(nóng)無疑沒有能力與那些擁有資金和技術(shù)優(yōu)勢的大企業(yè)競爭，但農(nóng)業(yè)安全更加依賴與土地有深厚感情的小農(nóng)戶，而不是逐利的企業(yè)。大陸的鄉(xiāng)村振興，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，應該明確小農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶和非農(nóng)戶（農(nóng)業(yè)企業(yè)等）各自不可替代的作用，應確保小農(nóng)戶、鼓勵農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶、限制非農(nóng)戶，使小農(nóng)戶有機會獲得適度規(guī)模經(jīng)營的好處，鼓勵農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶帶動小農(nóng)戶提高科技含量，限制非農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新等領(lǐng)域。

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