林木子

福建教育學(xué)院

一、問題的提出

高校的發(fā)展離不開學(xué)術(shù)的發(fā)展，而高校學(xué)術(shù)的發(fā)展是以學(xué)術(shù)自治為基礎(chǔ)的。所謂學(xué)術(shù)自治，指的是學(xué)術(shù)主體的自我管理方式。通常來說，高校的內(nèi)部事務(wù)可以分為學(xué)術(shù)事務(wù)和非學(xué)術(shù)事務(wù)。在“政校分開”和“管辦分離”的背景下，高校本應(yīng)享有對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)的絕對(duì)自主權(quán)，然而實(shí)際上，政府對(duì)高校的內(nèi)部干預(yù)已不僅僅局限于非學(xué)術(shù)事務(wù)。當(dāng)學(xué)術(shù)話語權(quán)與政治話語權(quán)沖突，當(dāng)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力交織，高校的學(xué)術(shù)陷入“被自治”的尷尬境地，產(chǎn)生的后果將嚴(yán)重干擾高校本應(yīng)營造的濃厚、寬松、自由的學(xué)術(shù)氛圍，教師的學(xué)術(shù)創(chuàng)新行為也必將受到嚴(yán)重干擾。那么，當(dāng)前高校的學(xué)術(shù)自治困局是如何產(chǎn)生的？

二、制度環(huán)境中的組織行為邏輯

組織社會(huì)學(xué)理論強(qiáng)調(diào)制度環(huán)境對(duì)組織行為的影響，這種理論觀點(diǎn)來源于社會(huì)學(xué)關(guān)于一切人類行為的基本假設(shè)：人類行為由社會(huì)和社會(huì)環(huán)境所塑造。[1]組織分析的新制度主義認(rèn)為，任何一個(gè)組織都必須適應(yīng)環(huán)境而生存，因此必須從組織和環(huán)境的關(guān)系上去認(rèn)識(shí)組織現(xiàn)象。這里的環(huán)境包括技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境。所謂制度環(huán)境，是指“一個(gè)組織所處的法律制度、文化期待、社會(huì)規(guī)范、觀念制度等廣為接受的社會(huì)事實(shí)”。[2]邁耶和羅恩提出了組織行為的合法性理論，他們認(rèn)為組織制度、組織結(jié)構(gòu)和組織行為不是效率機(jī)制的作用，而是組織在社會(huì)中追求合法性的需要和結(jié)果，把社會(huì)上合法的理性要素整合進(jìn)其正式結(jié)構(gòu)的組織，能夠最大化其合法性，并增強(qiáng)其資源獲得和生存能力。[3]組織對(duì)這一合法性身份的需要使得其不得不接受外部制度環(huán)境建構(gòu)的帶有“合法性質(zhì)”的形式和做法。

資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為，組織需要以資源為基礎(chǔ)謀求發(fā)展，這些資源包括人力資源、物質(zhì)資源、信息資源和財(cái)政資源等，而其中僅有一小部分是組織能夠自給自足的，絕大多數(shù)賴以生存的資源需要從組織所處的外部環(huán)境中獲取，這種資源依賴關(guān)系使得組織無法作為獨(dú)立的個(gè)體而存在，也導(dǎo)致了組織的價(jià)值取向和內(nèi)部管理等諸多方面都受外部環(huán)境的影響和制約。事實(shí)上，組織對(duì)環(huán)境的依賴性使得外部限制和對(duì)組織行為的控制成為可能，甚至是不可避免的。[4]這意味著，對(duì)組織行為的考察不應(yīng)只局限于組織內(nèi)部，而應(yīng)該將其置于外部環(huán)境偶然性與必然性的共同作用下來分析。

組織通過優(yōu)化內(nèi)部系統(tǒng)，達(dá)到與外部組織的協(xié)同，從而順從或適應(yīng)外部環(huán)境，或者通過與環(huán)境之間的交換和對(duì)環(huán)境的適當(dāng)反應(yīng)來獲取資源，以及采取各種措施減少對(duì)外部環(huán)境的依賴。奧利弗認(rèn)為，組織因?yàn)閾?dān)心受到制裁，同時(shí)也為了獲得合法性身份、獲取盡可能多的資源，會(huì)默認(rèn)遵守外部環(huán)境的種種規(guī)則。[5]很大程度上，組織的結(jié)構(gòu)、管理和戰(zhàn)略等都是依據(jù)外部環(huán)境而做出的。組織為了控制外部的不確定性來源，會(huì)在內(nèi)部建立與外部環(huán)境里具體部門相對(duì)應(yīng)的部門，以保持與外部環(huán)境的聯(lián)系。[6]

三、被動(dòng)依附：政府對(duì)高校的科層規(guī)制

《高等教育法》明確規(guī)定了高校的依法自主辦學(xué)權(quán)，但實(shí)際上政府行政權(quán)力依然凌駕于高校自主辦學(xué)權(quán)力之上，高校陷入“被自主”的尷尬局面。

“紅頭文件”是政策傳遞、上下溝通的重要載體，是實(shí)現(xiàn)國家意志和社會(huì)治理的重要手段，具有行政性、規(guī)范性、權(quán)威性以及較強(qiáng)執(zhí)行力的特點(diǎn)。在教育領(lǐng)域，政府通過一系列“紅頭文件”，提出教育改革目標(biāo)，制定教育改革措施，甚至插手高校教育管理活動(dòng)的實(shí)施舉措。除此之外，政府還會(huì)通過“紅頭文件”的形式將高校管理的方方面面納入科層體制，政府的“文件治理”突破了與高校間事權(quán)關(guān)系應(yīng)有的界限，府校之間基本按照上下級(jí)科層邏輯行事。這些文件既包括黨和國家政策方針的傳達(dá)，還大量涉及高校黨建工作、制度建設(shè)、人才培養(yǎng)、教學(xué)活動(dòng)、科學(xué)研究、內(nèi)部管理等具體事務(wù)。在這一背景下，高校的行動(dòng)邏輯逐漸從“依法治?！鞭D(zhuǎn)變?yōu)椤拔募谓獭?，高校作為教育活?dòng)組織機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不再純粹，開始成為政府的附庸。

政府對(duì)高校人事管理權(quán)的掌握主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面，一是編制管理，高校人員編制總數(shù)與職數(shù)須由政府核定；二是職稱管理，高校職稱評(píng)聘不僅受到政府的監(jiān)管和指導(dǎo)，還須報(bào)送備案；三是人員招聘，高校的招聘方案需要報(bào)送政府并獲得批準(zhǔn)；四是福利待遇，包括教職工工資、績效、福利、津補(bǔ)貼發(fā)放等均須政府核定審批。以省屬高校為例，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部作為省管干部，其任免、考核等均由省委省政府決定，這使他們的辦學(xué)治校行為受到很大約束，且?guī)в袧夂竦男姓省３酥?，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部和教師的境外考察學(xué)習(xí)、合作交流等事宜都受政府外事部門監(jiān)管。由此可見，高校人事管理的諸多方面都被納入政府的統(tǒng)籌之下。

政府對(duì)高校內(nèi)部管理的干預(yù)主要通過行政審批和督查檢查考核。行政審批是從源頭上進(jìn)行干預(yù)，督查檢查是從過程中進(jìn)行干預(yù)，考核則是從結(jié)果上進(jìn)行干預(yù)。從政府行政審批清單中可以看到，從學(xué)校設(shè)立、合并的審核到學(xué)習(xí)章程的核準(zhǔn)，從學(xué)科專業(yè)的設(shè)置到課程教材的審定，涉及學(xué)校管理各個(gè)方面。雖然近些年來，簡政放權(quán)的力度不斷加大，但是高校辦學(xué)的一些具體事務(wù)依然在政府的管控之下，這種“放”和“管”的矛盾關(guān)系使高校受制于政府，削弱了高校的辦學(xué)自主權(quán)。

政府制定教育發(fā)展目標(biāo)任務(wù)，并通過督查檢查等方式對(duì)任務(wù)完成過程進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)控，對(duì)于年度目標(biāo)任務(wù)，則會(huì)在年末進(jìn)行考核。年度考核包括定性考核和定量考核，定性考核和定量考核又細(xì)化為幾十項(xiàng)考核要點(diǎn)，考核結(jié)果設(shè)置了從優(yōu)秀到較差的不同等次?？己私Y(jié)束后，政府會(huì)反饋并通報(bào)考核結(jié)果及問題清單。高校對(duì)考核結(jié)果的看重一方面是由于年度考核成績作為學(xué)校的“榮譽(yù)”，關(guān)系到各種辦學(xué)資源的分配，另一方面是作為個(gè)人的“榮譽(yù)”，這是對(duì)高校領(lǐng)導(dǎo)層辦學(xué)治校成效的評(píng)價(jià)。這種以評(píng)促管的方式加強(qiáng)了政府對(duì)高校辦學(xué)治校過程及結(jié)果的監(jiān)督和控制。

從“文件治教”到人事管理，從行政審批到督查檢查考核，高校辦學(xué)治校的方方面面都被納入政府的行政體系，行政權(quán)力的嵌入使得高校不得不依附于政府，科層規(guī)制下高校的辦學(xué)自主權(quán)受到極大的挑戰(zhàn)。

四、主動(dòng)依賴：高校對(duì)政府的資源依賴

高校生存和發(fā)展的基礎(chǔ)是資源，而現(xiàn)行體制導(dǎo)致政府掌握了大多數(shù)重要的辦學(xué)資源，主要包括人力資源（師資隊(duì)伍、穩(wěn)定生源），物質(zhì)資源（辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、土地建筑、設(shè)施設(shè)備），社會(huì)資源（政策支持、聲譽(yù)榮譽(yù)、地位影響）和項(xiàng)目資源。高校為了獲取盡可能多的資源，會(huì)主動(dòng)尋求對(duì)政府的依賴。

高校對(duì)政府的人力資源依賴主要圍繞教師和學(xué)生這兩大群體。教師隊(duì)伍是一所高校教育教學(xué)水平的保障，教師的數(shù)量和質(zhì)量是衡量高校軟實(shí)力的重要標(biāo)準(zhǔn)。通常情況下，是否有編制、工資和福利待遇、高校的影響力及發(fā)展前景這三個(gè)因素會(huì)影響教師對(duì)高校的選擇。如前所述，高校的人員編制總數(shù)和結(jié)構(gòu)由政府核定，教師的福利待遇等均由政府有關(guān)部門審批，而高校的影響力和發(fā)展前景又與高校的級(jí)別和能夠獲取的項(xiàng)目和資源相掛鉤，這些項(xiàng)目和資源又大多都掌握在政府手中。這意味著，一所高校是否能夠吸引優(yōu)質(zhì)教師很大程度上依賴于政府。生源數(shù)量和生源質(zhì)量是高校間競爭的重要籌碼。生源數(shù)量關(guān)系到一所高校所能獲得的生均撥款，也是高校影響力的證明；生源質(zhì)量是體現(xiàn)高校實(shí)力的重要指標(biāo)，優(yōu)質(zhì)的生源不僅能夠提高競爭力，還能夠獲得資源的傾斜，從而進(jìn)一步吸引優(yōu)質(zhì)生源。因此，各高校都希望不斷擴(kuò)大招生規(guī)模、提高招生質(zhì)量，但招生規(guī)模由政府核定，核定的依據(jù)和評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)屬于自由裁量權(quán)的行使范圍；招生質(zhì)量則與學(xué)校的級(jí)別、辦學(xué)資源、教學(xué)質(zhì)量、硬件設(shè)施等相掛鉤，而這些又與政府的支持密不可分。

物質(zhì)資源是高校維持正常教學(xué)秩序不可或缺的資源，其中，教育經(jīng)費(fèi)是重中之重。國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、事業(yè)性收入、學(xué)雜費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)和其他收入是我國高校教育經(jīng)費(fèi)的主要來源。根據(jù)《2019年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》的數(shù)據(jù)顯示，2019年全國教育經(jīng)費(fèi)總投入為50178.12億元，其中，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為40046.55億元，占比接近80%。除了生均撥款，政府還會(huì)通過各種項(xiàng)目和工程分配財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，這使得高校高度依賴作為“撥款方”的政府。除了教育經(jīng)費(fèi)以外，高校在土地資源、設(shè)施設(shè)備等其他物質(zhì)資源上也不得不依賴政府。

社會(huì)資源是高校發(fā)展的一項(xiàng)重要資源，其中，政策支持是最穩(wěn)固的配套資源。高校的發(fā)展需要以一套全面系統(tǒng)又切實(shí)可行的外部政策為基礎(chǔ)，高校與政府之間存在支持和依賴關(guān)系。政府還通過設(shè)置“雙一流”等建設(shè)工程決定高校層次，高校的層次又決定了學(xué)校的地位聲譽(yù)，地位聲譽(yù)又關(guān)乎資源多寡。

項(xiàng)目資源越來越成為高校競奪的對(duì)象。在教育領(lǐng)域，政府在常規(guī)支出體系之外，會(huì)運(yùn)用專項(xiàng)資金對(duì)教育資源進(jìn)行重新分配，項(xiàng)目制因此產(chǎn)生。高校為了爭取盡可能多的資源，在對(duì)項(xiàng)目的競爭上投入了大量精力。在這些項(xiàng)目中，因科研項(xiàng)目更具公平性，因此無論是部屬院校還是省屬院校，無論是“雙一流”建設(shè)高校還是普通高校，都有機(jī)會(huì)參與競爭?？蒲许?xiàng)目的獲得不僅可以使高校爭取到大量的項(xiàng)目資金，還能提高競爭力，擴(kuò)大影響，從而吸引更多高素質(zhì)的教師和優(yōu)質(zhì)的生源。

綜上所述，高校為了獲得政府在各項(xiàng)資源上的支持，會(huì)主動(dòng)尋求依賴，在被動(dòng)依附與主動(dòng)依賴之間，高校的辦學(xué)自主權(quán)受到極大挑戰(zhàn)，削弱了高校的學(xué)術(shù)自治權(quán)，使其陷入學(xué)術(shù)自治的困局中。

五、結(jié)語

想要破解這種學(xué)術(shù)自治困局，需要切實(shí)推進(jìn)“政校分開”，落實(shí)“管辦分離”，理順“放”與“管”的關(guān)系，政府以宏觀層面的管理為主，避免干預(yù)和插手高校內(nèi)部的微觀管理全過程，將一些可以由高校自主行使的權(quán)力下放，減少不必要的審批流程和考核項(xiàng)目，讓高校得以從科層束縛中脫離。進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校的自主權(quán)，使高校賴以生存的資源更多地被高校掌握，減少高校對(duì)政府的資源依賴，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展對(duì)高校辦學(xué)治校提出的要求。改變政府以獲得的項(xiàng)目數(shù)量、獲取的經(jīng)費(fèi)數(shù)額、科研的成果產(chǎn)出、論文的層次數(shù)量等為標(biāo)準(zhǔn)的高校評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，根據(jù)不同類型高校的性質(zhì)和特點(diǎn)設(shè)計(jì)有針對(duì)性的評(píng)價(jià)指標(biāo)，注重發(fā)揮高校的自身優(yōu)勢，鼓勵(lì)高校走內(nèi)涵式發(fā)展道路，從而營造高校間寬松有序的良性競爭環(huán)境，進(jìn)一步釋放學(xué)術(shù)創(chuàng)新活力。