國際金融中心是全球金融主體、金融產(chǎn)品、金融活動(dòng)高度聚集的活動(dòng)所在地，是金融創(chuàng)新策源地和金融風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)地。在影響國際金融中心建設(shè)的諸多因素中，法治保障是非常關(guān)鍵的一個(gè)。從這個(gè)意義上說，國際金融中心不僅是一個(gè)“地域”的概念，更是一個(gè)“法域”的概念。

國際金融中心建設(shè)的立法保障機(jī)制

一般而言，一個(gè)國家（地區(qū)）的法律體系通常是統(tǒng)一的，一國（地區(qū)）之內(nèi)的國際金融中心也須遵守該國（地區(qū)）統(tǒng)一的法律體系。但是，由于國際金融中心是一種比較高層次的特殊經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)，對法律制度保障有一些特殊要求。由于各有關(guān)國家（地區(qū)）情況的不同，在支持國際金融中心建設(shè)的法律制度保障方面，便形成了不同的模式，大致可以歸納為三種：

第一種模式是一國的法律體系和法律傳統(tǒng)本身具有足夠的包容性和靈活性，可以依靠其地理位置、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、歷史文化自然而然發(fā)展為金融中心，紐約、倫敦就屬于這種情況。美國和英國均屬于普通法系國家，普通法系自身具有一些良性機(jī)制能夠彌補(bǔ)成文法的不足，可以適應(yīng)紐約、倫敦國際金融中心建設(shè)的需要。一方面，其所沿襲的判例法制度不像成文法那樣穩(wěn)定嚴(yán)密，它更加開放，當(dāng)成文法規(guī)則付之闕如、不夠全面或者明顯落后于社會(huì)發(fā)展時(shí)，判例法系的法官能夠綜合考量邏輯、歷史、正義、情感道德和社會(huì)福利因素，發(fā)現(xiàn)和填補(bǔ)立法旨意，即所謂的“法官造法”;另一方面，基于這種法律傳統(tǒng)，即使其在金融領(lǐng)域制定了成文法，也會(huì)保留相當(dāng)程度的靈活性和包容性。例如美國期監(jiān)會(huì)根據(jù)《商品交易法》的規(guī)定于2017年10月公告認(rèn)定比特幣等虛擬貨幣屬于“商品”，相關(guān)期貨交易在其管轄范圍內(nèi)。新加坡與我國香港特別行政區(qū)（以下簡稱“香港”）也大體屬于這種模式。

第二種模式是整個(gè)國家的法律傳統(tǒng)并不完全適應(yīng)國際金融中心發(fā)展的需要，但從國家發(fā)展和競爭角度需要建設(shè)一個(gè)國際金融中心，因此對國際金融中心特別授權(quán)，適用特殊的立法體制。迪拜國際金融中心是一個(gè)金融自由區(qū)，即“城中城”。阿聯(lián)酋聯(lián)邦對聯(lián)邦憲法進(jìn)行了修訂，允許聯(lián)邦為建設(shè)迪拜國際金融中心而建立法律特區(qū)，并允許該法律特區(qū)擁有獨(dú)立的立法權(quán)。為融入全球，迪拜國際金融中心選擇借鑒普通法系的相關(guān)法律。

第三種模式是單一集中的成文法國家不宜單設(shè)擁有獨(dú)立立法、行政與司法權(quán)的金融特區(qū)的情況下，結(jié)合國際金融中心的需要，賦予司法機(jī)關(guān)部分立法權(quán)，以克服立法的滯后性。法國雖為傳統(tǒng)的大陸法系國家，但也深受判例法的影響，行政法院判例是僅次于憲法和法律、而高于行政條例的重要淵源。這意味著法官具備了類似于英美的“造法”能力。德國、日本等國家建立了最高法院指導(dǎo)性案例制度，充分發(fā)揮金融案例的示范功能。

基于我國的統(tǒng)一法制和集中統(tǒng)一金融監(jiān)管體制，上海作為國際金融中心，要遵守我國以成文法為主的統(tǒng)一的金融法律制度規(guī)定。同時(shí)，根據(jù)《立法法》規(guī)定，2021年6月全國人大常委會(huì)授權(quán)上海市人大及其常委會(huì)可以根據(jù)浦東改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則，制定浦東新區(qū)法規(guī)，對現(xiàn)行法律、行政法規(guī)及部門規(guī)章做變通規(guī)定。這將成為完善上海國際金融中心建設(shè)相關(guān)法治保障的重要路徑，也是我國所獨(dú)具特色的國際金融中心建設(shè)立法保障機(jī)制模式。

國際金融中心建設(shè)的監(jiān)管執(zhí)法保障機(jī)制

國際金融中心將全球金融活動(dòng)集中起來，金融產(chǎn)品的復(fù)雜性、金融交易的瞬間性，對監(jiān)管執(zhí)法機(jī)關(guān)維護(hù)市場秩序、防范金融風(fēng)險(xiǎn)提出了更高的要求。同時(shí)，國際金融中心的生命力在于金融創(chuàng)新，在金融業(yè)務(wù)不斷變化發(fā)展的同時(shí)，新型金融違法違規(guī)行為也會(huì)隨之產(chǎn)生。這都要求行政監(jiān)管體系既能促進(jìn)保障金融創(chuàng)新，又能有效防控金融風(fēng)險(xiǎn)。這些需求決定了國際金融中心的監(jiān)管執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有不同于傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)的一些職責(zé)、能力。

金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)限的綜合性?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日新月異，新型社會(huì)關(guān)系和事務(wù)激增。僅憑法院過去對個(gè)案的救濟(jì)來維護(hù)社會(huì)和市場秩序，已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。立法機(jī)關(guān)的立法行為也常滯后于社會(huì)和市場發(fā)展的步伐。在此背景下，行政權(quán)的技術(shù)性、專業(yè)化、靈活、高效和協(xié)調(diào)能力在國家治理中的優(yōu)勢開始凸顯。行政權(quán)的功能得以進(jìn)一步擴(kuò)展，部分立法權(quán)和司法權(quán)也逐步由行政機(jī)關(guān)行使。這一社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)、趨勢，在金融領(lǐng)域特別是國際金融中心建設(shè)中表現(xiàn)得非常突出。

一是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使部分監(jiān)管規(guī)則制定權(quán)。國際金融中心的監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)一般都具有一定的監(jiān)管規(guī)則的制定權(quán)。例如《1934年證券交易法》授權(quán)美國證監(jiān)會(huì)針對做市商和零股自營商的賣空活動(dòng)、穩(wěn)定活動(dòng)、場內(nèi)交易活動(dòng)以及交易所會(huì)員過度交易等問題制定規(guī)則;《1940年投資公司法》授予美國證監(jiān)會(huì)就投資顧問的欺詐性行為制定規(guī)則的權(quán)力。

二是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使刑事調(diào)查權(quán)及強(qiáng)制措施。日本金融廳下的證券交易監(jiān)察委員會(huì)設(shè)有專門的證券犯罪調(diào)查機(jī)構(gòu)——特別調(diào)查課，負(fù)責(zé)對涉嫌構(gòu)成犯罪的特定證券案件進(jìn)行調(diào)查，如果調(diào)查結(jié)果顯示當(dāng)事人涉嫌犯罪，證券交易監(jiān)察委員會(huì)可直接將案件移送檢察機(jī)關(guān)提起公訴。美國證監(jiān)會(huì)具有強(qiáng)制傳喚涉案人員、申請搜查令甚至扣留權(quán)等執(zhí)法權(quán)力。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使刑事調(diào)查權(quán)及強(qiáng)制措施提高了金融違法犯罪調(diào)查的專業(yè)性和效率。

三是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使準(zhǔn)司法權(quán)。美國證監(jiān)會(huì)設(shè)立行政法官辦公室，它是由首席行政法官和一定數(shù)量的、獨(dú)立的行政法官組成。其職責(zé)主要是對美國證監(jiān)會(huì)發(fā)起的行政程序舉行聽證，并對發(fā)現(xiàn)的事實(shí)與結(jié)論作出初步裁決或者建議性裁定。按照香港《證券及期貨條例》，香港證監(jiān)會(huì)有權(quán)直接以自身名義對涉嫌證券期貨輕微犯罪行為向法院提起公訴。英國的《金融服務(wù)和市場法》也賦予了其金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)類似職權(quán)。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使一定程度司法權(quán)的機(jī)制安排，突出了證券期貨類金融案件執(zhí)法的專業(yè)性和獨(dú)立性。

四是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的金融風(fēng)險(xiǎn)緊急處置權(quán)限。建設(shè)國際金融中心的一個(gè)重要條件，是要有健全的風(fēng)險(xiǎn)防范處置制度機(jī)制。在美國，若出現(xiàn)市場風(fēng)險(xiǎn)等緊急情況，除了美聯(lián)儲(chǔ)可以為市場提供流動(dòng)性支持外，根據(jù)《1934年證券交易法》《商品交易法》等法律規(guī)定，證券交易委員會(huì)、商品期貨交易委員會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以采取廣泛的權(quán)力和手段應(yīng)對處置重大金融風(fēng)險(xiǎn)。在歐盟，歐盟法律和成員國法律規(guī)定，歐盟各國的監(jiān)管機(jī)關(guān)可以采取暫?；蚪菇鹑诠ぞ叩慕灰?、制定價(jià)格穩(wěn)定規(guī)則、禁止賣空、暫?；饐挝坏陌l(fā)行、回購或贖回等措施。在香港，《證券及期貨條例》規(guī)定，香港證監(jiān)會(huì)有暫停交易的權(quán)力，基于事先制定的規(guī)則而在特定情形下從事的行為不視為市場失當(dāng)行為。香港《外匯基金條例》則對平準(zhǔn)基金作出了規(guī)定。

我國的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)“一行兩會(huì)一局”的監(jiān)管執(zhí)法權(quán)限，規(guī)定于《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《保險(xiǎn)法》《證券法》《外匯管理?xiàng)l例》等法律、行政法規(guī)中，主要包括規(guī)則制定、行政許可、監(jiān)督檢查、行政處罰等，其中證券監(jiān)管執(zhí)法權(quán)限較具代表性。新《證券法》修訂過程中增加了證監(jiān)會(huì)扣押文件資料、要求被調(diào)查人按照指定方式報(bào)送文件資料、限制當(dāng)事人出境措施等權(quán)限，同時(shí)明確了中國證監(jiān)會(huì)“監(jiān)測并防范、處置證券市場風(fēng)險(xiǎn)”的職責(zé)，賦予證券交易所有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)處置措施手段，完善了風(fēng)險(xiǎn)防控的制度機(jī)制?！镀谪浗灰坠芾?xiàng)l例》也對期貨市場出現(xiàn)異常情況時(shí)采取風(fēng)險(xiǎn)處置措施做了授權(quán)性規(guī)定。但總體而言，受到我國現(xiàn)行立法、行政、司法體制的約束，與上述國際金融中心所在國家和地區(qū)相比，就金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限而言，還有不少差別，有的方面還有不足，特別是有關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)緊急處置的規(guī)定，要么較為籠統(tǒng)，要么法規(guī)層級不夠高，措施手段有所缺乏。

金融監(jiān)管執(zhí)法的國際性與包容性。國際金融中心匯聚了不同國家的金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品和金融參與者，在實(shí)際的金融監(jiān)管執(zhí)法中，金融中心所在國的法律制度與監(jiān)管體系就可能與他國的法律規(guī)定及國際慣例產(chǎn)生一定的矛盾和沖突，國際金融中心的監(jiān)管執(zhí)法具有較強(qiáng)的國際性。在此情況下，有效的跨境監(jiān)管協(xié)作對于保障金融市場對外開放、保護(hù)投資者權(quán)益和防控金融風(fēng)險(xiǎn)的意義更為重大。因此，國際金融中心的監(jiān)管執(zhí)法機(jī)關(guān)都十分重視通過單邊、雙邊和多邊的機(jī)制加強(qiáng)和優(yōu)化跨境監(jiān)管協(xié)作。美國充分利用監(jiān)管對話、技術(shù)援助、信息共享、國際證監(jiān)會(huì)組織規(guī)則等雙邊與多邊機(jī)制與其它國家加強(qiáng)跨境監(jiān)管協(xié)作。

盡管金融監(jiān)管執(zhí)法的權(quán)限較之前有所擴(kuò)展，但成熟資本市場監(jiān)管執(zhí)法對市場主體的日常經(jīng)營活動(dòng)采取盡量不干預(yù)的政策，行政許可、日常監(jiān)督檢查等監(jiān)管手段較少運(yùn)用，而把執(zhí)法的重點(diǎn)放在事后監(jiān)管，重視對違法違規(guī)行為的懲處和打擊。例如，2020年美國證監(jiān)會(huì)合規(guī)檢查辦公室對注冊投資顧問開展現(xiàn)場核查的次數(shù)約120次，發(fā)布8個(gè)風(fēng)險(xiǎn)警示。而美國證監(jiān)會(huì)稽查執(zhí)法部則做出700多次稽查執(zhí)法決定，涉及約45億美元罰款和賠償。2020年美國證監(jiān)會(huì)稽查執(zhí)法部門不論是員工人數(shù)還是支出均位列各部門之首。

我國的資本市場脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌期，主要在行政力量的推動(dòng)下建立，因此在發(fā)展和完善的過程中保留了“事前管”“細(xì)致管”的一定慣性，“事后監(jiān)管”仍稍顯不足。當(dāng)然，這中間也可能存在著事后監(jiān)管可能難度更大，且危害后果已經(jīng)發(fā)生、難以完全消除的一些顧慮，所以更加重視事前的許可把關(guān)以及事中的大量現(xiàn)場檢查，以求將問題發(fā)現(xiàn)于早期，防范違法違規(guī)行為的發(fā)生與擴(kuò)大。

執(zhí)法力量配置的全面性與充分性。世界范圍內(nèi)，國際金融中心所在地的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的模式主要有兩種：第一種模式是新加坡和香港這樣城市本身就是國際金融中心，其國家（地區(qū)）的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)就是國際金融中心的監(jiān)管機(jī)構(gòu);第二種模式是國際金融中心建立在一國范圍內(nèi)的一個(gè)區(qū)域，國家層面和國際金融中心范圍內(nèi)均設(shè)有金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而兩個(gè)機(jī)構(gòu)有的具有隸屬關(guān)系，有的是相互獨(dú)立的。

一般而言，國際金融中心的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法力量配備都是比較充分和全面的。例如，美國證監(jiān)會(huì)有雇員4400余人。其紐約地區(qū)辦公室有雇員約400人，是全部11個(gè)地區(qū)辦公室中人數(shù)最多、職責(zé)最充分、力量最強(qiáng)的。

國際金融中心建設(shè)的司法保障機(jī)制

與一般的行政區(qū)域司法機(jī)關(guān)審判的案件相比，國際金融中心司法機(jī)關(guān)審判的案件具有一些獨(dú)有的特點(diǎn)：一是金融專業(yè)性強(qiáng)，需要審判人員具有較高的金融專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn);二是市場和社會(huì)敏感性強(qiáng)，案件內(nèi)容可能影響市場表現(xiàn)，審判結(jié)果涉及面廣，社會(huì)關(guān)注度高;三是國際性強(qiáng)，涉及諸多包括長臂管轄在內(nèi)等涉外元素，往往具有較大國際影響力。

為了適應(yīng)國際金融中心司法保障的需要，國際金融中心的司法體系主要有以下四種模式：

第一種是將金融案件審判納入普通法院體系。這種模式的前提是整個(gè)國家的司法體系能夠支撐金融案件審判的需要，包括法官的專業(yè)化程度、裁判權(quán)限、訴訟機(jī)制和程序的靈活性等。例如紐約南區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院是美國金融審判領(lǐng)域最有影響力、案件處理量最大的法院之一，負(fù)責(zé)審理紐約市的曼哈頓和布朗克斯區(qū)很多涉及聯(lián)邦法的金融案件。

第二種是在金融案件審判納入普通法院體系的基礎(chǔ)上，對金融案件指定由特定法院管轄。上海金融法院成立前，涉上海的金融基礎(chǔ)設(shè)施案件由最高人民法院司法解釋文件指定上海的中級法院集中管轄就是這種模式。

第三種是英國的金融服務(wù)和市場裁判所。英國行政裁判所是在一般法院之外，由法律規(guī)定設(shè)立用以解決行政上的爭端，以及公民相互間某些和社會(huì)政策有密切聯(lián)系的爭端的特別裁判機(jī)構(gòu)。 裁判所的程序靈活簡便，不受普通法院訴訟程序的拘束，可根據(jù)不同性質(zhì)的訴訟制定不同程序規(guī)則。2000年，英國《金融服務(wù)和市場法》特別設(shè)置了金融服務(wù)和市場裁判所，屬于行政裁判所的一種，專門處理監(jiān)管者金融服務(wù)局和被監(jiān)管者之間的爭議。

第四種是在普通法院體系之外設(shè)置專門的金融法院或司法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)金融案件審判。例如我國上海和迪拜國際金融中心均設(shè)有專門的金融法院或司法機(jī)構(gòu)。這種模式又可分為兩種類型，一是雖然金融案件由專門的金融法院或司法機(jī)構(gòu)集中管轄，但仍然適用該國一般的訴訟制度、機(jī)制和程序;二是不但金融案件集中管轄，而且實(shí)體法方面可以適用其他國家的法律，訴訟程序方面采取特殊的、更具靈活性的訴訟機(jī)制，由外國法官擔(dān)任審判人員，訴訟過程中甚至可以使用非本國的官方語言，例如迪拜國際金融中心。

結(jié)語

綜上所述，國際金融中心建設(shè)的法治保障是一項(xiàng)集立法、執(zhí)法和司法于一體的全方位、系統(tǒng)性法治建設(shè)工程。在深入推進(jìn)我國有關(guān)國際金融中心建設(shè)中，需要在借鑒國際最佳實(shí)踐基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌優(yōu)化具有中國特色的國際金融中心建設(shè)法治保障機(jī)制，增強(qiáng)國際金融中心的軟實(shí)力。

第一，立法方面，對標(biāo)國際金融中心通行經(jīng)驗(yàn)做法，結(jié)合中國實(shí)際，用足用好立法授權(quán)，補(bǔ)足制度機(jī)制短板。一是充分利用國家對上海立法的特別授權(quán)，在諸如離岸金融、跨境投融資、場外衍生品交易等方面加大制度供給，特別是注意做好地方金融立法與金融的全國集中統(tǒng)一監(jiān)管方面的協(xié)調(diào)銜接;二是發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的司法解釋和案例的示范指導(dǎo)作用，在立法滯后或模糊的情況下，結(jié)合金融法律和監(jiān)管政策，基于對法律精神的理性理解和尊重市場理性選擇出發(fā)，作出合乎金融發(fā)展客觀規(guī)律的裁判，并經(jīng)有關(guān)程序確認(rèn)為指導(dǎo)案例;三是加強(qiáng)對現(xiàn)行金融法律、法規(guī)和規(guī)章的立、改、廢、釋，特別是加大法律規(guī)定的解釋力度，建立相關(guān)法律解釋綠色通道，使涉國際金融中心建設(shè)的法律解釋更加便捷高效。

第二，監(jiān)管執(zhí)法方面，完善與國際金融中心需求相適應(yīng)的金融監(jiān)管職責(zé)以及強(qiáng)化相應(yīng)保障，加強(qiáng)跨境監(jiān)管協(xié)作，進(jìn)一步推進(jìn)監(jiān)管轉(zhuǎn)型。一是完善有關(guān)國際金融中心監(jiān)管職責(zé)權(quán)限和執(zhí)法手段配備，探索賦予相關(guān)金融監(jiān)管部門對金融違法行為一定范圍的刑事調(diào)查和起訴權(quán)，增加監(jiān)管執(zhí)法力量和人員編制;二是全面落實(shí)“建制度、不干預(yù)、零容忍”監(jiān)管指導(dǎo)思想的要求，減少事前許可審批和對市場活動(dòng)的日常干預(yù)，將監(jiān)管執(zhí)法的重點(diǎn)和力量放在對違法違規(guī)行為的查處和打擊上;三是豐富跨境監(jiān)管協(xié)作形式，積極參與國際規(guī)則的制定和多邊協(xié)作機(jī)制，抓緊制定法律規(guī)定的關(guān)于域外適用效力的配套規(guī)定，在法律層面出臺(tái)關(guān)于阻斷長臂管轄的規(guī)定，強(qiáng)化對跨境投融資活動(dòng)的監(jiān)管;四是進(jìn)一步建立健全金融風(fēng)險(xiǎn)防控體系，豐富金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、預(yù)警、防范和緊急處置的措施和手段，對國際金融中心內(nèi)的金融活動(dòng)“既放得開，又管得住”。

第三，以深入貫徹落實(shí)中辦、國辦《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的意見》為契機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)金融監(jiān)管執(zhí)法與司法協(xié)同，發(fā)揮打擊金融市場違法活動(dòng)協(xié)調(diào)工作機(jī)制的作用，加大對重大案件的協(xié)同聯(lián)動(dòng)力度，完善信息共享機(jī)制，統(tǒng)一解決重大金融法律適用問題。在完善有關(guān)國際金融中心專門司法保障中，不僅要加強(qiáng)金融案件的專屬管轄，更重要的是建立并完善與國際金融中心建設(shè)需要相適應(yīng)的體現(xiàn)金融案件規(guī)律特點(diǎn)的特殊的司法程序機(jī)制。

（程合紅為上海證監(jiān)局局長，上海市人大常委會(huì)委員。本文編輯/王曄君）