〔摘要〕公眾對《中華人民共和國外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》的意見主要集中于該條例規(guī)定的合理性層面。從立法學(xué)視角看，立法位階和立法形式才是該條例的真正問題所在。該條例授予外國人永居權(quán)的多方面內(nèi)容涉及“法律保留”問題，原則上應(yīng)制定法律;即使因情勢所需暫時只能制定行政條例，所涉“法律保留”的規(guī)范內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)經(jīng)過全國人大的“法條授權(quán)”，以往的“空白授權(quán)”則因多個形式要件的缺乏而備受質(zhì)疑。因而，在充分考察國情民意的基礎(chǔ)上，在堅持包括“法律保留”在內(nèi)的諸立法原則的前提下，盡快制定出臺規(guī)范外國人永居問題的法律，應(yīng)是外國人永居問題立法的正確選擇。

〔關(guān)鍵詞〕外國人，永久居留，法律保留，授權(quán)立法，立法原則

〔中圖分類號〕D998 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2021）04-0107-10

2020年春季，國家司法部公布了《中華人民共和國外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》（下文簡稱《條例（征求意見稿）》），其目的在于廣泛征求社會大眾和專業(yè)人士的意見建議，積極推動外國人永久居留（下文簡稱永居）制度的改革。外國人永居制度“在服務(wù)國家人才戰(zhàn)略方面發(fā)揮了重要作用，但也存在著申請條件不盡合理、簽發(fā)對象偏窄、待遇落實不到位等問題。中國的永久居留證曾一度被稱為‘最難拿到的綠卡” 〔1〕?！稐l例（征求意見稿）》公布后，在現(xiàn)實社會和網(wǎng)絡(luò)上都引起了相當(dāng)強烈的反響，公眾意見主要集中于外國人永居問題的立法形式，以及包括申請資格和條件、國民待遇和管理機制等方面在內(nèi)的實質(zhì)問題，該項立法終因民間意見太大被迫懸置。但懸置并不意味著問題的解決，通過永居制度的合理設(shè)計引入外國專家人才以利用好國內(nèi)國外兩個人才市場，不僅是需要盡快解決的重要法律問題，也是落實國家重要發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，這對推動我國改革開放的深入和加快中國特色社會主義涉外法治建設(shè)都具有重要意義。“改革與法治需要同步展開，缺少任何一方，要么使社會發(fā)展停滯不前，要么使社會秩序陷入混亂。” 〔2〕 因而，在一段時間的沉淀之后，要理性地應(yīng)對好這些問題，理應(yīng)作出法律技術(shù)的分析和原則策略的厘定，以助益于國家有關(guān)外國人永居制度的健全與完善。

一、外國人永久居留立法與“法律保留”原則

這次由國家司法部公布的《條例（征求意見稿）》采用的立法形式（“條例”）意味著，征求意見結(jié)束后勿需向全國人大或全國人大常委會提交并獲得通過。它雖然以司法部的名義面向全國公眾征求意見，但擬以國務(wù)院行政立法的位階和“行政條例”的形式進入國家法律體系。就此而言，我們可以根據(jù)這一既定的立法形式判斷它應(yīng)當(dāng)具有的實質(zhì)內(nèi)容的界限，即“行政法規(guī)”作為以法律為上位法并且肩負細化和執(zhí)行法律之任務(wù)的規(guī)范形式，就必須嚴格遵守“法律保留”這一強制性憲法規(guī)范并以之為基本的立法原則。應(yīng)松年先生曾經(jīng)指出，《立法法》有一個非常重要的功能就是要為人大及其常委會與其他機關(guān)尤其是政府部門的立法權(quán)限劃清界限，即法律只能由全國人大及其常委會制定，其他部門包括國務(wù)院、各部委、地方人大都不能制定，這樣一項專門的權(quán)力是憲法保留給全國人大及其常委會的“專屬立法權(quán)”，這就是所謂的“法律保留”原則 〔3〕?？梢哉f，“法律保留”原則是鑒別具有某種實體內(nèi)容的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)屬于法律還是其他立法形式確定的合法性標(biāo)準(zhǔn)。我們對于外國人永居管理條例這種與廣大民眾利益關(guān)系巨大且引起廣泛強烈社會反響的立法事項，必須特別關(guān)注其在立法形式方面的合法性問題。為此，需結(jié)合《條例（征求意見稿）》實體立法內(nèi)容，根據(jù)《立法法》關(guān)于“法律保留”原則的基本規(guī)定，對其立法形式的合法性作出分析。

《立法法》第八條明確規(guī)定了“法律保留”的11種情形：凡是涉及國家主權(quán)的事項、各級人民代表大會和“一府一委兩院”的產(chǎn)生、組織和職權(quán)事項、民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度和基層群眾自治制度、犯罪和刑罰、限制公民人身自由的強制措施、對非國有財產(chǎn)的征收、民事基本制度、基本經(jīng)濟制度，以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度和訴訟、仲裁制度，以及其他應(yīng)由全國人大及其常委會制定法律的事項，都屬于全國人大及其常委會專屬立法權(quán)的保留范圍。這種由《立法法》專門設(shè)定的全國人大及其常委會專屬立法權(quán)的“法律保留”原則意味著，“對屬于特定國家機關(guān)專屬立法權(quán)限的事項，其他任何機關(guān)非經(jīng)授權(quán)，不得進行立法;如果其他機關(guān)未經(jīng)授權(quán)又認為必須立法，也只能向?qū)倭⒎?quán)機關(guān)提出立法的動議，而不得自行立法” 〔4〕72。應(yīng)當(dāng)說，全國人大及其常委會專屬立法權(quán)的“法律保留”原則，從實體內(nèi)容上為我們提供了一個準(zhǔn)確全面地檢測某種立法形式是否具有合法性問題的正式標(biāo)準(zhǔn)。

從《立法法》精神來看，《條例（征求意見稿）》授予外國人永居權(quán)的規(guī)定顯然與“法律保留”原則存在明顯沖突。《條例（征求意見稿）》的立法目的和實體內(nèi)容的核心都是要授予某些“外國人”以中國法定永居者的身份和權(quán)利，即通常所講的“綠卡”持有者身份。這種永居身份，雖然還稱不上中國公民身份或資格，但它卻賦予獲得永居權(quán)的外國人與中國公民在諸多方面平等的“國民待遇”，即“將永久居留外國人納入常住人口管理服務(wù)體系”。這意味著，中國公民享有的職稱評審、職業(yè)資格考試、政府獎項評選、購買自用和自住商品住房、交存和使用住房公積金、參加社會保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險和基本養(yǎng)老保險、子女接受義務(wù)教育等眾多基本待遇與經(jīng)濟社會福利，永居外國人都可以平等地享有。早在2012年，中組部、人社部、公安部等25個部門聯(lián)合發(fā)布的《外國人在中國永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》第一條規(guī)定，持有中國“綠卡”的外籍人員除政治權(quán)利和法律法規(guī)規(guī)定不可享有的特定權(quán)利和義務(wù)外，原則上和中國公民享有相同權(quán)利，承擔(dān)相同義務(wù) 〔5〕。此次由國家司法部發(fā)布的《條例（征求意見稿）》仍然延續(xù)了這一制度內(nèi)容。這種除基本政治權(quán)利之外幾乎全面享有中國國民待遇的法律地位，可以說已經(jīng)近乎一個主權(quán)國家所能給予一個外來加入者的極致了。以致有學(xué)者指出：“他們不僅獲得了出入境便利和永久居住資格，在工作、生活等領(lǐng)域也得到了與目的地國公民相同或接近的權(quán)利，或者說準(zhǔn)公民權(quán)待遇?！?〔1〕 這種授予外國人永居者的權(quán)利，當(dāng)然是國家主權(quán)基本內(nèi)容的重要組成部分;而永居外國人根據(jù)此條例所獲得的眾多權(quán)利，已然包含了除政治權(quán)利之外的多項“公民基本權(quán)利”，因而該條例的出臺必然會觸及“法律保留”原則。《立法法》有關(guān)國家主權(quán)的法律保留事項，根據(jù)權(quán)威的解釋，其中就包括中國公民出入境和外國公民入出境制度。對于外國公民入出境制度，我國專門制定了《中華人民共和國出入境管理法》，而外國人永居權(quán)規(guī)范內(nèi)容則屬于該法的一部分。該法第四章對外國人居留問題作出了基本規(guī)定，從立法實踐層面證明了外國人永居權(quán)問題應(yīng)屬于“法律保留”中列舉的國家主權(quán)事項范疇。

但問題在于，當(dāng)前正在進行的立法卻將外國人永居權(quán)問題的立法置于《出入境管理法》下位法的層面，僅僅以行政條例的層次面世。從根本上講，這種立法層次的處理方式是不適當(dāng)?shù)?，因為外國人入出境問題與外國人永居權(quán)問題是同一層面的問題，且后者的重要性和產(chǎn)生的影響遠高于前者?；谏鲜隹剂?，既然外國人入出境問題的立法層次是法律，則關(guān)于外國人永居權(quán)問題的制度規(guī)范也應(yīng)當(dāng)由全國人大或其常委會制定法律。對比一下國外立法經(jīng)驗也可知，美國的移民法體系主要由《移民與國際法修正案》《1990年移民法》《2002家庭保薦移民法案》等法律和若干聯(lián)邦政府法規(guī)、法院司法解釋及行政規(guī)范性法律文件組成，但核心卻是幾部重要的法律。而中國關(guān)于外國人永居權(quán)問題的立法形式，除了《出入境管理法》的幾條規(guī)定之外，占主導(dǎo)地位的則是2013年至今的6部由行政條例、部門規(guī)章和行政規(guī)范性文件構(gòu)成的較低位階的法律文件?？梢?，我國移民法體系存在的嚴重不足之處，主要是“法律體系不健全”，具體表現(xiàn)為：“我國與永久居留有關(guān)的規(guī)定散落于多個不同的法律文件中，以行政法規(guī)、部門規(guī)章居多，且立法著眼點多在于審批、就業(yè)、醫(yī)療等個別問題上，法律位階低，法律之間、部門之間的銜接不夠緊密，在制度上未形成體系?！?〔6〕 因而，從“法律保留”之主權(quán)事項、立法形式的平衡性以及完善我國移民法體系、提高效力與權(quán)威的視角看，對外國人永居問題的規(guī)范都應(yīng)當(dāng)采取法律這一立法形式。同時，“法律保留本身就蘊含了鼓勵乃至催促代議機關(guān)積極立法的制度取向” 〔7〕，立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極糾正立法形式不當(dāng)?shù)膯栴}，盡快啟動外國人永居問題的法律制定工作。由行政部門以“行政條例”形式越俎代庖的做法，其不適當(dāng)性是顯而易見的。

二、外國人永久居留立法與“授權(quán)立法”問題

一部規(guī)范永居外國人的好的法規(guī)，必須尊重和踐行“法律保留”原則?！稐l例（征求意見稿）》在對諸如涉及兌換外匯權(quán)利和稅收義務(wù)等“法律保留”領(lǐng)域的事項和問題作出規(guī)范時，不僅不應(yīng)當(dāng)遺漏諸如“全球征稅”這樣的重要問題，如若相關(guān)規(guī)定相比舊法有所創(chuàng)新和拓展，還應(yīng)當(dāng)獲得全國人大或其常委會的授權(quán)。具體來講，永居外國人兌換外匯權(quán)利、對永居外國人征稅特別是“全球征稅”，都涉及國家主權(quán)與基本權(quán)利的問題，因而若要制定相關(guān)行政條例，“法律保留”和“授權(quán)立法”就是不可回避的重要問題。在這里必須指出的是，一般情況下人們往往將稅收授權(quán)立法理解為“稅收專門授權(quán)立法”，也就是在開征新的稅種或出臺新稅法時，全國人大常委會應(yīng)當(dāng)預(yù)先作出授權(quán)國務(wù)院制定稅收行政法規(guī)的決定。事實上，“稅收專門授權(quán)立法”只是稅收授權(quán)立法較少運用的非主導(dǎo)性授權(quán)形式，在此之外，還有一種更為常見和方便的稅收授權(quán)立法形式——“稅收法條授權(quán)立法”，它是指“立法主體在其所制定的法律文件中，以法條形式授予其他主體制定稅收規(guī)范性法律文件相應(yīng)立法權(quán)限的授權(quán)立法。這種方式主要針對具體問題的個別事項，授權(quán)內(nèi)容一般是某些具體稅種課稅要素的變動。這種形式的授權(quán)立法比專門授權(quán)立法更為常見、廣泛” 〔8〕。永居外國人“全球納稅”問題顯然屬于“具體稅種課稅要素的變動”范疇，即屬于個人所得稅等稅種的納稅主體與征稅地域要素的變動，因而對其制定行政條例應(yīng)當(dāng)以獲得全國人大的“稅收法條授權(quán)”為前提?？疾煳覈亩愂帐跈?quán)立法歷程可知，全國人大曾經(jīng)在1984年和1985年兩次授權(quán)國務(wù)院制定有關(guān)稅收的行政條例，1984年出臺的《全國人民代表大會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》已于2006年6月廢止，迄今仍然有效的是1985年出臺的《全國人民代表大會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定和條例的決定》。但很顯然，全國人大1985年作出的這個授權(quán)決定，在今天看來，存在著授權(quán)領(lǐng)域過寬、授權(quán)權(quán)力和時限缺乏限制等一系列問題，并容易產(chǎn)生諸多不良制度后果。

從學(xué)者們對此問題的討論來看，全國人大1984年和1985年的兩次授權(quán)立法屬于典型的“空白授權(quán)”，全國人大雖然對授權(quán)理由和目的作出了說明，但卻“未對授權(quán)內(nèi)容、權(quán)限范圍、時間進行嚴格的把控。立法機關(guān)無法對行政機關(guān)的稅收立法進行有效的監(jiān)督和把控，越發(fā)偏離稅收法定主義的軌道” 〔8〕。對于這種起因于代議機關(guān)授權(quán)決定存在的瑕疵引致的稅收立法權(quán)轉(zhuǎn)移并由行政權(quán)力主導(dǎo)的問題，有學(xué)者稱之為“代議機關(guān)失職導(dǎo)致稅收授權(quán)立法主導(dǎo)” 〔9〕。稅收法定原則作為世界各國公認的法治原則，意味著稅收授權(quán)立法只能是代議機關(guān)暫時性的和例外性的迫不得已的選擇，而決不能夠?qū)⒍愂樟⒎?quán)的轉(zhuǎn)移和放任視為常態(tài)。即便基于社會情勢的需要不得已而作出授權(quán)立法的決定，也必須對被授權(quán)的行政機關(guān)和立法事項依法作出嚴格限制，包括對被授權(quán)主體、授權(quán)事項、授權(quán)效力、授權(quán)目的、授權(quán)期限、轉(zhuǎn)授權(quán)禁止、監(jiān)督方式、法律責(zé)任等重要事項作出明確限制或規(guī)范，并應(yīng)詳細闡明授權(quán)立法的背景和理由。否則，主要稅收立法者就成了行政機關(guān)，而不再是代表人民主權(quán)的代議機關(guān)。因而，除非有法定標(biāo)準(zhǔn)的限制，否則代議機關(guān)不能對行政機關(guān)作出任何立法性授權(quán) 〔10〕33。由此可見，稅收授權(quán)立法必須遵循立法授權(quán)的明確性原則，通過否定式和肯定式兩種界定方式，排除那些明顯不符合明確性要求的授權(quán)立法決定，或者通過明確授權(quán)立法的目的、內(nèi)容、范圍、期限等要素，將授權(quán)立法控制在必要的合法限度之內(nèi) 〔11〕。在稅收問題上，“空白授權(quán)”的制度后果是極其嚴重的，有學(xué)者對此進行了精當(dāng)概括：“空白授權(quán)”會導(dǎo)致行政權(quán)力的過度膨脹，形成自己立法、自己征管、自己受益、自我監(jiān)督的封閉怪圈，并對企業(yè)和公民的財產(chǎn)權(quán)利造成嚴重威脅;侵蝕權(quán)力機關(guān)的立法權(quán)，進一步削弱權(quán)力機關(guān)的權(quán)威，造成立法監(jiān)督的虛設(shè);由于“空白授權(quán)”沒有能夠?qū)Λ@得授權(quán)的行政機關(guān)向其他機關(guān)的立法轉(zhuǎn)授權(quán)進行限制，將進一步造成更多行政機關(guān)的權(quán)力擴張和監(jiān)督失控，同時也進一步降低了相關(guān)立法的位階和效力，更加與稅收法定原則背道而馳 〔9〕。其必然的邏輯結(jié)果就是：“授權(quán)立法使公民基本權(quán)利不僅面臨法律的威脅，而且更多地受到法律以外的次級規(guī)范的威脅?！?〔12〕

既然“現(xiàn)行憲法事實上體現(xiàn)了法律絕對保留原則的精神，劃定了立法機關(guān)轉(zhuǎn)移立法職權(quán)的邊界” 〔13〕，那么，對于諸如永居外國人納稅問題等應(yīng)當(dāng)制定法律予以規(guī)范的領(lǐng)域，除非立法條件確實不夠成熟，否則盡量不要進行授權(quán)立法。在暫不適合進行專門稅收立法之時，如果堅持先制定行政條例后立法的策略，至少也要通過“稅收法條授權(quán)立法”的形式制定好規(guī)范外國人永居管理條例的稅收法條。事實上，全國人大已然認識到稅收授權(quán)立法存在的問題：“從實際效果看，國務(wù)院根據(jù)授權(quán)制定稅收條例，對我國基本形成多稅種、多環(huán)節(jié)、多層次的稅收體系發(fā)揮了重要作用;但與此同時，這一稅收制度架構(gòu)與稅收法定原則有相當(dāng)大的差距，也不符合法治精神，其缺陷和負面影響日益顯現(xiàn)?！币蚨?，“落實稅收法定原則”，“加快稅收立法進程，將現(xiàn)行稅收條例上升為法律的時機已經(jīng)成熟”。〔4〕85 筆者認為，既然全國人大認為作出改變的時機已經(jīng)成熟，則從更能彰顯國家主權(quán)權(quán)威的永居外國人管理立法開始，認真落實稅收法定原則，不失為一個在好的時機作出的好的選擇。

三、外國人永久居留立法與基本國情的適應(yīng)

雖然《條例（征求意見稿）》并非正式頒行的法律文件，不具有現(xiàn)實的法律效力，但前述有關(guān)《條例（征求意見稿）》所涉法律保留、授權(quán)立法等方面問題的分析，是基于憲法學(xué)、立法學(xué)視角對法規(guī)文本所進行的立法技術(shù)與法律形式的適當(dāng)性考察和合理性判讀，有助于促進各層級法律規(guī)范在頒布前預(yù)先達成彼此協(xié)調(diào)、相互銜接的體系和諧，目的在于將法律體系“理性化為一個毫無內(nèi)在矛盾的、抽象法命題的綜合體” 〔14〕30。然而，僅僅關(guān)注法律法規(guī)的形式和諧性是不夠的，還必須就其實體內(nèi)容予以關(guān)注、調(diào)諧，立法必須如艾森伯格所言與“社會命題”（social propositions）保持一致，即符合“社會一致性”（social congruence）原則?！?5〕44 通俗地說，就是要符合“國情民意”。就問題的此一向度而言，《條例（征求意見稿）》規(guī)定中所涉及的關(guān)于永居的申請條件、審批管理、服務(wù)待遇、法律責(zé)任等內(nèi)容都有其應(yīng)予考量的現(xiàn)實社會背景，既要符合社會發(fā)展的實際規(guī)律與基本需求，也要滿足社會大眾的合理認知與期待。這里可以從民族國家構(gòu)建、社會秩序維護、公平配置資源、實現(xiàn)國民待遇等國情需要出發(fā)予以分析，并結(jié)合普通民眾認識、專家學(xué)者意見、國民意識加以批判性分析，同時要避免情緒化的偏見。理性的分析有助于一部既“接地氣”又頗具“前瞻性”立法的順利出臺?？傮w上看，《條例（征求意見稿）》之立法目的在于滿足我國進一步深化改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展對人才的需求，有助于利用好國內(nèi)國外兩大人才資源，與不久前頒行的《外商投資法》相得益彰?！锻馍掏顿Y法》從本質(zhì)上來說就是以開放需求為導(dǎo)向確保外資管理的制度設(shè)計與開放進程相適配，滿足優(yōu)化外商投資營商環(huán)境的現(xiàn)實需要 〔16〕。而《條例（征求意見稿）》同樣也是為了保障外國人在華的各項權(quán)利，規(guī)定其應(yīng)盡之義務(wù)，在總體立法方向上是正確的。但其相關(guān)內(nèi)容能否適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，還需結(jié)合具體國情民意予以分析。

（一）在外國人獲得永居身份和權(quán)利過程中，符合民族國家共同體的共同意愿是首要的合法性前提

民族國家是現(xiàn)代社會整合個體形成的政治共同體，是現(xiàn)代國家的基本形態(tài)，“一個民族一個國家”是其典型表現(xiàn)形式。我國憲法序言中明確規(guī)定，“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家”，而憲法是民族國家的社會組織藍圖，規(guī)定了民族國家的成員身份 〔17〕。當(dāng)今中國仍然處于民族國家建構(gòu)過程中，更加需要強化各族人民對于“中華民族”共同身份的認同。因此，我國憲法對于各民族特別是少數(shù)民族權(quán)利義務(wù)的規(guī)定與其對中華民族的身份認同感是辯證統(tǒng)一的：維系這種身份認同感一方面意味著國民對本民族特殊歷史文化傳統(tǒng)的認同，民族區(qū)域自治制度是其典型體現(xiàn);另一方面更強調(diào)各民族都要認同“中華民族”這一民族共同體，中國各民族在長期奮斗共處中逐漸融生出濃厚的共同體情感和共同體意識，并且在經(jīng)受了嚴峻的歷史考驗后愈加穩(wěn)固，這是“中華民族”這一政治符號必然誕生的歷史基礎(chǔ)。多元一體的中華民族是自然的、歷史的、文化的產(chǎn)物，是強大穩(wěn)固的“命運共同體”，這是中華民族經(jīng)久不衰的根基所在。這一民族共同體的政治形式就是作為民族國家的現(xiàn)代中國，享有公民基本權(quán)利即是加入并認同這一共同體的法律身份的體現(xiàn)。外國人永居條例的制定，必須考慮到永居權(quán)的取得實質(zhì)上意味著某些外國人在尚未加入中國國籍時就獲得了大部分與本國國民等同的待遇，但是他們并不必認同中華民族。外國人由于經(jīng)貿(mào)往來、跨國婚姻、來華求學(xué)等原因，在獲得永居權(quán)的同時卻不需要中國公民的身份認同，因而這部分“永久居留者”對于具有“同質(zhì)性”（取向）的中國民族國家而言就是一種“異質(zhì)性”的存在。即使在西方的民族認同模式中，民族也被視為文化共同體，其成員即使不是完全同質(zhì)的，也是由共同的歷史記憶、文化、符號聯(lián)系在一起的 〔18〕3。既然“構(gòu)建和強化國民社會身份的同質(zhì)性，是國族與國內(nèi)傳統(tǒng)民族間存在差異的國家的國族建設(shè)的根本所在” 〔19〕，那么，作為“異質(zhì)性”存在的永居外國人欲獲得只有中國公民才能夠享有的憲法基本權(quán)利，就必須得到這個共同體公民總體的同意，這并非僅僅是一種寬容與否的政治態(tài)度，而是民族國家共同體外部邊界劃定的合法性問題。

當(dāng)然，獲得共同體公民總體的同意還需要一個前提條件，即“什么是你的貢獻”。加入一個繁榮強大的共同體就意味著享有它所創(chuàng)造的一切物質(zhì)、精神與制度文明成果。如果我們承認，不是一個人的地位決定了他享有權(quán)利的水平而是他付出的義務(wù)劃定了他享有幸福生活的權(quán)利，是一條現(xiàn)實主義的法律原則的話 〔20〕70，那么，我們也就應(yīng)當(dāng)能夠準(zhǔn)確推知，任何想加入這一共同體的外國人，都必須證明你對這一共同體有著實質(zhì)性的明顯貢獻或者能夠作出這種貢獻，例如美國移民發(fā)展的一個重要趨勢，就是許多“有技能的”移民是通過簽證先行獲得合法的永久居留資格 〔21〕。當(dāng)然，基于對人道主義原則的吸納，比如允許有條件地投靠近親屬而獲得共同體的某些權(quán)利或成員資格，則是一個必要的例外。民族國家共同體必須基于某種原則維持一個比較清楚的邊界，否則，一旦政治共同體的邊界模糊不清或者被人為毀損，則共同體自身的認同和維系就會成為一個問題，甚至遭遇生存危機，這顯然是共同體絕大多數(shù)成員應(yīng)當(dāng)竭力避免的災(zāi)難性后果。美國為了促進“公民融合”，規(guī)定所有意圖入籍的移民必須完成一系列的測試、課程、面試，在語言技能與公民意識方面需要達到法定的條件才能獲得永居的資格 〔22〕。因而，必須為外國人永居權(quán)的獲得設(shè)置必要的法定“門檻”，此即申請和獲得永居權(quán)的法定條件：除了漢語水平和中國文化的考試、申請積分、人才等級資質(zhì)性等必要考量因素外，“沒有犯罪記錄”亦應(yīng)成為不可缺少的限定條件，因為共同體不可以為了接納新加入者而冒降低自己的秩序安定度和幸福生活水平的風(fēng)險，同時也便于永居外國人獲得本地居民的接納與認可，更好地融入社會生活。

（二）中國既有的民族共同體結(jié)構(gòu)已然為外籍人口的加入和外國人在華永居身份的獲取設(shè)定了“結(jié)構(gòu)性容量”的限制

與統(tǒng)一的多民族國家形成對照的是，移民國家的人口組成結(jié)構(gòu)有著復(fù)雜多樣的種族構(gòu)成、文化族群或宗教信仰，這類國家往往受制于多元價值的對立或沖突，政府為了維持社會長期穩(wěn)定，不能表現(xiàn)出特定的價值或宗教、文化的傾向性，憲法也因此逐漸形式化了。美國作為一個典型的移民國家，其社會看上去以自由民主等為主導(dǎo)價值信念，但憲法、其他法律以及政府決策只能以形式性的法律規(guī)則或政策規(guī)范整合社會中差異明顯的各個族群，即便是曾經(jīng)具有基督教傳統(tǒng)的學(xué)校亦因為其他文化或宗教信仰族群的加入，而必須消弭其原有宗教傾向。因而，在文化與宗教多元化、由眾多族群構(gòu)成的移民國家，“眾神紛爭”是必然現(xiàn)象，社會求得和諧一致的唯一途徑就是憲法法律價值的形式化，即憲法法律可以宣示自由、平等、民主、人權(quán)、法治等價值，但這些價值的具體含義是什么，只能留待各個具有不同文化與宗教背景的族群去具體解釋，因而其司法過程也必然是形式化的，形式重于實體成為其法律制度的一個突出特征。在桑德爾看來，美國式自由主義意味著實現(xiàn)社會公正并非達致實體意義上的善，而事實恰恰是：它拒絕在競爭性的實體目標(biāo)之間預(yù)先作出選擇，選擇的答案只能交給法律程序作出，而不可能預(yù)先設(shè)計或預(yù)知〔23〕335。

中國不同于傳統(tǒng)意義上的移民國家，中國人口結(jié)構(gòu)中的絕大多數(shù)都是本土原生性的民族，占主體的漢族與各少數(shù)民族雖存在一定的文化差異，但由于種族上的同一性和文化傳統(tǒng)上的相互影響，并且在歷史長河中經(jīng)受過很多共同的重大考驗，所以各民族不但普遍能夠彼此理解，而且既有民族結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)與社會秩序之間歷史地形成了穩(wěn)定的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，不容外來因素輕易改變和打破。以此觀照外國人永居問題立法，我們發(fā)現(xiàn)，中國既有的民族共同體結(jié)構(gòu)已然為外籍人口的加入和外國人在華永居身份的獲取設(shè)定了一個合法性邊界，那就是：外來人口的嵌入量必須受到我國文化、宗教、種族等方面“結(jié)構(gòu)性容量”的限制，不能突破中華民族共同體原有的基本構(gòu)成結(jié)構(gòu)，中國不能演變成美國那樣的移民國家，也不能像法國、德國等傳統(tǒng)民族國家那樣因外來人口加入而逐漸“移民國家化”。因而，中國吸納外來人口的開放策略必須是有限度的，必須遵循“量少而精”“寧缺毋濫”的原則。對于外國人永居資格的授予，就必須在立法中預(yù)先加以必要的實質(zhì)與形式要件的限制?！稐l例（征求意見稿）》第七條規(guī)定就體現(xiàn)了這一精神：“必要時，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，對外國人永久居留資格實行定額審批制度?！钡傮w上，此類條款內(nèi)容過于模糊且彈性過大。與之相對比的是澳大利亞高度計劃性的移民政策，移民計劃每個組成部分的規(guī)劃水平都是固定的且側(cè)重于吸引特定職業(yè)的熟練工人 〔24〕。對我國而言，更加合理的設(shè)計是，“永久居留權(quán)”應(yīng)當(dāng)采取緊缺職業(yè)清單制度、積分評估制度、配額制度、勞工證制度多措并舉、多管齊下的策略〔25〕。并且要通過不斷完善以盡可能防止制度漏洞，提高申請的門檻條件，建立完備的善后處理機制：“健全退出機制。完善取消永久居留資格的情形和程序，對危害我國國家安全和利益、被處驅(qū)逐出境、弄虛作假騙取永久居留資格、在中國境內(nèi)居留未達到規(guī)定時限，以及被人才引進部門終止引進等不適宜在中國境內(nèi)永久居留的外國人，應(yīng)當(dāng)依法取消其永久居留資格，并在規(guī)定期限內(nèi)限制其再次申請永久居留資格?！?〔26〕 總之，應(yīng)在積極吸納各類外來人才的同時，謹慎避免過多低素質(zhì)外來移民對我國人口組成結(jié)構(gòu)的沖擊。

（三）作為發(fā)展中國家，中國優(yōu)質(zhì)資源的有限性也決定了授予外國人永居權(quán)必須考量資源配置的公正性與透明性

《條例（征求意見稿）》引發(fā)爭議的一個重要背景，在于永居外國人實際上獲得了除政治權(quán)利以外的幾乎全部國民待遇，特別是在教育、醫(yī)療、社會保險、養(yǎng)老等稀缺資源領(lǐng)域獲得了同等國民待遇。根據(jù)中國第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，北京外籍人士數(shù)量為91102人，上海外籍人士數(shù)量為143496人，全國外籍人士總共為593832人，僅北京和上海的外籍人士數(shù)量就占到全國總量的近40% 〔27〕。中國外籍高端人才的“空間分布不均衡，呈‘東南密而西北疏的‘中心-外圍格局” 〔28〕。這一格局較長時期內(nèi)不但不會改變，而且還會有所強化。據(jù)此可以預(yù)判，一旦現(xiàn)有《條例（征求意見稿）》正式頒行，獲得第一批次永居權(quán)的外國人將主要集中在京滬廣深一線城市及長三角、珠三角等經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域，因為這些地區(qū)集中了中國最多最優(yōu)質(zhì)的科技、教育、資金、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會稀缺資源。在本國居民因嚴格的戶籍制度管控及其他限制而獲取相關(guān)資源困難重重的情形下，如若外國人永居申請條件設(shè)置過于寬松，“永久居留者”及其配偶、子女、父母卻有可能借助門檻有限、疏漏難免的申請條件，順利獲得本國居民難以企及的經(jīng)濟社會稀缺資源，則名義上賦予永居外國人的國民待遇存在蛻變?yōu)閷嵸|(zhì)上的“超國民待遇”的制度風(fēng)險，從而加劇資源配置的不公正現(xiàn)象。再如，某些永居外國人帶入的子女?dāng)?shù)量可能遠遠多于中國公民平均子女?dāng)?shù)，這樣勢必對本國居民人為制造分配不公，對此應(yīng)當(dāng)加以合理限制。故此，在永居外國人“國民待遇”配置方面，應(yīng)當(dāng)注意比例原則的衡量，既要讓永居外國人獲得適當(dāng)?shù)馁Y源配給，又要避免出現(xiàn)超國民待遇。在外國人永居立法問題上，只有那種有利于利用好國內(nèi)國外兩種人才資源，最大限度地助力中國發(fā)展的制度設(shè)計，才是妥當(dāng)合理的立法選擇。

此外，由于《條例（征求意見稿）》中有關(guān)申請條件的規(guī)定存在大量模糊不清之處，特別是引進人才的標(biāo)準(zhǔn)和門檻方面的規(guī)定不夠明確，如“突出貢獻”“杰出成就”“因國家經(jīng)濟社會發(fā)展需要”“急需緊缺”等語詞都存在需要進一步解釋的空間，推薦專業(yè)人才的標(biāo)準(zhǔn)等亦需要進一步細化;特別是《條例（征求意見稿）》第十九條以“其他正當(dāng)理由”作為申請條件的規(guī)定，留下的裁量空間過大。鑒于“行政主體具體化不確定法律概念往往面臨著兩個或兩個以上解釋意義的選擇問題” 〔29〕，在配套規(guī)定、細則不完善的情形下，過于模糊的規(guī)定只會留下巨大的自由裁量和操作的空間，必然會給實踐中的制度運作留下權(quán)力尋租、利益輸送和執(zhí)法腐敗的隱患。

（四）授予永居外國人相關(guān)經(jīng)濟金融權(quán)利要以維護國家安全和利益為前提

引進優(yōu)秀外國人才、吸引外國投資助益我國社會經(jīng)濟發(fā)展與維護國家安全和利益并不矛盾，而是相輔相成的。為更好地對移民和出入境管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成移民管理工作合力，2018年3月，國務(wù)院將公安部的出入境管理職責(zé)與邊防檢查職責(zé)整合，建立國家移民管理局。國家移民局的成立是新時代國家移民管理改革邁出的重要一步 〔6〕，其負責(zé)外國人停留居留和永居管理、難民管理、國籍管理，承擔(dān)移民領(lǐng)域國際合作等事務(wù)。在現(xiàn)今復(fù)雜多樣的國際環(huán)境下，作為國家移民管理改革最重要的配套工程，外國人永居條例具體內(nèi)容的設(shè)計，必須充分考慮到其對我國國家安全和利益可能造成的潛在威脅。其中，就外國人入出境而論，對申請永居權(quán)的外國人進行嚴格的背景調(diào)查是十分必要的，而《條例（征求意見稿）》第二十六條所規(guī)定的不予批準(zhǔn)的情形并未包含“違法犯罪記錄”，容易留下一定的隱患;對于外國人永居后的管理，也需要防控可能出現(xiàn)的犯罪行為。對此有學(xué)者建議，“將在中國擁有永久居留權(quán)的外國人納入刑法的屬人管轄范圍之內(nèi)” 〔30〕，確實有其必要性。此外，負責(zé)永居資格審批的機關(guān)層級不宜過低，《條例（征求意見稿）》第二十條規(guī)定各地縣級以上公安機關(guān)負責(zé)受理申請，操作空間過大，容易被意圖從事違法犯罪活動的外國人通過權(quán)力尋租的方式利用。與之相對照的是，美國各州負責(zé)移民審批和管理的機構(gòu)直接隸屬于美國聯(lián)邦政府移民局，由中央政府直接負責(zé)永居資格的審批，不允許審批權(quán)的進一步委托轉(zhuǎn)移，這就增加了權(quán)力尋租的成本和難度，收縮了自由裁量的空間，也便于中央政府對移民事務(wù)的監(jiān)督管理和總體掌控。就授予永居外國人外匯匯付權(quán)利而言，鑒于金融安全是國家經(jīng)濟安全的重要組成部分，我國長期實行較為嚴格的外匯管制。《條例（征求意見稿）》第三十九條規(guī)定永居外國人在中國境內(nèi)取得的收入，在完稅后可以按規(guī)定兌換外匯匯往國外，卻沒有明確給出外匯額度管制的限制，既有超國民待遇之嫌，亦留下外匯資金大量流失的制度漏洞，必須未雨綢繆，在立法立規(guī)之初就應(yīng)當(dāng)盡量作出細致完備的規(guī)定。

以法律思維理性看待和分析條例內(nèi)容，肯定其正向效用，而不是從單純的民族主義或者狹隘的種族主義立場出發(fā)惡意評論，是對待立法的應(yīng)有態(tài)度?！稐l例（征求意見稿）》雖然距離專門性法律尚有一定距離，但相較于舊法還是有明顯進步，將是我國全面依法管理在華外國人的重要開端 〔31〕。立法必須符合國情民意，國情與民意是互通的，民意是國情的反映并構(gòu)成國情認知的基礎(chǔ);民意本質(zhì)上就是民眾對于立法能否適應(yīng)我國國情需要的主觀認知的匯集。對于喧囂的民眾認知，應(yīng)進行“二階觀察”意義上的批判與思考?！岸A觀察”不同于“一階觀察”，是對一階觀察的反思性觀察，有助于避免出現(xiàn)盲目論斷和偏見 〔32〕。對于當(dāng)前輿情中彌漫的所謂《條例（征求意見稿）》有意偏袒永居外國人，賦予其更多的權(quán)利、較少的義務(wù)，使得本國公民淪為“二等公民”等觀點，通過二階觀察可以清楚地辨析其狹隘民族主義本質(zhì)，進而將外國人永居問題置于“人類命運共同體”觀念考量之下，從而有助于明晰這一制度設(shè)計意在吸納優(yōu)秀外國人才、助益中華民族偉大復(fù)興的根本宗旨。

四、外國人永久居留立法應(yīng)堅持的原則

從政治層面看，當(dāng)代中國的立法必須服務(wù)于中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展要求這個總目標(biāo)，中國特色社會主義的本質(zhì)特征既充分體現(xiàn)在立法的各項原則、制度和規(guī)范中，又受到法律的原則、制度和規(guī)范的保障 〔33〕3。而“中國特色的社會主義法治是有著自己的獨立價值、形式和道路的前所未有的規(guī)則治理的事業(yè)” 〔34〕，在制定法律法規(guī)的過程中我們必須對立法的普適性與民族性或稱中國性的關(guān)系處理問題予以充分考量。為此，基于前述討論，本研究提出如下應(yīng)予堅持的關(guān)于外國人永居問題的立法原則：

（一）堅持法律保留原則

在依法治國、建設(shè)“法治中國”的背景下，立法活動必須受到“法律保留”原則的約束，外國人永居條例的制定必須遵循《立法法》關(guān)于“法律保留”的規(guī)定及其原則精神，行政部門對屬于法律保留事項的立法應(yīng)當(dāng)以執(zhí)行上位法而進行的法律具體化活動為限，如若確需在法律保留領(lǐng)域有所創(chuàng)新或拓展，應(yīng)以得到全國人大或其常委會的明確授權(quán)為前提?！读⒎ǚā访鞔_了行政立法可以規(guī)定的事項是“為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項”，因此外國人永居條例的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)限定在具體執(zhí)行國家《出入境管理法》上，不應(yīng)當(dāng)有明顯逾越該法第四章的內(nèi)容?！冻鋈刖彻芾矸ā返谒恼聦ν鈬嗽谌A居留明顯持嚴格限制的態(tài)度，主要體現(xiàn)為第三十條的規(guī)定，“外國人工作類居留證件的有效期最短為九十日，最長為五年;非工作類居留證件的有效期最短為一百八十日，最長為五年”。因而，外國人永居條例在外國人永居資格的申請條件、居留期限上的設(shè)定應(yīng)符合上位法的規(guī)定，不宜過分寬松;此外，外國人永居條例在外匯匯付、征稅等需要明確授權(quán)才能作出規(guī)定的事項上應(yīng)當(dāng)嚴格遵循各項授權(quán)限制;即使根據(jù)“空白授權(quán)”制定規(guī)范，亦需在探究上位法立法宗旨和原則精神的基礎(chǔ)上自覺接受授權(quán)立法的限制和監(jiān)督。當(dāng)然，設(shè)若外國人永居條例堅持現(xiàn)有的立法風(fēng)格，有意超出《出入境管理法》的框架對外國人永居權(quán)利義務(wù)作出較多“突破性”規(guī)定，則建議首先修改上位法，或者干脆由全國人大直接制定法律，以防抵觸“法律保留”原則的情形出現(xiàn)，亦可同時獲得提高立法層次和規(guī)范效力等諸多方面的好處。

（二）堅持法制統(tǒng)一原則

一個國家在法本質(zhì)上就是“一個統(tǒng)一的法律秩序”，凱爾森將其對這一概念的理解貫徹進他的動態(tài)與靜態(tài)法律體系理論之中：現(xiàn)代法律秩序從創(chuàng)制的視角看就是一種動態(tài)規(guī)范體系，法律規(guī)范有效性的根源在于它是根據(jù)特定的有效規(guī)則被創(chuàng)制出來的;法律秩序從形式的視角看則是一個靜態(tài)的規(guī)范體系，任一規(guī)范總能夠上溯到一個上位規(guī)范，直到上溯到憲法規(guī)范，憲法規(guī)范則可以上溯到“基礎(chǔ)規(guī)范”〔35〕128-130 。凱爾森的理論集中闡釋了“法制統(tǒng)一”的重要原理：由上位法派生制定出更加具體的下位法，而下位法規(guī)范可以上溯到上位法根據(jù)。當(dāng)然，“法制統(tǒng)一”還必須包括同一位階的法律不能相互矛盾、相互沖突的內(nèi)容。外國人永居條例的制定理應(yīng)堅持與不同位階的相關(guān)法律規(guī)范在價值追求與內(nèi)容上的協(xié)調(diào)一致性。我國《出入境管理法》在授予外國人居留權(quán)的問題上秉持相對保守的態(tài)度，而此次外國人永居條例的制定卻表征著我國法律對接納外國人來華居留態(tài)度的明顯轉(zhuǎn)變，對于這種立法精神的變化，立法者應(yīng)予謹慎注意。外國人永居條例一旦實施，獲得永居權(quán)的外國人勢必成為一類新型的法律主體，但我國其他法律部門對永居外國人這類新型法律主體顯然缺乏相應(yīng)的配套規(guī)定，這就使得外國人永居條例在我國的法律體系中立顯突兀，外國人永居條例與現(xiàn)行法律存在不銜接、不統(tǒng)一甚至沖突的問題在所難免。因此，在外國人永居條例制定過程中需要注意與其他相關(guān)法律的縱向符合關(guān)系與橫向協(xié)調(diào)關(guān)系，特別是強制性規(guī)定不能與其上位法相抵觸，相應(yīng)的配套制度與法律解釋的出臺亦應(yīng)照顧到法律體系的統(tǒng)一性問題，并予以有意識補正。

（三）堅持適應(yīng)國情原則

賦予外國人永居權(quán)必然關(guān)涉國家的資源分配、社會穩(wěn)定、國家安全等多方面的問題，因而必須慮及國情需要與民眾認知。而且，在立法工作中“正確地認識中國的國情”，“從實際出發(fā)”，“從中國的國情出發(fā)”，“全面把握客觀規(guī)律”，都是《立法法》載明的原則精神?！?〕60就業(yè)問題是外國人永居立法必須考慮的重要因素，而我國目前仍然面臨著較大的就業(yè)壓力。2019屆全國普通高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作網(wǎng)絡(luò)視頻會上的資料顯示，2019年全國普通高校畢業(yè)生總計834萬人，仍然存在嚴峻的就業(yè)挑戰(zhàn)，同時，過剩產(chǎn)能職工、農(nóng)村剩余勞動力、困難及特殊群體每年的就業(yè)需求都處于小幅增長狀態(tài)，失業(yè)人數(shù)繼續(xù)增加，國家面臨的就業(yè)壓力持續(xù)增大 〔36〕。在國內(nèi)仍存在較大就業(yè)壓力、就業(yè)環(huán)境仍亟待改善的情勢下，首先應(yīng)予滿足的是本國居民的就業(yè)需要，為避免引起國民的不滿情緒，可在對就業(yè)勞動市場作細分調(diào)研的基礎(chǔ)上，著重引進那些能夠填補我國就業(yè)市場供給缺口的人才。當(dāng)然，對于尖端人才的引進，不應(yīng)受此限制。總體上，外國人永居條例的制定必須充分考慮到我國的經(jīng)濟、社會、文化、安全、資源等多方面狀況，既要符合國情又要順應(yīng)民意，必要時要對人民作出解釋和說明，以確保立法的合理性和正當(dāng)性。

（四）堅持權(quán)利平等原則

外國人永居條例授予永居外國人的至多只能是除政治權(quán)利以外為中國公民普遍享有的各項“基本權(quán)利”，在權(quán)利義務(wù)配置上不能明顯失衡，避免出現(xiàn)“超國民待遇”現(xiàn)象。舉其要者，本國公民受到嚴格的戶籍制度約束，在一線城市落戶極為困難，而根據(jù)《條例（征求意見稿）》的規(guī)定，在華外國人并不需要很高的“門檻”即可以在一線城市落戶成為“常住人口”，就存在“超國民待遇”之嫌。此外，在稅收與外匯管理方面，《條例（征求意見稿）》也存在給予永居外國人過高待遇的情況。有學(xué)者明確指出，“‘綠卡改革以吸引國際人才為宗旨，但不能以損害本國公民權(quán)利和公民意識為代價，不能形成永久居留外國人的‘超國民待遇” 〔1〕。區(qū)別性對待本國公民與永居外國人的舉措，容易引起本國公民不滿?；诖耍谕鈬擞谰訔l例的制定過程中必須注意權(quán)利平等問題，確保永居外國人與我國公民之間權(quán)利義務(wù)的平等，以杜絕永居外國人“特權(quán)”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（五）堅持民主立法原則

所謂民主立法，“就是要求法律真正反映最廣大人民的共同意愿、充分實現(xiàn)最廣大人民的民主權(quán)利、切實維護最廣大人民的根本利益” 〔4〕58?！读⒎ǚā返谖鍡l規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！蓖鈬擞谰訔l例立法亦應(yīng)當(dāng)充分聽取人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督?！稐l例（征求意見稿）》開始征求意見以來，其中很多內(nèi)容頗受詬病，人們對在華外籍人士的“特權(quán)”現(xiàn)象意見很大，對接納外國人來華居留產(chǎn)生了明顯的排斥抵觸情緒。在這種背景下，外國人永居條例的制定更應(yīng)當(dāng)認真聽取人民的意見，對受到公民廣泛批評的內(nèi)容應(yīng)予針對性的修改調(diào)整，以確保立法的民主性與政治合法性，確保能夠制定出一部科學(xué)合理的助益國家法治建設(shè)和各項事業(yè)更好發(fā)展的優(yōu)良之法。

立法從來都是一個國家政治法律生活中的嚴肅之事。對于外國人永居問題的立法，尤其應(yīng)當(dāng)慎重，因為這一立法是關(guān)涉中國發(fā)展和穩(wěn)定的重大議題。給予外國人永居權(quán)利，其根本目的是為了充分利用好國內(nèi)和國外兩個方面的人才，但進行這一立法工作亦必須承擔(dān)國際法上的義務(wù)，如學(xué)者所言：“中國的綠卡制度不僅要規(guī)范永居申請管理工作，更要吸引外籍優(yōu)秀人才和外商投資，促進本國經(jīng)濟發(fā)展，履行國際義務(wù)，推動本國公民和永久居民的親屬團聚，保護難民。” 〔37〕 給予外國人永居權(quán)利，同時也面臨著國內(nèi)民眾輿情的壓力。有鑒于此，一部良好的能夠有效規(guī)范外國人永居問題的法律，就必須在上述兩個方面取得大致的均衡，既要有助于順利引進本國發(fā)展需要的外國人才，又要獲得本國民眾的理解和贊同。因而，有必要“建立一套統(tǒng)一、透明、規(guī)范、向全世界開放的‘綠卡資格待遇規(guī)則” 〔1〕。在立法問題上，我們需要一種真正的、審慎的民主政治，因為這種民主政治具有一種良好的協(xié)商機制和社會效果：“民主政治是一種把人民主權(quán)原則民主化的政治。人們不需要彎腰敬拜一個虛構(gòu)的‘人民。民主政治關(guān)心所有有血有肉且生活行為習(xí)慣高度異質(zhì)性的人?！?〔38〕在外國人永居問題上，我們亦應(yīng)貫徹民主集中制原則，真正做到“讓‘民主更加多樣化和深入人心，使得‘集中更加合理和高效率” 〔39〕;正在走向民主法治的中國社會，必須通過協(xié)商民主機制接納并融合那些“異質(zhì)性的人”，而永居外國人恰恰適合“異質(zhì)性的人”這樣一種標(biāo)簽。當(dāng)我們能夠接納并融匯他們時，中華民族真正騰飛的偉大時代將會加快到來。

參考文獻：

〔1〕張展新.中國“綠卡”的資格待遇問題：以本國公民社會權(quán)利演進為視角的分析〔J〕.華僑華人歷史研究， 2019（01）：9-14.

〔2〕侯學(xué)勇.法治建設(shè)與改革關(guān)系芻論——基于法治概念不斷完善的視角〔J〕.上海政法學(xué)院學(xué)報（法治論叢）， 2018（06）：124-133.

〔3〕應(yīng)松年.制定規(guī)范需確?！胺杀Ａ簟焙汀胺蓛?yōu)先” 〔Z/OL〕.微信公眾號“法學(xué)中國”（faxuezhongguo），2020-03-26.

〔4〕喬曉陽.《中華人民共和國立法法》導(dǎo)讀與釋義〔M〕.北京：中國民主法制出版社， 2015.

〔5〕劉祖華.《外國人在中國永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》政策問答〔N〕.中國組織人事報， 2012-12-12（03）.

〔6〕孫郝蕾.中美外國人永久居留制度比較研究〔J〕.政法學(xué)刊， 2019（03）：121-128.

〔7〕孫展望.法律保留、法治與復(fù)雜社會：中國語境下的法律保留之法治邏輯研究〔J〕.政治與法律， 2011（07）： 56-64.

〔8〕劉繼虎.《立法法》修改背景下我國稅收授權(quán)制度的改革〔J〕.湖湘論壇，2016（02）：106-111.

〔9〕彭禮堂.中國稅收授權(quán)立法：從嚴重越位到嚴格禁止〔J〕.經(jīng)濟法論叢，2017（02）：290-307.

〔10〕伯納德·施瓦茨.行政法〔M〕.徐炳，譯.北京：群眾出版社，1986.

〔11〕柳硯濤，劉宏渭.立法授權(quán)原則探析〔J〕.法學(xué)論壇， 2004（04）： 41-46.

〔12〕朱漢卿.新立法法視域下的授權(quán)立法基本范疇研究及其法律規(guī)制〔J〕.江漢論壇，2016（05）：24-36+125.

〔13〕江國華.授權(quán)立法決定的性質(zhì)及其合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)〔J〕.學(xué)習(xí)與實踐， 2018（05）：12-21.

〔14〕馬克斯·韋伯.法律社會學(xué)·非正當(dāng)性支配〔M〕.康樂，簡惠美，譯.南寧：廣西師范大學(xué)出版社，2011.

〔15〕Melvin Eisenberg.theNature of the Common Law〔M〕.Cambridge：Harvard University Press，1988.

〔16〕馮 果， 范 鑫.外商投資法治的時代要求與制度實現(xiàn)〔J〕.上海政法學(xué)院學(xué)報（法治論叢）， 2019（06）： 30-41.

〔17〕金觀濤.現(xiàn)代民族國家與契約社會〔J〕.中國法律評論， 2017（02）：51-59.

〔18〕Nahid Afrose Kabir.What Does It Tkae to be an American？〔M〕.Edinburgh：Edinburgh University Press，2013.

〔19〕周 平.民族國家與國族建設(shè)〔J〕.政治學(xué)研究， 2010（03）：85-96.

〔20〕雅科布斯.規(guī)范·人格體·社會：法哲學(xué)前思〔M〕.馮軍，譯.北京：法律出版社，2001.

〔21〕Guillermina Jasso， VivekWadhwa， Gary Gereffi， et al.How Many Highly Skilled Foreign-Born are Waiting in Line for U.S.Legal Permanent Residence？〔J〕.The International Migration Review， 2010（02）：477-498.

〔22〕Sara Wallace Goodman. Fortifying Citizenship： Policy Strategies for Civic Integration in Western Europe〔J〕.World Politics， 2012（04）： 659-698.

〔23〕應(yīng) 奇， 劉訓(xùn)練.公民共和主義〔M〕.北京：東方出版社，2006.

〔24〕Siew-EanKhoo，Graeme Hugo， Peter McDonald.Which Skilled Temporary Migrants Become Permanent Residents and Why？〔J〕.The International Migration Review， 2008（01）：193-226.

〔25〕陳 敏， 劉佐清， 江 湧.我國高層次外國人永久居留制度研究〔J〕.科技管理研究， 2016（14）：45-49.

〔26〕中辦國辦印發(fā)《意見》 加強外國人永久居留服務(wù)管理〔N〕.人民日報， 2016-02-19（01）.

〔27〕黃祖宏， 高向東， 朱曉林.上海市外籍人口空間分布歷史變遷研究〔J〕.南方人口， 2013（03）：54-64.

〔28〕劉 暉， 胡森林.中國人才的空間集聚格局及時空演化〔J〕.經(jīng)濟經(jīng)緯， 2019（05）： 1-8.

〔29〕尹建國.不確定法律概念具體化的說明理由〔J〕.中外法學(xué)， 2010（05）： 754-769.

〔30〕于志剛.在華外國人犯罪的刑事法律應(yīng)對〔J〕.中國社會科學(xué)， 2012（06）： 134-150+208.

〔31〕苗偉明.也談《外國人永久居留管理條例》〔Z/OL〕. 上海市法學(xué)會（微信公眾號：sh_fxh）， 2020-04-01.

〔32〕賓 凱.法律如何可能：通過“二階觀察”的系統(tǒng)建構(gòu)——進入盧曼法律社會學(xué)的核心〔J〕.北大法律評論， 2006（02）： 352-380.

〔33〕張新寶.《中華人民共和國民法總則》釋義〔M〕.北京：中國人民大學(xué)出版社，2017.

〔34〕魏治勛.百年法治進程的基本邏輯與執(zhí)政黨角色——紀(jì)念中國共產(chǎn)黨成立100周年和“依法治國”方略提出24周年〔J〕.法學(xué)論壇， 2021（01）： 45-56.

〔35〕凱爾森.法與國家的一般理論〔M〕.沈宗靈，譯.北京：中國大百科全書出版社，1996.

〔36〕毛 尉.如何緩解四大群體的就業(yè)壓力〔J〕.人民論壇， 2019（14）： 78-79.

〔37〕劉國福.簡論外國人在中國永久居留（中國綠卡）制度〔J〕.河北法學(xué)， 2008（03）： 51-57.

〔38〕約翰·基恩.民粹主義〔Z/OL〕.北大政治學(xué)（微信公眾號：PKURCCP），2017-12-22.

〔39〕魏治勛.黨內(nèi)法規(guī)特征的多元向度〔J〕.東方法學(xué)，2021（01）：128-138.

責(zé)任編輯 楊在平