[摘要] 近年來，在我國社會工作機構(gòu)數(shù)量呈現(xiàn)爆發(fā)式增長的同時，相關研究也在快速增加，但由于缺乏全國性數(shù)據(jù)，難以從實證層面全面反映我國社會工作機構(gòu)的總體面貌。本文利用“中國社會工作動態(tài)調(diào)查”（CSWLS） 2019年首輪全國性調(diào)查所獲數(shù)據(jù)，根據(jù)“APCP”模型，從組織問責、組織績效、組織能力和組織專業(yè)性四個方面對我國社會工作機構(gòu)的發(fā)展狀況進行了實證分析。結(jié)果表明，社會工作機構(gòu)在問責和績效狀況上整體表現(xiàn)良好，但在綜合發(fā)展能力和專業(yè)化發(fā)展條件上存在明顯短板。結(jié)果還顯示，我國社會工作機構(gòu)在整體發(fā)展水平上存在顯著的區(qū)域差異，珠三角地區(qū)的發(fā)展水平最高。

[關鍵詞] 社工機構(gòu)? 問責? 績效? 能力? 專業(yè)性

[基金項目] 本文為國家社會科學基金青年項目“目標導向的社會服務項目成效測評研究”（編號：19CSH063）和國家社會科學基金重大項目“社會治理背景下我國社會工作行動本土化理論框架與實踐體系研究”（編號：16ZDA084）的階段性成果。

[作者簡介] 梁昆，華東理工大學社會與公共管理學院社會工作系副教授，現(xiàn)代公益組織研究與評估中心（深圳、上海、廣州、東莞、臺州）理事，博士，主要從事社會服務與社會治理方面的研究。

[中圖分類號] C916

[文獻標識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2021）03-0009-21

一、 問題的提出

社會工作機構(gòu)（簡稱“社工機構(gòu)”）又稱作“民辦社會工作服務機構(gòu)”或“民辦社工機構(gòu)”，根據(jù)《民政部關于進一步加快推進民辦社會工作服務機構(gòu)發(fā)展的意見》的界定，是指“以社會工作專業(yè)人才為主體，堅持‘助人自助宗旨，遵循社會工作專業(yè)倫理規(guī)范，綜合運用社會工作專業(yè)知識、方法和技能，開展困難救助、矛盾調(diào)處、權(quán)益維護、人文關懷、心理疏導、行為矯治、關系調(diào)適、資源鏈接等服務的民辦非企業(yè)單位”①。該文件還進一步地從三個方面闡釋了社工機構(gòu)的重要功能：一是吸納社會工作人才的重要載體，二是有效整合社會工作服務資源的重要渠道，三是開展社會工作專業(yè)服務的重要陣地。

鑒于發(fā)展社工機構(gòu)在加強現(xiàn)代社會組織建設、促進政府職能轉(zhuǎn)變、引導社會力量有序參與社會治理、建立健全社會服務體系等方面的重要意義，自2009年以來，《民政部關于促進民辦社會工作服務機構(gòu)發(fā)展的通知》《民政部關于進一步加快推進民辦社會工作服務機構(gòu)發(fā)展的意見》《民政部、財政部關于政府購買社會工作服務的指導意見》等文件先后發(fā)布，均致力于通過頂層制度設計，推動社工機構(gòu)的發(fā)展。在政策強力驅(qū)動下，我國社工機構(gòu)近年來呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。根據(jù)民政部門戶網(wǎng)站發(fā)布的《圖解：“數(shù)”說社會工作發(fā)展》歷年數(shù)據(jù)②以及《公益時報》的有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)③，我國社工機構(gòu)的數(shù)量從2010年的500余家，迅速增加到2018年的9700余家。

在社工機構(gòu)數(shù)量呈現(xiàn)爆發(fā)式增長的同時，有關研究也在快速增加。文獻檢索結(jié)果顯示，2009年至2020年，中國知網(wǎng)（CNKI）上主題與“社工機構(gòu)”“社會工作機構(gòu)”“社工服務機構(gòu)”“社會工作服務機構(gòu)”“民辦社工機構(gòu)”“民辦社會工作機構(gòu)”“民辦社工服務機構(gòu)”“民辦社會工作服務機構(gòu)”相關的各類文章共計2000余篇，并大致呈現(xiàn)出逐年遞增的態(tài)勢。然而，這些數(shù)量眾多的研究由于缺乏反映社會工作行業(yè)發(fā)展的全國代表性數(shù)據(jù)，難以從實證層面全面反映我國社工機構(gòu)的總體面貌，也難以比較不同區(qū)域社工機構(gòu)的發(fā)展狀況。因此，如何評價我國社工機構(gòu)的發(fā)展狀況，仍是一項值得研究的課題。本文基于“中國社會工作動態(tài)調(diào)查”2019年首次調(diào)查所獲全國代表性數(shù)據(jù)，運用“APCP”模型，嘗試對我國社工機構(gòu)的發(fā)展狀況進行實證分析與評價。

二、 分析框架

社工機構(gòu)發(fā)展狀況的評價研究可以追溯到社會組織或非營利組織（NPO）的評估研究。在已有文獻中④⑤⑥，與社會組織評估有關的理論大致可以分為以下幾種類型：一是關注社會組織績效的評估理論，代表性理論為“3E”評估理論，該理論從經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）和效果（Effectiveness）三個方面評估社會組織的績效;二是關注社會組織能力的評估理論，代表性理論為“3D”評估理論，該理論從診斷（Diagnosis）、設計（Design）和發(fā)展（Development）三個環(huán)節(jié)促進社會組織的能力建設;三是聚焦服務對象感受的評估理論，代表性理論為顧客滿意度理論，該理論強調(diào)通過顧客滿意度評估社會組織的績效;四是綜合性評估理論，代表性理論為“平衡計分卡”理論，該理論從愿景（Vision）、策略（Strategy）、顧客（Customer）、員工學習與成長（Learning and Growth）、內(nèi)部流程（Internal Process）和財務（Finance）六個維度對社會組織進行綜合評估。而國內(nèi)的社工機構(gòu)評估實踐則經(jīng)歷了從“全身體檢”式綜合性評估到“績效導向”型評估的轉(zhuǎn)變，在現(xiàn)階段更加突出服務績效與問責①②，也更加符合社會組織績效評估的思路。

在參考上述評估理論，特別是“3E”評估理論、“3D”評估理論和顧客滿意度理論的基礎上，鄧國勝提出了一種針對我國社會組織的全方位評估理論——“APC”評估理論。該理論包括三個密切相關、相互作用的評估維度：問責（Accountability）、績效（Performance）和組織能力（Capacity）。③它既兼顧了上述單一性評估理論的關切，又彌補了其不足，而且較之“平衡計分卡”理論等已有的綜合性評估理論，在評估維度上更為聚焦，凸顯了問責、績效和組織能力的重要性。

盡管“APC”評估理論值得我們采納和應用，但“APC”評估理論是一種一般化的社會組織評估理論，它并未能反映社工機構(gòu)作為專業(yè)性社會組織的特點。姚進忠和崔坤杰也認為，現(xiàn)有的社會工作評估更多關注效率與問責，對社會工作的專業(yè)特質(zhì)則考慮不足，因而不利于促進社會工作的專業(yè)發(fā)展。④有鑒于此，筆者于2016—2017年與東莞市現(xiàn)代社會組織研究與評估中心和深圳市現(xiàn)代公益組織與研究中心的同事一起，在參考“APC”評估理論的基礎上，將反映專業(yè)化發(fā)展條件的組織專業(yè)性（Professionalism）納入社工機構(gòu)評估的視野，構(gòu)建了包括組織問責、組織績效、組織能力和組織專業(yè)性四個維度在內(nèi)的全方位模型，簡稱“APCP”模型，分析框架如圖1所示。

在“APCP”模型中，組織問責指的是社工機構(gòu)“對其使用的公共資源的流向及其使用效果的社會交代”①，包括組織基礎建設、信息公開、財務管理與使用等方面的指標，主要指向社工機構(gòu)的合法合規(guī)程度。組織績效反映社工機構(gòu)的綜合績效，包括適當性、相關主體評價、服務產(chǎn)出、服務目標達成、社會影響與持續(xù)性等方面的指標。社工機構(gòu)作為民辦非企業(yè)單位或社會服務機構(gòu)的一種類型，其主要工作是從事非營利性的社會服務活動②，特別是社會工作服務活動，因而該維度主要指向社工機構(gòu)的服務績效水平。組織能力考查社工機構(gòu)的生存與發(fā)展能力，包括組織能力基礎、服務支持與資源動員、公共關系管理、組織文化發(fā)展和服務管理等方面的指標，主要指向社工機構(gòu)的能力建設水平。組織專業(yè)性則參考了魏斯蓋爾（Weiss-Gal）和韋爾伯恩（Welbourne）提出的關于“社會工作專業(yè)性”的綜合分析框架③④，突出社工機構(gòu)的專業(yè)化發(fā)展環(huán)境或有助于促進專業(yè)特質(zhì)成長的條件，包括專業(yè)人員（或具有專業(yè)背景的人員）、專業(yè)組織參與、專業(yè)倫理守則、專業(yè)教育與研究、專業(yè)自主性，以及專業(yè)地位的公眾認可等方面的指標，主要指向社工機構(gòu)的專業(yè)化發(fā)展條件。這四個維度密切相關、相互滲透，共同反映社工機構(gòu)的發(fā)展狀況。

本文將基于“APCP”模型，并參考有關法律法規(guī)與政策指引，分別從組織問責、組織績效、組織能力和組織專業(yè)性四個維度對我國社工機構(gòu)發(fā)展狀況進行分析與評價。

三、 研究數(shù)據(jù)

本文使用的數(shù)據(jù)來自“中國社會工作動態(tài)調(diào)查”2019年首輪調(diào)查。此輪調(diào)查由華東理工大學社會與公共管理學院、國際社會工作學院和上海高校智庫“社會工作與社會政策研究院”共同發(fā)起，并于2019年6月至10月間在全國56個大中型城市開展。調(diào)查以每個樣本城市的注冊社工機構(gòu)名單為抽樣框，隨機抽取社工機構(gòu)：城市規(guī)模大（均為大城市）、社工機構(gòu)總量多（均在200家以上）的一類城市（包括上海、南京、深圳、廣州、北京、成都和重慶7個城市）中，每個城市計劃抽取33家;社工機構(gòu)總量較少的二類城市中，每個城市計劃抽取11家，總量如不足11家，則全部納入。調(diào)查采用華東理工大學與當?shù)睾献鞲咝Ｂ?lián)合調(diào)查的方式，使用項目組自制的“2019年中國社會工作動態(tài)調(diào)查社會工作機構(gòu)問卷”，最終共獲得有效問卷979份，問卷有效回收率為98.59%（關于調(diào)查的設計、實施與樣本描述，詳見劉暢等的文章①）。

由于當前我國社會工作機構(gòu)主要分布在大中型城市，且此次調(diào)查覆蓋了我國除西藏自治區(qū)和港澳臺地區(qū)之外的22個省、4個自治區(qū)及4個直轄市的56個大中型城市，因此該樣本具有較高的全國代表性。社工機構(gòu)樣本的區(qū)域分布結(jié)構(gòu)可見表1。

表1中，長三角樣本包括上海、南京、杭州、寧波、紹興、嘉興、湖州、金華、臺州、舟山、蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江、揚州、泰州、南通、鹽城、合肥等19個城市的樣本，因被納入的城市數(shù)量較多，占比接近總量的三分之一;珠三角樣本包括深圳、廣州、東莞、惠州、中山、珠海、佛山、江門、肇慶等9個城市的樣本，因被納入的城市數(shù)量最少，占比也最少;其他區(qū)域包括北京、成都、重慶等28個城市，覆蓋了長三角和珠三角地區(qū)外的所有直轄市、省會城市、計劃單列市（不含拉薩市），以及保定市（雄安新區(qū)），因被納入的城市數(shù)量最多，因此該區(qū)域樣本所占比重最大，超過總量的一半。需要說明的是，部分城市由于機構(gòu)人員規(guī)模較小，在調(diào)查的實施過程中增加了機構(gòu)抽樣的數(shù)量，以滿足調(diào)查對個人抽樣數(shù)量的要求。

以上海市為代表，長三角地區(qū)是我國社會工作機構(gòu)的“先發(fā)”區(qū)域，內(nèi)地第一家社工機構(gòu)——上海樂群社工服務社——于2003年在上海成立;以深圳市、廣州市為代表，珠三角地區(qū)的社會工作走在全國社會工作發(fā)展的前列，深圳市于2007年出臺的《關于加強社會工作人才隊伍推進社會工作發(fā)展的意見》（簡稱“1+7”文件）是全國第一份圍繞建立健全社會工作人才培養(yǎng)、評價、使用、激勵的機制和制度保障出臺的綜合性地方文件，廣州市則從2010年起試點建設家庭綜合服務中心，并在全市推行。長三角和珠三角區(qū)域作為我國社會工作發(fā)展的“先發(fā)地區(qū)”，其社工機構(gòu)的發(fā)展狀況對于評價我國社工機構(gòu)的發(fā)展水平來說，具有重要的參考價值。因此，本文在接下來的分析中，增加了對不同區(qū)域之間的比較分析。

四、 社工機構(gòu)的問責：合法合規(guī)程度較高

根據(jù)“APCP”模型，結(jié)合調(diào)查數(shù)據(jù)，社工機構(gòu)問責狀況的分析可以從理事會治理與監(jiān)事治理、信息公開和財務規(guī)范三個方面展開。

（一） 理事會治理與監(jiān)事治理

民政部印發(fā)的《民辦非企業(yè)單位（法人）章程示范文本》（簡稱《示范文本》）第十一條規(guī)定，民辦非企業(yè)單位設理事會，理事會是民辦非企業(yè)單位的決策機構(gòu)。因此，理事會治理是健全的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)至關重要的組成部分。第十一條還規(guī)定，理事會成員為3～25人。調(diào)查結(jié)果顯示，被調(diào)查的969家機構(gòu)中，大多數(shù)（78.22%）機構(gòu)的理事會（董事會）成員至少有3人，最多的有27人，珠三角區(qū)域、長三角區(qū)域與其他區(qū)域的達標率分別為78.63%、77.56%和78.52%;同時，仍有超過兩成（21.78%）的機構(gòu)未設立理事（董事）或理事會（董事會），成員人數(shù)不足3人。

《示范文本》第十二條規(guī)定，民辦非企業(yè)單位的理事會每年召開至少兩次會議。調(diào)查結(jié)果顯示，在被調(diào)查的946家機構(gòu)中，大多數(shù)（79.81%）機構(gòu)在2018年度召開會議至少兩次，最多的達48次，珠三角區(qū)域、長三角區(qū)域與其他區(qū)域的達標率分別為90.70%、75.58%和79.57%。

《示范文本》第十一條規(guī)定，民辦非企業(yè)單位的理事會行使修改章程，制訂業(yè)務活動計劃，審議年度財務預算、決算方案等事項的決定權(quán)。如表2所示，絕大部分社工機構(gòu)的理事會都能夠在按時組織會議、提出單位年度業(yè)務活動計劃等六個方面發(fā)揮一定程度的應有作用（包括發(fā)揮了部分作用、發(fā)揮了作用、發(fā)揮了較大作用和發(fā)揮了顯著作用），其中，在“能夠?qū)τ跈C構(gòu)的工作進行有效的檢查和監(jiān)督”方面發(fā)揮顯著作用的比例最高。

長三角區(qū)域、珠三角區(qū)域與其他區(qū)域的比較結(jié)果顯示，不同區(qū)域之間在所有六個方面均存在顯著性差異（p<0.001），珠三角區(qū)域社工機構(gòu)的理事會（董事會）在所有方面發(fā)揮顯著作用的占比均最高，其次是長三角區(qū)域的。例如，在“能夠?qū)τ跈C構(gòu)的工作進行有效的檢查和監(jiān)督”方面，珠三角、長三角與其他區(qū)域發(fā)揮顯著作用的比例分別為51.15%、34.71%和27.76%。

《示范文本》第二十條規(guī)定，民辦非企業(yè)單位應當設置監(jiān)事或監(jiān)事會。調(diào)查結(jié)果顯示，在被調(diào)查的977家機構(gòu)中，設立監(jiān)事的社工機構(gòu)有820家，占比為83.93%，珠三角、長三角與其他區(qū)域的達標率分別為94.66%、82.39%和82.20%，這表明大部分社工機構(gòu)都符合規(guī)定要求。

《示范文本》第二十條規(guī)定，民辦非企業(yè)單位監(jiān)事會或監(jiān)事履行列席理事會會議、檢查本單位財務等職責。調(diào)查結(jié)果顯示，在被調(diào)查的801家機構(gòu)中，2018年度監(jiān)事會開會次數(shù)在1次及以上的機構(gòu)占比為86.12%，珠三角、長三角與其他區(qū)域的相應占比分別為92.50%、80.08%和87.76%，這意味著大多數(shù)社工機構(gòu)的監(jiān)事會都在發(fā)揮著作用。

（二） 信息公開

根據(jù)民政部印發(fā)的《關于深入開展民辦非企業(yè)單位信息公開和承諾服務活動工作的意見》，民辦非企業(yè)單位信息公開的內(nèi)容主要包括：民辦非企業(yè)單位的登記證書、收費許可證等有關信息，經(jīng)登記管理機關核準（或備案）的章程（或章程摘要），接受、使用捐贈、資助的有關情況，年度工作報告等。在此輪調(diào)查中，信息公開條目共16項。調(diào)查結(jié)果顯示，在被調(diào)查的932家機構(gòu)中，社工機構(gòu)平均公布了約12項，絕大多數(shù)（98.71%）的機構(gòu)公布了至少1項，90%的機構(gòu)公布了至少7項，整體表現(xiàn)較好。

如表3所示，從具體條目來看，“明確機構(gòu)服務領域”條目的公示率（或透明度）最高，976家機構(gòu)中有947家機構(gòu)公布了此項信息;其次是“服務過程和成果展示”，973家機構(gòu)中有936家機構(gòu)公布了此項信息。公示率最低的是業(yè)績報告（除財務外）。調(diào)查結(jié)果還顯示，公示率存在區(qū)域差異，珠三角區(qū)域的公示率在所有條目上都是最高的。

（三） 財務規(guī)范

《中華人民共和國會計法》第二十七條規(guī)定，各單位應當建立、健全本單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度。在被調(diào)查的979家機構(gòu)中，絕大多數(shù)（97.14%）機構(gòu)已經(jīng)建立了成文的財務制度，珠三角、長三角與其他區(qū)域的相應比例分別為99.24%、94.36%和98.30%，這表明社工機構(gòu)的財務制度建設情況良好。

《中華人民共和國會計法》第三十六條規(guī)定，各單位應當根據(jù)會計業(yè)務的需要，設置會計機構(gòu)，或者在有關機構(gòu)中設置會計人員并指定會計主管人員;第三十七條規(guī)定，出納人員不得兼任稽核、會計檔案保管和收入、支出、費用、債權(quán)債務賬目的登記工作。在被調(diào)查的966家機構(gòu)中，絕大多數(shù)（91.30%）機構(gòu)的會計與出納由不同的人分別擔任，珠三角、長三角與其他區(qū)域的相應比例分別為94.62%、86.41%和93.36%，長三角區(qū)域略低。

《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第二十二條規(guī)定，民辦非企業(yè)單位必須執(zhí)行國家規(guī)定的財務管理制度，接受財政部門的監(jiān)督;資產(chǎn)來源屬于國家資助或者社會捐贈、資助的，還應當接受審計機關的監(jiān)督。民辦非企業(yè)單位變更法定代表人或者負責人，登記管理機關、業(yè)務主管單位應當組織對其進行財務審計。在被調(diào)查的935家機構(gòu)中，大多數(shù)（86.63%）機構(gòu)在2018年度開展過第三方財務審計，珠三角、長三角與其他區(qū)域的比例分別為92.68%、85.76%和85.59%。表3中關于財務信息公開的結(jié)果也顯示，大部分社工機構(gòu)公開了2018年度報告、2018財年資產(chǎn)負債表、2018年收入和支出表、2018年審計報告等信息，接受財務監(jiān)督。由此可見，大部分社工機構(gòu)的財務活動都符合法規(guī)要求。

整體而言，社工機構(gòu)在問責維度表現(xiàn)良好，合法合規(guī)程度較高。大多數(shù)機構(gòu)能夠按照政策法規(guī)的要求設立理事會和監(jiān)事（會），實施內(nèi)部監(jiān)管;同時，絕大多數(shù)機構(gòu)也能夠按照要求開展信息公開工作，接受外部監(jiān)管。在財務規(guī)范方面，大部分機構(gòu)能夠按照要求建立財務制度，分設會計和出納崗位，開展第三方財務審計，并公開年度報告、資產(chǎn)負債表、收入和支出表、審計報告等信息，接受財務監(jiān)督。但仍有超過兩成的機構(gòu)未按要求設立理事（董事），或理事會（董事會）的成員人數(shù)不足3人，業(yè)績報告（除財務外）的公示率也較低。

五、 社工機構(gòu)的績效：服務績效狀況良好

結(jié)合調(diào)查數(shù)據(jù)，對社工機構(gòu)績效狀況的分析可以從服務產(chǎn)出、服務評估結(jié)果、獲得榮譽和被中央主要媒體報道三個方面依次展開。

（一） 服務產(chǎn)出

與社會團體和基金會不同，民辦非企業(yè)單位或社會服務機構(gòu)的主要工作是從事非營利性的社會服務活動①，因此服務產(chǎn)出是社工機構(gòu)服務績效的重要組成部分。調(diào)查結(jié)果顯示，絕大多數(shù)（98.55%）的社工機構(gòu)在2018年開展了直接服務。如表4所示，社工機構(gòu)2018年直接服務總?cè)舜尉禐?.49萬人次，但服務人次分布并不均衡，25%的機構(gòu)在0.1萬人次以下，50%的機構(gòu)在0.4萬人次以下，75%的機構(gòu)在2萬人次以下。

表4的數(shù)據(jù)還顯示，珠三角區(qū)域的直接服務總?cè)舜尉碉@著高于長三角和其他區(qū)域（p<0.001），且50%的機構(gòu)在3.8萬人次以上。

項目是當前社工機構(gòu)提供服務的主要載體。調(diào)查結(jié)果顯示，在被調(diào)查的907家機構(gòu)中，絕大多數(shù)（96.25%）機構(gòu)在2018年都開展了至少1個項目，開展項目數(shù)平均約12個，半數(shù)機構(gòu)開展了至少5個項目。珠三角、長三角與其他區(qū)域平均執(zhí)行項目數(shù)約為29個、9個和11個，珠三角區(qū)域開展的項目數(shù)平均最多。

根據(jù)民政部印發(fā)的《民辦非企業(yè)單位規(guī)范化建設評估指標》，向政府提出政策建議也是民辦非企業(yè)單位的服務內(nèi)容之一，因此參與政策倡導也可以被視為社工機構(gòu)的產(chǎn)出。如圖2所示，分別有290家、354家、501家、611家、268和317家機構(gòu)在過去一年曾參與過六類不同的政策倡導行動，其中，直接“向政府部門反饋或提出專業(yè)意見”最為常見，超過六成的機構(gòu)參與過此類行動;“參與過黨委、政府、人大、政協(xié)的決策咨詢和協(xié)商”的機構(gòu)占比最少，不足三成。

調(diào)查結(jié)果還顯示，在被調(diào)查的965家機構(gòu)中，大多數(shù)（77.93%）的機構(gòu)在過去一年內(nèi)曾經(jīng)參與過至少一類政策倡導行動，珠三角、長三角與其他區(qū)域的相應比例分別為88.37%、72.70%和78.50%。

（二） 服務評估結(jié)果

《政府購買服務管理辦法（暫行）》第三十一條規(guī)定，財政部門應當推動建立由購買主體、服務對象及專業(yè)機構(gòu)組成的綜合性評價機制，推進第三方評價，按照過程評價與結(jié)果評價、短期效果評價與長遠效果評價、社會效益評價與經(jīng)濟效益評價相結(jié)合的原則，對購買服務項目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進行考核評價。調(diào)查結(jié)果顯示，在被調(diào)查的892家社工機構(gòu)中，大部分（77.08%）由政府資助或購買的服務項目在2018年度接受過評估，珠三角、長三角與其他區(qū)域的相應比例分別為92.17%、79.15%和72.36%。

上一次政府資助項目的評估情況如表5所示，四類評估的合格率（含優(yōu)秀、良好、合格）都很高，占比均在九成以上，整體情況良好。

區(qū)域比較的結(jié)果顯示，除其他區(qū)域在專項服務末期評估（末期答辯）上的合格率不足九成（84.74%）外，其他各項合格率均超過九成。進一步的分析如圖3所示，珠三角區(qū)域的評估結(jié)果優(yōu)良率（含優(yōu)秀、良好）在所有四類評估中均最高。

（三） 獲得榮譽和被中央主要媒體報道

根據(jù)《民辦非企業(yè)單位規(guī)范化建設評估指標》，政府有關部門的表彰和獎勵是民辦非企業(yè)單位社會評價的一個重要指標。調(diào)查結(jié)果顯示，多數(shù)（58.92%）機構(gòu)在2018年曾獲得至少1項組織或個人榮譽。表6顯示，在組織層面，社工機構(gòu)獲得的市級榮譽平均個數(shù)最多，其次是區(qū)級榮譽，但平均不足1個;在個人層面，社工機構(gòu)獲得的區(qū)級榮譽平均個數(shù)最多，其次是市級榮譽，且均超過1個。其中，珠三角區(qū)域的社工機構(gòu)獲得的各級組織和個人榮譽的平均個數(shù)均最多，特別是市區(qū)級組織和個人榮譽。

被中央主要媒體報道有助于擴大社工機構(gòu)的全國性社會影響。調(diào)查結(jié)果顯示，977家被調(diào)查的機構(gòu)中，僅有少數(shù)（11.05%）機構(gòu)的工作人員、活動或工作業(yè)績曾被《人民日報》《光明日報》《經(jīng)濟日報》《求是》雜志以及中央廣播電視總臺等中央主要媒體報道過，其中珠三角、長三角與其他區(qū)域的相應比例分別為9.16%、11.64%和11.17%，這反映出社工機構(gòu)及其服務尚未引起中央主要媒體的廣泛關注。

總體而言，社工機構(gòu)的服務績效狀況良好。幾乎所有的社工機構(gòu)在2018年都執(zhí)行了項目、開展了直接服務。大部分機構(gòu)能夠提供一定數(shù)量（達到上千人次）的服務，并在過去一年曾經(jīng)參與過至少一類政策倡導行動。大多數(shù)由政府資助或購買的服務項目在2018年度接受過評估，并取得了較高的合格率和優(yōu)良率;而且，多數(shù)機構(gòu)在2018年曾獲得過國家級、省級、市級、區(qū)級或街鎮(zhèn)級的組織或個人榮譽。但機構(gòu)的工作人員、活動或工作業(yè)績被中央主要媒體報道的比例較低。

六、 社工機構(gòu)的能力：綜合發(fā)展能力有待提升

結(jié)合調(diào)查數(shù)據(jù)，對社工機構(gòu)能力狀況的分析可以從人力資源儲備能力、制度建設能力、志愿者動員能力、資源籌措能力、獲得社會組織評估等級情況五個方面展開。

（一） 人力資源儲備能力

人力資源是社工機構(gòu)發(fā)展的最重要資源，也是機構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的主要基礎?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第八條規(guī)定，申請登記民辦非企業(yè)單位應當有與其業(yè)務活動相適應的從業(yè)人員;《民辦非企業(yè)單位規(guī)范化建設評估指標》則在“人力資源”部分考查了專職工作人員數(shù)量、（專職）工作人員學歷和（專職）工作人員職業(yè)資格等指標。如表7所示，2018年年底，社工機構(gòu)專職工作人員平均人數(shù)約為25人，50%的機構(gòu)的專職工作人員人數(shù)在7人以下。珠三角、長三角及其他區(qū)域在專職工作人員平均人數(shù)上存在顯著性差異（p<0.001），珠三角區(qū)域的社工機構(gòu)平均人數(shù)最多，約為97人，遠高于全國平均水平。

表8顯示，專職工作人員中具有本科學歷的人數(shù)最多，其次是具有大專學歷的人數(shù);社工機構(gòu)平均擁有約9位助理社會工作師和4位社會工作師，一半機構(gòu)擁有至少2位助理社會工作師和1位社會工作師。

進一步的分析還顯示，在被調(diào)查的939家機構(gòu)中，絕大多數(shù)（98.19%）機構(gòu)都擁有至少1位大專以上學歷的專職工作人員，平均擁有約24位大專以上學歷的專職工作人員，一半機構(gòu)擁有至少7位大專以上學歷的專職工作人員。同時，在被調(diào)查的950家機構(gòu)中，絕大多數(shù)（90.00%）機構(gòu)都擁有至少1位助理社會工作師或社會工作師，平均擁有約14位助理社會工作師或社會工作師，一半機構(gòu)擁有至少4位助理社會工作師或社會工作師。這表明絕大多數(shù)社工機構(gòu)都具有一定數(shù)量的人才儲備，為其可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的基礎。

（二） 制度建設能力

制度建設的完善程度反映了社工機構(gòu)的管理能力。表9顯示，在常規(guī)的成文制度建設方面，社工機構(gòu)整體表現(xiàn)良好，近八成的機構(gòu)具有全部五項制度，其中信息公開制度建立的比例相對較低。珠三角區(qū)域的機構(gòu)表現(xiàn)優(yōu)異，超過九成具有全部五項制度。

（三） 志愿者動員能力

志愿者（義工）是社工機構(gòu)開展社會服務的重要資源?！睹裾筷P于進一步加快推進民辦社會工作服務機構(gòu)發(fā)展的意見》指出，要建立健全社工機構(gòu)聯(lián)系志愿者制度。在被調(diào)查的966家機構(gòu)中，大部分（80.54%）機構(gòu)制定了志愿者管理規(guī)范或制度。珠三角、長三角與其他區(qū)域的相應比例分別為92.91%、76.51%和79.96%，珠三角區(qū)域最高。

表10顯示，截至2018年年底，社工機構(gòu)平均擁有約352名志愿者，一半機構(gòu)擁有至少50名志愿者。在珠三角、長三角與其他區(qū)域中，珠三角區(qū)域的社工機構(gòu)平均擁有的志愿者數(shù)量最多，一半機構(gòu)擁有至少200名志愿者。

（四） 資源籌措能力

社工機構(gòu)的收入是其資源籌措能力的集中反映。表11顯示，社工機構(gòu)2018年的整體收入均值約為245萬元，約一半的機構(gòu)整體收入達到或超過58萬元。珠三角、長三角與其他區(qū)域在2018年整體收入均值上存在顯著性差異（p<0.001），珠三角區(qū)域最高，約一半的機構(gòu)整體收入達到或超過469萬元。

政府是社工機構(gòu)的主要資金來源①，政府支持對于社工機構(gòu)的發(fā)展尤為重要，因而能否獲得政府支持也是衡量社工機構(gòu)資源籌措能力的一個重要指標。如表12所示，提供購買服務資金是社工機構(gòu)獲得的最主要的政府支持類型，約九成機構(gòu)曾經(jīng)獲得過政府購買服務資金，尤其是在珠三角區(qū)域，絕大多數(shù)機構(gòu)都曾獲得過政府購買服務資金。大部分機構(gòu)還曾經(jīng)獲得過政府的場地支持、資金扶持以及為組織提供的政策便利，獲得過技術支持和人力支持的機構(gòu)占比相對較少，不足半數(shù)。

（五） 獲得社會組織評估（規(guī)范化建設評估）等級情況

社會組織評估（規(guī)范化建設評估）是對社會組織綜合發(fā)展能力的檢驗，而評估等級則反映了社會組織綜合發(fā)展能力建設的水平。《社會組織評估管理辦法》第二十八條規(guī)定，獲得3A以上評估等級的社會組織，可以優(yōu)先接受政府職能轉(zhuǎn)移，可以優(yōu)先獲得政府購買服務，可以優(yōu)先獲得政府獎勵。如圖4所示，在被調(diào)查的925家機構(gòu)中，未接受評估或無評估等級的機構(gòu)占比最高，為50.92%;其次是4A級，占比為20.22%;1A級和2A級機構(gòu)占比都很低，獲得3A以上評估等級的機構(gòu)占比也不足一半，這反映出我國社工機構(gòu)的綜合能力建設仍然任重道遠。

進一步的分析顯示，珠三角、長三角與其他區(qū)域中獲得3A以上較高評估等級的機構(gòu)占比分別為66.40%、54.05%和47.24%。整體而言，珠三角區(qū)域表現(xiàn)最好，約三分之二的社工機構(gòu)獲得了較高的評估等級，可以優(yōu)先接受政府職能轉(zhuǎn)移、獲得政府購買服務和獲得政府獎勵。

概括來說，社工機構(gòu)盡管在能力建設方面取得了積極進展，但也存在突出問題。大多數(shù)機構(gòu)在人力資源儲備能力、制度建設能力、志愿者動員能力、資源籌措能力等方面均表現(xiàn)良好，儲備了一定數(shù)量的人才，建立健全了人事制度、服務管理制度、財務制度、行政制度、信息公開制度等基本制度，聚集了一批志愿者，獲得了政府購買服務資金等方面的支持，但仍有超過半數(shù)的機構(gòu)在綜合發(fā)展能力建設上進展緩慢，尚未接受過社會組織評估（規(guī)范化建設評估）或尚未獲得評估等級。

七、 社工機構(gòu)的專業(yè)性：專業(yè)化發(fā)展條件尚需完善

結(jié)合調(diào)查數(shù)據(jù)，對社工機構(gòu)能力狀況的分析可以從具有專業(yè)背景的人員數(shù)量及其占比、專業(yè)組織參與、專業(yè)教育參與、專業(yè)支持、專業(yè)自主性五個方面展開。

（一） 具有專業(yè)背景的人員數(shù)量及其占比

社工機構(gòu)是以社會工作專業(yè)人才為主體、開展專業(yè)實踐的社會服務機構(gòu)，較之持證人員占比，具有專業(yè)背景的人員占比更具有標志性意義。表13顯示，社工機構(gòu)平均擁有約9名具有專業(yè)背景的專職人員，過半機構(gòu)（58.54%）擁有至少2名具有專業(yè)背景的專職人員。值得注意的是，超過四分之一（26.56%）的機構(gòu)尚無具有專業(yè)背景的專職人員，在珠三角、長三角與其他區(qū)域中，這一比例分別為7.81%、40.97%和22.61%，長三角區(qū)域最高，占比超過四成，這將在一定程度上影響機構(gòu)的專業(yè)性成長。

進一步的分析發(fā)現(xiàn)，在被調(diào)查的911家機構(gòu)中，具有專業(yè)背景的人員在全部專職工作人員中的平均占比為34.27%，比例不高。珠三角、長三角與其他區(qū)域的相應比例分別為33.67%、24.00%和40.69%，其他區(qū)域的占比最高，但均不足一半。

（二） 專業(yè)組織參與

專業(yè)組織在“保護和造就專業(yè)人員、標準化專業(yè)服務產(chǎn)品、保障客戶和公眾利益，以及孕育和維持一個專業(yè)特定的知識和服務的意識形態(tài)等方面扮演了關鍵角色”①，因此社工機構(gòu)參與專業(yè)組織有助于促進專業(yè)發(fā)展。調(diào)查結(jié)果顯示，在被調(diào)查的976家機構(gòu)中，不足六成（56.81%）的機構(gòu)參加了社工協(xié)會（聯(lián)合會）。珠三角、長三角及其他區(qū)域的相應比例分別為85.50%、53.14%和51.89%，其中珠三角區(qū)域的占比最高，大多數(shù)機構(gòu)都是社工協(xié)會（聯(lián)合會）的會員。

（三） 專業(yè)教育參與

社會工作是一門實踐性學科，社工機構(gòu)參與專業(yè)教育有助于培養(yǎng)專業(yè)人才、促進專業(yè)發(fā)展。在被調(diào)查的976家機構(gòu)中，約一半（50.92%）的機構(gòu)與高校簽訂了合作協(xié)議，共建實習基地，在實習環(huán)節(jié)參與高校社會工作專業(yè)學生的教育培養(yǎng)，珠三角、長三角與其他區(qū)域的相應比例分別為63.08%、36.16%和56.82%。由此可見，仍有較大比例的機構(gòu)尚未與高校簽訂合作協(xié)議或共建實習基地，特別是長三角區(qū)域的機構(gòu)。

表14顯示，社工機構(gòu)在交流、研討活動上的參與程度最高，參與程度高（含比較高、非常高）的比例為36.09%;在“作為畢業(yè)論文答辯委員”的環(huán)節(jié)上參與程度最低，參與程度高的比例僅為12.35%，但在所有方面均未達到半數(shù)，這表明社工機構(gòu)在專業(yè)教育方面的參與程度還不高。

（四） 專業(yè)支持

民政部印發(fā)的《社會工作者繼續(xù)教育辦法》第六條規(guī)定，社會工作者所在單位應當鼓勵其參加繼續(xù)教育，并在時間、經(jīng)費等方面給予保障。而督導則是社會工作專業(yè)訓練的一種方法。因此，專業(yè)培訓和督導都是社工機構(gòu)可以用來提供專業(yè)支持的方式。表15顯示，在各類內(nèi)外部培訓中，社工機構(gòu)為員工提供交流學習的人次最多，均值達到約100人次;為員工提供境外進修或交流的人次最少，均值約為1人次。

調(diào)查結(jié)果還顯示，與長三角和其他區(qū)域相比，珠三角區(qū)域的社工機構(gòu)提供的各類培訓人次最多，升學或深造機會最多，資金支持也最多。例如，珠三角、長三角與其他區(qū)域社工機構(gòu)為員工提供交流學習的人次均值分別約為254次、78次和76次，為員工提供進修或交流的支持資金均值分別約為9284元、2313元和2338元。

表16顯示，社工機構(gòu)配備的專職督導人數(shù)最多，均值約為2位，41.39%的機構(gòu)配備了專職督導;其次是兼職督導，均值同樣約為2位，62.87%的機構(gòu)配備了兼職督導;境外督導人數(shù)極少，僅有6.72%的機構(gòu)配備了境外督導;81.74%的機構(gòu)配備了至少1位督導（含專職督導、兼職督導和境外督導）。社工機構(gòu)2018年平均為員工提供了約115次督導，80.98%的機構(gòu)提供了至少1次督導，半數(shù)的機構(gòu)提供了至少10次督導。

珠三角、長三角及其他區(qū)域社工機構(gòu)的督導人數(shù)均值分別約為9人、4人和3人，2018年為員工提供的督導次數(shù)分別約為557次、69次和39次，均具有顯著性差異（p<0.01和p<0.001），珠三角區(qū)域表現(xiàn)最好。

（五） 專業(yè)自主性

由專業(yè)人士擔任機構(gòu)主要負責人是社工機構(gòu)實現(xiàn)專業(yè)自主性的重要保障。表17顯示，從接受社會工作專業(yè)教育的情況來看，沒有接受社會工作專業(yè)教育的總干事（主任）和理事長的占比均超過半數(shù)。因此，就整體而言，機構(gòu)主要負責人接受社會工作專業(yè)教育的比例仍然偏低。

表17的數(shù)據(jù)還顯示，珠三角區(qū)域社工機構(gòu)中接受過專業(yè)教育的總干事（主任）和理事長的占比均最高，其中接受過專業(yè)教育的總干事（主任）的機構(gòu)超過半數(shù)，表現(xiàn)最好。

歸納而言，社工機構(gòu)雖然在專業(yè)能力建設方面取得了一些成績，但在專業(yè)化發(fā)展條件上仍存在一些明顯的短板，具體表現(xiàn)為：超過四分之一的機構(gòu)尚無具有專業(yè)背景的專職人員，且專職人員平均占比較低;近半數(shù)的機構(gòu)尚未加入社工協(xié)會（聯(lián)合會）;近半數(shù)的機構(gòu)與高校簽訂過共建實習基地的合作協(xié)議，但多數(shù)機構(gòu)對高校社會工作教育其他培養(yǎng)環(huán)節(jié)的參與程度不高;近兩成的機構(gòu)尚未配備督導（含專職督導、兼職督導和境外督導），且相似比例的機構(gòu)在2018年未給員工提供過督導;超過半數(shù)的總干事（主任）和理事長未曾接受過專業(yè)教育等。

八、 結(jié)論與討論

本文參考“APCP”模型，結(jié)合中國社會工作動態(tài)調(diào)查2019年首輪全國性調(diào)查所獲數(shù)據(jù)，對我國社工機構(gòu)的問責、績效、能力和專業(yè)性發(fā)展狀況進行了實證分析，主要有以下幾個發(fā)現(xiàn)：

一是社工機構(gòu)在問責方面總體情況較好，大多數(shù)機構(gòu)在理事會治理與監(jiān)事治理、信息公開和財務規(guī)范等方面基本上能做到合法合規(guī)。這既與政府對社工機構(gòu)采取“培育扶持與規(guī)范管理并重”的發(fā)展原則①有關，也離不開社工機構(gòu)自身規(guī)范化建設的努力。但需要注意的是，仍有超過兩成（21.78%）的機構(gòu)未設立理事（董事）或理事會（董事會）成員人數(shù)不足3人;另外，社工機構(gòu)業(yè)績報告（除財務外）的公示率較低，僅有不足半數(shù)（45.57%）的機構(gòu)公示了業(yè)績報告（除財務外），這一比例有待提升。

二是社工機構(gòu)的績效狀況整體表現(xiàn)良好，幾乎所有（98.55%）的機構(gòu)在2018年開展了直接服務，服務總?cè)舜尉蹈哌_3.49萬人次，且大多數(shù)（75.11%）機構(gòu)能提供一定數(shù)量（達到上千人次）的服務;大部分（77.93%）機構(gòu)在過去一年曾經(jīng)參與過至少一類政策倡導行動;大多數(shù)（77.08%）由政府資助或購買的服務項目在2018年度接受過評估，綜合服務中期評估、綜合服務末期評估/結(jié)項答辯、專項服務中期評估以及專項服務末期評估/結(jié)項答辯的合格率和優(yōu)良率都比較高;多數(shù)（58.92%）機構(gòu)在2018年曾獲得至少1項組織或個人榮譽。不過應該注意的是，社工機構(gòu)的工作人員、活動或工作業(yè)績被《人民日報》《光明日報》《經(jīng)濟日報》《求是》雜志以及中央廣播電視總臺等中央主要媒體報道的比例還很低（11.05%），宣傳工作有待加強。

三是社工機構(gòu)在綜合發(fā)展能力方面存在突出問題。盡管大多數(shù)機構(gòu)在人力資源儲備能力、制度建設能力、志愿者動員能力、資源籌措能力等方面均表現(xiàn)良好，但仍有半數(shù)以上（50.92%）的機構(gòu)尚未接受過社會組織評估（規(guī)范化建設評估）或沒有獲得評估等級，這反映出社工機構(gòu)在綜合發(fā)展能力建設水平上仍存在較大的提升空間。

四是社工機構(gòu)在專業(yè)化發(fā)展條件方面存在一些明顯的短板，主要包括：超過四分之一（26.56%）的機構(gòu)尚無具有專業(yè)背景的專職人員，且專職人員平均占比較低（34.27%）;近半數(shù)（43.19%）的機構(gòu)尚未加入社工協(xié)會（聯(lián)合會）;近兩成（18.26%）的機構(gòu)尚未配備督導（含專職督導、兼職督導和境外督導），且相似比例（19.02%）的機構(gòu)在2018年未給員工提供過督導;機構(gòu)主要負責人接受過專業(yè)教育的比例仍然偏低，占比均未超過半數(shù)，總干事（主任）和理事長接受過專業(yè)教育的比例分別為46.43%和40.02%。

五是社工機構(gòu)在整體發(fā)展水平上存在顯著的區(qū)域差異，珠三角區(qū)域幾乎在所有評價指標上都明顯優(yōu)于長三角區(qū)域和其他區(qū)域，而長三角區(qū)域與其他區(qū)域則差別不大。

基于上述發(fā)現(xiàn)，本文認為，我國社工機構(gòu)在總體上已經(jīng)走出建章立制和服務探索的起步階段，邁入綜合發(fā)展能力建設和專業(yè)化發(fā)展的提升階段，但尚未進入在問責、績效、能力和專業(yè)性等各方面均表現(xiàn)良好的發(fā)展成熟階段。大多數(shù)社工機構(gòu)圍繞人員管理、業(yè)務工作、財務管理、行政管理和信息公開等運作環(huán)節(jié)，已經(jīng)建立健全了人事制度、服務管理制度、財務制度、行政制度、信息公開制度等基本制度，基本上形成了決策（理事會/董事會）、執(zhí)行（總干事/主任）和監(jiān)督（監(jiān)事會/監(jiān)事）三位一體、權(quán)責分明的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu);同時，也能夠積極承接政府資助或購買的服務項目，并提供一定數(shù)量、獲得好評的直接服務，上述“答卷”較好地回答了在發(fā)展初期面臨的“如何辦機構(gòu)”和“如何開展服務”兩大問題，也標志著我國社工機構(gòu)從整體上走出了建章立制和服務探索的起步階段。然而，多數(shù)機構(gòu)由于尚未接受過社會組織評估（規(guī)范化建設評估），或接受過評估但未能取得好成績，在綜合發(fā)展能力建設方面仍有很大的提升空間;相當一部分機構(gòu)由于尚不具備一些專業(yè)化發(fā)展的必要條件，如配備具有專業(yè)背景的專職人員和主要負責人、加入社工協(xié)會（聯(lián)合會）、為員工提供專業(yè)督導等，在專業(yè)化發(fā)展環(huán)境方面仍需著力改善。這些發(fā)現(xiàn)表明，我國社工機構(gòu)的發(fā)展尚未較好地回答“如何辦好的機構(gòu)”和“如何辦專業(yè)的機構(gòu)”兩大問題，在總體上仍處于能力建設和專業(yè)發(fā)展的提升階段，距離發(fā)展成熟還有一定的距離。接下來，社工機構(gòu)有必要逐漸提高社會組織評估（規(guī)范化建設評估）的參評率，努力取得較高的評估等級，提升綜合發(fā)展能力建設水平;社工機構(gòu)也有必要不斷優(yōu)化專業(yè)化發(fā)展環(huán)境，逐步補齊專業(yè)人員和督導支持不足、專業(yè)組織參與率低、專業(yè)自主性還不夠高等短板，提升專業(yè)化發(fā)展水平。

從2003年上海市成立全國第一家社工機構(gòu)至今，特別是自2009年《民政部關于促進民辦社會工作機構(gòu)發(fā)展的通知》發(fā)布以來，我國社工機構(gòu)經(jīng)歷了一個較長時間的快速發(fā)展階段，數(shù)量從少到多，規(guī)模從小到大，分布范圍從個別城市到全國，取得了令人矚目的成績，為社工服務的高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅實的基礎。本研究從實證角度全面呈現(xiàn)了我國社工機構(gòu)的總體面貌，也橫向比較了不同區(qū)域社工機構(gòu)的發(fā)展水平，為促進我國社工機構(gòu)的發(fā)展提供了可供參考的方向。

需要說明的是，本研究存在一些不足之處。其一是本研究雖然參考了社工機構(gòu)評估的“APCP”模型，但該模型中的個別重要指標，如問責維度的“員工（代表）大會制度”、績效維度的“服務對象評價”、能力維度的“組織文化發(fā)展能力”、專業(yè)性維度的“專業(yè)倫理守則”等，在本研究中未有體現(xiàn)。其二是此次調(diào)查雖然覆蓋了56個大中型城市，具有較高的全國代表性，但在長三角、珠三角之外的其他區(qū)域主要調(diào)查的是大城市樣本。因此，區(qū)域比較的結(jié)果可能在一定程度上高估了其他區(qū)域的發(fā)展水平。我們將在未來的中國社會工作動態(tài)調(diào)查及追蹤調(diào)查中進一步完善問卷和抽樣設計，為更好地評估我國社工機構(gòu)的發(fā)展狀況提供科學可靠的數(shù)據(jù)支撐。

（責任編輯：徐楓）